DE TERUGGROND NAAR HET KLACHT

1. In 2000 is de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) begonnen met de werkzaamheden voor een mogelijke modernisering van het Verdrag inzake schade veroorzaakt door buitenlandse luchtvaartuigen aan derden op het oppervlak, ondertekend te Rome op 7 oktober 1952. In mei 2004 heeft de ICAO een speciale groep voor de modernisering van het Verdrag van Rome van 1952 (SG-MR) opgericht. De Europese Unie is geen verdragsluitende partij bij de ICAO, maar de Commissie heeft als waarnemer deelgenomen aan de werkzaamheden van de SG-MR van de ICAO.

2. Op 2 mei 2009 zijn de werkzaamheden van de SG-MR van de ICAO tijdens de diplomatieke conferentie van Montreal afgerond en hebben zij geresulteerd in twee nieuwe verdragen die momenteel openstaan voor ondertekening: het Verdrag inzake vergoeding van schade veroorzaakt door luchtvaartuigen aan derden in geval van onrechtmatige inmenging [1] en het Verdrag inzake vergoeding van schade veroorzaakt door luchtvaartuigen aan derden [2].

3. Het Verdrag inzake vergoeding van schade veroorzaakt door luchtvaartuigen aan derden in geval van onrechtmatige inmenging (hierna "het verdrag" genoemd) voorziet in een systeem van risicoaansprakelijkheid van vliegtuigexploitanten in alle ondertekenende staten. Deze aansprakelijkheid is echter beperkt. De schadeloosstelling van slachtoffers voor schade die deze maxima overschrijdt, zal worden betaald door een aanvullend schadevergoedingsfonds en, indien de middelen ontoereikend zijn, door de staten zelf.

4. Er bestaan in de Europese Unie geen geharmoniseerde regels inzake de aansprakelijkheid van vliegtuigexploitanten jegens derden. In april 2004 heeft de Raad echter Richtlijn 2004/80/EG [3] ("de richtlijn") betreffende de schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven aangenomen, op grond waarvan de lidstaten de verantwoordelijkheid voor de betaling van schadeloosstelling aan slachtoffers van geweldsmisdrijven op zich moeten nemen.

5. Klager, een bekende Britse auteur op het gebied van luchtvaartrecht, heeft het werk van de SG-MR van de ICAO gevolgd en is van mening dat de ICAO-voorstellen, die tot het verdrag hebben geleid, niet in overeenstemming waren met de verplichtingen van de lidstaten uit hoofde van de richtlijn. Bovendien stelt klager dat het onrechtvaardig zou zijn om onschuldige partijen, namelijk vliegtuigexploitanten, aansprakelijk te stellen voor door anderen gepleegde misdrijven.

6. In dit verband richtte klager zich op 13 februari 2007 tot het directoraat-generaal Justitie, vrijheid en veiligheid van de Commissie ("DG JFS"), dat verantwoordelijk is voor de uitvoering van de richtlijn. Op 16 februari 2007 heeft de woordvoerder van vicevoorzitter Frattini, toenmalig commissaris belast met de portefeuille Justitie, vrijheid en veiligheid, klager geantwoord. In zijn antwoord antwoordde de woordvoerder van de commissaris op de vragen aan de commissaris en legde hij uit dat de commissaris op de hoogte was van de ICAO-voorstellen en dat zijn diensten deze met grote belangstelling bestudeerden.

7. Tussen februari en april 2007 heeft klager schriftelijk verzocht om opheldering over twee onopgeloste punten, namelijk de datum waarop vicevoorzitter Frattini kennis kreeg van de ICAO-voorstellen en zijn standpunten over het schijnbare conflict tussen de ICAO-voorstellen en de richtlijn. In de loop van deze correspondentie trachtte klager een ontmoeting te regelen met de commissaris of de directeur-generaal van DG JFS om de kwestie te bespreken. De Commissie heeft deze e-mails niet beantwoord.

8. Op 16 mei 2007 zond klager een e-mail naar de "TREN informations" mailbox van DG JFS waarin hij informeerde "waarom leden van de Commissie die samenwerken met ICAO-studies van het Verdrag van Rome van 1952 voortdurend hebben nagelaten de aandacht te vestigen op de gevolgen van Richtlijn 2004/80/EG van de Raad betreffende de schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven". In het antwoord van de Commissie van 24 juli 2007 werd gesteld dat de e-mail op 19 juli 2007 door DG JFS was ontvangen en werd het doel en het toepassingsgebied van de richtlijn toegelicht. DG JFS vestigde ook de aandacht van klager op het feit dat het geen aangelegenheden in verband met de ICAO behandelde.

9. Intussen was klager begonnen met correspondentie met het directoraat-generaal Vervoer en Energie (DG TREN) van de Commissie. Bij brief van 16 juni 2007 heeft klager DG TREN om zijn standpunt gevraagd met betrekking tot zijn bewering dat het ontwerpverdrag onrechtvaardig en onverenigbaar met de richtlijn was. Op 9 juli 2007 heeft DG TREN de klager geantwoord en verduidelijkt dat het de aandacht van andere diensten van de Commissie had gevestigd op de vraag of de SG-MR-voorstellen van de ICAO onverenigbaar waren met de richtlijn. De Commissie verklaarde vervolgens dat, mocht uit de analyse blijken dat er sprake zou kunnen zijn van mogelijke onverenigbaarheden, zij deze punten van zorg kenbaar zou maken aan de SG-MR van de ICAO.

10. Op 17 juli 2007 antwoordde klager teleurgesteld dat de Commissie niet had gereageerd op zijn bewering dat er in het ontwerpverdrag sprake was van een "fundamenteel onrecht". In dit verband voerde de klager aan dat vliegtuigexploitanten onschuldige partijen zijn en niet aansprakelijk mogen worden gesteld voor door anderen gepleegde misdrijven. Volgens klager was het ontwerpverdrag in strijd met elementaire regels van het natuurrecht en zou het ook in strijd kunnen zijn met het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens.

11. Op 26 juli 2007 heeft DG TREN geantwoord dat de Commissie, na DG JFS te hebben geraadpleegd, niet van mening was dat er sprake was van onverenigbaarheid tussen de ICAO-voorstellen voor een Verdrag inzake vergoeding van schade veroorzaakt door luchtvaartuigen aan derden in geval van onrechtmatige inmenging en Richtlijn 2004/80/EG van de Raad. DG TREN legde verder uit dat beide instrumenten tot doel hebben het recht van slachtoffers van misdrijven op schadevergoeding te waarborgen. Wat betreft de bewering van klager dat er sprake is van een "fundamenteel onrecht" in de voorstellen van de SG-MR van de ICAO, vestigde DG TREN de aandacht van klager op het feit dat vliegtuigexploitanten momenteel aansprakelijk zijn voor schade die door luchtvaartuigen aan derden wordt veroorzaakt, meestal zonder schuld, en dat het ontwerpverdrag juist tot doel had de wettelijke aansprakelijkheid van vliegtuigexploitanten in geval van wederrechtelijke inmenging te beperken en er tegelijkertijd voor te zorgen dat de slachtoffers een passende schadevergoeding wordt betaald. DG TREN gaf de klager opdracht contact op te nemen met DG JFS als hij specifieke vragen had over de richtlijn en de grondrechten.

12. Op 30 juli 2007 zond klager een nieuwe brief aan DG TREN waarin hij zijn beweringen over "fundamenteel onrecht" nader toelichtte. DG TREN antwoordde op 29 augustus 2007 en verklaarde dat de door klager in zijn brief aan de orde gestelde kwesties in aanmerking zouden worden genomen bij toekomstige besprekingen met de lidstaten over de ICAO-voorstellen.

13. Op 30 augustus 2007 heeft klager DG TREN opnieuw een brief gestuurd met de vraag i) of in de beraadslagingen die tot Richtlijn 2004/80/EG hebben geleid, andere partijen dan de crimineel of de staat verantwoordelijk zijn bevonden voor het betalen van schadevergoeding aan slachtoffers van misdrijven; ii) of er in het voorgaande decennium risicoaansprakelijkheidsregelingen voor vliegtuigexploitanten zijn ingevoerd; en iii) wat de Commissie hierover aan de ICAO heeft gemeld.

14. Op 6 september 2007 heeft DG TREN deze vragen beantwoord en erop gewezen dat specifieke vragen over Richtlijn 2004/80/EG rechtstreeks aan DG JFS moeten worden gericht. DG TREN gaf aan dat het niet voornemens was te antwoorden op verdere brieven van klager over dezelfde kwestie, omdat het de brieven van klager over de schadevergoeding voor slachtoffers van wederrechtelijke inmenging als repetitief beschouwde.

15. Gelijktijdig met zijn correspondentie met DG TREN, en overeenkomstig het voorstel van DG TREN, schreef klager op 3 augustus 2007 een brief aan vicevoorzitter Frattini. In zijn mededeling herhaalde hij zijn bewering dat er een fundamenteel "onrecht"bestond als onschuldige partijen, namelijk vliegtuigexploitanten, compensatie voor slachtoffers van terroristische aanslagen moesten financieren. Op 27 september 2007 heeft DG JFS de ontvangst van deze brief bevestigd door een voorlopig antwoord te sturen.

16. Op 31 maart 2008 diende klager de onderhavige klacht in bij de Ombudsman.

Het onderwerp van het onderzoek

17. De Ombudsman opende een onderzoek naar de aantijgingen van klager tegen de Commissie. Deze zijn als volgt:

1. DG TREN heeft ten onrechte de correspondentie met hem gestaakt.
2. DG TREN heeft onvoldoende gereageerd op de kwesties die hij in zijn correspondentie aan de orde heeft gesteld.
3. DG JFS heeft bepaalde vragen die hij in februari 2007 had gesteld, niet beantwoord.
4. DG TREN heeft hem ten onrechte doorgeleid naar DG JFS.

18. Klager verzoekt de Commissie:

1. Controleer zijn correspondentie met hem.
2. Geef een eensgezind antwoord op de aan de orde gestelde kwesties.

Het onderzoek

19. Op 5 mei 2008 zond de Ombudsman zijn verzoek aan de Commissie met een verzoek om advies. Op 8 december 2008 heeft de Commissie advies uitgebracht. Op 9 april 2009 diende klager zijn opmerkingen in.

De analyse en conclusies van de OMBUDSMAN

Opmerkingen vooraf

20. Om te beginnen zij erop gewezen dat klager de Ombudsman verschillende vragen heeft gesteld die afhankelijk zijn van de vaststelling van wanbeheer. De Ombudsman zal deze vragen in zijn besluit behandelen voor zover en voor zover zij binnen het toepassingsgebied van het onderzoek vallen en het voorwerp uitmaken van een bevinding van wanbeheer.

A. Bewering dat DG TREN ten onrechte de correspondentie met klager heeft beëindigd

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

21. Klager verklaarde dat zijn correspondentie met de Commissie tot doel had zijn aandacht te vestigen op het kennelijke conflict tussen de bestaande verplichtingen van de EU-lidstaten en de ICAO-voorstellen, teneinde de deugdelijkheid van zijn redenering te bepalen en de standpunten van de Commissie vast te stellen, die hij vervolgens in zijn academische geschriften over deze kwesties zou aanhalen.

22. Klager voerde aan dat het oneerlijk was om de correspondentie te beëindigen op grond van repetitiviteit. Hij verklaarde dat hij geen met redenen omklede antwoorden op met redenen omklede argumenten had ontvangen. Daarom vat hij de antwoorden samen die hij heeft ontvangen, geeft hij aan welke aspecten onbeantwoord blijven en verzoekt hij DG TREN deze specifiek te beantwoorden. Door zijn correspondentie met hem te beëindigen, heeft DG TREN hem de mogelijkheid ontzegd om kennis te nemen van de resultaten van de besprekingen met de lidstaten over de kwesties die hij in zijn correspondentie aan de orde had gesteld. Bovendien legde klager uit dat hij geen aanwijzingen had ontvangen dat zijn juridische redenering, die hij uitvoerig uiteenzette, onjuist was. In plaats daarvan had DG TREN alleen kale tegenargumenten ingediend. De weigering van DG TREN om de correspondentie over deze kwesties voort te zetten, druiste dus in tegen het oorspronkelijke doel van zijn schrijven aan de Commissie.

23. In haar advies heeft de Commissie uitgelegd dat DG TREN binnen een termijn van zes weken vier brieven over hetzelfde onderwerp heeft gestuurd in antwoord op de correspondentie van klager, namelijk de verenigbaarheid van de voorstellen van de SG-MR van de ICAO met de richtlijn. De vierde brief van klager aan DG TREN van 30 augustus 2007 bevatte geen enkele nieuwe informatie. De correspondentie was repetitief en zinloos geworden. De vraag van klager over de verenigbaarheid van de voorstellen van de SG-MR van de ICAO met de richtlijn was reeds voldoende beantwoord.

24. De Commissie voerde verder aan dat DG TREN zich niet toegerust of bevoegd achtte om een theoretische discussie over justitie aan te gaan wanneer een dergelijke discussie niet rechtstreeks relevant was voor het luchtvervoersbeleid van de EU. Daarom heeft DG TREN de correspondentie met de klager overeenkomstig de code van goed administratief gedrag gestaakt en de klager verzocht specifieke vragen over Richtlijn 2004/80/EG te richten aan de desbetreffende dienst, namelijk DG JFS.

25. In zijn opmerkingen voerde klager aan dat de brief van DG TREN van 26 juli 2007 noch duidelijk noch volledig was over de kwestie van onrechtvaardigheid, noch over de kwestie van onverenigbaarheid.

Beoordeling door de Ombudsman

26. In artikel 14, lid 3, van de Europese code van goed administratief gedrag [4] is het volgende bepaald: "Er hoeft geen ontvangstbevestiging en geen antwoord te worden verzonden in gevallen waarin brieven of klachten misbruik opleveren vanwege hun buitensporige aantal of vanwege hun repetitieve of zinloze karakter." Bovendien is in de code van goed administratief gedrag voor het personeel van de Europese Commissie in hun betrekkingen met het publiek [5], die als bijlage bij het reglement van orde van de Commissie is gevoegd, bepaald dat haar regels inzake correspondentie "niet van toepassing zijn op correspondentie die redelijkerwijs als ongepast kan worden beschouwd, bijvoorbeeld omdat zij repetitief, onrechtmatig en/of zinloos is. De Commissie behoudt zich dan het recht voor deze briefwisseling te beëindigen."

27. De bovenstaande codes van goed administratief gedrag vestigen het recht om correspondentie met een burger te beëindigen op grond van repetitiviteit, maar ze gaan niet nader in op wat wordt bedoeld met "repetitieve correspondentie". Bij het definiëren van "repetitiviteit" moet rekening worden gehouden met de aard van het recht om correspondentie te beëindigen als een uitzondering op de algemene plicht van de Commissie om met burgers te corresponderen. Zoals de Ombudsman eerder heeft geoordeeld [6], moet dit recht eng worden uitgelegd.

28. In het algemeen is de Ombudsman van mening dat "herhaalde correspondentie" per geval moet worden bepaald, rekening houdend met alle omstandigheden van een bepaalde zaak. De Ombudsman wil er echter op wijzen dat de criteria niet kwantitatief zijn. Zo is correspondentie die louter argumenten herhaalt die reeds zijn aangevoerd, niet noodzakelijkerwijs repetitief. Om als repetitief in de zin van de genoemde codes te worden beschouwd, moet correspondentie in wezen onredelijk zijn.

29. In het kader van deze klacht wordt opgemerkt dat de klager op 16 juni 2007 bij DG TREN opmerkingen heeft ingediend over de vermeende onverenigbaarheid van de ICAO-voorstellen met de richtlijn. Op 9 juli 2007 heeft DG TREN geantwoord door klager gerust te stellen dat de aandacht van andere diensten van de Commissie was gevestigd op de kwestie van de verenigbaarheid en dat, indien uit verdere analyse zou blijken dat er sprake was van mogelijke onverenigbaarheden, deze punten van zorg ter kennis zouden worden gebracht van de SG-MR van de ICAO.

30. Bij brief van 17 juli 2007 uitte klager zijn ontevredenheid over het feit dat hij geen antwoord had ontvangen op zijn bewering dat de ICAO-voorstellen onrechtvaardig waren en dat de Commissie nog geen conclusie had getrokken over de onverenigbaarheid, hoewel de onverenigbaarheid van het ontwerpverdrag met de richtlijn hem al drie jaar duidelijk was. In een brief van 26 juli 2007 heeft DG TREN de klager uitgelegd dat de Commissie, na overleg met DG JFS, van mening was dat het ontwerpverdrag verenigbaar is met de richtlijn en dat de bewering van "fundamenteel onrecht" ongegrond is omdat vliegtuigexploitanten al aansprakelijk waren voor schade die zonder schuld aan derden werd toegebracht. Naast dit algemene voorstel gaf DG TREN aan dat DG JFS bevoegd was om algemene kwesties met betrekking tot civielrechtelijke instrumenten en grondrechten te behandelen.

31. In zijn brief van 30 augustus 2007 benadrukte klager zijn recht op een inhoudelijk antwoord met betrekking tot de door hem aan de orde gestelde kwesties. Hij stelde met name specifieke vragen en voerde aanvullende argumenten aan ter ondersteuning van zijn beweringen. In zijn antwoord van 6 september 2007 merkte DG TREN op dat de Commissie geen onverenigbaarheden tussen het ontwerpverdrag en de richtlijn had vastgesteld en dat de specifieke vragen over de richtlijn aan DG JFS moesten worden gericht.

32. De Ombudsman is van mening dat DG TREN de belangrijkste beweringen van klager correct heeft geïdentificeerd, namelijk dat het ontwerpverdrag onverenigbaar is met de richtlijn en fundamenteel onrechtvaardig is, en dat het zijn standpunt ter zake duidelijk kenbaar heeft gemaakt. De correspondentie van klager bracht alleen argumenten naar voren en stelde vragen die onlosmakelijk verbonden waren met en uitsluitend gericht waren op het ondersteunen van zijn belangrijkste beweringen. In deze context was zijn correspondentie repetitief geworden in de zin van de bovengenoemde codes van goed administratief gedrag.

33. Daarom is de Ombudsman van oordeel dat DG TREN geen wanbeheer heeft begaan toen het klager meedeelde dat het, na te hebben geconcludeerd dat zijn correspondentie repetitief was in de zin van de bovengenoemde codes, geen verdere brieven van hem over deze kwesties zou beantwoorden. Deze bevinding doet geen afbreuk aan de beoordeling door de Ombudsman van de tweede bewering hieronder.

34. Bijgevolg zijn er geen redenen voor het daarmee verband houdende argument van klager dat de Commissie haar correspondentie met hem over dezelfde kwesties zou moeten herzien. Er zij echter op gewezen dat DG JFS met zijn brieven van 13 augustus 2008 en 25 februari 2009 zijn correspondentie met klager over dezelfde kwesties heeft voortgezet. In zijn laatste brief van 28 juli 2009 heeft DG JFS klager in kennis gesteld van de resultaten van de diplomatieke conferentie in Montreal en de verslagen van de Commissie over de uitvoering door de lidstaten van Richtlijn 2004/80/EG [7] bijgevoegd. In die brief wees DG JFS erop dat de Commissie alle inhoudelijke vragen van klager reeds had beantwoord en dat zij, gezien het repetitieve karakter van zijn correspondentie, elke verdere briefwisseling over dezelfde kwesties zou stopzetten.

B. Bewering dat DG TREN onvoldoende heeft gereageerd op de door hem in zijn correspondentie aan de orde gestelde kwesties

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

35. In zijn klacht bij de Ombudsman voerde klager aan dat DG TREN onvoldoende heeft gereageerd op de in zijn correspondentie aan de orde gestelde kwesties. Hij verklaarde met name dat zijn antwoorden onvolledig en ontoereikend waren en bestonden uit kale tegenargumenten. Klager verklaarde voorts dat hij het standpunt van de Commissie niet overtuigend vond en dat hem geen met redenen omkleed tegenargument was gegeven voor zijn gepubliceerde standpunten.

36. Klager voerde verder aan dat zijn klacht bij de Ombudsman niet bedoeld was om te bepalen wie gelijk heeft in de fundamentele controverse, namelijk a) of de ICAO-voorstellen verenigbaar zijn met de richtlijn, en b) over het onrecht dat inherent is aan de stelling dat onschuldige partijen aansprakelijk zullen worden gesteld voor door anderen gepleegde misdrijven. Het doel was veeleer het wereldwijde belang van de controverse en de relevantie ervan voor de EU-burgers te erkennen. De correspondentie van klager met de Commissie was bedoeld om praktische betekenis en uitvoering te geven aan artikel 24 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (oud artikel 21 van het EG-Verdrag), dat kan worden gezien als ondersteuning van de wederzijdse respectsbanden die de burgers en de instellingen van de Europese Unie moeten verenigen.

37. In haar advies erkende de Commissie het belang van de kwesties, maar voerde zij aan dat DG TREN inhoudelijk had geantwoord op de vragen die verband hielden met het EU-beleid. De Commissie verklaarde met name dat DG TREN na overleg met DG JFS een duidelijk antwoord had gegeven op de vraag of de voorstellen van de SG-MR van de ICAO onverenigbaar zijn met de uit de richtlijn voortvloeiende verantwoordelijkheden van de lidstaten, en dat zij ondubbelzinnig had geoordeeld dat zij volgens de Commissie volledig verenigbaar zijn. Bovendien had DG TREN verder aangegeven dat de ICAO-voorstellen niet onrechtvaardig waren en dat zij tot doel hadden de wettelijke aansprakelijkheid van vliegtuigexploitanten in geval van onrechtmatige inmenging te beperken.

38. De Commissie voerde aan dat de brief van klager van 17 juli 2007 geen aanvullende vragen opriep, maar slechts benadrukte dat verenigbaarheid met de richtlijn en fundamentele onrechtvaardigheid twee verschillende kwesties waren. Voorts voerde zij aan dat DG TREN in zijn antwoord van 26 juli 2007 zowel heeft geantwoord op de verenigbaarheid van de voorstellen van de SG-MR van de ICAO met de richtlijn als op het vermeende "fundamentele onrecht".

39. De Commissie voerde aan dat klager in zijn brief van 30 juli 2007 slechts één aanvullende vraag aan de orde stelde, namelijk om op de hoogte te worden gesteld van de inhoud van de verslagen van de Commissie aan de ICAO over de gevolgen van Richtlijn 2004/80 voor de ICAO-voorstellen. Op 29 augustus 2007 antwoordde DG TREN dat de door klager aan de orde gestelde kwesties in aanmerking zouden worden genomen bij de bespreking van de voorstellen van de SG-MR van de ICAO met de lidstaten.

40. Met betrekking tot de vraag van klager of DG TREN op de hoogte was van eventuele uitzonderingen op de stelling dat alleen criminelen of staten ooit zijn geïdentificeerd als verantwoordelijk voor het betalen van schadevergoeding aan slachtoffers van misdrijven, en of DG TREN op de hoogte was van eventuele schuldaansprakelijkheidssystemen die in het voorgaande decennium zijn ingevoerd, antwoordde de Commissie dat dit geen kwesties zijn met betrekking tot het luchtvervoersbeleid van de EU en dat deze geen invloed hebben op het standpunt van de Commissie dat de voorstellen van de SG-MR van de ICAO niet onverenigbaar zijn met de richtlijn, noch fundamenteel onrechtvaardig zijn. DG TREN was derhalve niet in staat klager een gedetailleerde beoordeling van zijn juridische redenering te geven, aangezien dit verder zou gaan dan de bevoegdheid van de Gemeenschap en haar deskundigheid op dit gebied. Ten slotte werd in het antwoord van DG TREN van 29 augustus 2007 benadrukt dat de standpunten van klager in aanmerking zouden worden genomen bij de verdere besprekingen met de lidstaten over deze kwestie.

41. Ten slotte voerde de Commissie aan dat in de brief van klager van 30 augustus 2007 precies dezelfde vragen werden gesteld als in zijn brief van 30 juli 2007. In het antwoord van DG TREN van 6 september 2007 werd herhaald dat de voorstellen van de SG-MR van de ICAO niet onverenigbaar waren met de richtlijn. Zij verduidelijkte dat de diensten van de Commissie deze kwestie vanwege de verenigbaarheid van beide instrumenten niet in het kader van de SG-MR van de ICAO aan de orde hadden gesteld. DG TREN verduidelijkte verder dat de regels inzake wettelijke aansprakelijkheid voor vliegtuigexploitanten niet onder de bevoegdheid van de Gemeenschap vallen, maar onder het nationale recht en dat de Commissie geen systematisch overzicht heeft van de wereldwijde regels inzake wettelijke aansprakelijkheid. Eventuele verdere vragen over verenigbaarheid of mensenrechten moeten worden gericht aan DG JFS.

42. In zijn opmerkingen betwistte klager dat de brief van DG TREN van 26 juli 2007 een "duidelijk antwoord" vormde op de bewering dat de ICAO-voorstellen onverenigbaar en onrechtvaardig waren met de richtlijn. Wat de onverenigbaarheid betreft, was het antwoord van DG TREN geenszins duidelijk, omdat daarin werd gesteld dat nog moest worden bepaald of het voorgestelde verdrag als "gunstiger" dan de compensatie uit hoofde van de richtlijn kon worden beschouwd. Anders zouden beide systemen naast elkaar bestaan en het slachtoffer een keuze geven. Wat de kwestie van onrechtvaardigheid betreft, voerde klager aan dat het antwoord van DG TREN het voordeel van het ontwerpverdrag voor vliegtuigexploitanten noemt, maar niets zegt over onrechtvaardigheid voor vliegtuiggebruikers (passagiers en vrachtverladers).

Beoordeling door de Ombudsman

43. Artikel 24 VWEU bepaalt: "Iedere burger van de Unie kan een van de instellingen [...] aanschrijven in een van de [officiële] talen [...] en in dezelfde taal antwoord krijgen". Artikel 12, lid 1, van de Europese code van goed administratief gedrag bepaalt dat "[d]e ambtenaar [...] dienstgericht, correct, hoffelijk en toegankelijk [moet] zijn in de betrekkingen met het publiek. Bij het beantwoorden van correspondentie, telefoongesprekken en e-mails probeert de ambtenaar zo nuttig mogelijk te zijn en antwoordt hij zo volledig en nauwkeurig mogelijk op de gestelde vragen." Bovendien vereisen de beginselen van behoorlijk bestuur dat de instellingen van de Unie de burgers in de gelegenheid stellen hun standpunten kenbaar te maken en in het openbaar van gedachten te wisselen over alle gebieden waarop de Unie optreedt.[8] Uit het bovenstaande volgt dat de instellingen verplicht zijn een passend antwoord te geven op de correspondentie die zij van burgers ontvangen.

44. Of een instelling een passend antwoord geeft, hangt af van de context en de omstandigheden van de zaak. In het algemeen moeten instellingen kwesties die hun door burgers onder de aandacht worden gebracht en waarop zij redelijkerwijs een antwoord kunnen verwachten, nauwkeurig en volledig aanpakken. Tenzij de omstandigheden dit vereisen, zoals normaal het geval zou zijn bij een formele administratieve procedure, vereist dit echter niet dat de instellingen reageren op alle argumenten of punten die in correspondentie naar voren worden gebracht. Evenmin zijn instellingen verplicht vragen te beantwoorden die niet onder hun bevoegdheid en deskundigheid vallen, of theoretische discussies te voeren. In dergelijke gevallen moeten zij echter redelijke inspanningen leveren om de burgers te informeren over alternatieve middelen om de betrokken kwesties aan te pakken.

45. Wat de onderhavige bewering betreft en zonder in te gaan op de inhoud van de argumenten van klager en de antwoorden van de Commissie, staat duidelijk vast dat klager gedetailleerde verklaringen heeft afgelegd, die vaak in gepubliceerde werken zijn verschenen, ter ondersteuning van zijn twee belangrijkste beweringen, namelijk dat het ontwerpverdrag onverenigbaar is met de richtlijn en dat het onrechtvaardig is voor vliegtuigexploitanten.

46. De Commissie heeft, via DG TREN en na overleg met DG JFS, haar standpunt vastgesteld met betrekking tot de kwesties van onverenigbaarheid en onrechtvaardigheid, en haar standpunt duidelijk gemaakt aan de klager. Naast het verstrekken van informatie, zoals de vraag of de Commissie op de hoogte was "van wettelijke regelingen waarbij vliegtuigen onbeperkt aansprakelijk worden gesteld voor schade door derden", achtte de Commissie het niet nodig om de argumenten van klager gedetailleerd te weerleggen.

47. Gezien de context van de correspondentie tussen klager en DG TREN en de beleidsoverwegingen die op het betrokken beleidsterrein van toepassing zijn, lijkt de Commissie de vragen van klager naar behoren en voldoende te hebben beantwoord. Opmerkelijk is dat de EU haar bevoegdheid op het gebied van luchtvervoer deelt met de lidstaten. Tegelijkertijd heeft de EU slechts een beperkte bevoegdheid op het gebied van het burgerlijk recht en de harmonisatie van de wettelijke aansprakelijkheid. Bovendien werden de vragen die klager in zijn correspondentie met DG TREN aan de orde stelde, ook besproken in lopende internationale onderhandelingen. Deze onderhandelingen vonden plaats onder auspiciën van de ICAO, een internationale organisatie waarvan de EU geen lid is, en werden gevoerd door de lidstaten en bijgestaan door de Commissie in aangelegenheden die onder de bevoegdheid van de Unie vallen.

48. De Ombudsman is van oordeel dat de Commissie in omstandigheden als hierboven beschreven informatie die zij ontvangt en relevant acht, aan de lidstaten moet doorgeven en de burgers in voorkomend geval feedback en/of informatie moet verstrekken. In het onderhavige geval vereist goed bestuur echter niet dat de Commissie, zodra zij haar standpunt heeft vastgesteld, een uitvoerige discussie aangaat over alle argumenten die klager ter ondersteuning van zijn belangrijkste beweringen heeft aangevoerd. Gelet op de specifieke context van de betrokken correspondentie was het gedrag van de Commissie ook in overeenstemming met de verplichting tot loyale samenwerking [9].

49. In het licht van bovenstaande overwegingen is de Ombudsman van oordeel dat er geen sprake is van wanbeheer met betrekking tot de tweede bewering van klager.

C. Bewering dat DG JFS bepaalde vragen van klager van februari 2007 niet heeft beantwoord

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

50. Op 13 februari 2007 nam klager contact op met vice-voorzitter Frattini om een aantal vragen over dit onderzoek te stellen. Op 16 februari 2007 heeft de woordvoerder van vicevoorzitter Frattini de klager geantwoord. Hij legt onder meer uit dat de commissaris op de hoogte is van de ICAO-voorstellen en dat zijn diensten deze met grote belangstelling bestuderen.

51. In zijn correspondentie met DG JFS tussen februari en mei 2007 en in zijn klacht bij de Ombudsman voerde klager aan dat de Commissie zijn e-mails over de volgende twee kwesties niet had beantwoord: ten eerste, het tijdstip waarop vicevoorzitter Frattini kennis kreeg van de ICAO-voorstellen, en ten tweede, het tijdstip waarop hij kennis kreeg van het "klaarblijkelijke"conflict tussen de ICAO-voorstellen en de richtlijn.

52. Tegelijkertijd stuurde klager een e-mail naar de "TREN informations" mailbox. Op 24 juli 2007 heeft DG JFS (eenheid Civiel recht) de e-mail beantwoord en de doelstellingen en de werking van Richtlijn 2004/80/EG van de Raad geanalyseerd.

53. Op 3 augustus 2007 zette klager zijn correspondentie met DG JFS voort. Op 27 september 2007 werd een holdingbrief aan klager gestuurd. Op 18 juni 2008 reageerde DG JFS op klager, aangezien de Ombudsman inmiddels zijn onderzoek naar de onderhavige klacht had geopend. In de eerste plaats heeft zij zich verontschuldigd voor de vertraging na haar brief van 27 september 2007. Vervolgens heeft zij uitgelegd dat de Commissie sinds haar oprichting in mei 2004 als waarnemer aan de SG-MR van de ICAO heeft deelgenomen en heeft zij tijdens de vergadering van het juridisch comité van de ICAO in april 2008 informatie verstrekt over de ontwikkelingen die in de ICAO met betrekking tot het ontwerp-verdrag hebben plaatsgevonden. DG JFS legde uit dat deze kwesties voornamelijk onder de bevoegdheid van de lidstaten vallen en dat de Commissie de lidstaten altijd heeft aangemoedigd om deel te nemen aan het ontwerpverdrag. DG JFS wees er met name op dat de eenheid Civiel recht zich niet bezighoudt met beleidskwesties in verband met de ICAO. DG JFS lichtte vervolgens het toepassingsgebied en de aard van Richtlijn 2004/80/EG toe en verklaarde dat het, na raadpleging van DG TREN, van mening was dat de richtlijn volledig verenigbaar was met het ontwerpverdrag en dat beide systemen naast elkaar konden bestaan.

54. In haar advies van 8 december 2008 voerde de Commissie aan dat DG JFS de dienst van de Commissie is die verantwoordelijk is voor de follow-up van de tenuitvoerlegging van Richtlijn 2004/80/EG van de Raad betreffende de schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven, en dat de Commissie in het antwoord van DG JFS van 24 juli 2007 de klager relevante informatie had verstrekt over de doelstellingen en het toepassingsgebied van de richtlijn.

55. In zijn opmerkingen van 9 april 2009 stelde klager dat hij geen antwoord op al zijn vragen had ontvangen.

56. Op 28 juli 2009 heeft DG JFS voor het laatst contact opgenomen met klager. In zijn brief heeft DG JFS een kopie van het verslag van de Commissie over de toepassing van de richtlijn bijgevoegd en de klager in kennis gesteld van de vooruitgang die is geboekt tijdens de ministeriële conferentie van de ICAO in Montreal, die de onderhandelingen over de nieuwe verdragen heeft afgerond. Bovendien stelde DG JFS vast dat de kwestie van onverenigbaarheid of onrechtvaardigheid niet aan de orde was gesteld door de lidstaten in Montreal, noch, in het kader van de verslaglegging van de Commissie aan de Raad, binnen de Raad zelf.

Beoordeling door de Ombudsman

57. De Ombudsman is van mening dat de Commissie in de loop van zijn onderzoek de twee onbeantwoorde vragen van klager heeft behandeld, namelijk toen commissaris Frattini kennis kreeg van de ICAO-voorstellen en de onverenigbaarheid ervan met de richtlijn. In het bijzonder heeft DG JFS in zijn brief van 18 juni 2008, na zich te hebben verontschuldigd voor de vertraging bij het beantwoorden van de correspondentie van klager, uitgelegd dat de Commissie sinds haar oprichting in mei 2004 als waarnemer aan de werkzaamheden van de SG-MR van de ICAO heeft deelgenomen. Bijgevolg kan worden geconcludeerd dat de Commissie al in 2004 op de hoogte was van de ICAO-voorstellen. In dezelfde brief legde DG JFS uit dat het, na overleg met DG TREN, van mening was dat het ontwerpverdrag "volledig verenigbaar"was met de richtlijn.

58. De Ombudsman merkt op dat de Commissie in eerste instantie geen antwoord heeft gegeven op de hierboven genoemde vragen. In het licht van de inhoud van het antwoord dat de Ombudsman na de inleiding van dit onderzoek aan klager heeft gestuurd, en in het licht van zijn verontschuldigingen voor de vertraging bij het beantwoorden, is de Ombudsman echter van mening dat geen verder onderzoek met betrekking tot deze bewering gerechtvaardigd is.

D. Bewering dat DG TREN de klager ten onrechte heeft doorverwezen naar DG JFS en het daarmee verband houdende argument dat de Commissie een eensluidend antwoord moet geven op de aan de orde gestelde kwesties

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

59. Klager voerde aan dat hij recht heeft op een "holistisch antwoord" van de Commissie en dat hij niet van het ene directoraat naar het andere mag worden gestuurd. Hoewel klager op deze manier werd behandeld, verklaarde hij dat hij ernaar streefde op een eenvoudige manier met twee afzonderlijke directoraten over deze nauw verwante kwesties te communiceren.

60. In haar advies heeft de Commissie uitgelegd dat DG TREN de dienst van de Commissie is die verantwoordelijk is voor de betrekkingen met de ICAO en dat het de werkzaamheden van de SG-MR van de ICAO volgt. De klager heeft derhalve terecht zijn bezorgdheid over de voorstellen van de SG-MR van de ICAO tot DG TREN gericht.

61. De Commissie was voorts van oordeel dat het antwoord van DG TREN van 26 juli 2007 een "holistisch antwoord " gaf op de bezorgdheid van klager dat de voorstellen van de SG-MR van de ICAO onrechtvaardig en onverenigbaar met de richtlijn waren. De antwoordbrief was opgesteld in coördinatie met DG JFS en had voldoende geantwoord op de door klager aan de orde gestelde kwesties met betrekking tot de voorstellen van de SG-MR van de ICAO.

62. Tot slot legde de Commissie uit dat DG TREN de klager niet doorverwees naar DG JFS, maar van mening was dat zijn antwoorden de kwestie van de ICAO-voorstellen voldoende hadden behandeld. DG TREN verzocht klager vervolgens eventuele aanvullende vragen in verband met Richtlijn 2004/80/EG van de Raad, of andere kwesties in verband met justitie of mensenrechten, rechtstreeks te richten tot de dienst die verantwoordelijk is voor de uitvoering van de richtlijn en aanverwante aangelegenheden, in dit geval DG JFS. Tijdens de correspondentie werd gezorgd voor coördinatie met DG JFS.

63. In zijn opmerkingen merkte klager op dat hij "in zijn klacht niet het woord "omleiding" gebruikte", maar beweerde dat de bewering van de Commissie dat zij een "holistisch antwoord" gaf " ... onhoudbaar is, aangezien DG TREN moeite had om het verschil uit te leggen tussen zijn rol bij de bevordering van het luchtvervoersbeleid en de verschillende rol van DG JFS ... op het gebied van verenigbaarheid of grondrechten ".

Beoordeling door de Ombudsman

64. In artikel 22, lid 4, van de Europese code van goed administratief gedrag [10] en de code van goed administratief gedrag voor het personeel van de Europese Commissie in hun betrekkingen met het publiek [11], die aan het reglement van orde van de Commissie is gehecht, is bepaald dat wanneer een dienst van de Commissie een vraag ontvangt waarvoor hij niet bevoegd is, hij de verzoeker doorverwijst naar de verantwoordelijke dienst.

65. Bij deze gelegenheid nam DG TREN deel aan de onderhandelingen over het ontwerpverdrag onder auspiciën van de ICAO. DG TREN was van mening dat in zijn antwoorden de kwesties in verband met de ontwerp-overeenkomst aan de orde waren gesteld. Zij was van mening dat DG JFS verantwoordelijk was voor het verstrekken van a) informatie over strafrechtelijke aansprakelijkheid in het licht van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, en b) advies over de uitlegging van richtlijn 2004/80 en de uitvoering ervan door de lidstaten.

66. Door de klager opdracht te geven zich tot DG JFS te wenden met betrekking tot de kwesties in verband met het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de interpretatie en uitvoering van Richtlijn 2004/80/EG, heeft DG TREN derhalve gehandeld in overeenstemming met de regels die in de bovengenoemde codes zijn vastgelegd. Er is dus geen sprake van wanbeheer.

67. Wat betreft het daarmee verband houdende argument van klager dat de Commissie een eensluidend antwoord moet geven, blijkt dat zowel DG TREN als DG JFS elkaar hebben geraadpleegd bij het opstellen van antwoorden op de vragen van klager in hun respectieve correspondentie. Dit argument kan derhalve niet worden aanvaard.

E. Conclusies

Op basis van zijn onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman deze af met de volgende conclusie:

Er is geen sprake van wanbeheer met betrekking tot de beweringen van klager.

De beweringen van klager kunnen niet worden gehonoreerd.

BIJZONDERE OPMERKING

Het Verdrag inzake vergoeding van schade veroorzaakt door luchtvaartuigen aan derden in geval van onrechtmatige inmenging staat momenteel open voor ondertekening. De tenuitvoerlegging ervan in de rechtsorde van de Unie zal belangrijke juridische kwesties aan de orde stellen in het kader van het luchtvervoersbeleid van de EU.

De Ombudsman wenst de aandacht van de Commissie te vestigen op de grotere reikwijdte van de plicht van de instellingen, na de wijziging van het Verdrag van Lissabon, om: "... burgers en representatieve verenigingen met passende middelen in de gelegenheid te stellen hun standpunten op alle gebieden van het optreden van de Unie kenbaar te maken en in het openbaar uit te wisselen."[12] In dit verband zou de Ombudsman graag informatie ontvangen over de wijze waarop de Commissie deze mogelijkheden tot raadpleging en dialoog op het betrokken gebied wil bieden.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Gedaan te Straatsburg op 18 mei 2010

---

[1] "Onrechtmatige inmenging" in het luchtvervoer betekent terroristische aanslagen op of met een vliegtuig.

[2] De tekst van de verdragen en de ratificatiestatus ervan zijn respectievelijk te vinden op http://www.icao.int/DCCD2009/docs/DCCD_doc_42_en.pdf, http://www.icao.int/DCCD2009/docs/DCCD_doc_43_en.pdf, http://www.icao.int/icao/en/leb/2009_UICC.pdf, http://www.icao.int/icao/en/leb/2009_GRC.pdf.

[3] Richtlijn 2004/80/EG van de Raad van 29 april 2004 betreffende de schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven, PB L 261 van 6.8.2004, blz. 15.

[4] Beschikbaar op de website van de Europese Ombudsman, http://www.ombudsman.europa.eu

[5] http://ec.europa.eu/civil_society/code/_docs/code_en.pdf

[6] Besluit van de Europese Ombudsman tot afsluiting van zijn onderzoek naar klacht 1437/2006/(WP)BEH tegen de Europese Commissie, punten 80-108.

[7] Verslag van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement en het Europees Economisch en Sociaal Comité over de toepassing van Richtlijn 2004/80/EG van de Raad betreffende slachtoffers van misdrijven (COM(2009) 170 definitief) en werkdocument van de diensten van de Commissie bij het verslag van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement en het Europees Economisch en Sociaal Comité over de toepassing van Richtlijn 2004/80/EG van de Raad betreffende slachtoffers van misdrijven (COM(2009) 170 definitief) (SEC(2009) 495).

[8] Zie in dit verband artikel 11, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie na de wijziging van het Verdrag van Lissabon.

[9] Artikel 4, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, na de wijziging ervan bij het Verdrag van Lissabon, bepaalt: "Overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking verlenen de Unie en de lidstaten elkaar, met volledig wederzijds respect, bijstand bij de uitvoering van de taken die uit de Verdragen voortvloeien."

[10] Beschikbaar op de website van de Europese Ombudsman, http://www.ombudsman.europa.eu

[11] http://ec.europa.eu/civil_society/code/_docs/code_en.pdf

[12] Artikel 11, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie.