WSTĘP DO SKARGI

1. W 2000 r. Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO) rozpoczęła prace nad ewentualną modernizacją Konwencji w sprawie szkód wyrządzonych przez zagraniczne statki powietrzne osobom trzecim na powierzchni ziemi, podpisanej w Rzymie dnia 7 października 1952 r. W maju 2004 r. ICAO utworzyła specjalną grupę ds. modernizacji konwencji rzymskiej z 1952 r. (SG-MR). Unia Europejska nie jest umawiającą się stroną ICAO, ale Komisja uczestniczyła w pracach SG-MR ICAO w charakterze obserwatora.

2. W dniu 2 maja 2009 r. prace SG-MR ICAO zostały zakończone na konferencji dyplomatycznej w Montrealu i zaowocowały dwiema nowymi konwencjami, które są obecnie otwarte do podpisu: Konwencja o odszkodowaniu za szkodę wyrządzoną przez statek powietrzny osobom trzecim w przypadku bezprawnej ingerencji [1] oraz Konwencja o odszkodowaniu za szkodę wyrządzoną przez statek powietrzny osobom trzecim [2].

3. Konwencja o odszkodowaniu za szkodę wyrządzoną przez statek powietrzny osobom trzecim w przypadku bezprawnej ingerencji („konwencja”) wprowadza system odpowiedzialności na zasadzie ryzyka operatorów statków powietrznych we wszystkich państwach-sygnatariuszach. Odpowiedzialność ta jest jednak ograniczona. Odszkodowanie dla poszkodowanych za szkody przekraczające te pułapy będzie wypłacane przez dodatkowy fundusz odszkodowawczy, a w przypadku gdy fundusze są niewystarczające, przez same państwa.

4. W Unii Europejskiej nie istnieją zharmonizowane przepisy dotyczące odpowiedzialności operatorów statków powietrznych wobec osób trzecich. W kwietniu 2004 r. Rada przyjęła jednak dyrektywę 2004/80/WE [3] ("dyrektywa") w sprawie kompensaty dla ofiar przestępstw, zobowiązującą państwa członkowskie do przyjęcia odpowiedzialności za wypłatę kompensaty ofiarom przestępstw z użyciem przemocy.

5. Skarżący, który jest znanym brytyjskim autorem prawa lotniczego, śledził prace SG-MR ICAO i uznał, że propozycje ICAO, które doprowadziły do przyjęcia konwencji, były niezgodne ze zobowiązaniami państw członkowskich wynikającymi z dyrektywy. Ponadto skarżący twierdzi, że niesprawiedliwe byłoby pociąganie niewinnych stron, a mianowicie operatorów statków powietrznych, do odpowiedzialności za przestępstwa popełnione przez innych.

6. W tym kontekście w dniu 13 lutego 2007 r. skarżący zwrócił się do Dyrekcji Generalnej Komisji ds. Sprawiedliwości, Wolności i Bezpieczeństwa („DG JFS”), która jest odpowiedzialna za wdrożenie dyrektywy. W dniu 16 lutego 2007 r. rzecznik wiceprzewodniczącego Frattiniego, ówczesnego komisarza ds. sprawiedliwości, wolności i bezpieczeństwa, udzielił odpowiedzi skarżącemu. W swojej odpowiedzi rzecznik komisarza odpowiedział na pytania skierowane do komisarza i wyjaśnił, że komisarz jest świadomy propozycji ICAO i że jego służby badają je z ogromnym zainteresowaniem.

7. W okresie od lutego do kwietnia 2007 r. skarżący odpisał, prosząc o wyjaśnienie dwóch nierozstrzygniętych kwestii, a mianowicie daty, w której wiceprzewodniczący Frattini dowiedział się o wnioskach ICAO, oraz jego opinii na temat widocznego konfliktu między wnioskami ICAO a dyrektywą. W trakcie tej korespondencji skarżący starał się zorganizować spotkanie z komisarzem lub dyrektorem generalnym DG JFS w celu omówienia tej kwestii. Komisja nie odpowiedziała na te e-maile.

8. W dniu 16 maja 2007 r. skarżący wysłał wiadomość e-mail na skrzynkę pocztową „Tren Informations” w DG JFS, w której zapytał, dlaczego członkowie Komisji, którzy współpracują z ICAO w zakresie badań nad konwencją rzymską z 1952 r., uporczywie nie zwracają uwagi na wpływ dyrektywy Rady 2004/80 odnoszącej się do kompensaty dla ofiar przestępstw. W odpowiedzi Komisji z dnia 24 lipca 2007 r. stwierdzono, że DG JFS otrzymała wiadomość e-mail w dniu 19 lipca 2007 r., a następnie wyjaśniono cel i zakres dyrektywy. DG JFS zwróciła również uwagę skarżącego na fakt, że nie zajmowała się sprawami związanymi z ICAO.

9. W międzyczasie skarżący rozpoczął korespondencję z Dyrekcją Generalną Komisji ds. Transportu i Energii (DG TREN). Pismem z dnia 16 czerwca 2007 r. skarżący zwrócił się do DG TREN o zajęcie stanowiska w odniesieniu do jego twierdzenia, że projekt konwencji jest niesprawiedliwy i niezgodny z dyrektywą. W dniu 9 lipca 2007 r. DG TREN odpowiedziała skarżącemu i wyjaśniła, że zwróciła uwagę innych służb Komisji na kwestię niezgodności wniosków ICAO dotyczących SG-MR z dyrektywą. Komisja stwierdziła następnie, że gdyby analiza wskazywała na potencjalne niezgodności, zgłosiłaby te obawy SG-MR ICAO.

10. W dniu 17 lipca 2007 r. skarżący odpowiedział, wyrażając rozczarowanie, że Komisja nie odpowiedziała na jego twierdzenie, że w projekcie konwencji występuje „podstawowa niesprawiedliwość”. W tym względzie skarżący twierdził, że operatorzy statków powietrznych są niewinnymi stronami i nie powinni być pociągani do odpowiedzialności za przestępstwa popełnione przez innych. Zdaniem skarżącego projekt konwencji jest sprzeczny z podstawowymi zasadami prawa naturalnego, a także może naruszać europejską konwencję praw człowieka.

11. W dniu 26 lipca 2007 r. DG TREN odpowiedziała, że po konsultacji z DG JFS Komisja nie uznała, że istnieje jakakolwiek niezgodność między wnioskami ICAO dotyczącymi konwencji w sprawie odszkodowań za szkody wyrządzone przez statki powietrzne osobom trzecim w przypadku bezprawnej ingerencji a dyrektywą Rady 2004/80/WE. DG TREN wyjaśniła ponadto, że oba instrumenty mają na celu zapewnienie ofiarom przestępstw prawa do odszkodowania. Jeżeli chodzi o stwierdzenie przez skarżącego „podstawowej niesprawiedliwości” we wnioskach SG-MR ICAO, DG TREN zwróciła uwagę skarżącego na fakt, że operatorzy statków powietrznych ponoszą obecnie odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez statki powietrzne osobom trzecim, zwykle na zasadzie braku winy, oraz że celem projektu konwencji było właśnie ograniczenie odpowiedzialności osób trzecich operatorów statków powietrznych w przypadku bezprawnej ingerencji, przy jednoczesnym zapewnieniu wypłaty poszkodowanym odpowiedniego odszkodowania. DG TREN poleciła skarżącemu, aby skontaktował się z DG JFS w przypadku konkretnych pytań dotyczących dyrektywy i praw podstawowych.

12. W dniu 30 lipca 2007 r. skarżący wysłał kolejne pismo do DG TREN, w którym omówił swoje twierdzenia dotyczące „podstawowej niesprawiedliwości”. DG TREN odpowiedziała w dniu 29 sierpnia 2007 r. i stwierdziła, że kwestie poruszone przez skarżącego w jego piśmie zostaną uwzględnione w przyszłych dyskusjach z państwami członkowskimi na temat wniosków ICAO.

13. W dniu 30 sierpnia 2007 r. skarżący wystosował kolejne pismo do DG TREN, w którym zwrócił się z pytaniem (i) czy w naradach prowadzących do przyjęcia dyrektywy 2004/80/WE strony inne niż przestępca lub państwo zostały uznane za odpowiedzialne za wypłatę kompensaty ofiarom przestępstw; (ii) czy w poprzednim dziesięcioleciu wprowadzono jakiekolwiek systemy odpowiedzialności na zasadzie ryzyka dla operatorów statków powietrznych; oraz (iii) informacje przekazane ICAO przez Komisję w tej sprawie.

14. W dniu 6 września 2007 r. DG TREN odpowiedziała na te pytania i wskazała, że szczegółowe pytania dotyczące dyrektywy 2004/80/WE należy kierować bezpośrednio do DG JFS. DG TREN wskazała, że nie zamierza odpowiadać na dalsze pisma skarżącego w tej samej sprawie, ponieważ uważa, że pisma skarżącego w sprawie odszkodowania dla ofiar bezprawnej ingerencji mają charakter powtarzalny.

15. Równolegle do korespondencji z DG TREN i zgodnie z sugestią DG TREN, w dniu 3 sierpnia 2007 r. skarżący skierował pismo do wiceprzewodniczącego Frattiniego. W swoim komunikacie powtórzył swoje twierdzenie, że istnieje podstawowa "niesprawiedliwość", jeśli niewinne strony, a mianowicie operatorzy statków powietrznych, muszą finansować odszkodowania dla ofiar ataków terrorystycznych. W dniu 27 września 2007 r. DG JFS potwierdziła otrzymanie niniejszego pisma, wysyłając odpowiedź wstrzymującą.

16. W dniu 31 marca 2008 r. skarżący złożył niniejszą skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich.

PRZEDMIOT POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO

17. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie zarzutów skarżącego wobec Komisji. Są to:

1. DG TREN niesłusznie przerwała z nim korespondencję.
2. DG TREN nie udzieliła wystarczającej odpowiedzi na kwestie poruszone przez niego w korespondencji.
3. DG JFS nie udzieliła odpowiedzi na niektóre pytania zadane przez niego w lutym 2007 r.
4. DG TREN niesłusznie przekierowała go do DG JFS.

18. Skarżący twierdzi, że Komisja powinna:

1. Przejrzyj jego korespondencję z nim.
2. Daj jednolitą odpowiedź na poruszone kwestie.

WNIOSEK

19. W dniu 5 maja 2008 r. Rzecznik skierował do Komisji wniosek o wydanie opinii. W dniu 8 grudnia 2008 r. Komisja wydała opinię. W dniu 9 kwietnia 2009 r. skarżący przedstawił swoje uwagi.

ANALIZA I WNIOSKI RZECZNIKA PRAW OBYWATELSKICH

Uwagi wstępne

20. Na wstępie należy zauważyć, że skarżący zadał Rzecznikowi różne pytania, które są uzależnione od stwierdzenia niewłaściwego administrowania. Rzecznik Praw Obywatelskich odniesie się do tych kwestii w swojej decyzji w zakresie, w jakim wchodzą one w zakres dochodzenia i są przedmiotem stwierdzenia niewłaściwego administrowania.

A. Zarzut, że DG TREN niesłusznie przerwała korespondencję ze skarżącym

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

21. Skarżący stwierdził, że jego korespondencja z Komisją miała na celu zwrócenie jego uwagi na widoczny konflikt między istniejącymi zobowiązaniami państw członkowskich UE a propozycjami ICAO, aby określić zasadność jego rozumowania i poznać poglądy Komisji, które następnie przytoczy w swoim piśmiennictwie akademickim na temat tych kwestii.

22. Skarżący twierdził, że zaprzestanie korespondencji ze względu na powtarzalność jest niesprawiedliwe. Stwierdził, że nie otrzymał uzasadnionych odpowiedzi na uzasadnione argumenty. W związku z tym podsumował otrzymane odpowiedzi, określił aspekty, które pozostały bez odpowiedzi, i zwrócił się do DG TREN o udzielenie na nie konkretnej odpowiedzi. Przerywając z nim korespondencję, DG TREN odmówiła mu możliwości zapoznania się z wynikami dyskusji z państwami członkowskimi na temat kwestii, które poruszył w swojej korespondencji. Ponadto skarżący wyjaśnił, że nie otrzymał żadnych wskazówek co do tego, że jego rozumowanie prawne, które przedstawił obszernie, było błędne. Zamiast tego DG TREN wykonała jedynie łysą kontrpomoc. W związku z tym odmowa kontynuowania przez DG TREN korespondencji w tych kwestiach udaremniła pierwotny cel jego pisma do Komisji.

23. W swojej opinii Komisja wyjaśniła, że w terminie sześciu tygodni DG TREN przesłała cztery pisma na ten sam temat w odpowiedzi na korespondencję skarżącego, a mianowicie na temat zgodności wniosków SG-MR ICAO z dyrektywą. Czwarte pismo skarżącego do DG TREN z dnia 30 sierpnia 2007 r. nie zawierało żadnych nowych informacji. Korespondencja stała się powtarzalna i bezcelowa. Kwestia skarżącego dotycząca zgodności wniosków SG-MR ICAO z dyrektywą została już wystarczająco rozwiązana.

24. Komisja argumentowała ponadto, że DG TREN nie uważa się za wyposażoną ani kompetentną do podjęcia teoretycznej dyskusji na temat wymiaru sprawiedliwości, w przypadku gdy taka dyskusja nie miała bezpośredniego znaczenia dla polityki UE w zakresie transportu lotniczego. W związku z tym DG TREN zaprzestała korespondencji ze skarżącym zgodnie z kodeksem dobrego postępowania administracyjnego i zwróciła się do skarżącego o skierowanie konkretnych pytań dotyczących dyrektywy 2004/80/WE do odpowiednich służb, a mianowicie do DG JFS.

25. W swoich uwagach skarżący twierdził, że pismo DG TREN z dnia 26 lipca 2007 r. nie było jasne ani wyczerpujące ani w kwestii niesprawiedliwości, ani w kwestii niezgodności.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

26. Art. 14 ust. 3 Europejskiego kodeksu dobrego postępowania administracyjnego [4] stanowi, że „Nie ma potrzeby przesyłania potwierdzenia odbioru ani odpowiedzi w przypadkach, gdy pisma lub skargi stanowią nadużycie ze względu na ich nadmierną liczbę lub ze względu na ich powtarzalny lub bezcelowy charakter.” Ponadto Kodeks dobrego postępowania administracyjnego pracowników Komisji Europejskiej w ich stosunkach ze społeczeństwem [5], który jest załączony do regulaminu wewnętrznego Komisji, stanowi, że jego zasady dotyczące korespondencji „nie mają zastosowania do korespondencji, którą można racjonalnie uznać za niewłaściwą, na przykład ze względu na jej powtarzalność, nadużycie lub bezcelowość. Następnie Komisja zastrzega sobie prawo do zaprzestania takiej wymiany korespondencji.”

27. Powyższe kodeksy dobrego postępowania administracyjnego ustanawiają prawo do zaprzestania korespondencji z obywatelem na podstawie powtarzalności, ale nie wyjaśniają, co należy rozumieć przez "powtarzającą się korespondencję". Definiując „powtarzalność”, należy wziąć pod uwagę charakter prawa do zaprzestania korespondencji jako wyjątku od ogólnego obowiązku Komisji w zakresie korespondowania z obywatelami. Jak już wcześniej stwierdził Rzecznik [6], prawo to należy interpretować w sposób zawężający.

28. Ogólnie rzecz biorąc, Rzecznik uważa, że to, co stanowi „powtarzającą się korespondencję”, musi być określane indywidualnie dla każdego przypadku, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy. Rzecznik pragnie jednak podkreślić, że kryteria te nie mają charakteru ilościowego. Na przykład korespondencja, która po prostu powtarza argumenty, które zostały już wysunięte, niekoniecznie jest powtarzalna. Aby korespondencję można było uznać za powtarzającą się w rozumieniu wyżej wymienionych kodów, musi ona być zasadniczo nieracjonalna.

29. W kontekście niniejszej skargi należy zauważyć, że w dniu 16 czerwca 2007 r. skarżący przedstawił DG TREN uwagi dotyczące rzekomej niezgodności wniosków ICAO z dyrektywą. W dniu 9 lipca 2007 r. DG TREN odpowiedziała, zapewniając skarżącego, że zwrócono uwagę innych służb Komisji na kwestię zgodności oraz że jeżeli dalsza analiza wykaże potencjalne niezgodności, obawy te zostaną zgłoszone SG-MR ICAO.

30. Pismem z dnia 17 lipca 2007 r. skarżący wyraził niezadowolenie z powodu nieotrzymania odpowiedzi na jego twierdzenie, że propozycje ICAO były niesprawiedliwe i że Komisja nie doszła jeszcze do wniosku w kwestii niezgodności, mimo że niezgodność projektu konwencji z dyrektywą była dla niego oczywista od trzech lat. W piśmie z dnia 26 lipca 2007 r. DG TREN wyjaśniła skarżącemu, że po konsultacji z DG JFS Komisja stoi na stanowisku, że projekt konwencji jest zgodny z dyrektywą oraz że twierdzenie o „podstawowej niesprawiedliwości” jest bezpodstawne, ponieważ operatorzy statków powietrznych byli już odpowiedzialni za szkody wyrządzone osobom trzecim bez winy. Poza tą ogólną propozycją DG TREN wskazała, że DG JFS jest właściwa do zajmowania się ogólnymi kwestiami instrumentów prawa cywilnego i praw podstawowych.

31. W piśmie z dnia 30 sierpnia 2007 r. skarżący podkreślił swoje prawo do merytorycznej odpowiedzi w odniesieniu do poruszonych przez niego kwestii. W szczególności zadał on konkretne pytania i przedstawił dodatkowe argumenty na poparcie swoich twierdzeń. W odpowiedzi z dnia 6 września 2007 r. DG TREN zauważyła, że Komisja nie stwierdziła żadnych niezgodności między projektem konwencji a dyrektywą oraz że szczegółowe pytania dotyczące dyrektywy należy kierować do DG JFS.

32. Rzecznik uważa, że DG TREN prawidłowo określiła główne twierdzenia skarżącego, a mianowicie, że projekt konwencji jest niezgodny z dyrektywą i zasadniczo niesprawiedliwy, oraz że jasno wyraziła swoje stanowisko w tej sprawie. W korespondencji skarżącego podniesiono jedynie argumenty i zadano pytania, które były nierozerwalnie związane z jego głównymi twierdzeniami i miały na celu wyłącznie ich poparcie. W tym kontekście jego korespondencja stała się powtarzalna w rozumieniu wyżej wymienionych kodeksów dobrego postępowania administracyjnego.

33. W związku z tym Rzecznik stwierdza, że DG TREN nie popełniła aktu niewłaściwego administrowania, informując skarżącego, że po stwierdzeniu, iż jego korespondencja jest powtarzalna w rozumieniu wyżej wymienionych kodów, nie zamierza odpowiadać na żadne dalsze pisma od niego dotyczące tych kwestii. Ustalenie to pozostaje bez uszczerbku dla oceny drugiego zarzutu przedstawionej poniżej przez Rzecznika Praw Obywatelskich.

34. W związku z tym nie ma podstaw do twierdzenia skarżącego, że Komisja powinna zweryfikować jego korespondencję dotyczącą tych samych kwestii. Należy jednak zauważyć, że w pismach z dnia 13 sierpnia 2008 r. i 25 lutego 2009 r. DG JFS kontynuowała korespondencję ze skarżącym w tych samych kwestiach. W piśmie końcowym z dnia 28 lipca 2009 r. DG JFS poinformowała skarżącego o wynikach konferencji dyplomatycznej w Montrealu i załączyła sprawozdania Komisji w sprawie wdrażania przez państwa członkowskie dyrektywy 2004/80 [7]. W piśmie tym DG JFS wskazała, że Komisja udzieliła już odpowiedzi na wszystkie merytoryczne pytania skarżącego oraz że ze względu na powtarzalny charakter jego korespondencji zaprzestanie wszelkiej dalszej wymiany korespondencji dotyczącej tych samych kwestii.

B. Zarzut, że DG TREN nie udzieliła wystarczającej odpowiedzi na kwestie poruszone przez niego w korespondencji

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

35. W skardze do Rzecznika skarżący argumentował, że DG TREN nie udzieliła wystarczającej odpowiedzi na kwestie poruszone w jego korespondencji. W szczególności stwierdził, że jego odpowiedzi były niekompletne, nieadekwatne i składały się z łysych kontrpoświadczeń. Skarżący stwierdził ponadto, że jego zdaniem stanowisko Komisji nie jest przekonujące i że nie przedstawiono mu żadnego uzasadnionego kontrargumentu w odniesieniu do jego opublikowanych opinii.

36. Skarżący twierdził ponadto, że jego skarga do Rzecznika Praw Obywatelskich nie miała na celu ustalenia, kto ma rację w podstawowej kontrowersji, a mianowicie: a) czy wnioski ICAO są zgodne z dyrektywą; oraz b) w odniesieniu do niesprawiedliwości nieodłącznie związanej z twierdzeniem, że niewinne strony zostaną pociągnięte do odpowiedzialności za przestępstwa popełnione przez inne osoby. Celem było raczej uznanie globalnego znaczenia kontrowersji i jej znaczenia dla obywateli UE. Korespondencja skarżącego z Komisją miała na celu nadanie praktycznego znaczenia i skuteczności art. 24 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawny art. 21 Traktatu WE), co może być postrzegane jako poparcie dla wzajemnych więzów szacunku, które powinny jednoczyć obywateli i instytucje Unii Europejskiej.

37. W swojej opinii Komisja uznała znaczenie tych kwestii, ale stwierdziła, że DG TREN udzieliła merytorycznej odpowiedzi na pytania związane z polityką UE. W szczególności Komisja stwierdziła, że po konsultacji z DG JFS DG TREN udzieliła jasnej odpowiedzi na pytanie, czy propozycje SG-MR ICAO są niezgodne z obowiązkami państw członkowskich wynikającymi z dyrektywy, oraz że jednoznacznie uznała, że zdaniem Komisji są one w pełni zgodne. Ponadto DG TREN wskazała ponadto, że wnioski ICAO nie są niesprawiedliwe i że ich celem jest ograniczenie odpowiedzialności cywilnej operatorów statków powietrznych w przypadku bezprawnej ingerencji.

38. Komisja argumentowała, że pismo skarżącego z dnia 17 lipca 2007 r. nie zawierało żadnych dodatkowych pytań, a jedynie podkreślało, że zgodność z dyrektywą i podstawowa niesprawiedliwość to dwie odrębne kwestie. Ponadto argumentowała, że odpowiedź DG TREN z dnia 26 lipca 2007 r. stanowiła odpowiedź zarówno na zgodność wniosków SG-MR ICAO z dyrektywą, jak i na domniemaną „podstawową niesprawiedliwość”.

39. Komisja argumentowała, że w piśmie z dnia 30 lipca 2007 r. skarżący podniósł tylko jedno dodatkowe pytanie, prosząc o poinformowanie go o treści sprawozdań Komisji dla ICAO dotyczących wpływu dyrektywy 2004/80 na wnioski ICAO. W dniu 29 sierpnia 2007 r. DG TREN odpowiedziała, że kwestie poruszone przez skarżącego zostaną wzięte pod uwagę przy omawianiu z państwami członkowskimi propozycji SG-MR ICAO.

40. W odniesieniu do pytania skarżącego, czy DG TREN była świadoma jakichkolwiek wyjątków od twierdzenia, że tylko przestępcy lub państwa kiedykolwiek zostali uznani za odpowiedzialnych za wypłatę odszkodowań ofiarom przestępstw, oraz czy DG TREN była świadoma braku systemów odpowiedzialności za błędy wprowadzonych w poprzednim dziesięcioleciu, Komisja odpowiedziała, że nie są to kwestie dotyczące polityki UE w zakresie transportu lotniczego i nie mają one wpływu na opinię Komisji, że propozycje SG-MR ICAO nie są ani niezgodne z dyrektywą, ani zasadniczo niesprawiedliwe. W związku z tym DG TREN nie była w stanie przedstawić skarżącemu szczegółowej oceny jego rozumowania prawnego, ponieważ wykraczałoby to poza kompetencje Wspólnoty i jej wiedzę fachową w tej sprawie. Ponadto w odpowiedzi DG TREN z dnia 29 sierpnia 2007 r. podkreślono, że opinie skarżącego zostaną uwzględnione w dalszych dyskusjach z państwami członkowskimi na ten temat.

41. Wreszcie Komisja stwierdziła, że w piśmie skarżącego z dnia 30 sierpnia 2007 r. powtórzono dokładnie te same pytania, które zostały już poruszone w jego piśmie z dnia 30 lipca 2007 r. W odpowiedzi DG TREN z dnia 6 września 2007 r. powtórzono, że propozycje SG-MR ICAO nie są niezgodne z dyrektywą. Wyjaśniła, że ze względu na zgodność obu instrumentów służby Komisji nie poruszyły tej kwestii w kontekście SG-MR ICAO. DG TREN wyjaśniła ponadto, że przepisy dotyczące odpowiedzialności cywilnej operatorów statków powietrznych nie należą do kompetencji Wspólnoty, lecz do prawa krajowego, oraz że Komisja nie ma systematycznego przeglądu światowych przepisów dotyczących odpowiedzialności cywilnej. Wszelkie dalsze pytania dotyczące zgodności lub praw człowieka należy kierować do DG JFS.

42. W swoich uwagach skarżący zakwestionował fakt, że pismo DG TREN z dnia 26 lipca 2007 r. stanowiło „jasną odpowiedź” na twierdzenie, że propozycje ICAO były niezgodne z dyrektywą i niesprawiedliwe. Jeżeli chodzi o kwestię niezgodności, odpowiedź DG TREN w żaden sposób nie była jasna, ponieważ stwierdzono w niej, że to, czy proponowaną konwencję można uznać za „korzystniejszą” niż rekompensata na mocy dyrektywy, pozostaje „do ustalenia”. W przeciwnym razie oba systemy współistniałyby, dając ofierze wybór. W kwestii niesprawiedliwości skarżący argumentował, że w odpowiedzi DG TREN przytacza korzyści płynące z projektu konwencji dla operatorów statków powietrznych, ale nie mówi nic o niesprawiedliwości wobec użytkowników statków powietrznych (pasażerów i nadawców ładunków).

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

43. Art. 24 TFUE stanowi, że „każdy obywatel Unii może zwrócić się pisemnie do którejkolwiek z instytucji [...] w jednym z języków [urzędowych][...] i otrzymać odpowiedź w tym samym języku”. Art. 12 ust. 1 Europejskiego kodeksu dobrego postępowania administracyjnego stanowi, że „[u]rzędnik jest nastawiony na służbę, prawidłowy, uprzejmy i dostępny w kontaktach ze społeczeństwem. Odpowiadając na korespondencję, rozmowy telefoniczne i e-maile, urzędnik stara się być jak najbardziej pomocny i odpowiada jak najpełniej i jak najdokładniej na zadawane pytania." Ponadto zasady dobrej administracji wymagają, aby instytucje Unii dawały obywatelom możliwość wyrażenia swoich poglądów i publicznej wymiany poglądów we wszystkich obszarach działania Unii.[8] Z powyższego wynika, że instytucje są zobowiązane do udzielenia odpowiedniej odpowiedzi na korespondencję otrzymywaną od obywateli.

44. To, czy dana instytucja udzieli właściwej odpowiedzi, zależy od kontekstu i okoliczności, w jakich dana kwestia została rozstrzygnięta. Ogólnie rzecz biorąc, instytucje powinny dokładnie i całkowicie zająć się kwestiami, na które zwrócili uwagę obywatele i na które obywatele mogą racjonalnie oczekiwać odpowiedzi. Jednakże, o ile nie wymagają tego okoliczności, co zwykle ma miejsce w przypadku formalnego postępowania administracyjnego, nie wymaga to od instytucji udzielenia odpowiedzi na wszystkie argumenty lub kwestie podniesione w korespondencji. Podobnie instytucje nie są zobowiązane do udzielania odpowiedzi na pytania, które nie wchodzą w zakres ich kompetencji i wiedzy fachowej, ani do prowadzenia dyskusji teoretycznych. W takich przypadkach powinny one jednak dołożyć rozsądnych starań, aby poinformować obywateli o alternatywnych sposobach rozwiązywania odnośnych problemów.

45. W odniesieniu do niniejszego zarzutu i nie wdając się w meritum argumentów podniesionych przez skarżącego i odpowiedzi Komisji, wyraźnie ustalono, że skarżący przedstawił szczegółowe uwagi, które często pojawiały się w opublikowanych pracach, na poparcie swoich dwóch głównych twierdzeń, a mianowicie, że projekt konwencji jest niezgodny z dyrektywą i że jest niesprawiedliwy dla operatorów statków powietrznych.

46. Komisja, za pośrednictwem DG TREN i po konsultacji z DG JFS, określiła swoje stanowisko w odniesieniu do kwestii niezgodności i niesprawiedliwości oraz wyjaśniła swoje stanowisko skarżącemu. Poza dostarczeniem informacji, takich jak to, czy Komisja była „znana z jakichkolwiek systemów prawnych nakładających bez winy nieograniczoną odpowiedzialność na statki powietrzne za szkody wyrządzone osobom trzecim”, Komisja nie uznała za konieczne szczegółowe obalenie argumentów skarżącego.

47. Biorąc pod uwagę kontekst korespondencji między skarżącym a DG TREN oraz względy polityczne regulujące daną dziedzinę polityki, wydaje się, że Komisja udzieliła właściwej i wystarczającej odpowiedzi na pytania skarżącego. Warto zauważyć, że UE dzieli swoje kompetencje z państwami członkowskimi w dziedzinie transportu lotniczego. Jednocześnie UE posiada jedynie ograniczone kompetencje w dziedzinie prawa cywilnego i harmonizacji odpowiedzialności cywilnej. Ponadto kwestie poruszone przez skarżącego w korespondencji z DG TREN były również omawiane w toczących się negocjacjach międzynarodowych. Negocjacje te odbyły się pod auspicjami ICAO, organizacji międzynarodowej, której UE nie jest członkiem, i były prowadzone przez państwa członkowskie i wspierane przez Komisję w sprawach wchodzących w zakres kompetencji Unii.

48. Rzecznik uważa, że w okolicznościach takich jak opisane powyżej Komisja powinna przekazywać państwom członkowskim informacje, które otrzymuje i uznaje za istotne, oraz w stosownych przypadkach przekazywać obywatelom informacje zwrotne lub informacje. W omawianym przypadku dobra administracja nie wymaga jednak, aby Komisja, po ustaleniu swojego stanowiska, rozpoczęła szczegółową dyskusję na temat wszystkich argumentów podniesionych przez skarżącego na poparcie jego głównych twierdzeń. Biorąc pod uwagę szczególny kontekst spornej korespondencji, zachowanie Komisji było również zgodne z obowiązkiem lojalnej współpracy [9].

49. W świetle powyższych rozważań Rzecznik stwierdza, że nie doszło do niewłaściwego administrowania w odniesieniu do drugiego zarzutu skarżącego.

C. Zarzut, że DG JFS nie udzieliła odpowiedzi na niektóre pytania zadane przez skarżącego w lutym 2007 r.

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

50. W dniu 13 lutego 2007 r. skarżący skontaktował się z wiceprzewodniczącym Frattinim, aby zadać szereg pytań dotyczących niniejszego dochodzenia. W dniu 16 lutego 2007 r. rzecznik wiceprzewodniczącego Frattiniego udzielił odpowiedzi skarżącemu. Wyjaśnił m.in., że komisarz jest świadomy propozycji ICAO i że jego służby analizują je z dużym zainteresowaniem.

51. W korespondencji z DG JFS w okresie od lutego do maja 2007 r. oraz w skardze do Rzecznika Praw Obywatelskich skarżący twierdził, że Komisja nie odpowiedziała na jego e-maile dotyczące następujących dwóch kwestii: po pierwsze, moment, w którym wiceprzewodniczący Frattini dowiedział się o propozycjach ICAO, a po drugie, moment, w którym dowiedział się o „wyraźnym” konflikcie między propozycjami ICAO a dyrektywą.

52. Równolegle skarżący wysłał wiadomość e-mail na skrzynkę pocztową TREN informations. W dniu 24 lipca 2007 r. DG JFS (Dział Wymiaru Sprawiedliwości w Sprawach Cywilnych) odpowiedziała na wiadomość e-mail i przeanalizowała cele, założenia i funkcjonowanie dyrektywy Rady 2004/80.

53. W dniu 3 sierpnia 2007 r. skarżący kontynuował korespondencję z DG JFS. W dniu 27 września 2007 r. do skarżącego wysłano pismo w sprawie zatrzymania. W dniu 18 czerwca 2008 r. DG JFS udzieliła odpowiedzi skarżącemu, a w międzyczasie Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie niniejszej skargi. Po pierwsze, przeprosił za opóźnienie wynikające z jego pisma z dnia 27 września 2007 r. Następnie wyjaśniła, że Komisja uczestniczyła w pracach SG-MR ICAO w charakterze obserwatora od czasu jej utworzenia w maju 2004 r., a na posiedzeniu Komitetu Prawnego ICAO w kwietniu 2008 r. przedstawiła informacje na temat zmian, jakie zaszły w ICAO w odniesieniu do projektu konwencji. DG JFS wyjaśniła, że kwestie te należą głównie do kompetencji państw członkowskich oraz że Komisja zawsze zachęcała państwa członkowskie do udziału w projekcie konwencji. DG JFS wskazała w szczególności, że Dział ds. Wymiaru Sprawiedliwości w Sprawach Cywilnych nie zajmował się kwestiami politycznymi związanymi z ICAO. DG JFS wyjaśniła następnie zakres i charakter dyrektywy 2004/80 i stwierdziła, że po konsultacji z DG TREN uznała dyrektywę za całkowicie zgodną z projektem konwencji oraz że oba systemy mogą współistnieć.

54. W opinii z dnia 8 grudnia 2008 r. Komisja stwierdziła, że DG JFS jest służbą Komisji odpowiedzialną za monitorowanie wdrażania dyrektywy Rady 2004/80/WE odnoszącej się do kompensaty dla ofiar przestępstw oraz że w odpowiedzi DG JFS z dnia 24 lipca 2007 r. Komisja przekazała skarżącemu istotne informacje dotyczące celów i zakresu dyrektywy.

55. W swoich uwagach z dnia 9 kwietnia 2009 r. skarżący utrzymywał, że nie otrzymał odpowiedzi na wszystkie swoje pytania.

56. W dniu 28 lipca 2009 r. DG JFS skontaktowała się ze skarżącym po raz ostatni. W swoim piśmie DG JFS załączyła kopię sprawozdania Komisji w sprawie stosowania dyrektywy i poinformowała skarżącego o postępach osiągniętych na konferencji ministerialnej ICAO w Montrealu, która zakończyła negocjacje w sprawie nowych konwencji. Ponadto DG JFS ustaliła, że kwestia niezgodności lub niesprawiedliwości nie została podniesiona przez państwa członkowskie w Montrealu ani, w kontekście składania przez Komisję sprawozdań Radzie, w samej Radzie.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

57. Rzecznik uważa, że w trakcie dochodzenia Komisja odniosła się do dwóch pytań skarżącego, na które nie udzielono odpowiedzi, a mianowicie do momentu, w którym komisarz Frattini dowiedział się o wnioskach ICAO i ich niezgodności z dyrektywą. W szczególności w piśmie z dnia 18 czerwca 2008 r. DG JFS, po przeprosinach za opóźnienie w odpowiedzi na korespondencję skarżącego, wyjaśniła, że Komisja uczestniczyła w pracach SG-MR ICAO w charakterze obserwatora od czasu jego utworzenia w maju 2004 r. W związku z tym można wywnioskować, że Komisja wiedziała już o propozycjach ICAO w 2004 r. W tym samym piśmie DG JFS wyjaśniła, że po konsultacji z DG TREN uznała projekt konwencji za „całkowicie zgodny” z dyrektywą.

58. Rzecznik zauważa, że Komisja początkowo nie udzieliła odpowiedzi na pytania wskazane powyżej. Jednak w świetle treści odpowiedzi, którą następnie przesłała skarżącemu po wszczęciu niniejszego dochodzenia, oraz w świetle przeprosin za opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi, Rzecznik uważa, że dalsze dochodzenia w odniesieniu do tego zarzutu nie są uzasadnione.

D. Zarzut, że DG TREN niesłusznie przekierowała skarżącego do DG JFS, oraz związane z nim twierdzenie, że Komisja powinna udzielić jednolitej odpowiedzi na poruszone kwestie

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

59. Skarżący twierdził, że ma prawo do „całościowej odpowiedzi” ze strony Komisji i że nie powinien być kierowany z jednej dyrekcji do drugiej. Pomimo traktowania w ten sposób skarżący stwierdził, że starał się komunikować w prosty sposób z dwiema odrębnymi dyrekcjami w tych ściśle powiązanych kwestiach.

60. W swojej opinii Komisja wyjaśniła, że DG TREN jest służbą Komisji odpowiedzialną za stosunki z ICAO i że śledzi ona prace SG-MR ICAO. W związku z tym skarżący słusznie zwrócił się do DG TREN ze swoimi obawami dotyczącymi propozycji SG-MR ICAO.

61. Komisja stwierdziła ponadto, że odpowiedź DG TREN z dnia 26 lipca 2007 r. stanowiła „całościową odpowiedź” na obawy skarżącego, że propozycje SG-MR ICAO są niesprawiedliwe i niezgodne z dyrektywą. Pismo z odpowiedzią zostało sporządzone we współpracy z DG JFS i w wystarczającym stopniu odpowiedziało na kwestie poruszone przez skarżącego w odniesieniu do propozycji SG-MR ICAO.

62. Ponadto Komisja wyjaśniła, że DG TREN nie przekierowała skarżącego do DG JFS, ale uznała, że jej odpowiedzi w wystarczającym stopniu dotyczyły kwestii wniosków ICAO. DG TREN zwróciła się następnie do skarżącego o zajęcie się wszelkimi dodatkowymi pytaniami związanymi z dyrektywą Rady 2004/80 lub innymi kwestiami związanymi z wymiarem sprawiedliwości lub prawami człowieka bezpośrednio do służby odpowiedzialnej za wdrożenie dyrektywy i powiązane sprawy, którą w tym przypadku była DG JFS. Koordynacja z DG JFS była zapewniona przez cały czas trwania korespondencji.

63. W swoich uwagach skarżący zauważył, że „nie użył słowa »przekierowanie« w swojej skardze”, ale utrzymywał, że twierdzenie Komisji, iż udzieliła ona »całościowej odpowiedzi«, jest niezrównoważone, ponieważ DG TREN starała się wyjaśnić różnicę między jej rolą we wspieraniu polityki transportu lotniczego a odmienną rolą DG JFS [...] w zakresie zgodności lub praw podstawowych”.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

64. Artykuł 22 ust. 4 Europejskiego kodeksu dobrego postępowania administracyjnego [10] oraz Kodeksu dobrego postępowania administracyjnego pracowników Komisji Europejskiej w ich stosunkach ze społeczeństwem [11], który jest załączony do regulaminu wewnętrznego Komisji, wymagają, aby w przypadku otrzymania przez departament Komisji pytania, na które nie jest on właściwy do udzielenia odpowiedzi, skierował on wnioskodawcę do właściwego departamentu.

65. Przy tej okazji DG TREN uczestniczyła w negocjacjach w sprawie projektu konwencji pod auspicjami ICAO. DG TREN uznała, że jej odpowiedzi dotyczyły kwestii związanych z projektem konwencji. Uznał on, że DG JFS jest odpowiedzialna za dostarczanie a) informacji na temat kwestii odpowiedzialności karnej w świetle europejskiej konwencji praw człowieka oraz b) porad dotyczących wykładni dyrektywy 2004/80 i jej wdrożenia przez państwa członkowskie.

66. W związku z tym, zlecając skarżącemu zwrócenie się do DG JFS w kwestiach związanych z europejską konwencją praw człowieka oraz interpretacją i wdrażaniem dyrektywy 2004/80, DG TREN działała zgodnie z zasadami zapisanymi w powyższych kodeksach. W związku z tym nie dochodzi do niewłaściwego administrowania.

67. Jeżeli chodzi o powiązane twierdzenie skarżącego, że Komisja powinna udzielić jednolitej odpowiedzi, wydaje się, że zarówno DG TREN, jak i DG JFS konsultowały się ze sobą przy sporządzaniu odpowiedzi na pytania skarżącego w ich korespondencji. W związku z tym argument ten nie może zostać podtrzymany.

E. Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka je następującym wnioskiem:

Nie ma przypadku niewłaściwego administrowania w odniesieniu do zarzutów skarżącego.

Twierdzenia skarżącego nie mogą zostać podtrzymane.

PONADTO UWAGA

Konwencja o odszkodowaniu za szkodę wyrządzoną przez statek powietrzny osobom trzecim w przypadku bezprawnej ingerencji jest obecnie otwarta do podpisu. Jego wdrożenie do porządku prawnego Unii będzie wiązało się z istotnymi kwestiami prawnymi w ramach polityki UE w zakresie transportu lotniczego.

Rzecznik Praw Obywatelskich pragnie zwrócić uwagę Komisji na rozszerzony zakres obowiązków instytucji wynikających ze zmiany Traktatu z Lizbony, polegających na: „... za pomocą odpowiednich środków umożliwiać obywatelom i stowarzyszeniom przedstawicielskim wypowiadanie się i publiczną wymianę poglądów we wszystkich obszarach działania Unii.”[12] W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich byłby wdzięczny za otrzymanie informacji na temat sposobu, w jaki Komisja zamierza zapewnić te możliwości konsultacji i dialogu w przedmiotowej dziedzinie.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o tej decyzji.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Sporządzono w Strasburgu dnia 18 maja 2010 r.

---

[1] "Bezprawna ingerencja" w transport lotniczy oznacza ataki terrorystyczne na samolot lub przy użyciu samolotu.

[2] Tekst konwencji i ich status ratyfikacji można znaleźć odpowiednio na stronie http://www.icao.int/DCCD2009/docs/DCCD_doc_42_en.pdf, http://www.icao.int/DCCD2009/docs/DCCD_doc_43_en.pdf, http://www.icao.int/icao/en/leb/2009_UICC.pdf, http://www.icao.int/icao/en/leb/2009_GRC.pdf.

[3] Dyrektywa Rady 2004/80/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. odnosząca się do kompensaty dla ofiar przestępstw, Dz.U. L 261 z 6.8.2004, s. 15.

[4] Dostępne na stronie internetowej Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich: http://www.ombudsman.europa.eu

[5] http://ec.europa.eu/civil_society/code/_docs/code_en.pdf

[6] Decyzja Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich zamykająca dochodzenie w sprawie skargi 1437/2006/(WP)BEH przeciwko Komisji Europejskiej, pkt 80–108.

[7] Sprawozdanie Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego i Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie stosowania dyrektywy Rady 2004/80/WE odnoszącej się do ofiar przestępstw (COM(2009)170 wersja ostateczna) oraz dokument roboczy służb Komisji towarzyszący sprawozdaniu Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego i Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie stosowania dyrektywy Rady 2004/80/WE odnoszącej się do ofiar przestępstw (COM(2009)170 wersja ostateczna) (SEC(2009)495).

[8] Zob. w tym względzie art. 11 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej w następstwie zmiany Traktatu z Lizbony.

[9] Artykuł 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, zmieniony traktatem z Lizbony, stanowi: „Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i państwa członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów”.

[10] Dostępne na stronie internetowej Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich: http://www.ombudsman.europa.eu

[11] http://ec.europa.eu/civil_society/code/_docs/code_en.pdf

[12] Artykuł 11 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej.