Achtergrond van het initiatiefonderzoek

1. Dit onderzoek betreft de inspanningen van de Europese Commissie om de onderhandelingen over het trans-Atlantisch partnerschap voor handel en investeringen (TTIP) transparant en toegankelijk voor het publiek te maken. De Commissie onderhandelt momenteel namens de Unie over deze overeenkomst. Indien overeengekomen, zal TTIP naar verluidt de grootste bilaterale vrijhandelsovereenkomst in de geschiedenis zijn. Het zal toekomstige regels en normen vormgeven op gebieden als voedselveiligheid, auto’s, chemische stoffen, geneesmiddelen, energie, het milieu en de werkplek.

Het onderzoek

2. De Ombudsman merkte bij het instellen van dit onderzoek [1] op dat de Commissie reële inspanningen had geleverd om het TTIP-onderhandelingsproces transparant te maken en de inspraak van het publiek te bevorderen. De Commissie had veel documenten vrijgegeven en lijsten van vergaderingen met betrekking tot het TTIP opgesteld. Tegelijkertijd waren er vertragingen bij het beantwoorden van sommige verzoeken om TTIP-documenten. Er was ook bezorgdheid geuit over bepaalde externe belanghebbenden die bevoorrechte toegang kregen en over de ongeoorloofde openbaarmaking van documenten.

3. De Ombudsman wees erop dat een proactieve benadering van transparantie het onderhandelingsproces in de ogen van de burgers legitiemer zou kunnen maken. In haar brief tot inleiding van dit onderzoek deed zij een reeks suggesties, waarbij zij de Commissie aanmoedigde documenten proactief te publiceren en informatie over vergaderingen beschikbaar te stellen.

4. De Ombudsman hield vervolgens een openbare raadpleging en nodigde ideeën uit om de Commissie te helpen de gesprekken transparanter en toegankelijker te maken. De Ombudsman ontving ook het advies van de Commissie in deze zaak. Het besluit van de Ombudsman houdt rekening met dit materiaal.

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

5. De Ombudsman ontving 315 reacties op haar mailbox voor openbare raadpleging en in totaal meer dan 6 000 e-mails over deze kwestie. Het verslag van de openbare raadpleging is beschikbaar op de website van de Ombudsman [2].

6. In haar advies [3] beantwoordde de Commissie de twee vragen van de Ombudsman, namelijk: (a) Welke lessen heeft de Commissie getrokken uit de verzoeken om toegang tot documenten die zij tot nu toe met betrekking tot het TTIP heeft behandeld? b) Kan de Commissie uitleggen of zij een beleid voert waarbij bepaalde onderhandelingsdocumenten selectief worden gedeeld met bevoorrechte belanghebbenden? De Commissie heeft ook gereageerd op de suggesties van de Ombudsman met betrekking tot i) het publiceren van documenten op haar website; ii) het opzetten van een openbaar register van TTIP-documenten; iii) ervoor te zorgen dat zij op transparante wijze met documenten van derden kan omgaan; iv) het publiceren van onlinelijsten van vergaderingen met belanghebbenden; en v) de maatregelen die zij heeft genomen met betrekking tot vertrouwelijke TTIP-documenten.

7. Kort samengevat heeft de Commissie verklaard dat zij:

• Publiceer en actualiseer regelmatig een lijst van TTIP-documenten die met het Parlement en de Raad worden gedeeld en kom in 2015 terug op de kwestie van de publicatie van online TTIP-gerelateerde documenten die zijn vrijgegeven naar aanleiding van verzoeken om toegang tot documenten.
• Begin met het vragen aan organisaties, die schriftelijke documenten verstrekken aan de commissaris die verantwoordelijk is voor TTIP, of zij instemmen met de publicatie van documenten zoals deze zijn afgeleverd of in een niet-vertrouwelijke versie.
• informatie publiceren over alle vergaderingen die leden van de Commissie, kabinetsleden of directeuren-generaal met organisaties en zelfstandigen over relevante kwesties hebben gehouden.
• Herziening van de regelingen voor de toegang van de EU-instellingen tot informatie en documenten in verband met het handelsbeleid.

8. De Commissie heeft ook aangekondigd dat zij bereid is te onderzoeken of deze stappen in de loop van de tijd kunnen worden uitgebreid tot andere onderhandelingen.

Beoordeling door de Ombudsman

Opmerkingen vooraf

9. Het Verdrag betreffende de Europese Unie bepaalt dat besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger moeten worden genomen. Om goed bestuur te bevorderen en de deelname van het maatschappelijk middenveld te waarborgen, moeten de instellingen, organen en instanties van de Unie hun werkzaamheden bovendien zo open mogelijk uitvoeren. Traditionele methoden voor het voeren van internationale handelsbesprekingen worden echter gekenmerkt door vertrouwelijkheid en beperkte inspraak van het publiek. Deze traditionele methoden zijn slecht toegerust om de legitimiteit te genereren die nodig is voor de TTIP-overeenkomst, die in haar meest ambitieuze vorm zou kunnen leiden tot een trans-Atlantische eengemaakte markt, met bindende regels op een breed scala van gebieden die van invloed zijn op het dagelijks leven van de burgers.

10. De reacties op de openbare raadpleging van de Ombudsman bevestigen dat burgers het recht verwachten en eisen om op de hoogte te zijn van en deel te nemen aan het TTIP. De onderstaande suggesties van de Ombudsman zijn bedoeld om de Commissie te helpen zoveel mogelijk aan deze eisen van het publiek te voldoen en er zo voor te zorgen dat de onderhandelingen en eventuele overeenkomsten legitimiteit en vertrouwen van het publiek genieten. Gezien het lot van de ACTA (Handelsovereenkomst ter bestrijding van namaak)[4] is de Ombudsman van mening dat overwegingen van doeltreffendheid er ook toe moeten leiden dat de Commissie deze suggesties meeneemt naarmate de onderhandelingen vorderen.

A. Betere toegang van het publiek tot onderhandelingsdocumenten

11. De Commissie heeft reële inspanningen geleverd om de transparantie van het TTIP-onderhandelingsproces te verbeteren. Zij heeft voor het eerst bepaalde categorieën onderhandelingsdocumenten ter beschikking gesteld. Van groot belang is de mededeling van de Commissie van 25 november 2014 [5], waarin wordt bepaald dat de Commissie alle onderhandelingsteksten van de EU die zij met de lidstaten en het Parlement deelt, openbaar zal maken (bijvoorbeeld formele onderhandelingsvoorstellen over het onderdeel "regels" van de handelsovereenkomst). De Commissie heeft in het kader van het TTIP ook een reeks initiële onderhandelingsstandpunten van de EU gepubliceerd.

12. De Commissie geeft in dit verband het goede voorbeeld. In haar mededeling van 25 november 2014 heeft de Commissie verklaard dat haar optreden rechtstreekse gevolgen zal hebben voor de Raad, aangezien de publicatie van EU-onderhandelingsteksten in de praktijk ook de inhoud van de door de Raad vastgestelde onderhandelingsrichtsnoeren openbaar zal maken (die reeds door de Raad zijn gepubliceerd voor de TTIP-onderhandelingen, maar nog niet openbaar zijn voor andere lopende handels- en investeringsonderhandelingen).

13. De Ombudsman erkent dat de Commissie een context moet scheppen waarin zij doeltreffend met de VS over het TTIP kan onderhandelen, teneinde de best mogelijke deal voor de Unie en haar burgers tot stand te brengen [6]. Dit kan betekenen dat de Commissie bepaalde informatie en documenten, althans in bepaalde stadia van de onderhandelingen, rechtmatig vertrouwelijk kan houden. Om de legitimiteit van het onderhandelingsproces te handhaven, moet elk beleid van niet-openbaarmaking echter naar behoren worden gemotiveerd.

14. Met dit onderzoek wordt niet beoogd vast te stellen welke concrete documenten met betrekking tot de TTIP-onderhandelingen al dan niet openbaar moeten worden gemaakt [7]. Benadrukt moet echter worden dat de Commissie elke uitzondering op het grondrecht van toegang van het publiek tot documenten restrictief moet uitleggen. Indien de Commissie ervoor kiest het publiek geen toegang tot TTIP-documenten te verlenen, moet zij specifieke argumenten aanvoeren, gebaseerd op de inhoud van de documenten en de onderhandelingscontext, met bijzondere nadruk op het tijdstip van openbaarmaking [8]. Indien de openbaarmaking van een document op een bijzonder gevoelig punt in de onderhandelingen de legitieme belangen zou schaden, kan de toegang tot dat document op dat moment rechtsgeldig worden geweigerd.

15. In haar mededeling van 25 november 2014, waarin de Commissie zich ertoe verbond bepaalde onderhandelingsteksten van de EU openbaar te maken, heeft de Commissie ook verklaard dat er "geen intentie mag zijn om " Amerikaanse documenten of gemeenschappelijke onderhandelingsdocumenten te publiceren zonder de uitdrukkelijke toestemming van de VS. Hoewel de Ombudsman, zoals hierboven opgemerkt, de Commissie niet, zonder specifieke documenten te hebben gezien, kan aangeven welke TTIP-documenten al dan niet openbaar moeten worden gemaakt, is het noodzakelijk een standpunt in te nemen over de bovenstaande verklaring.

16. Volgens de EU-regels inzake de toegang van het publiek tot documenten [9] moet de derde met betrekking tot documenten van derden [10], zoals uit de VS afkomstige documenten, worden geraadpleegd om te beoordelen of een uitzondering op de toegang van het publiek van toepassing is, tenzij duidelijk is dat het document wel of niet openbaar moet worden gemaakt. Niets belet de Commissie ervoor te kiezen ook met de VS overleg te plegen over documenten die met Amerikaanse onderhandelaars zijn opgesteld, zoals gemeenschappelijke onderhandelingsdocumenten.

17. In een brief van 5 juli 2013 [11], getiteld "Regelingen inzake TTIP-onderhandelingsdocumenten", bevestigde de hoofdonderhandelaar van de EU voor TTIP (een directeur van de Commissie) aan de hoofdonderhandelaar van de VS dat de Commissie met de VS zal overleggen over het vrijgeven van informatie [12] om haar te helpen een standpunt in te nemen over de gevoeligheid van het document.

18. Bij dergelijke raadplegingen moet de Commissie er echter rekening mee houden dat zij altijd wettelijk verplicht is de regels inzake de toegang van het publiek tot documenten van Verordening (EG) nr. 1049/2001 na te leven. Uit een zorgvuldige lezing van bovengenoemde brief blijkt dat deze geen toezeggingen van de kant van de EU bevat, waardoor de volledige toepassing van Verordening (EG) nr. 1049/2001 zou worden beperkt [13].

19. In de brief van 5 juli 2013 heeft de hoofdonderhandelaar van de EU verklaard dat de toepassing van uitzonderingen op de toegang van het publiek per geval moet worden beoordeeld, afhankelijk van de inhoud van de documenten. De Ombudsman wijst erop dat, wat betreft de uitzondering op de toegang van het publiek met betrekking tot internationale betrekkingen, deze uitzondering niet van toepassing is louter omdat het onderwerp van een document betrekking heeft op internationale betrekkingen. Aan de hand van de inhoud van een opgevraagd document moet veeleer worden aangetoond dat de openbaarmaking ervan het openbaar belang op het gebied van internationale betrekkingen zou ondermijnen.

20. Het is van algemeen belang het vertrouwen te behouden van elke internationale partner van de EU die redelijke en gegronde verzoeken doet om documenten niet openbaar te maken, op basis van de noodzaak om de legitieme belangen van de internationale partner te beschermen. Wat de internationale betrekkingen betreft, bestaat er echter geen openbaar belang bij het voldoen aan onredelijke of onredelijke verzoeken om documenten niet openbaar te maken. Een andere overweging zou impliceren dat de internationale partner een onbeperkt vetorecht zou hebben over de openbaarmaking van een dergelijk document dat in het bezit is van de EU-instellingen [14].

21. De Ombudsman is derhalve van mening dat indien een verzoek van de VS om een document niet openbaar te maken met redenen is omkleed en die reden is gebaseerd op legitieme belangen van de VS, de Commissie met dat verzoek rekening moet houden wanneer zij onderzoekt of zij het document moet vrijgeven. De Amerikaanse autoriteiten kunnen echter niet verwachten dat een goede relatie met de EU zou worden "ondermijnd" simpelweg omdat de EU weigert te voldoen aan een onredelijk of onredelijk verzoek van de VS. In dit verband volstaat het loutere feit dat de VS het niet eens zijn met de vrijgave van een document, niet om de uitzondering in verband met de ondermijning van het openbaar belang met betrekking tot de internationale betrekkingen in werking te stellen.

22. De Ombudsman benadrukt in verband met het bovenstaande dat elke onwil om besluiten om TTIP-documenten niet openbaar te maken naar behoren te rechtvaardigen, aanzienlijke negatieve gevolgen kan hebben. Het recht van EU-burgers op toegang van het publiek tot documenten die in het bezit zijn van EU-instellingen is een grondrecht om ervoor te zorgen dat zij kunnen deelnemen aan de besluitvorming van de EU en de EU en haar instellingen ter verantwoording kunnen roepen. Dit recht verdiept het democratische karakter van de EU en haar instellingen.  Uit de antwoorden op de openbare raadpleging van de Ombudsman is duidelijk geworden dat belanghebbenden belang hechten aan documenten, zoals geconsolideerde teksten met standpunten van de EU en de VS.  Daarom is het van essentieel belang dat de Commissie de VS informeert over het belang om met name gemeenschappelijke onderhandelingsteksten voor het publiek beschikbaar te stellen voordat de TTIP-overeenkomst is afgerond. De Commissie moet de VS ook in kennis stellen van de noodzaak om elk verzoek van hen om een bepaald document niet openbaar te maken, te motiveren. Deze redenering moet de Commissie overtuigen.

23.  Vroegtijdige publicatie van gemeenschappelijke onderhandelingsteksten zou het mogelijk maken de onderhandelaars tijdig feedback te geven over delen van de overeenkomst die bijzondere problemen opleveren. De Ombudsman gaat ervan uit dat het de voorkeur verdient om van dergelijke problemen eerder vroeger dan later kennis te nemen, zodat ze doeltreffend kunnen worden aangepakt.

24. Ten slotte voerden sommige respondenten van de openbare raadpleging van de Ombudsman aan dat de leden van het Europees Parlement (EP-leden) op zijn minst in staat zouden moeten zijn om de ontwerp- en definitieve versies van de overeenkomst namens hun kiezers te onderzoeken. Hoewel de toegang van het Parlement tot documenten geen deel uitmaakt van dit onderzoek, is de Ombudsman ingenomen met de aankondiging van de Commissie, ook van 25 november 2014, dat zij de toegang tot bepaalde onderhandelingsdocumenten zal uitbreiden tot alle leden van het Europees Parlement. De Ombudsman erkent de bijzondere democratische verantwoordelijkheid van de leden van het Europees Parlement bij het toezicht op de onderhandelingen namens hun kiezers.

B. Proactievere openbaarmaking van documenten

25. Burgers zijn zich er steeds meer van bewust dat het TTIP regels zal opstellen die op hen van invloed zijn op een manier die vergelijkbaar is met de gevolgen van wetgeving voor hen. Er is derhalve een aanzienlijk openbaar belang bij documenten die als gevolg van de TTIP-onderhandelingen zijn opgesteld, zoals wordt bevestigd door de antwoorden op de raadpleging van de Ombudsman. De Commissie levert in haar advies verder bewijs van dit belang. Sinds januari 2013 heeft DG Handel 30 initiële verzoeken om toegang tot documenten in verband met het TTIP beantwoord. Het gaf (volledige of gedeeltelijke) toegang tot 520 van de 807 beoordeelde documenten.

26. Uit het advies van de Commissie blijkt ook dat de verzoekers om toegang tot documenten over het algemeen tevreden zijn over de wijze waarop de Commissie met hun verzoek is omgegaan. Slechts 20 % heeft ervoor gekozen de Commissie te verzoeken haar antwoord op hun oorspronkelijke verzoek te heroverwegen [15]. Tot op heden heeft slechts één persoon vervolgens een klacht ingediend bij de Ombudsman.

27. De Commissie heeft veel verzoeken om toegang tot documenten over het TTIP goed behandeld. Het grote aantal van dergelijke verzoeken leidt er echter toe dat de Ombudsman zich afvraagt of het voor de Commissie niet efficiënter en doeltreffender zou zijn om de kwestie van de toegang, waar mogelijk, van meet af aan te onderzoeken. Daartoe heeft de Commissie een proces nodig dat, als onderliggende aanname, ervan uitgaat dat het publiek toegang wil tot alle TTIP-documenten [16]. De Commissie moet beoordelen of een TTIP-document openbaar kan worden gemaakt zodra het document in kwestie intern is afgerond en vervolgens met regelmatige en vooraf bepaalde tussenpozen (met inbegrip van, maar niet beperkt tot, het tijdstip waarop het document tijdens de onderhandelingen wordt ingediend). Als er geen uitzondering van toepassing is, moet het document in kwestie proactief door de Commissie worden gepubliceerd. Indien een document niet proactief openbaar kan worden gemaakt, moet de verwijzing naar het document (en, indien mogelijk, de titel ervan) openbaar worden gemaakt, samen met een toelichting waarom het document niet beschikbaar kan worden gesteld.

28. Een dergelijke proactieve aanpak houdt niet in dat de Commissie meer documenten zou moeten vrijgeven dan wanneer zij alleen maar had gewacht op de ontvangst van verzoeken. Een dergelijke “frontloading” zou echter i) burgers zo snel mogelijk en zonder dat zij daarom hoeven te vragen toegang geven tot relevante documenten, waardoor de uitoefening van het grondrecht op toegang eenvoudiger wordt; ii) ervoor te zorgen dat de Commissie zo transparant mogelijk is en wordt geacht over de TTIP-documenten die zij in haar bezit heeft en over wat al dan niet proactief openbaar kan worden gemaakt; iii) de burgers te onderstrepen dat de Commissie vastbesloten is in te spelen op een legitieme behoefte aan meer informatie over de TTIP-onderhandelingen; en iv) de legitimiteit van het TTIP-proces en, meer in het algemeen, de Commissie en de EU te vergroten.

29. Bovendien mag de proactieve aanpak niet meer middelen in beslag nemen dan het wachten op verzoeken. Uit de antwoorden op de openbare raadpleging van de Ombudsman blijkt dat de Commissie hoe dan ook verzoeken om toegang tot deze documenten zal ontvangen en de betrokken documenten dus op een bepaald moment zal moeten analyseren. De door de Ombudsman aanbevolen aanpak houdt eenvoudigweg in dat de desbetreffende analyse in een eerder stadium wordt uitgevoerd.

30. Om de uitoefening van het fundamentele recht van toegang van de burger te vereenvoudigen en ervoor te zorgen dat de Commissie transparant is over de documenten die zij in haar bezit heeft, heeft de Ombudsman de Commissie in haar brief tot inleiding van dit onderzoek voorgesteld een openbaar register van TTIP-documenten op te zetten.

31. Als onderdeel van haar mededeling van 25 november 2014 kondigde de Commissie aan dat zij regelmatig een lijst zou publiceren en bijwerken van (niet-gerubriceerde) TTIP-documenten die met het Parlement en de Raad worden gedeeld. Dit zal gebeuren via de speciale website over het handelsbeleid. Er zal ook worden overwogen om gerubriceerde documenten in de lijst op te nemen.

32. De Ombudsman is ingenomen met deze aankondiging en moedigt de Commissie met klem aan ervoor te zorgen dat de lijst van TTIP-documenten die op haar speciale website over handelsbeleid beschikbaar moet worden gesteld, alomvattend is. De Commissie heeft uitgelegd dat bij de behandeling van verzoeken om toegang tot TTIP-documenten veel tijd is besteed aan het beoordelen van een groot aantal bestanden en e-mails om materiaal te identificeren dat binnen het toepassingsgebied van een bepaald verzoek kan vallen. De Commissie verwees voorts naar de complexiteit van dergelijke verzoeken, waarbij vaak acht of meer administratieve eenheden binnen de Commissie betrokken waren; de uitzonderlijke druk op diezelfde mensen in het kader van de onderhandelingen; het totale aantal verzoeken om handelsgerelateerde documenten dat door de Commissie wordt behandeld (waarvan TTIP-documenten slechts één onderdeel vormen)[17]; en de relatief open manier waarop veel verzoeken worden geformuleerd. De Ombudsman is van oordeel dat deze toelichtingen de argumenten voor een uitgebreide lijst van TTIP-documenten nog dringender maken. Het zou redelijk zijn, en in overeenstemming met de regels inzake de toegang van het publiek, dat de Commissie op onnauwkeurige verzoeken reageert door de aanvrager te verwijzen naar de lijst van TTIP-documenten, zodat de aanvrager het verzoek kan verduidelijken.

33. Tot slot herhaalt de Ombudsman de suggestie die zij aan het begin van dit onderzoek heeft gedaan, namelijk dat de Commissie op haar website de vele TTIP-documenten moet publiceren die zij reeds heeft vrijgegeven in antwoord op verzoeken om toegang tot documenten.

34. In haar antwoord op dit voorstel legt de Commissie uit dat zij bepaalde voordelen kan zien als zij het publiek in staat stelt informatie te vinden zonder dat zij verzoeken hoeft in te dienen; anderzijds zou het in dergelijke omstandigheden nuttig zijn de nodige procedurele waarborgen vast te stellen om ervoor te zorgen dat de Commissie bij toekomstige verzoeken niet langer dezelfde documenten hoeft te identificeren. Indien de Commissie een dergelijke praktijk zou toepassen, zou de invoering ervan geleidelijk moeten verlopen en gekoppeld moeten zijn aan de aanpassing van de huidige IT-instrumenten, om het proces van publicatie van dergelijke informatie te automatiseren en ervoor te zorgen dat de daarmee gepaard gaande werklast niet onevenredig is. 

35. De Commissie legt verder uit dat deze overwegingen niet beperkt kunnen blijven tot het TTIP. Gezien het horizontale karakter van het voorstel kunnen mogelijk alle documenten die in het kader van de regels inzake toegang tot documenten worden vrijgegeven, worden gepubliceerd. Dit vereist verder beraad van de centrale diensten van de Commissie. De Commissie zal verder nadenken over deze kwestie en er begin 2015 op terugkomen, wanneer zij zal reageren op de bevindingen van de Ombudsman in dit onderzoek.

36. De Ombudsman merkt op dat het Parlement in zijn resolutie van 11 maart 2014 over de toegang van het publiek tot documenten [18] de instellingen heeft verzocht openbare documentenregisters op te zetten met duidelijke en toegankelijke structuren, goede zoekfunctionaliteit, regelmatig bijgewerkte informatie over nieuwe geproduceerde en geregistreerde documenten, de opname van verwijzingen naar niet-openbare documenten en, om openbare gebruikers bij te staan, richtsnoeren over de soorten documenten die in een bepaald register worden bewaard. De Commissie moet gevolg geven aan deze oproep van het Parlement, als prioriteit met betrekking tot TTIP-documenten. Het is inderdaad belangrijk dat de Commissie de relevante documenten, of op zijn minst een verwijzing ernaar, op gestructureerde wijze beschikbaar stelt, zodat het publiek gemakkelijk kan bepalen in welke documenten zij het meest geïnteresseerd zijn. De Commissie zou ook een webpagina kunnen publiceren met links naar vaak gevraagde documenten of documenten die het meest zijn gedownload.

C. Evenwichtigere en transparantere inspraak van het publiek

37. Een grotere en intensievere deelname van de burgers aan de werkzaamheden van de EU-instellingen versterkt het democratische karakter van de Unie. Burgerparticipatie is met name belangrijk op gebieden zoals het TTIP, die nauw verbonden zijn met het wetgevingsproces.

38. Transparantie vergemakkelijkt burgerparticipatie door te zorgen voor toegang tot informatie en de middelen om deel te nemen aan het bestuursproces waaraan burgers onderworpen zijn. In het kader van het TTIP kan het publiek alleen helpen de definitieve overeenkomst vorm te geven als het gedurende het hele proces wordt geïnformeerd en aldus in staat wordt gesteld er tijdig aan bij te dragen.

39. De verwijzingen in het Verdrag betreffende de Europese Unie naar “een open, transparante en regelmatige dialoog”, naar standpunten die “openbaar” worden uitgewisseld en naar “samenhangende en transparante” acties onderstrepen dat het participatieproces zelf niet mag worden afgeschermd van publieke controle. 

40. De Commissie heeft actief getracht de inspraak van het publiek in verband met het TTIP te vergroten. Zoals wordt erkend door de respondenten van de openbare raadpleging van de Ombudsman, heeft de Commissie een aantal innovatieve benaderingen van de meer gestructureerde vormen van participatie aangenomen, zoals de oprichting van een adviesgroep en het houden van briefings van belanghebbenden tijdens en aan het einde van de onderhandelingsrondes. De proactieve transparantiemaatregelen die het heeft omarmd, zoals het publiceren van initiële standpuntnota's, zijn ook bevorderlijk voor het stimuleren van effectieve participatie.

41. Het verslag over de openbare raadpleging van de Ombudsman bevat een aantal verdere praktische stappen die de Commissie zou kunnen nemen om deelname te bevorderen. De Commissie zou bijvoorbeeld vaker themaspecifieke bijeenkomsten met belanghebbenden kunnen organiseren [19]. De Ombudsman moedigt de Commissie aan rekening te houden met de relevante suggesties in het deel "Inspraak van het publiek" van haar verslag over de openbare raadpleging. 

42. Naast de meer gestructureerde vormen van deelname zijn er ook minder gestructureerde vormen die grotendeels bestaan uit bilaterale vergaderingen en correspondentie met de Commissie. Een overweldigend aantal reacties op de openbare raadpleging van de Ombudsman gaf aanleiding tot bezorgdheid over de vermeende dominantie van het bedrijfsleven bij vergaderingen en contacten met de Commissie in verband met het TTIP en de noodzaak van meer transparantie in dit verband. 

43. In haar brief tot inleiding van dit onderzoek deed de Ombudsman de Commissie een aantal suggesties om deze kwesties van evenwicht en transparantie aan te pakken. De Ombudsman stelde met name voor dat de Commissie zou overwegen onlinelijsten op te stellen en te publiceren van de vergaderingen die zij met belanghebbenden in verband met het TTIP houdt, alsook de bijbehorende documenten.

44. In haar advies merkte de Commissie op dat voorzitter Juncker elk lid van de nieuwe Commissie had uitgenodigd om “alle contacten en bijeenkomsten die we met beroepsorganisaties of zelfstandigen houden over aangelegenheden in verband met de beleidsvorming en -uitvoering van de EU openbaar te maken”. De Commissie heeft dit nieuwe beleid voor commissarissen, kabinetsleden en directeuren-generaal met ingang van 1 december 2014 bevestigd in besluiten van 25 november 2014 [20]. De Ombudsman toonde zich publiekelijk ingenomen met deze ontwikkeling.

45. Om op deze eerste stap voort te bouwen, doet de Ombudsman het volgende voorstel: De Commissie moet, ten minste in het kader van het TTIP, deze transparantieverplichtingen met betrekking tot vergaderingen met beroepsorganisaties of als zelfstandige werkzame personen uitbreiden tot de niveaus van directeur, eenheidshoofd en onderhandelaar. Hierbij moeten de namen van alle bij dergelijke vergaderingen betrokken personen worden vermeld.

46. Ook van belang is de inhoud van wat belangenvertegenwoordigers met de Commissie bespreken en de documenten die zij met haar uitwisselen. De Commissie heeft zelf bevestigd dat aanvragers van toegang tot TTIP-documenten veel belangstelling toonden voor vergaderingen met verslagen en correspondentie met het bedrijfsleven.

47. De Ombudsman is ingenomen met het antwoord van de Commissie op de suggestie die zij in dit verband heeft gedaan. De Commissie heeft met name aangekondigd dat zij bereid is bedrijfsorganisaties, lobbygroepen of ngo’s die documenten indienen bij het lid van de Commissie dat verantwoordelijk is voor de TTIP-onderhandelingen, te vragen of het document (of een niet-vertrouwelijke versie ervan) kan worden gepubliceerd. De Ombudsman is van mening dat de Commissie verder moet gaan en moet bevestigen dat alle opmerkingen zullen worden gepubliceerd, tenzij de afzender goede redenen voor de vertrouwelijkheid opgeeft en een niet-vertrouwelijke samenvatting voor publicatie verstrekt. Bovendien moet de Commissie proactief vergaderagenda’s en verslagen publiceren van vergaderingen die zij over het TTIP houdt met bedrijfsorganisaties, lobbygroepen of ngo’s.

48. De Ombudsman vroeg de Commissie ook of zij een beleid heeft om bepaalde onderhandelingsdocumenten selectief te delen met bevoorrechte belanghebbenden die volgens haar een rol kunnen spelen bij het bepalen van de onderhandelingspositie van de EU over bepaalde onderwerpen.  De Commissie antwoordde dat dit niet het geval is. Het heeft uitgelegd dat het een vaste praktijk is om onderhandelingsdocumenten te delen met het Europees Parlement en de Raad. Voorts deelt de Commissie voor het TTIP met de leden van de specifieke TTIP-adviesgroep de onderhandelingsdocumenten van de EU, die met de lidstaten en het Europees Parlement zijn gedeeld. Die groep handelt echter in een deskundige (institutionele) context en kan niet worden gelijkgesteld met een groep "bevoorrechte belanghebbenden".

49. De Commissie heeft echter haar eigen bezorgdheid geuit over wat zij de "stabiele stroom lekken van gerubriceerde ("Restreint UE") en gevoelige TTIP-documenten" noemt.

50. De Ombudsman benadrukt dat haar vraag aan de Commissie ertoe strekte vast te stellen of TTIP-documenten selectief worden gedeeld met niet-institutionele belanghebbenden van derden, zoals branchegroepen, maatschappelijke organisaties of individuen. Haar vraag had geen betrekking op het passende beleid inzake de openbaarmaking van documenten aan institutionele actoren, zoals het Parlement en de Raad. De Ombudsman benadrukt dat het Parlement en de Raad geen derde partijen zijn bij deze onderhandelingen. Zij kunnen dus niet worden gelijkgesteld met een groep "bevoorrechte belanghebbenden". Wat betreft de openbaarmaking van wat de Ombudsman "bevoorrechte belanghebbenden" noemde, heeft de Ombudsman geen concreet bewijs gezien om de ondubbelzinnige bevestiging van de Commissie dat zij geen beleid van openbaarmaking ten gunste van "bevoorrechte belanghebbenden" heeft, ter discussie te stellen. De Ombudsman verwacht dat de Commissie ervoor zal zorgen dat documenten die aan bepaalde belanghebbenden van derden worden vrijgegeven, aan iedereen worden vrijgegeven, zodat alle burgers gelijk worden behandeld.

51. Wat evenwichtige vertegenwoordiging betreft, is de Ombudsman ingenomen met de verklaring in de “Werkmethoden van de Europese Commissie 2014-2019”[21] dat de leden van de Commissie moeten streven naar een passend evenwicht en representativiteit bij de belanghebbenden die zij ontmoeten. De werkmethoden bepalen ook dat leden van de Commissie in de regel geen beroepsorganisaties of zelfstandigen mogen ontmoeten die niet in het transparantieregister zijn geregistreerd.

52. Hoewel deze stappen lovenswaardig zijn, moet de Commissie onderzoeken hoe de verplichtingen (ook met betrekking tot het transparantieregister) die gericht zijn op het waarborgen van een passend evenwicht en representativiteit in haar vergaderingen met beroepsorganisaties of zelfstandigen over het TTIP, kunnen worden uitgebreid tot niveaus onder het niveau van de commissaris. Deze verplichtingen kunnen bijvoorbeeld worden uitgebreid tot de niveaus van directeur, eenheidshoofd en onderhandelaar.

De voordelen van meer transparantie 

53. In het verslag van de Ombudsman over de openbare raadpleging wordt in detail beschreven welke gevolgen volgens de respondenten een grotere transparantie zal hebben voor de TTIP-onderhandelingen en voor de overeenkomst zelf. Die impact wordt als overweldigend positief beschouwd, variërend van een grotere legitimiteit, meer vertrouwen, een goed onderbouwd debat en een betere inhoudelijke overeenstemming.

54. De Ombudsman is zich bewust van de argumenten dat, gezien de complexiteit van de TTIP-kwesties, meer transparantie kan leiden tot verwarring en misverstanden onder de burgers. Volgens de Ombudsman zijn dergelijke argumenten zeer misleidend. De enige doeltreffende manier om verwarring en misverstanden bij het publiek te voorkomen, is meer transparantie en een grotere inspanning om het publieke debat proactief te informeren. Volgens haar moet de Commissie, indien zij van mening is dat een document vatbaar is voor verkeerde interpretatie, bij de vrijgave van het document gewoon de nodige uitleg geven. Het moet ook in gesprek gaan met degenen die legitieme zorgen uiten.

55. Meer in het algemeen, als het publiek met betrekking tot het TTIP wordt gerustgesteld dat i) het op de hoogte is gebracht van de feiten; ii) in staat zijn te begrijpen wat er op het spel staat; en iii) de democratische geloofsbrieven en legitimiteit van de Unie zullen worden versterkt en het vertrouwen in haar instellingen zal worden versterkt.

Conclusie

Ter afsluiting van dit onderzoek is de Ombudsman ingenomen met het antwoord van de Commissie tot nu toe en doet hij de volgende reeks verdere suggesties. De Commissie moet:

1. De VS informeren over het belang van het ter beschikking stellen van met name gemeenschappelijke onderhandelingsteksten aan het publiek van de EU voordat de TTIP-overeenkomst is afgerond. De Commissie moet de VS ook in kennis stellen van de noodzaak om elk verzoek van hen om een bepaald document niet openbaar te maken, te motiveren. Deze redenering moet de Commissie overtuigen.

2. een beoordeling uitvoeren van de vraag of een TTIP-document openbaar kan worden gemaakt zodra het document in kwestie intern is afgerond en vervolgens met regelmatige en vooraf bepaalde tussenpozen (met inbegrip van, maar niet beperkt tot, het tijdstip waarop het document tijdens de onderhandelingen wordt ingediend). Als er geen uitzondering van toepassing is, moet het document in kwestie proactief door de Commissie worden gepubliceerd. Indien een document niet proactief openbaar kan worden gemaakt, moet de verwijzing naar het document (en, indien mogelijk, de titel ervan) openbaar worden gemaakt, samen met een toelichting waarom het document niet beschikbaar kan worden gesteld.

3. Ervoor zorgen dat de lijst van TTIP-documenten die op zijn speciale website over handelsbeleid beschikbaar moet worden gesteld, alomvattend is.

4. Publiceer op zijn website de vele TTIP-documenten die het al heeft vrijgegeven naar aanleiding van verzoeken om toegang tot documenten.

5. Houd rekening met de relevante suggesties die worden uiteengezet in de rubriek "Inspraak van het publiek" van het verslag over de openbare raadpleging van de Ombudsman.

6. De transparantieverplichtingen met betrekking tot vergaderingen met beroepsorganisaties of als zelfstandige werkzame personen in het kader van het TTIP uitbreiden tot de niveaus van directeur, eenheidshoofd en onderhandelaar. Hierbij moeten de namen van alle bij dergelijke vergaderingen betrokken personen worden vermeld.

7. Proactief vergaderagenda's en verslagen publiceren van vergaderingen die zij op TTIP houdt met bedrijfsorganisaties, lobbygroepen of ngo's.

8. Onderzoeken hoe de verplichtingen (ook met betrekking tot het transparantieregister) die gericht zijn op het waarborgen van een passend evenwicht en representativiteit in zijn vergaderingen met beroepsorganisaties of zelfstandigen over het TTIP, kunnen worden uitgebreid tot niveaus onder het niveau van de commissaris. Deze verplichtingen kunnen bijvoorbeeld worden uitgebreid tot de niveaus van directeur, eenheidshoofd en onderhandelaar.

9. Bevestigen dat alle in het kader van het TTIP ingediende opmerkingen van belanghebbenden zullen worden gepubliceerd, tenzij de afzender goede redenen voor de vertrouwelijkheid opgeeft en een niet-vertrouwelijke samenvatting voor publicatie verstrekt.

10. Ervoor zorgen dat documenten die aan bepaalde belanghebbenden van derden worden vrijgegeven, aan iedereen worden vrijgegeven, zodat alle burgers gelijk worden behandeld.

De Commissie zal van dit besluit in kennis worden gesteld. De Commissie moet aangeven hoe en wanneer zij elke voorgestelde maatregel zal uitvoeren. Aangezien de onderhandelingen nog gaande zijn, zou het nuttig zijn als de Commissie uiterlijk op 6 maart 2015 binnen twee maanden een follow-up zou kunnen geven.

Emily O'Reilly

Straatsburg, 06/01/2015