Kontekst skargi

1. Skarżący jest organizacją pozarządową ze Zjednoczonego Królestwa, która uczestniczyła w finansowanym przez UE projekcie Somali-Wide Education Synergies (SWES)^[1]. Celem trzeciego etapu projektu (SWES III) było „wzmocnienie zdolności [lokalnych] ministerstw edukacji, tak aby mogły one przeprowadzać egzaminy z norm międzynarodowych i wdrażać nowe ramy programowe, które egzaminy wykorzystują jako kryteria oceny”^[2]. Komisja Europejska zgodziła się sfinansować maksymalny wkład w wysokości 1 900 000 EUR.

2. Projekt został skontrolowany, a audytorzy ustalili, że skarżący przedstawił niewystarczające dowody dotyczące kosztów, o które wnioskował w odniesieniu do pracowników ochrony, inwigilatorów i znaczników, które zostały dostarczone przez odpowiednie ministerstwa rządowe. W szczególności audytorzy uznali, że skarżący powinien był prowadzić rejestry obecności. W rezultacie audytorzy zidentyfikowali kwotę 49 663 EUR „do dalszego rozpatrzenia przez Komisję”. Na podstawie kontroli Komisja odmówiła sfinansowania tych kosztów.

3. Skarżący zwrócił się do Rzecznika w dniu 1 maja 2019 r.

W przedmiocie słuszności decyzji o odrzuceniu kosztów

Propozycja Rzecznika Praw Obywatelskich dotycząca rozwiązania

4. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie decyzji Komisji o odrzuceniu kosztów stwierdzonych w trakcie audytu. W trakcie dochodzenia Rzecznik otrzymał odpowiedź Komisji´s, a skarżący´s przedstawił uwagi do tej odpowiedzi. Po dokładnym zbadaniu argumentów i dowodów w postaci dokumentów Rzecznik wstępnie stwierdził, że decyzja Komisji ´s była niesprawiedliwa ^[3].

5. Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że:

•  Przedstawione dowody wskazują, że skarżący zrealizował projekt z powodzeniem.
•  W umowie o udzielenie dotacji wyraźnie wspomniano, że skarżący miał pokryć 40 % kosztów przeprowadzenia egzaminów, a pozostała część miała zostać wypłacona przez lokalne ministerstwa edukacji. Umowa o udzielenie dotacji odnosi się również konkretnie do kosztów związanych z inwigilacją i oznakowaniem oraz podkreśla bezpieczeństwo jako istotną kwestię.
•  Skarżący przedstawił dokumenty na poparcie swojego stanowiska, że poniósł przedmiotowe koszty w kontekście realizacji projektu. Obejmowały one karty obecności i listy podpisów zaangażowanych pracowników, a także dowód transportu. Trudno więc zaprzeczyć, że praca została faktycznie wykonana.
•  W przeciwieństwie do innych projektów, w przypadku których audytorzy stwierdzili, że koszty są niekwalifikowalne, audytorzy w tym przypadku jedynie zasygnalizowali tę kwestię „do dalszej analizy przez Komisję”.
• Audytorzy skrytykowali skarżącego za brak prowadzenia rejestrów obecności. „Warunki ogólne” umowy o udzielenie dotacji nie wymagają jednak konkretnie stosowania rejestrów obecności, lecz określają orientacyjny wykaz dowodów, które można wykorzystać ^[4]. Ten brak jasności nie powinien skutkować ukaraniem skarżącego.

6. Odnosząc się do zasad sprawiedliwości i proporcjonalności, Rzecznik zaproponował, aby:

• Komisja powinna ponownie rozważyć swoją ocenę. Biorąc pod uwagę wszystkie dowody przedstawione przez skarżącego oraz okoliczności sprawy, Komisja powinna ustalić rozsądną kwotę, którą należy wypłacić skarżącemu z tytułu kosztów poniesionych w związku z zapewnieniem bezpieczeństwa egzaminu, inwigilacji i oznakowania.
• Aby uniknąć podobnych problemów w przyszłości, Komisja powinna zaktualizować „Warunki ogólne” w celu określenia rodzaju dowodów wymaganych do uzasadnienia kosztów, w szczególności poprzez dodanie specjalnego odniesienia do rejestrów obecności.

7. Komisja odrzuciła wniosek Rzecznika ´s. Reasumując, podniosła ona, że:

•  Jak stwierdziła Rzecznik w swoim wniosku, Komisja musi zapewnić wydatkowanie funduszy UE zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami.
• ·Aby koszty przedstawione w kontekście projektu kwalifikowały się do finansowania, muszą być możliwe do zidentyfikowania, zweryfikowania i faktycznie poniesione.
•  W tym przypadku skarżący błędnie uznał, że koszty poniesione przez ministerstwa mogą zostać zwrócone zgodnie z tymi samymi zasadami, które mają zastosowanie do kosztów skarżącego. W umowie o udzielenie dotacji ministerstwa nie zostały jednak wskazane jako współbeneficjenci, podmioty powiązane ani podmioty stowarzyszone. Ponadto zgodnie z obowiązującymi przepisami ^[5], o ile nie zostało to wyraźnie i uprzednio zatwierdzone, pracownicy sektora instytucji rządowych i samorządowych nie mogą pracować nad projektami otrzymującymi finansowanie unijne.
•  Skarżący zaakceptował faktury jako dowód kosztów wynagrodzeń, ale nie wymagał od ministerstw przedstawienia dowodów na to, że ich pracownicy przeznaczyli określoną część swojego czasu pracy na zadania związane z projektem. W związku z tym i wobec braku innych dokumentów potwierdzających nie było dowodów na to, że wykonali oni przedmiotowe prace.
•  W związku z tym Komisja utrzymywała, że jej decyzja jest sprawiedliwa i zgodna z postanowieniami umowy o udzielenie dotacji oraz z zasadą proporcjonalności. Komisja i audytorzy traktowali skarżącego sprawiedliwie również z proceduralnego punktu widzenia. Koszty te nie są kwalifikowalne w ramach umowy o udzielenie dotacji. Mimo to Komisja i audytorzy umożliwili skarżącemu udowodnienie, że ministerstwa poniosły koszty, w celu uznania ich za kwalifikowalne. Skarżący nie był w stanie przedstawić odpowiednich dowodów, ponieważ jego umowy z ministerstwami nie wymagały od nich dostarczenia dokumentów potwierdzających ich faktury.
• Fakt, że audytorzy nie uznali kosztów za niekwalifikowalne, ale zasygnalizowali tę kwestię „do dalszego rozpatrzenia przez Komisję”, nie oznacza, że ocena przeprowadzona przez Komisję w ramach ´s jest błędna. Oznacza to jedynie, że do Komisji należy dokonanie ostatecznej oceny, biorąc pod uwagę jakość dowodów potwierdzających przedstawionych przez skarżącego oraz ramy prawne.
•  Fakt, że w umowie (w „Opisie działania”) przewidziano pewne środki – wykorzystanie pracowników ochrony, inwigilatorów i znaczników egzaminacyjnych – nie oznacza automatycznie, że koszty zgłoszone w odniesieniu do tych środków są kwalifikowalne. Ocenę kwalifikowalności odpowiednich kosztów przeprowadza się na późniejszym etapie, po sprawdzeniu przez Komisję, czy koszty te zostały poniesione zgodnie z umową o udzielenie dotacji.
•  Zwrot kosztów zgłaszanych przez podmiot, który nie jest w stanie przedstawić dowodów świadczących o tym, że związana z tym praca została faktycznie wykonana – w tym przypadku czas poświęcony przez jego pracowników na realizację projektu – byłby sprzeczny z obowiązującymi przepisami.
•  Nieprawidłowe jest stwierdzenie, że skarżący dostarczył niektóre karty obecności, listy podpisów zaangażowanych pracowników, a także dowód transportu. W swojej korespondencji skarżący przyznaje, że nie otrzymał kopii umów z zaangażowanymi pracownikami. Jeżeli chodzi o pracowników ochrony, skarżący stwierdził, że zweryfikował jedynie szczegółową listę zaangażowanych pracowników ochrony (nazwiska, region, dni i podpis każdego pracownika potwierdzający zapłaconą kwotę). Audytorzy ustalili, że skarżący nie był w stanie wykazać, że wynagrodzenia i koszty osób nadzorujących i znaczników egzaminacyjnych „są wypłacane codziennie” lub że skarżący posiadał „mechanizm” pozwalający zweryfikować, czy pracownicy, o których mowa, pracowali na co dzień.
•  Chociaż zasada proporcjonalności ma zasadnicze znaczenie, każda decyzja o odstąpieniu od nakazu odzyskania środków powinna mieć charakter wyjątkowy, opierać się na solidnych podstawach i uwzględniać interesy finansowe UE. Oznacza to uwzględnienie odnośnej kwoty, ryzyka stworzenia precedensu oraz możliwości podważenia autorytetu prawa UE ^[6].
•  W tym przypadku nie ma wyjątkowych okoliczności i solidnych podstaw do odstąpienia od nakazu odzyskania środków. Komisja uznała koszty za niekwalifikowalne zgodnie z jasnymi warunkami umownymi znanymi skarżącemu. Deklarowanie kosztów kwalifikowalnych, mimo że są one wyraźnie niekwalifikowalne, mogłoby stworzyć precedens, że przepisy te można obejść.
•  Dotacja nie może przynosić zysku organizacji realizującej projekt (zwanej dalej „beneficjentem”)^[7].
•  Orientacyjny wykaz dowodów przedstawiony w umowie o udzielenie dotacji jest wystarczająco szeroki. Przedstawiono w nim przykłady istotnych dowodów. Lista wyraźnie wymienia arkusze czasu pracy. Ponadto umowa o udzielenie dotacji zawiera wykaz kosztów niekwalifikowalnych, w tym kosztów wynagrodzeń pracowników administracji krajowych. Nie było więc potencjalnej dwuznaczności.

8. Skarżący zakwestionował odpowiedź Komisji´s z następujących powodów:

•  W umowie o udzielenie dotacji i w kontekście umownym wyraźnie stwierdzono, że skarżący nie zaopatruje własnych pracowników w celu wykonania przedmiotowych zadań. Pracownicy ochrony, egzaminatorzy i inwigilatorzy są zadaniami zwykle wykonywanymi przez organy publiczne. Zgodnie z umową skarżący miał pokryć 40 % kosztów zdawania egzaminów, co oznacza, że miał pokryć koszty osób z innych organizacji, które były wymagane do zdawania egzaminów.
•  Komisja zatwierdziła budżet, w którym określono koszty. Dla Komisji musiało być oczywiste, że skarżący poniesie te koszty.
•  Sprzeczne jest kategoryczne stwierdzenie przez Komisję, że koszty są niekwalifikowalne, ale również stwierdzenie, że działała ona proporcjonalnie, dając skarżącemu możliwość przedstawienia alternatywnych dowodów w celu zwrotu kosztów.
• Komisja nalegała tylko na jedną formę dowodu. Nie uwzględniła dowodów na to, że projekt został zrealizowany zgodnie z przewidywaniami. Egzaminy odbywały się w bezpiecznym środowisku, były inwigilowane i oznaczane. Nie uwzględniła ona również innych dowodów z dokumentów potwierdzających obecność właściwego personelu.
•  Wykaz dowodów zawarty w umowie o udzielenie dotacji zawiera przykładowe rodzaje dowodów, które są dopuszczalne. Nie jest to wyczerpująca lista. Umożliwia to audytorom i Komisji uwzględnienie kontekstu, który ma szczególne znaczenie w tym przypadku. Somalia jest jednym z najtrudniejszych i najbardziej niebezpiecznych miejsc na świecie do realizacji projektu, w tym znalezienia odpowiedniego personelu i zapewnienia bezpieczeństwa. Jeżeli Komisja zamierza nalegać w szczególności na jedną formę dowodu, powinna to uczynić w ramach szczegółowych warunków przyznania dotacji.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich po przedstawieniu propozycji rozwiązania

9. Rzecznik dokładnie przeanalizował argumenty skarżącego i Komisji oraz wszystkie przedstawione przez nich dowody w postaci dokumentów. Przyznaje, że Komisja jest zaniepokojona tworzeniem precedensu, zwłaszcza w odniesieniu do pracowników rządowych pracujących nad projektami otrzymującymi fundusze UE.

10. W swojej propozycji rozwiązania Rzecznik wskazała na wyraźną rozbieżność w brzmieniu różnych części umowy o udzielenie dotacji. W szczególności zauważyła, że Komisja oparła się na warunkach ogólnych (załącznik II do umowy o udzielenie dotacji), ale skarżący oparł swój argument na kwalifikowalności kosztów w opisie działania (załącznik I do umowy o udzielenie dotacji).

11. Po rozpatrzeniu dodatkowych wyjaśnień Komisji ´s Rzecznik stwierdza, że umowa o udzielenie dotacji jako całość w wystarczającym stopniu popiera stanowisko Komisji ´s.

12. Prawdą jest, że opis działania odnosi się konkretnie do kosztów związanych z inwigilacją i oznakowaniem oraz podkreśla bezpieczeństwo jako istotną kwestię. Wspomina się również, że skarżący miał pokryć 40 % kosztów egzaminu, a pozostałą część miały pokryć lokalne ministerstwa edukacji. Budżet na działanie (załącznik III do umowy o udzielenie dotacji) odnosi się ponadto do nadzoru nad egzaminami i ich oznaczania.

13. Rzecznik Praw Obywatelskich przyznaje jednak, że aby koszty zgłoszone przez skarżącego były kwalifikowalne, powinny one spełniać wymogi umowy o udzielenie dotacji. Komisja słusznie stwierdza, że koszty muszą być rzeczywiście poniesione, możliwe do zidentyfikowania i zweryfikowania ^[8]. Beneficjenci muszą być w stanie wykazać, że ich koszty są racjonalne i zgodne z zasadami należytego zarządzania finansami, w tym w odniesieniu do oszczędności i wydajności.^[9] Ponadto w umowie o udzielenie dotacji wyraźnie stwierdzono, że koszty wynagrodzeń personelu administracji krajowych są niekwalifikowalne.^[10] W umowie o udzielenie dotacji nie zdefiniowano również ministerstw jako współbeneficjentów, podmiotów powiązanych lub podmiotów stowarzyszonych w ramach projektu.

14. Rzecznik zauważa ponadto, że warunki ogólne (załącznik II do umowy o udzielenie dotacji) mają pierwszeństwo przed opisem działania (załącznik I do umowy o udzielenie dotacji).^[11] Podpisując umowę o udzielenie dotacji, skarżący przyznał, że odnotował i zaakceptował wszystkie części umowy o udzielenie dotacji ^[12].

15. Rzecznik docenia fakt, że Komisja wykazała gotowość do zaakceptowania niektórych kosztów, pod warunkiem że skarżący przedstawi odpowiednie dowody wykazujące, że przedmiotowe koszty były zgodne z wymogami kwalifikowalności określonymi w art. 14 ust. 1 warunków ogólnych. Rzecznik rozumie i przyjmuje do wiadomości, że Komisja nie uważa dowodów przedstawionych przez skarżącego za zadowalające. W szczególności wynika to z faktu, że nie wykazano w sposób wiarygodny (i) liczby godzin przepracowanych przez każdą osobę zainteresowaną w ramach projektu oraz (ii) sposobu określenia rzeczywistego wynagrodzenia i kwoty wkładu. Skarżący pokrył zatem część kosztów zadeklarowanych przez ministerstwa, nie podejmując odpowiednich kroków w celu sprawdzenia i wykazania, że koszty te zostały poniesione zgodnie z obowiązującymi przepisami.

16. W tym kontekście Rzecznik uważa, że Komisja racjonalnie uznała koszty za niekwalifikowalne. [13] Trybunał stwierdził, że w przypadku gdy Komisja odrzuca koszty, które są niemożliwe do zweryfikowania, niewiarygodne lub w inny sposób nieuzasadnione, działa ona zgodnie z prawem i nie narusza zasady proporcjonalności, niezależnie od tego, czy beneficjent ukończył projekt ^[14].

17. Rzecznik uważa jednak, że Komisja mogłaby zrobić więcej, aby uniknąć podobnych problemów w przyszłości. Skarżący zinterpretował umowę o udzielenie dotacji w sposób, który doprowadził do płacenia ministerstwom za usługi, które nie były kwalifikowalne jako koszty w ramach umowy o udzielenie dotacji. Aby uniknąć takich nieporozumień w przyszłości, Komisja powinna zastanowić się, w jaki sposób mogłaby poprawić jasność swoich umów o udzielenie dotacji.

18. Umowy o udzielenie dotacji stosowane przez Komisję są zasadniczo zestawieniem tekstów sporządzonych przez beneficjenta (opis działania, budżet) i innych standardowych tekstów sporządzonych przez Komisję (warunki ogólne). Rzecznik rozumie, że Komisja może mieć praktyczne trudności z dostosowaniem standardowego wzoru umów o udzielenie dotacji do każdego przypadku. W ramach dobrej administracji należy jednak zapewnić, aby beneficjenci dotacji byli w stanie zrozumieć swoje prawa i obowiązki oraz aby nie występowały sprzeczności między poszczególnymi częściami umowy o udzielenie dotacji.

19. Rzecznik zgadza się z Komisją, że orientacyjny wykaz dowodów zawarty w art. 16 ust. 9 warunków ogólnych jest wystarczająco szeroki. Może to jednak prowadzić do problemów. Jak wykazano w tym przypadku, beneficjent może zrealizować projekt w dobrej wierze, wierząc, że poniesione przez niego koszty są kwalifikowalne oraz że metoda i dowody wykorzystane przez niego do weryfikacji kosztów są zgodne z umową o udzielenie dotacji, tylko po to, aby uznać te koszty odrzucone przez Komisję za niekwalifikowalne. Czasami może to mieć miejsce wiele lat po zakończeniu projektu, kiedy beneficjent nie może już zająć się tą kwestią i w związku z tym jest zmuszony zaakceptować straty z tytułu kosztów, które poniósł w dobrej wierze.

20. Rzecznik uważa, że Komisja mogłaby zająć się tymi kwestiami poprzez zmianę odpowiednich części standardowych klauzul w warunkach ogólnych oraz poprzez zapewnienie odpowiednich wytycznych beneficjentom dotacji. Umożliwiłoby to beneficjentom uniknięcie ponoszenia niekwalifikowalnych kosztów podczas realizacji projektów. W związku z tym Rzecznik zamyka tę sprawę, przedstawiając poniżej sugestię poprawy.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem:

W związku z dalszymi wyjaśnieniami przedstawionymi przez Komisję dalsze dochodzenia nie są uzasadnione.

Skarżący i Komisja Europejska zostaną poinformowani o niniejszej decyzji.

Propozycja poprawy

Aby uniknąć podobnych problemów w przyszłych przypadkach, Komisja powinna jeszcze bardziej zwiększyć jasność swoich umów o udzielenie dotacji, w szczególności poprzez zapewnienie beneficjentom dotacji niezbędnych wytycznych, wyjaśnień i wzorów (wzór arkuszy czasu pracy/listy obecności).

Emily O'Reilly
Europejska Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, dnia 13.10.2020 r.

[1] Numery umów FED/2015/370-522 i FED/2015/371-118.

[2] Opis działania, załącznik I do umowy o udzielenie dotacji, s. 9.

[3] Pełny tekst propozycji rozwiązania jest dostępny pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/133665

[4] Art. 16 ust. 9 warunków ogólnych, który stanowi załącznik do umowy o udzielenie dotacji.

[5] Art. 14 ust. 9 lit. h) warunków ogólnych.

[6] Art. 101 ust. 3 rozporządzenia finansowego.

[7] Zgodnie z art. 17 ust. 3 umowy o udzielenie dotacji.

[8] Art. 14 ust. 1 warunków ogólnych.

[9] Art. 14 ust. 1 warunków ogólnych.

[10] Art. 14.9 warunków ogólnych.

[11] Artykuł 6.2 warunków szczególnych stanowi: „W przypadku kolizji między postanowieniami niniejszych warunków szczególnych a jakimkolwiek załącznikiem do nich pierwszeństwo mają warunki szczególne. W przypadku kolizji między postanowieniami załącznika II a postanowieniami innych załączników pierwszeństwo mają postanowienia załącznika II”.

[12] Art. 1.2 warunków szczególnych.

[13] Art. 317 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

[14] Sprawy C-14/18 P Alfamicro przeciwko Komisji, wyrok z dnia 28 lutego 2019 r., pkt 64–71, i C-584/17 P ADR Center SpA przeciwko Komisji, wyrok z dnia 16 lipca 2020 r., pkt 99–109.