Wykonane zgodnie z art. 2 ust. 10 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich ^[1]

Kontekst skargi

1. Po wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej w dniu 31 stycznia 2020 r. UE i Zjednoczone Królestwo rozpoczęły negocjacje w sprawie istotnych szczegółów umowy handlowej. Negocjacje te doprowadziły do zawarcia umowy o handlu i współpracy między UE a Zjednoczonym Królestwem, która została podpisana w dniu 30 grudnia 2020 r. i weszła w życie w dniu 1 maja 2021 r.^[2].

2. W trakcie negocjacji, w szczególności na posiedzeniu, które odbyło się w listopadzie 2020 r., Służba Prawna Rady UE wyraziła swoją opinię na temat charakteru prawnego tej umowy ^[3]. W szczególności przedstawiła swoje stanowisko co do tego, czy umowa może zostać zawarta jako „umowa wyłącznie UE”^[4].

3. Następnie Służba Prawna przedstawiła te opinie na piśmie, wydając w dniu 25 stycznia 2021 r. opinię wewnętrzną w sprawie Umowy o handlu i współpracy między Unią Europejską i Europejską Wspólnotą Energii Atomowej, z jednej strony, a Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, z drugiej strony [5].

4. W lutym 2021 r. skarżąca z Uniwersytetu w Helsinkach zwróciła się do Rady o udzielenie jej publicznego dostępu do opinii z dnia 25 stycznia 2021 r.

5. Rada postanowiła ujawnić tylko niektóre części opinii. Odmawiając pełnego dostępu, Rada powołała się na kilka wyjątków na mocy unijnych przepisów dotyczących publicznego dostępu do dokumentów ^[6], stwierdzając, że ujawnienie naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych, doradztwa prawnego i procesu decyzyjnego ^[7].  

6. Skarżący zwrócił się następnie do Rady o ponowne rozpatrzenie decyzji o odmowie pełnego dostępu (złożenie tzw. „wniosku potwierdzającego”).

7. W kwietniu 2021 r. Rada potwierdziła swoją decyzję.

8. Niezadowolony z decyzji Rady skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich w kwietniu 2021 r.

W przedmiocie dochodzenia

9. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie odmowy udzielenia przez Radę pełnego publicznego dostępu do przedmiotowej opinii prawnej.

10. W trakcie dochodzenia zespół dochodzeniowy Rzecznika zbadał niezredagowaną wersję opinii.

Przedstawione argumenty

Argumenty przedstawione przez Radę

11. Rada stwierdziła, że dokumenty sporządzone w ramach negocjacji i zawierania umowy międzynarodowej, takiej jak rozpatrywana w niniejszej sprawie, nie wymagają takiego samego stopnia dostępu jak dokumenty związane z działalnością ustawodawczą Rady ^[8].

12. Rada stwierdziła, że opinia została wydana w kontekście trwającego procesu decyzyjnego, stanowiącego ważną część dyskusji politycznych, które doprowadziły do tymczasowego stosowania umowy o handlu i współpracy. W momencie składania wniosku o publiczny dostęp umowa nie weszła jeszcze w życie: zgoda Parlamentu Europejskiego była w toku i nadal czekała na zawarcie przez Radę ^[9]. W związku z tym ujawnienie mogło mieć negatywny wpływ na toczące się dyskusje wewnętrzne.

13. Rada wskazała, że dysponuje szerokim zakresem uznania przy ustalaniu, czy ujawnienie mogłoby naruszyć ochronę interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych.^[10] Uznała, że pełne ujawnienie naruszyłoby jej stosunki międzynarodowe zarówno ze Zjednoczonym Królestwem, ponieważ wpłynęłoby na jej zdolność do negocjacji ze Zjednoczonym Królestwem, gdyby Zjednoczone Królestwo straciło zaufanie do UE jako wyłącznego partnera, jak i z państwami trzecimi. Zdaniem Rady fakt, że umowa została uzgodniona, nie wyklucza ryzyka ujawnienia strategicznych interesów i celów realizowanych przez UE, co osłabiłoby jej pozycję negocjacyjną ^[11]. Ponadto opinia jest dokumentem wewnętrznym, który stanowił podstawę decyzji Rady o tym, czy może ona zawrzeć umowę jako „jedyną umowę UE”.

14. Rada stwierdziła ponadto, że opinia wyraźnie zawiera opinię prawną, która jest delikatna i ma szeroki zakres. Został on sporządzony „w pośpiechu” i był przeznaczony wyłącznie do użytku wewnętrznego. Opinia zawiera elementy krytyczne dla toczących się wówczas dyskusji politycznych, które są szczególnie podatne na spory sądowe: ujawnienie mogłoby zatem wpłynąć na zdolność Rady do obrony przed sądami Unii. Ujawnienie informacji mogłoby również narazić Służbę Prawną na naciski zewnętrzne, szkodząc jej zdolności do wyrażania poglądów w sposób wolny od wpływów zewnętrznych oraz wpływając na zdolność Rady do poszukiwania i otrzymywania szczerych, obiektywnych i kompleksowych porad ^[12].

15. Rada nie uznała, by istniał nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie.

Argumenty przedstawione przez skarżącego

16. Skarżący stwierdził, że argument Rady, zgodnie z którym opinia dotyczy jej działań o charakterze nieustawodawczym, nie oznacza, że nie wchodzi ona w zakres przepisów UE dotyczących publicznego dostępu do dokumentów, które mają zastosowanie do „wszystkich dokumentów przechowywanych przez instytucję, sporządzonych lub otrzymanych przez nią i będących w jej posiadaniu, we wszystkich obszarach działalności UE”^[13].

17. Skarżący stwierdził, że Rada nie może już powoływać się na wyjątek związany z trwającym procesem decyzyjnym, ponieważ umowa została opublikowana w Dzienniku Urzędowym UE i była tymczasowo stosowana od stycznia 2021 r. Oznaczało to, że wewnętrzne dyskusje zostały zakończone, a UE i Zjednoczone Królestwo były zobowiązane do stosowania umowy.  

18. Skarżąca twierdziła, że Rada nie określiła w wystarczający sposób, w jaki sposób ujawnienie konkretnie i faktycznie naruszyłoby ochronę stosunków międzynarodowych ^[14]. Uznała ona, że ponieważ wybór podstawy prawnej do wynegocjowania i zawarcia umowy opiera się na obiektywnych czynnikach i nie jest uznaniowy, sama obawa przed negatywnymi konsekwencjami ujawnienia opinii nie jest wystarczająca ^[15]. Tymczasowe stosowanie umowy pokazuje raczej, że Rada była już przekonana o kompetencji UE do zawarcia umowy, a stanowiska zarówno UE, jak i Zjednoczonego Królestwa zostały już podane do wiadomości publicznej.

19. Skarżący twierdził, że ponieważ sama Służba Prawna wskazała, że opinia „nie zawiera dogłębnej analizy wszystkich jej aspektów ani kompleksowej i szczegółowej analizy kompetencji”^[16], a także ponieważ wyraziła już te opinie ustnie, nie można jej uznać za „doradztwo prawne” w rozumieniu przepisów dotyczących publicznego dostępu ^[17]. Hipotetyczne ryzyko postępowania sądowego nie może sprawić, że żądany dokument będzie miał wrażliwy charakter, a okoliczność, że obszar ten był „podatny na spory sądowe”, nie może stanowić zgodnej z prawem podstawy do powołania się na jeden z wyjątków. Wreszcie skarżący uznał, że Rada może podjąć środki, aby zapobiec wywieraniu na niego presji zewnętrznej ^[18].

20. Skarżący uznał „zasadę demokracji i uczestnictwa obywatelskiego” za nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem opinii. Odniosła się ponadto do faktu, że siedem państw członkowskich UE opowiedziało się za szerszym ujawnieniem tej opinii ^[19].

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

21. Chociaż unijne przepisy dotyczące publicznego dostępu do dokumentów stanowią, że szerszy dostęp do dokumentów powinien być przyznawany w przypadkach, gdy instytucja działa w charakterze prawodawcy ^[20], nie zmienia to faktu, że przepisy dotyczące publicznego dostępu przewidują „możliwie najszerszy dostęp”^[21]. W konsekwencji, nawet jeśli dokument ten nie dotyczy działalności prawodawczej Rady, nadal ma ona obowiązek stosowania wyjątków przewidzianych w przepisach dotyczących publicznego dostępu w sposób zawężający.

To zdanie/akapit został skreślony, ponieważ Rada uznała go za poufny.

Opinia w żaden sposób nie podważa publicznego stanowiska, jakie UE zajęła wobec Zjednoczonego Królestwa w odniesieniu do ratyfikacji umowy, ani nie ujawnia informacji na temat stanowiska negocjacyjnego lub strategii negocjacyjnej UE ^[22]. Rzecznik uważa, że ujawnienie mogłoby w rzeczywistości zwiększyć zaufanie do legalności negocjacji handlowych, a nie je podważyć.  

24. Rzecznik zauważa również, że rodzaj umów handlowych, które mogą być zawierane, stanowi część prawa UE, a zatem jest znany osobom trzecim. Większość informacji zawartych w opinii jest już publicznie dostępna i w przeszłości była publikowana przez samą Radę ^[23]. Nie jest zatem jasne, w jaki sposób ujawnienie mogłoby wpłynąć na trwające negocjacje handlowe ze Zjednoczonym Królestwem, a także przyszłe negocjacje UE.

25. W świetle powyższego Rzecznik uważa, że Rada nie wykazała w wystarczającym stopniu, w jaki sposób pełne ujawnienie naruszyłoby konkretnie i faktycznie ochronę interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych ^[24].

26. Jeżeli chodzi o ochronę porady prawnej, Rzecznik przyjmuje do wiadomości niedawny wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE, który dotyczył również kwestii pełnego ujawnienia opinii Służby Prawnej Rady (zwanej dalej (zwanym dalej „wyrokiem w sprawie Pech”).^[25] Trybunał zauważył w tym wyroku, że kwestia, czy opinia jest szczególnie wrażliwa, zależy od tego, czy treść samej opinii jest szczególnie wrażliwa. ^[26] W tym względzie Rzecznik zauważył już, że informacji zawartych w opinii nie można uznać za wrażliwe.

27. Podobnie wymienienie w sposób ogólny hipotetycznych działań prawnych nie pokazuje, w jaki sposób ujawnienie mogłoby konkretnie stwarzać ryzyko, że zdolność Rady do obrony mogłaby zostać naruszona ^[27]. Ponadto „zdolność do obrony swojego stanowiska w postępowaniu sądowym” jest argumentem o charakterze ogólnym, który nie może uzasadniać wyjątku w niniejszej sprawie ^[28].

28. Ewentualnego ujawnienia opinii prawnej nie można uznać za szkodliwe dla porady prawnej tylko dlatego, że jest to opinia prawna: ocena powinna być dokonywana indywidualnie dla każdego przypadku, z uwzględnieniem treści dokumentu i panujących okoliczności.^[29] Zdanie to zostało skreślone, ponieważ Rada uznała je za poufne.

29. Argument Rady dotyczący potencjalnej presji zewnętrznej na Służbę Prawną nie jest uzasadniony. W aktach sprawy nie ma namacalnych dowodów potwierdzających istnienie takiej presji ^[30]. Nie jest jasne, kto wywierałby taką presję i jaki mógłby być jej charakter.

30. W związku z powyższym nie jest jasne, w jaki sposób pełne ujawnienie opinii podważyłoby możliwość otrzymania „szczerej, obiektywnej i kompleksowej porady”^[31].

31. Ustęp ten został skreślony, ponieważ Rada uznała go za poufny.

32. Niemniej jednak, niezależnie od różnych poglądów na temat tego, czy ujawnienie opinii prawnej w momencie przyjęcia decyzji potwierdzającej mogłoby poważnie zagrozić procesowi decyzyjnemu Rady, należy zauważyć, że umowa weszła już w życie. Rzecznik Praw Obywatelskich wzywa zatem Radę do uwzględnienia tej zmiany przy dokonywaniu przeglądu możliwości udzielenia pełnego lub szerszego dostępu do niniejszej opinii.

33. Rzecznik uważa, że ogólne odniesienie skarżącego do „zasady demokracji i uczestnictwa obywatelskiego” nie może uzasadniać nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem. Konieczne jest jednak wykazanie nadrzędnego interesu publicznego tylko wtedy, gdy ujawnienie opinii prawnej naruszyłoby chroniony interes. Niemniej jednak Rzecznik jest zdania, że większa przejrzystość opinii mogłaby wzmocnić legitymację umowy, w szczególności w odniesieniu do wyboru podstawy prawnej. Mogłoby to również zapewnić większą pewność prawa w odniesieniu do takich umów międzynarodowych.

34. Podsumowując, Rzecznik proponuje, aby Rada udzieliła obecnie jak najszerszego dostępu do opinii Służby Prawnej z 25 stycznia 2021 r.

Propozycja rozwiązania

Rzecznik proponuje, aby Rada udzieliła jak najszerszego dostępu do opinii swojej Służby Prawnej z dnia 25 stycznia 2021 r.

 

Emily O'Reilly
Europejska Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 28 września 2021 r.

 

[1] Dostępne pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC.

[2] Umowa o handlu i współpracy między Unią Europejską i Europejską Wspólnotą Energii Atomowej, z jednej strony, a Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, z drugiej strony, dostępna pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:22021A0430(01)&from=EN.

[3] Zdaniem Rady poglądy te zostały wyrażone podczas posiedzenia Coreperu, którym jest Komitet Stałych Przedstawicieli Rządów Państw Członkowskich przy Unii Europejskiej i główny organ przygotowawczy Rady. Coreper składa się z dwóch części: Coreper I, który składa się z zastępców stałych przedstawicieli każdego kraju i przygotowuje prace sześciu składów Rady, oraz Coreper II, który składa się ze stałych przedstawicieli każdego państwa członkowskiego i przygotowuje prace czterech innych składów Rady. Więcej informacji można znaleźć tutaj: https://www.consilium.europa.eu/pl/council-eu/organy przygotowawcze/.

[4] Więcej informacji można znaleźć na stronie: https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2012/june/tradoc_149616.pdf.

[5] Dokument Rady o numerze referencyjnym 5591/21.

[6] Rozporządzenie 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, dostępne pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[7] Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie, art. 4 ust. 2 tiret drugie i art. 4 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001.

[8] Wyrok z dnia 27 lutego 2015 r., Breyer/Komisja, T-188/12, pkt 70.

[9] Decyzja Rady 2020/2252 w sprawie podpisania, w imieniu Unii, i tymczasowego stosowania Umowy o handlu i współpracy między Unią Europejską i Europejską Wspólnotą Energii Atomowej, z jednej strony, a Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, z drugiej strony, oraz Umowy między Unią Europejską a Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej w sprawie procedur bezpieczeństwa na potrzeby wymiany i ochrony informacji niejawnych, dostępna pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020D2252&from=EN

[10] Wyroki z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie C-266/05 P Sison przeciwko Radzie, pkt 34; Wyroki: w sprawie Besselink przeciwko Radzie, T-331/11, pkt 32; w sprawie Jurasinovic przeciwko Radzie, T-63/10, pkt 32.

[11] Wyrok z dnia 10 marca 2020 r., ClientEarth/Komisja, C-612/18 P, pkt 41 i 42.

[12] Wyrok z dnia 7 lutego 2018 r., Access Info Europe/Komisja, T-852/16, pkt 88.

[13] Wyroki z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie C-350/12 P Rada przeciwko Sophie in’t Veld, pkt 107 oraz w sprawie C-506/08 P Szwecja przeciwko MyTravel i Komisji, pkt 87, 88, 109.

[14] Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Rada przeciwko Sophie in ’t Veld, pkt 52.

[15] Ibidem, pkt 20.

[16] Zgodnie z ust. 2 i 3 opinii prawnej.

[17] Art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia 1049/2001.

[18] Wyrok z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco przeciwko Radzie, C-39/05 P, pkt 64.

[19] Zob. wspólne oświadczenie Niderlandów, Łotwy, Finlandii, Estonii, Danii i Belgii oraz że:

Szwecji, w procedurze pisemnej dotyczącej wniosku o publiczny dostęp do dokumentów:

https://data.consilium.europa.eu/doc/document/CM-2496-2021-INIT/en/pdf. 

[20] Motyw 6 rozporządzenia 1049/2001.

[21] Artykuł 1 lit. a) rozporządzenia 1049/2001.

[22] Wyrok z dnia 11 lipca 2018 r., ClientEarth/Komisja, T-644/16, pkt 48; ClientEarth przeciwko Komisji; C-612/18 P, pkt 41 i 42.

[23] Zob. na przykład motywy decyzji Rady 2020/2252 (zob. przypis 9).

[24] Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Rada przeciwko Sophie in’t Veld, pkt 52.

[25] Wyrok z dnia 21 kwietnia 2021 r., Pech/Rada, T-252/19.

[26] Wyrok w sprawie Pech przeciwko Radzie, pkt 85.

[27] Wyrok w sprawie Pech przeciwko Radzie, pkt 90.

[28] Wyrok z dnia 18 września 2015 r., Miettinen/Rada, T-395/13, pkt 31.

[29] Decyzja w sprawie 1150/2019/FP w sprawie odmowy udzielenia przez Parlament Europejski pełnego dostępu do opinii prawnej w sprawie składu Parlamentu Europejskiego na lata 2019–2024 oraz wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej, dostępna pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/120684.

[30] Wyrok w sprawie Pech przeciwko Radzie, pkt 92.

[31] Wyrok z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja & Turco przeciwko Radzie, C-39/05 P i C-52/05 P, pkt 42.