Antecedentes da denúncia

1. As Escolas Europeias (ES) são estabelecimentos de ensino oficiais controlados conjuntamente pelos governos dos Estados-Membros da UE. As EE proporcionam uma educação multilingue e multicultural aos alunos do ensino pré-escolar, primário e secundário. Existem atualmente 14 EE (quatro dos quais em Bruxelas) em sete países, com um total de cerca de 22 500 alunos. As EE são regidas por um Conselho Superior (BG), composto pelos Ministros da Educação de cada Estado-Membro da UE, normalmente representados por altos funcionários dos Ministérios da Educação ou dos Negócios Estrangeiros, juntamente com um representante da Comissão Europeia e do Instituto Europeu de Patentes. Um representante seleccionado pelo Comité do Pessoal das EE (de entre o pessoal docente) e um representante seleccionado pelas associações de pais são igualmente membros da BG. O mandato da BG abrange questões educativas, administrativas e financeiras. Quando não se encontra em sessão, os seus poderes são exercidos pelo seu Secretário-Geral (SG) oficialmente nomeado. A Comissão dispõe do mesmo número de votos na BG que qualquer outro membro com direito de voto, a saber, um [1].

2. Em 2004, a Comissão publicou a sua Comunicação ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativa a uma consulta sobre as opções para o desenvolvimento do sistema ES («Comunicação de 2004»)[2]. Foram empreendidas várias iniciativas subsequentes com vista a melhorar a qualidade do ensino nas EE. Em Novembro de 2008, o Comité Misto de Ensino das EE (CCT)[3] debateu questões relacionadas com a melhoria das taxas de repetição e de abandono escolar nas EE em Bruxelas. Posteriormente, entre 21 e 23 de abril de 2009, a BG reuniu-se em Estocolmo e aprovou uma reforma do sistema das EE («Reforma de 2009»)[4].

3. Em 17 de junho de 2009, a Associação de Funcionários Independentes da Comissão Europeia - TAO-AFI (o «autor da denúncia») escreveu ao então Comissário para os Assuntos Administrativos, Auditoria e Luta Antifraude (o «Comissário»), sobre questões relacionadas com as taxas de repetição e de abandono do ensino secundário na secção francófona das EE. O queixoso instou a Comissão a i) garantir que todos os alunos tenham as mesmas oportunidades de sucesso, independentemente da secção linguística em que se encontrem; ii) fornecer estatísticas sobre as taxas de repetência e de abandono escolar no ensino secundário para o ano lectivo de 2008/2009 em todas as EE em Bruxelas (na altura eram três); iii) organizar uma auditoria externa e independente sobre as razões da elevada taxa de repetição, o alegado tratamento discriminatório dos alunos francófonos e os custos e medidas necessários para reduzir as taxas de insucesso; iv) apelar às EE para que organizem ou reforcem o apoio à aprendizagem nas secções em que as taxas de insucesso são particularmente elevadas; e v) melhorar a comunicação entre as EE e os pais através do estabelecimento de um intercâmbio sistemático de informações com os professores.

4. Em 18 de Agosto de 2009, o Gabinete do Comissário respondeu ao queixoso, indicando que a Comissão estava igualmente preocupada com as taxas de insucesso nas EE. Salientou que, em janeiro de 2009, a BG tinha solicitado ao SG que preparasse uma análise das causas do fracasso e das suas consequências, tanto do ponto de vista pedagógico como financeiro. O relatório do SG revelou altas taxas de insucesso no 4o e 5o ano no nível do ensino secundário. Além disso, de acordo com um grupo de trabalho sobre ciências [5] («grupo de trabalho sobre ciências»), as taxas acima referidas diziam respeito, em especial, aos temas científicos. A forma como as ciências estavam a ser ensinadas nas EE necessitava, por conseguinte, de uma atenção urgente. O Grupo de Trabalho de Ciências propôs uma avaliação das competências dos alunos nas ciências no final de seus primeiros três anos de estudos de nível secundário. Foi igualmente importante avaliar o impacto do sistema que rege as regras de promoção para o próximo ano de estudo previsto no Regulamento Geral das EE. O Gabinete do Comissário observou ainda que as taxas de insucesso da secção francófona eram elevadas nas EE de Bruxelas, mas não noutras ES. A Comissão partilhou as preocupações expressas pelo pessoal e pelos pais e acompanhou de perto a questão. Salientou que as elevadas taxas de insucesso têm um impacto significativo nos alunos e nos custos globais. Contribuem igualmente para a sobrepopulação das EE. O Gabinete do Comissário concordou, assim, que era importante encontrar as causas dos fracassos e tomar medidas o mais rapidamente possível. Por conseguinte, no contexto da BG, a Comissão solicitou ao SG que agendasse uma reunião com todas as partes interessadas para o início do ano letivo seguinte. O SG estava a analisar os dados relativos a falhas e iria apresentar um relatório sobre a situação. A Comissão manteria o autor da denúncia informado sobre a evolução da situação.

5. Mais tarde, em 2 de Outubro de 2009, o Comité Local do Pessoal de Bruxelas (o «Comité do Pessoal») também escreveu ao Comissário sobre as questões acima referidas. Alegou que não estavam disponíveis dados sobre as taxas de abandono escolar.

6. Em 30 de outubro de 2009, o Gabinete do Comissário respondeu ao Comité do Pessoal que, no início desse mês, o SG tinha apresentado a sua análise das taxas de insucesso à JTC. Seria criado um grupo de trabalho («Grupo de Trabalho sobre Taxas de Repetição») para analisar os problemas em pormenor e propor ações com vista a melhorar a qualidade do ensino das EE. A Comissão congratulou-se com esta iniciativa e instou o Grupo de Trabalho sobre Taxas Repetidas a iniciar as suas atividades o mais rapidamente possível.

7. Em 4 e 30 de Novembro de 2009, o Comité do Pessoal respondeu, comentando amplamente a análise do SG. Remeteu igualmente para a decisão do Provedor de Justiça, de 19 de Julho de 2004, sobre o seu inquérito de iniciativa própria OI/5/2003/IJH, no qual fez a seguinte observação adicional à Comissão:

"O relatório anual do Conselho Superior e a proposta de relatório anual da Comissão podem, em conjunto, constituir uma oportunidade útil para a análise externa dos progressos realizados no aumento da qualidade da administração das Escolas Europeias e no reforço da sua transparência e eficiência. Tal poderia contribuir para melhorar e manter os níveis de confiança entre os muitos círculos eleitorais cujos interesses as Escolas Europeias devem servir (crianças, pais, instituições e cidadãos em geral). O Provedor de Justiça está disposto a prestar assistência no processo de revisão externa, se tal puder ser útil."[6]

O Comité do Pessoal instou a Comissão a emitir um convite à manifestação de interesse para uma auditoria externa independente das EE e sugeriu uma série de medidas que o Grupo de Trabalho sobre Taxas Repetidas deveria, na sua opinião, tomar em primeiro lugar.

8. Em 7 de Janeiro de 2010, o Gabinete do Comissário respondeu que transmitiria as observações do Comité do Pessoal ao GT Taxas Repetidas, que, nessa altura, ainda tinha de ser estabelecido pelo SG. O gabinete do comissário concordou que medidas urgentes eram necessárias e expressou apoio à proposta do Grupo de Trabalho de Ciências para avaliar a capacidade dos alunos nas disciplinas científicas no final de três anos de escola secundária. Por último, referiu-se a um estudo elaborado pelo Parlamento Europeu sobre as carreiras subsequentes dos antigos alunos das EE e à avaliação externa do Diploma Europeu de Estudos Secundários pela Universidade de Cambridge. Considerou que ambos os documentos apresentavam uma série de factos úteis.

9. Em 29 de março de 2010, o queixoso, informado das trocas de correspondência entre a Comissão e o Comité do Pessoal, dirigiu-se ao Provedor de Justiça.

Objeto do inquérito

10. O queixoso alegou que a Comissão não tinha respondido adequadamente aos pedidos reiterados que ela própria e o Comité do Pessoal tinham formulado no sentido de uma auditoria externa independente das EE.

11. O queixoso alegou que a Comissão deveria organizar uma auditoria externa independente às EE.

O inquérito

12. Em 12 de Maio de 2010, o Provedor de Justiça transmitiu a queixa ao Presidente da Comissão para parecer. Após ter recebido informações adicionais do queixoso, o Provedor de Justiça enviou essas informações à Comissão para apreciação.

13. Em 28 de Julho de 2010, o Provedor de Justiça recebeu o parecer da Comissão, que transmitiu ao queixoso para que apresentasse as suas observações.

14. Em 15 de Novembro de 2010, o Provedor de Justiça recebeu as observações do queixoso.

15. Após uma análise cuidadosa do parecer e das observações, o Provedor de Justiça não ficou satisfeito com o facto de a Comissão ter respondido adequadamente à queixa. Por conseguinte, apresentou um projeto de recomendação à Comissão, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 6, do seu Estatuto. Foi enviada ao queixoso, para informação, uma cópia do projecto de recomendação.

16. Em 4 de novembro de 2011, o Provedor de Justiça recebeu a resposta da Comissão, que enviou ao queixoso com um convite para apresentar as suas observações sobre a mesma.

17. Em 21 de dezembro de 2011, o Provedor de Justiça recebeu as observações do queixoso.

Análise e conclusões do Provedor de Justiça

Observações preliminares

18. O Provedor de Justiça salienta que o objeto do seu inquérito é uma alegada falta de resposta adequada a um pedido de auditoria externa independente das EE. Embora o queixoso e o Comité do Pessoal tenham feito referências na queixa e na respectiva correspondência com a Comissão à observação adicional feita na decisão do Provedor de Justiça no seu inquérito de iniciativa própria OI/5/2003/IJH [7], o presente inquérito e o inquérito de iniciativa própria do Provedor de Justiça não se sobrepõem. Em 2004, o Provedor de Justiça limitou-se a sugerir que uma revisão externa poderia ser útil e o presente caso diz mais especificamente respeito à questão de saber se é necessária uma auditoria externa independente. A análise externa referida na observação adicional do Provedor de Justiça é claramente um termo muito mais amplo do que «auditoria independente».

A. Alegação de falta de resposta adequada e reclamação conexa

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

19. Em apoio da sua denúncia, o autor da denúncia alegou, nomeadamente, que a análise do SG era incompleta e enganosa. Além disso, o grupo de trabalho sobre as taxas repetidas, que ainda não estava estabelecido no momento da reclamação, trataria apenas das ciências e não do ensino geral na secção francófona das EE de Bruxelas. A Comissão não respeitou os compromissos previstos na sua Comunicação de 2004 e não assegurou a plena responsabilização de cada EE e do seu Diretor no que diz respeito à boa administração e à transparência. A Comissão também não melhorou os processos de recurso e disciplinares, nem a comunicação entre as EE e os pais, nem estabeleceu uma avaliação externa da qualidade dos programas e/ou métodos de ensino. Na opinião do queixoso, a Comissão não conseguiu resolver as principais deficiências sistémicas e estruturais do sistema das EE, mesmo depois de terem sido levadas ao seu conhecimento. Alegou que a Comissão é responsável pela boa gestão dos fundos da UE concedidos às EE e deve, por conseguinte, assegurar a realização regular de análises pormenorizadas da relação custo-benefício e de avaliações da qualidade. Tendo em conta o que precede, foi necessária uma auditoria externa independente das EE.

20. No seu parecer, a Comissão sublinhou que a Comunicação de 2004 apresentava uma descrição clara da situação nas EE e, nomeadamente, dos problemas identificados pelas diferentes partes interessadas. A Comissão observou que tinha apresentado algumas propostas na Comunicação de 2004 que poderiam ser aplicadas pela Bulgária.

21. A Comissão considerou ainda que a reforma lançada em 2009 constituía um grande passo no sentido de uma melhor governação e transparência. Permitiu uma utilização mais eficiente dos recursos humanos, materiais e financeiros. Prevê igualmente um processo de decisão descentralizado, que permite à Bulgária concentrar-se na política e na estratégia. Foram criados mecanismos de controlo pedagógico, administrativo e financeiro interno para assegurar a responsabilização. Além disso, as EE avaliam agora a execução do seu orçamento e das ações que empreendem. Além disso, os conselhos de inspetores realizam agora um acompanhamento externo e um controlo de qualidade do trabalho pedagógico. Todas estas medidas deveriam estar em vigor até 1 de Setembro de 2010, o mais tardar. A reforma introduziu, assim, uma avaliação do sistema e as questões do insucesso escolar e das taxas de repetição são agora tratadas por uma série de comités.

22. A Comissão alegou ainda que os recursos e os processos disciplinares tinham sido melhorados através da introdução de orientações nas EE pelo SG. Consequentemente, em 2009, registou-se uma diminuição dos recursos. A Comissão observou que se reúne e troca regularmente informações com os pais durante as reuniões do conselho de administração e participa em diferentes associações de pais. Desde meados de 2009, a Comissão manteve contactos regulares com o queixoso e o Comité do Pessoal, respondeu a todas as suas perguntas e assegurou que todas as suas sugestões fossem devidamente tidas em conta durante os debates.

23. Em seguida, a Comissão explicou que o grupo de trabalho sobre taxas repetidas se centrou nos perfis dos alunos que se repetem e dos que abandonam o sistema durante os seus estudos; as expectativas das escolas e os níveis de competências alcançados pelos alunos, bem como o conteúdo e a eventual necessidade de harmonização dos diferentes programas científicos. A Comissão sublinhou que também deveria ser feita uma análise das medidas pedagógicas, nomeadamente as relativas ao apoio à aprendizagem e às línguas. O grupo de trabalho sobre taxas repetidas elaboraria orientações precisas sobre as medidas a tomar. Assegurará igualmente, em conjunto com os directores e inspectores das EE, a sua aplicação através de iniciativas pedagógicas adequadas. O grupo de trabalho sobre taxas repetidas incluía o secretário-geral adjunto (presidente); os inspetores responsáveis pela matemática, física, química e biologia; Um inspetor responsável pelo ensino de uma das línguas «2 e 3»; Um representante dos directores; Um representante dos diretores-adjuntos; um representante do professor; Um representante da empresa-mãe; um representante da Comissão; e um coordenador de ciclo. Até à data do parecer da Comissão, o Grupo de Trabalho sobre Taxas Repetidas realizou três reuniões, prevendo-se que apresentasse as suas conclusões ao CCT em Outubro de 2010. Com o seu parecer, a Comissão anexou a ata da reunião do Grupo de Trabalho sobre Taxas Repetidas realizada em 23 de fevereiro de 2010.

24. A Comissão considerou importante compreender as disparidades entre as EE e as suas diferentes secções, bem como as diferentes opções para os alunos nessas secções. Salientou igualmente a importância de comunicar com os pais sobre as dificuldades que os alunos podem enfrentar nas suas aulas, em função da secção linguística e da escola em que estudam. Por último, salientou os conhecimentos mínimos exigidos aos alunos no final do terceiro ano do ensino secundário e a necessidade de uma melhor formação dos professores – especialmente dos recém-chegados – nas disciplinas científicas das EE.

25. A Comissão concluiu que tinha tomado medidas na grande maioria dos casos. No entanto, também reconheceu que ainda há muito a ser feito. A Comissão sublinhou que está determinada a encontrar soluções para as questões do insucesso escolar e que está empenhada em respeitar a transparência, cooperar com os pais e continuar a intervir ativamente no grupo de trabalho sobre taxas repetidas. Sublinhou que está disposta a defender os interesses dos alunos e do pessoal das instituições aquando da aplicação das conclusões e recomendações do Grupo de Trabalho sobre Taxas Repetidas.

26. Nas suas observações, o autor da denúncia manteve a sua denúncia. Reiterou que, à luz do financiamento considerável concedido às EE, o sistema de ensino das EE deveria ser avaliado à luz dos princípios da boa gestão financeira. O sistema de ensino geral do ES nunca tinha sido avaliado. Por conseguinte, a Comunicação de 2004 não parece ter sido precedida de qualquer estudo independente.

27. O autor da denúncia alegou ainda que a reforma de 2009 não deu resposta suficiente às suas preocupações. Os diretores não têm poderes para recrutar ou demitir professores. Além disso, segundo o autor da denúncia, os diretores recusam-se a fornecer aos pais informações relativas às estatísticas e aos recursos que solicitam. Trata-se de uma questão de qualidade do ensino, má gestão dos fundos públicos e falta de transparência. A diminuição do número de recursos deve-se ao facto de os pais ficarem desesperados e decidirem tirar os seus filhos das EE, devido ao facto de perderem toda a esperança em ver quaisquer melhorias.

28. Por último, o autor da denúncia sublinhou que, já em 2000, a BG já tinha adotado um quadro de avaliação interna para as EE, que parece nunca ter sido utilizado. Observou ainda que o acompanhamento e o controlo externos da qualidade do trabalho pedagógico introduzidos pela reforma de 2009 eram internos e não externos. Salientou que a avaliação efetuada pela Universidade de Cambridge dizia apenas respeito ao Diploma Europeu de Estudos Secundários. Por todas estas razões, o autor da denúncia manteve o seu pedido de realização de uma auditoria externa independente às EE.

Avaliação do Provedor de Justiça conducente a um projeto de recomendação

29. No início, o Provedor de Justiça observou com deceção que a Comissão não tomou uma posição clara sobre a alegação do queixoso de que era necessária uma auditoria externa independente às EE. Em vez disso, fez algumas referências aos mecanismos de revisão introduzidos pela reforma de 2009. Pelas razões a seguir expostas, o Provedor de Justiça considerou que tal não respondia adequadamente ao pedido do queixoso e do Comité do Pessoal.

30. Em primeiro lugar, observou que a reforma de 2009, que previa mecanismos de análise das partes financeiras dos relatórios anuais das EE e da qualidade da gestão administrativa e financeira, introduziu um «acompanhamento e controlo externos da qualidade do trabalho pedagógico», a realizar pelos «Conselhos de Inspetores»[8].

31. Os Conselhos de Inspecção são compostos por inspectores dos Estados-Membros, nomeados pela BG na sequência de propostas apresentadas pelos Estados-Membros [9]. Entre outros aspetos, os Conselhos de Inspeção definem os objetivos pedagógicos gerais no âmbito da autonomia das EE e avaliam a sua aplicação. Criam instrumentos de análise e critérios de avaliação que permitem assegurar a qualidade do ensino ministrado. Para o efeito, são responsáveis pela avaliação individual dos professores (atribuídos ou destacados pelos Estados-Membros [10]), pela inspeção das secções e pelas inspeções em equipa do ensino das diferentes disciplinas e dos temas temáticos de dimensão escolar completa, bem como pela prestação de formação contínua aos professores. Estão ainda associados à formação contínua do pessoal de gestão organizada pelo SG. Por último, apresentam anualmente relatórios à Bulgária sobre os elementos acima referidos [11].

32. Tendo em conta as características anteriores da nomeação e das tarefas do conselho de inspetores, o Provedor de Justiça considerou razoável a posição do queixoso de que o acompanhamento e o controlo da qualidade do trabalho pedagógico nas EE são internos e não externos.

33. Em segundo lugar, o grupo de trabalho sobre taxas repetidas, que, segundo a Comissão, a) inclui um inspetor que examina o ensino das línguas «2 e 3», bem como um representante dos pais, e b) analisa, entre outras coisas, os perfis dos alunos que repetem e abandonam as EE, também parecia ser um mecanismo de avaliação bastante interno.

34. Por conseguinte, para além de não terem respondido claramente à alegação apresentada pelo queixoso e pelo Comité do Pessoal, as explicações da Comissão relativas aos mecanismos de controlo existentes não deram uma resposta adequada a essa alegação. Tal constituiu um caso de má administração e o Provedor de Justiça apresentou o projeto de recomendação a seguir referido, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 6, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu.

35. Embora reconhecendo o limitado poder de voto da Comissão na Bulgária, o Provedor de Justiça salientou que as EE pareciam ter sido objeto de avaliações/exercícios de avaliação externos no passado. As avaliações do Parlamento Europeu e da Universidade de Cambridge forneceram motivos úteis para uma revisão [12]. Alguns, no entanto, tiveram lugar há algum tempo [13], enquanto outros [14] não se afiguravam suficientes para satisfazer os repetidos pedidos de auditoria do queixoso e do Comité do Pessoal [15].

36. Neste contexto, o Provedor de Justiça chamou a atenção para o documento «Factos e números sobre o início do ano lectivo 2010-2011 nas Escolas Europeias», adoptado após a reunião da BG de 1-3 de Dezembro de 2010 e disponível no sítio da ES [16]. Esse documento apresenta, nomeadamente, estatísticas relativas às «taxas de repetição de 2010» e aos «repetidores que saem de ES». Também inclui as seguintes declarações:

"No geral, a porcentagem de alunos que repetem um ano foi maior entre os anos secundários 4 e 5. Este fenómeno foi debatido e analisado no documento (2010-D-245-en-5): «Análise das taxas de repetição e das pontuações insatisfatórias - Medidas para combater o insucesso escolar»...

Tal como sublinhado no documento 2010-D-245-en-5, o Comité Misto de Ensino aprovou 19 medidas especiais para combater as falhas em outubro" (sublinhado nosso). Estas medidas serão implementadas pelas escolas no ano letivo de 2010-2011

37. O Provedor de Justiça entendeu que este último documento «2010-D-245-en-5-Análise das taxas repetidas e das pontuações insatisfatórias - Medidas para combater o insucesso escolar» correspondia ao relatório do GT sobre as taxas repetidas, previsto para Outubro de 2010 [17]. Embora tenha sublinhado mais uma vez que o grupo de trabalho sobre taxas repetidas era um mecanismo de avaliação aparentemente interno, o Provedor de Justiça considerou razoável concluir que o relatório acima referido poderia ter fornecido algumas das análises e soluções solicitadas pelo queixoso e pelo Comité do Pessoal através de uma auditoria externa [18].

38. Com base nos seus inquéritos sobre esta queixa, o Provedor de Justiça apresentou à Comissão o seguinte projeto de recomendação:

"A Comissão deve responder adequadamente ao pedido do queixoso e do Comité do Pessoal de organização de uma auditoria externa independente das Escolas Europeias, respondendo claramente a esse pedido e apresentando razões adequadas em apoio da posição adotada nessa resposta. Ao fazê-lo, a Comissão deve ter em especial consideração as conclusões do relatório do GT sobre taxas repetidas, que estava previsto para outubro de 2010 e parece ter sido concluído e publicado.»

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça após o seu projeto de recomendação

39. Na sua resposta, a Comissão complementou o seu parecer explicando, nomeadamente, que o relatório do grupo de trabalho sobre as taxas repetidas previa uma série de medidas específicas destinadas a resolver o problema das taxas repetidas, que deviam ser aplicadas a curto e médio prazo. O CCT deu seguimento a essas medidas numa reunião realizada no início de outubro de 2011.

40. A Comissão explicou ainda que tinha solicitado ao SG que considerasse a possibilidade de alargar a todas as EE um programa gerido pela Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (a «OCDE»), que prevê uma avaliação independente dos conhecimentos e saber-fazer essenciais adquiridos no final dos estudos obrigatórios (o Programa Internacional de Avaliação de Alunos ou o «estudo PISA»). Salientou que 250 estudantes das EE do Luxemburgo participaram nas três últimas sessões do estudo PISA.

41. Segundo a Comissão, o alargamento da avaliação acima referida a todas as EE ajudaria a dar respostas objetivas, fornecidas por um organismo externo, a determinadas questões suscitadas nas EE, nomeadamente as relacionadas com as taxas de repetição e de sucesso no Diploma Europeu de Estudos Secundários e o seu valor em relação aos sistemas educativos nacionais.

42. Através da medida acima referida, a Comissão considerou ter respondido ao pedido de auditoria externa do queixoso e ao projecto de recomendação do Provedor de Justiça.

43. Nas suas observações, o queixoso, em suma, considerou que a Comissão não respondeu ao seu pedido nem ao projecto de recomendação do Provedor de Justiça.

44. Em primeiro lugar, o autor da denúncia remeteu para um relatório da Comissão da Cultura e da Educação do Parlamento Europeu, elaborado pelo deputado ao Parlamento Europeu Jean-Marie Cavada em 1 de agosto de 2011, relativo ao sistema das EE («relatório Cavada»)[19]. O relatório Cavada sugeriu que as EE participassem no estudo PISA. No entanto, na opinião do autor da denúncia, a participação das EE no estudo PISA não constitui uma alternativa adequada a uma auditoria externa independente da qualidade do ensino nas EE.

45. Segundo o autor da denúncia, o estudo PISA prevê uma análise temática geral centrada numa população de alunos do mesmo nível. Não avalia escolas ou sistemas educativos. É apenas um indicador de desempenho, semelhante ao fornecido pela análise estatística incluída nos relatórios das escolas. Na opinião do queixoso, a abordagem proposta pela Comissão apenas prevê uma avaliação parcial, nomeadamente das competências dos alunos que obtiveram o Diploma Europeu de Estudos Secundários. No entanto, o que a Comissão deve fazer é proceder a uma auditoria independente, dando cumprimento à sua obrigação de garantir que os fundos públicos são gastos corretamente, em especial à luz dos graves problemas que identificou e reconheceu. Os últimos relatórios disponíveis atestam o agravamento da qualidade do ensino nas EE de Bruxelas I, II e III. Apoiam a conclusão do relatório Cavada de que o sistema das EE necessita urgentemente de ser substancialmente alterado.

46. O queixoso salientou que, apesar de contribuir com cerca de 175 milhões de euros para o orçamento das EE, o que totaliza cerca de 275 milhões de euros por ano, a Comissão nunca realizou uma auditoria ao desempenho das EE. Este facto foi reconhecido pelo próprio auditor interno da Comissão [20].

47. O queixoso salientou que mesmo o Tribunal de Contas Europeu declarou que não dispõe de recursos para realizar auditorias à educação oferecida pelas EE [21].

48. De acordo com o autor da denúncia, os resultados disponíveis para o ano letivo de 2010/2011 mostram que as 19 medidas propostas pelo Grupo de Trabalho sobre Taxas Repetidas não resolveram o problema das taxas de repetição ou de abandono escolar na secção francófona ou nas aulas de ciências nas EE em Bruxelas I, II e III. O Grupo de Trabalho sobre Taxas Repetidas centrou-se no progresso registado no nível primário e nas secções «estudantes sem língua» («SWALS»). No entanto, o queixoso centra-se principalmente nos problemas encontrados a nível secundário, em especial na secção francófona. Os problemas no nível primário são menos prementes e os SWALS são normalmente colocados em secções anglófonas, onde a integração é mais fácil.

49. De acordo com o autor da denúncia, não só o Grupo de Trabalho sobre Taxas Repetidas e o CCT não resolveram adequadamente os problemas acima referidos; apresentaram efetivamente propostas que são «extremamente perigosas», a saber: i) um sistema de ciclos durante os quais nenhum estudante repetiria o ano; e ii) um diploma/curso de estudo alternativo. Na opinião do queixoso, a primeira das opções acima referidas só pode ser introduzida se as EE dispuserem de recursos suficientes para assegurar um acompanhamento adequado dos alunos em todos os níveis do ensino secundário, juntamente com apoio à aprendizagem, quando necessário. No actual quadro orçamental, a aplicação de tal medida não parece ser realista. A segunda das medidas acima referidas apresenta vantagens gerais, uma vez que pode permitir que os alunos com fraco aproveitamento obtenham um diploma em alternativa ao diploma de bacharelato. No entanto, sem resolver os problemas actuais relacionados com as enormes diferenças entre as secções linguísticas e o ensino de disciplinas científicas, tal sistema implica que os estudantes capazes, ou seja, a maioria dos estudantes da secção francófona, serão automaticamente excluídos de um currículo universitário.

50. O autor da denúncia manteve, assim, a sua alegação de que a Comissão deveria realizar uma auditoria externa independente do sistema de ensino no conjunto das EE, com vista a dar uma resposta adequada aos problemas relacionados com i) a qualidade do ensino em cada nível; ii) os elevados níveis de repetidores e de abandonos no sistema das EE; iii) a forma como as diferentes disciplinas, em especial as ciências, são ensinadas; iv) a integração de estudantes com dificuldades de aprendizagem ou com deficiência; e v) governação. Na opinião do autor da denúncia, os inspetores não podem resolver adequadamente os problemas acima referidos e o seu papel deve, de facto, ser um dos principais temas de uma avaliação de desempenho independente.

Avaliação do Provedor de Justiça após o seu projeto de recomendação

51. O Provedor de Justiça interpreta a resposta da Comissão no sentido de que, em suma, considera que já deu resposta ao pedido do queixoso. No seu parecer, refere-se às numerosas acções já empreendidas e, na sua resposta ao projecto de recomendação do Provedor de Justiça, à sua recente proposta de alargar o estudo PISA a todas as EE. Isto significa que, em última análise, a Comissão não está disposta a realizar a auditoria exigida pelo queixoso e pelo Comité do Pessoal, uma vez que as ações acima referidas são, na sua opinião, suficientes.

52. No seu projeto de recomendação, o Provedor de Justiça convidou a Comissão a responder «de forma adequada» ao pedido do queixoso e do Comité do Pessoal no sentido de organizar uma auditoria externa independente às EE. Coloca-se, por conseguinte, a questão de saber se a resposta global da Comissão acima referida satisfaz o projecto de recomendação do Provedor de Justiça. O Provedor de Justiça considera que não.

53. Em primeiro lugar, o relatório Cavada, que o queixoso anexou às suas observações sobre a resposta da Comissão ao projecto de recomendação do Provedor de Justiça, apresenta uma série de fundamentos em apoio da conclusão do Provedor de Justiça.

54. O Relatório Cavada apela a uma reflexão sobre a possibilidade de as EE criarem um diploma diferente do do Diploma Europeu de Estudos Secundários [22]. Sublinha que, com exceção das SWALS (que beneficiam de apoio à aprendizagem), as ciências são ensinadas aos alunos nas respetivas línguas maternas [23] e continua a incentivar a BG a seguir de perto os melhores sistemas de ensino do mundo, tal como resultam do estudo PISA [24]. Reconhece as preocupações dos pais relativamente a eventuais cortes no orçamento das EE [25] e recorda a necessidade de transparência no que diz respeito à contribuição financeira da UE para o sistema [26]. Sublinha que os programas das EE devem ser avaliados externamente e solicita que a actual reforma do Diploma de Estudos Secundários seja rapidamente implementada [27]. Exige elevados padrões de ensino e reconhece o papel dos inspetores como mecanismos de controlo da qualidade dos professores [28]. Promove um sistema de assistência aos alunos com deficiência [29] e reconhece as taxas de repetição muito elevadas nas EE, nomeadamente na secção francófona, convidando a BG a determinar as causas e consequências pedagógicas e financeiras do insucesso [30]. Por último, incentiva a BG a propor alternativas adequadas aos alunos que desistem de estudar para o Diploma Europeu de Estudos Secundários [31].

55. A Comissão convidou a BG a alargar a participação no estudo PISA a todas as ES e, por conseguinte, seguiu a sugestão feita no relatório Cavada de que a BG analisasse os melhores sistemas de ensino do mundo, tal como resultam do estudo PISA [32].

56. O Provedor de Justiça observa, no entanto, que o estudo PISA visa avaliar os sistemas de ensino em todo o mundo, testando as competências e os conhecimentos dos estudantes de 15 anos nos países/economias participantes. O estudo PISA avalia até que ponto os estudantes perto do final do ensino obrigatório adquiriram alguns dos conhecimentos e competências essenciais para a plena participação na sociedade. Em todos os ciclos, os domínios da leitura, da literacia matemática e científica são abrangidos não apenas em termos de domínio do currículo escolar, mas em termos de conhecimentos e competências importantes necessários na vida adulta. As principais conclusões do estudo PISA dizem respeito à classificação do desempenho dos estudantes por país/economia e às informações sobre a origem dos estudantes, as abordagens dos alunos à aprendizagem e a organização das escolas. Desde 2000, mais de 70 países e economias participaram no estudo PISA [33].

57. Como a Comissão salientou, o alargamento do estudo PISA a todas as EE permitiria não só comparar as EE com os sistemas educativos nacionais, mas também fazer uma comparação dentro do próprio sistema das EE. Além disso, o facto de o estudo PISA ser realizado pela OCDE proporcionar-lhe-ia um elemento, embora apenas um elemento, de externalidade em relação às EE.

58. No entanto, o Provedor de Justiça não está convencido pelo ponto de vista da Comissão de que esta análise externa permitiria responder a uma série de questões, nomeadamente as relacionadas com as taxas de insucesso nas EE [34]. O Provedor de Justiça não vê como um estudo centrado nos conhecimentos adquiridos pelos alunos perto do final da sua escolaridade obrigatória possa ser suficiente para satisfazer os repetidos pedidos de auditoria do queixoso e do Comité do Pessoal, centrados nas razões das taxas de repetição e de abandono escolar, que são particularmente elevadas na secção francófona e nas disciplinas relacionadas com as ciências, nas EE em Bruxelas, e/ou em questões relacionadas com a integração de estudantes com deficiência e/ou a governação nas EE.

59. Em segundo lugar, o relatório Cavada apela a uma avaliação externa do currículo escolar nas EE, que parece não estar relacionado com o estudo PISA, devendo antes ser realizado em complemento [35].

60. Por último, em terceiro lugar, resulta claramente dos elementos de prova apresentados pelo autor da denúncia, juntamente com as suas observações sobre a resposta da Comissão, que esta realizou auditorias em ES, nomeadamente sobre questões de governação e controlo interno, em conformidade com um acordo de nível de serviço que os seus serviços de auditoria interna assinaram com a BG [36]. O Provedor de Justiça surpreende-se com o facto de a Comissão nunca se ter referido a tais auditorias nas suas respostas. Não obstante este facto, é evidente que a Comissão nunca auditou o desempenho do sistema das EE enquanto tal [37]. O Provedor de Justiça lamenta que a Comissão não tenha aproveitado a oportunidade oferecida pelo inquérito que conduziu à presente decisão para explicar claramente por que razão nunca realizou essa auditoria e/ou por que razão, aparentemente, não está disposta a fazê-lo.

61. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça considera que a Comissão não respondeu adequadamente aos pedidos do queixoso e do Comité do Pessoal de realização de uma auditoria externa independente às EE e, consequentemente, ao seu projecto de recomendação. Trata-se de um caso de má administração.

62. Quando uma instituição não cumpre o projeto de recomendação do Provedor de Justiça, a única medida adicional de que dispõe é invocar o artigo 3.o, n.o 7, do seu Estatuto e apresentar um relatório especial ao Parlamento Europeu. No entanto, no caso em apreço, o Provedor de Justiça não considera que o incumprimento da Comissão acima referido justifique a apresentação de um relatório especial ao Parlamento Europeu [38]. Não obstante esta conclusão e à luz das questões importantes referidas no Relatório Cavada, o Provedor de Justiça enviará, para informação, uma cópia da presente decisão à Comissão da Cultura e da Educação e à Comissão das Petições do Parlamento Europeu.

B. Conclusão

Com base no seu inquérito sobre esta queixa, o Provedor de Justiça encerra-a com a seguinte observação crítica:

A Comissão não respondeu adequadamente ao pedido do queixoso e do Comité do Pessoal no sentido da organização de uma auditoria externa independente das Escolas Europeias. Trata-se de um caso de má administração.

O queixoso, o Presidente da Comissão e os Presidentes das Comissões da Cultura e da Educação e das Petições do Parlamento Europeu serão informados desta decisão.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Feito em Estrasburgo, em 2 de abril de 2012

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[1] Fontes: Convenção relativa ao Estatuto das Escolas Europeias, JO 1994, L 212, pp. 3-14 («Convenção») e sítio Web das Escolas Europeias (www.eursc.eu).

[2] COM(2004) 519 final.

[3] De acordo com o sítio Web das Escolas Europeias, o Comité Misto de Ensino é composto por «inspetores e diretores, juntamente com representantes de professores, pais e alunos e um representante da Comissão Europeia e do Instituto Europeu de Patentes» e tem por missão examinar «as propostas relativas à organização e aos programas curriculares das escolas. A preparação pormenorizada é feita por numerosos subcomités."

[4] Documento com a referência 2009-D-353-en-4, disponível no sítio das Escolas Europeias.

[5] O Provedor de Justiça entende que o termo ciências se refere aos seguintes temas: matemática, física, química e biologia.

[6] A decisão está disponível no sítio Web do Provedor de Justiça Europeu (www.ombudsman.europa.eu).

[7] Em 15 de Setembro de 2004, a Comissão respondeu à observação adicional do Provedor de Justiça de que "[g] apreciava vivamente [d] a oferta de assistência do Provedor de Justiça em qualquer processo de revisão externa e considerava [d] que a sua participação seria muito útil...".

[8] A página 21 da Reforma de 2009 contém as seguintes declarações: «O acompanhamento e o controlo da qualidade do trabalho pedagógico são efetuados pelos Conselhos de Inspeção; O controlo da qualidade da gestão administrativa e financeira é da responsabilidade do auditor financeiro, do Serviço de Auditoria Interna (SAI) e do Tribunal de Contas, de acordo com as respetivas áreas de competência. A Comissão Orçamental analisa a parte financeira dos relatórios anuais de atividades das escolas.»

[9] Nos termos do artigo 2.o do Regulamento Interno dos Conselhos de Inspeção, aprovado pela BG na sua reunião de 2, 3 e 4 de dezembro de 2009, 2009-D-225-en-5, e disponível no sítio Web das Escolas Europeias: "[o] Conselho de Inspetores (Secundário) é composto por um inspetor por país membro nomeado para este nível de ensino pelo Conselho Superior, sob proposta do Estado-Membro ..."

[10] De acordo com o artigo 3.o, n.o 2, da Convenção.

[11] Nos termos do artigo 1.o do Regulamento Interno dos Conselhos de Inspeção, aprovado pela BG na sua reunião de 2, 3 e 4 de dezembro de 2009, 2009-D-225-en-5 e disponível no sítio Web das Escolas Europeias.

[12] A página 2 da Comunicação de 2004 tem a seguinte redacção: "[n]o entanto, o indubitável sucesso das Escolas não dispensa a necessidade de avaliação e revisão. O perspicaz relatório Bösch sobre o futuro das escolas, adoptado pelo PE em Dezembro de 2002, e o subsequente documento de trabalho, proporcionaram uma avaliação útil e oportuna dos pontos fortes e das deficiências do sistema ES. Juntamente com relatórios recentes do Conselho Superior e do Tribunal de Contas, apresentam argumentos convincentes para uma análise qualitativa da eficácia e eficiência do sistema. Estes motores de mudança, combinados com o novo ímpeto proporcionado pela última vaga de alargamento, implicam uma reavaliação das Escolas - em termos limitados - da eficácia das suas estruturas complexas de governação e organização e da relação custo-benefício da atual configuração da prestação de serviços. Cabe à Comissão, enquanto primeiro utilizador das Escolas através dos filhos do seu pessoal, assumir um papel proativo e procurar, através de uma ampla consulta, estabelecer uma abordagem à mudança, baseada, na medida do possível, no consenso. "[n]a sua reunião de Janeiro de 2009, o Conselho Superior mandatou o Secretário-Geral para preparar, em articulação com o Grupo de Trabalho do Diploma Europeu de Estudos Secundários, propostas de reforma do Diploma Europeu de Estudos Secundários. A decisão sobre a reforma terá de ser tomada em Abril de 2010 e as adaptações aos textos regulamentares terão de ser aprovadas em Julho de 2010, com vista à candidatura a partir de Setembro de 2010 aos estudantes que entrarão para o Diploma Europeu de Estudos Secundários na sessão de Junho/Julho de 2012. A Unidade do Diploma de Estudos Secundários do Secretariado-Geral do Grupo de Trabalho alargado «Baccalaureate» elaborará um resumo das recomendações contidas nos diferentes relatórios sobre o Diploma Europeu de Estudos Secundários e, mais especificamente, do relatório de avaliação externa elaborado pela Universidade de Cambridge, que deverá apresentar propostas ao Conselho Superior com vista à tomada de uma decisão definitiva dentro dos prazos estabelecidos no mandato acima referido.»

[13] Ver a primeira parte da nota de rodapé 12 supra.

[14] De acordo com o sítio das Escolas Europeias, o estudo do Departamento Temático B das Políticas Estruturais e de Coesão do Parlamento Europeu, de Outubro de 2008, incidiu sobre a «análise das carreiras académicas e profissionais dos diplomados das Escolas Europeias» e o relatório final da Universidade de Cambridge, de Janeiro de 2009, incidiu sobre a sua «avaliação externa do Diploma Europeu de Estudos Secundários».

[15] Na sua carta ao Comissário de 17 de Junho de 2009, o autor da denúncia solicitou (em francês original): "[u] n audit externe et indépendant ayant pour objectif l'analyse comparative approfondie des raisons de l'échec, de la discrimination des élèves de la section francophone des Ecoles européennes, des coûts engendrés ainsi que des moyens à mettre en ouvre pour réduire les taux actuels". Do mesmo modo, na sua carta ao Comissário de 2 de outubro de 2009, o Comité do Pessoal solicitou igualmente (em francês original) que: "[u] ne étude indépendante soit lancée sur l'échec et l'abandon scolaire dans les écoles et sur la situation particulière en section francophone". Além disso, em 30 de Novembro de 2009, o Comité do Pessoal instou o Comissário a lançar (em francês original): "[u] n appel d'offre pour un audit independant". A este respeito, na sua queixa ao Provedor de Justiça, o queixoso referiu «uma auditoria independente da forma como as escolas estão organizadas, tanto em termos de governação como em termos pedagógicos, em especial, mas não exclusivamente, no que diz respeito às secções francesas (uma das mais gravemente afetadas pelos problemas de repetição e abandono escolar) e ao ensino de disciplinas científicas». Segundo o queixoso, existia uma «necessidade urgente de, pelo menos, uma primeira auditoria externa imediata e totalmente independente das Escolas Europeias».

[16] Referência 2010-D-569-en-3.

[17] O parecer da Comissão data de Julho de 2010. As observações do autor da denúncia, de novembro de 2010, não fazem qualquer referência às conclusões do grupo de trabalho sobre taxas repetidas, previstas para outubro de 2010. O Provedor de Justiça Europeu procurou o documento pertinente no sítio Web das Escolas Europeias, mas não conseguiu localizá-lo.

[18] Ver a primeira parte da nota de rodapé 15.

[19] O autor da denúncia anexou uma cópia do relatório Cavada com as suas observações.

[20] O queixoso juntou às suas observações uma carta do auditor interno da Comissão.

[21] O queixoso anexou uma carta do Presidente do Tribunal de Contas Europeu contendo as observações do Tribunal.

[22] No original francês: "N. reconnaissant la nécessite d'envisager la création d'un certificat de fin d'études autre que le baccalauréat européen pour les élèves qui s'orientent vers une formation axée sur l'apprentissage d'une profession".

[23] No original francês: "2. rappelle que ce système éducatif spécifique permet aux élèves d'étudier toutes les matières (en particulier les sciences) dans leur langue maternelle auprès de chargés de cours qualifiés ou, en tant que SWALS, de bénéficier de l'aide a l'apprentissage nécessaire et de cours leur permettant d'entretenir leur langue maternelle".

[24] No original francês: "23. encorajar le conseil supérieur à développer plus activement les EE en suivant l'exemple des meilleurs systèmes éducatifs au monde tels qu'ils ressortent des enquêtes PISA ..."

[25] No original francês: "37 ... nota preliminar ... de la récente pétition des associations des parents d'élèves et professeurs des écoles européennes à Bruxelles qui met en évidence les graves menaces que les coupes proposées font peser sur la qualité de l'enseignement et le bon fonctionnement des écoles, et qui s'oppose des lors à toute réduction budgétaire".

[26] No original francês: "39. souligne qu'il importe, dans une perspective à long terme, de renforcer la transparence de la contribution financière de l'Union européenne ..."

[27] No original francês: "42. souligne la nécessite d'une évaluation externe des programmes scolaires de EE, sans que cela n'entraine de frais supplémentaires pour ces écoles, et l'importance de la mise en œuvre des reformes du baccalauréat actuellement en cours".

[28] No original francês: "43. souhaite que le recrutement des chargés de cours réponde à des critères d'excellence et que la qualité de l'enseignement soit assurée, ainsi que la formation et les remplacements en cas d'absence; demande que le conseil supérieur veille à ce que les compétences de ces enseignants soient contrôlées par des inspecteurs".

[29] No original francês: "47. souligne la nécessite de concevoir un système opérationnel pour aider les élèves souffrant de handicaps pendant leur processus d'intégration dans les EE (au moyen, par exemple, d'un soutien pas des enseignants spécialises) afin d'assurer la mobilité de leurs parents".

[30] No original francês: "48. constate que le taux officiel d'échec scolaire de 2,7% communiqué par le conseil supérieur ne prend pas en compte la grande disparité des résultats scolaires dans les EE, avec en particulier un taux anormalement élevé d'échec scolaire dans la section francophone constaté depuis de nombreuses années, et demande que le conseil supérieur s'interroge sur les causes et les conséquences pédagogiques et financières de ce dysfonctionnement, du taux d'échec en général et des taux actuellement élevés d'enfants redoublant chaquenée".

[31] No original francês: "49. demande à nouveau au conseil supérieur de s'attacher à proposer des alternatives aux élèves qui quittent prématurément la préparation du baccalauréat européen et d'envisager la création d'un certificat de fin d'études autre que le baccalauréat pour les élèves souhaitant s'orienter vers la filière professionnelle ..."

[32] No original francês: "23. encorajar le conseil supérieur à développer plus activement les EE en suivant l'exemple des meilleurs systèmes éducatifs au monde tels qu'ils ressortent des enquêtes PISA ..."

[33] De acordo com as informações disponíveis no sítio Web do estudo PISA www.pisa.oecd.org

[34] Segundo a Comissão (em francês): "[é] tendre cette analysis à tous les autres établissements du système des EE élargirait non seulement la comparaison du système des EE aux systèmes nationaux mais permettrait également une comparaison au sein même du système des EE. Ces analysis délivreraient des réponses objectives données par un organisme extérieur à certains questionnements posés au sein des EE, parmi lesquels notamment le taux de redoublement ou encore, par extrapolation, le taux de réussite au baccalauréat européen et à sa valeur face aux systèmes nationaux d'éducation.

[35] O Relatório Cavada menciona estas questões em dois pontos diferentes (no original francês): "23. encourage le conseil supérieur à développer plus activement les EE en suivant l'exemple des meilleurs systèmes éducatifs au monde tels qu'ils ressortent des enquêtes PISA ..." e "42. souligne la nécessite d'une évaluation externe des programmes scolaires de EE, sans que cela n'entraine de frais supplémentaires pour ces écoles, et l'importance de la mise en œuvre des reformes du baccalauréat actuellement en cours".

[36] De acordo com uma carta não datada do Serviço de Auditoria Interna da Comissão («SAI») anexa às observações do queixoso: "[t] O SAI tem actuado como auditor interno do sistema das Escolas Europeias desde a assinatura de um acordo de nível de serviço (SLA) ... em Julho de 2007... [T] As auditorias do SAI nas Escolas Europeias centraram-se na governação e no sistema de controlo interno. Até à data, o SAI realizou auditorias à gestão dos recursos humanos ... e auditorias à gestão financeira ... Além disso, o SAI forneceu ao [Gabinete do Secretário-Geral das EE] serviços de consultoria sobre as normas de controlo interno e sobre o processo de planeamento e acompanhamento. Embora o SAI nunca tenha realizado uma mera auditoria de resultados no sistema das Escolas Europeias, a eficácia e a eficiência dos processos subjacentes foram consideradas em paralelo com a conformidade, em especial nas auditorias de 2011 sobre a gestão financeira, que se encontram atualmente na fase de apresentação de relatórios. O programa de auditoria interna até 2014 basear-se-á numa avaliação pormenorizada dos riscos, prevista para 2012. Note-se, no entanto, [que] o âmbito e a cobertura da auditoria são também [uma] função das restrições de recursos estabelecidas pelo ANS entre o SAI [e] o Conselho de Governadores."

[37] Ver nota 36 supra.

[38] No seu relatório anual de 1998, o Provedor de Justiça salientou que a possibilidade de apresentar um relatório especial ao Parlamento Europeu é de valor inestimável para o seu trabalho. O Provedor de Justiça acrescentou que, por conseguinte, os relatórios especiais não devem ser apresentados com demasiada frequência, mas apenas em relação a questões importantes de interesse geral e nos casos em que o Parlamento possa tomar medidas para assistir o Provedor de Justiça. O relatório anual de 1998 foi apresentado ao Parlamento Europeu e por este aprovado.