Geachte heer H.,

Op 21 juli 2001 heeft u bij de Europese Ombudsman een klacht ingediend tegen de Europese Commissie over de weigering van uw confirmatief verzoek om toegang tot bepaalde documenten in verband met de trans-Atlantische handelsdialoog (TABD) van de Commissie. U klaagt namens Corporate Observatory Europe, een in Nederland gevestigde NGO.

De Ombudsman ontving de klacht op 2 augustus 2001. Op 3 augustus 2001 heeft u per fax nadere inlichtingen verstrekt. Op 4 september 2001 heb ik de klacht doorgestuurd naar de voorzitter van de Commissie. Op 21 november 2001 heeft de Commissie haar advies uitgebracht. Op 4 december 2001 heb ik u het advies toegezonden met een uitnodiging om opmerkingen te maken, die u op 19 december 2001 hebt toegezonden.

Op 27 februari 2002 heb ik de Commissie om nadere inlichtingen verzocht, met als antwoordtermijn 30 april 2002. Deze termijn was langer dan normaal om de Commissie in staat te stellen rekening te houden met het nieuwe rechtskader voor de toegang van het publiek tot documenten van de Commissie. De Commissie heeft op 23 april 2002 op dit verzoek geantwoord. Op 3 mei 2002 heb ik u het advies toegezonden met een uitnodiging om opmerkingen te maken, die u op 14 juni 2002 hebt toegezonden.

Op 27 juni 2002 heb ik een ontwerpaanbeveling tot de Commissie gericht en u diezelfde dag per brief van deze maatregel in kennis gesteld. Op 16 oktober 2002 heeft de Commissie haar omstandig advies over de ontwerp-aanbeveling uitgebracht. Ik heb u de uitvoerig gemotiveerde mening toegestuurd met een uitnodiging om opmerkingen te maken, die u op 28 november 2002 hebt toegezonden.

Ik schrijf u nu om u de resultaten te laten weten van de onderzoeken die zijn gedaan.

Het KLACHT

In juli en augustus 2001 diende de heer H. namens Corporate Observatory Europe, een in Nederland gevestigde niet-gouvernementele organisatie, een klacht in tegen de Commissie. De klacht is gericht tegen de weigering van de Commissie om toegang te verlenen tot bepaalde documenten met betrekking tot de betrekkingen van de Commissie met de trans-Atlantische dialoog tussen ondernemingen (TABD). Klager verzocht om toegang tot de documenten op grond van Besluit 94/90/EG van de Commissie.

De documenten in kwestie zijn briefingnota's van de delegaties van de Commissie voor de tussentijdse vergadering van de TABD op 10 mei 1999 in Washington en de TABD-conferentie op 28-29 oktober 1999 in Berlijn.

De klager beweert dat de Commissie onvoldoende belang heeft gehecht aan het openbaar belang bij openbaarmaking. Ter ondersteuning van de bewering voert de klager aan dat de TABD en met name de jaarlijkse conferentie ervan, een forum is waar EU-beleid wordt voorgesteld en besproken dat later verstrekkende gevolgen heeft voor alle Europese burgers. Volgens klager mag de Commissie essentiële documenten met betrekking tot haar betrokkenheid bij het forum niet geheim houden. De voorstellen van de Amerikaanse regering en de particuliere sector en de antwoorden van de Commissie maken integraal deel uit van het besluitvormingsproces van de Commissie. Deze voorstellen worden uitvoerig besproken met vertegenwoordigers van het bedrijfsleven en het is daarom niet legitiem om ze te weigeren aan leden van het maatschappelijk middenveld.

Klager verzoekt om toegang tot de documenten en wijst er tevens op dat de jurisprudentie van de communautaire rechtbanken de instellingen verplicht gedeeltelijke toegang te verlenen wanneer een document zowel vertrouwelijke als niet-vertrouwelijke informatie bevat.

Het onderzoek

De Ombudsman heeft de klacht voor advies doorgestuurd naar de Commissie. De Ombudsman verzocht de Commissie in haar advies rekening te houden met de tijd die is verstreken sinds de desbetreffende TABD-vergaderingen hebben plaatsgevonden.

Advies van de Commissie

Samenvattend luidt het advies van de Commissie als volgt.

De briefings in kwestie bestaan uit twee mappen met een aantal elementen, zoals stuurnota's, voorgestelde spreekpunten, voorgestelde ontwerpcommuniqués, briefingnota's voor nevenvergaderingen met Amerikaanse ministers en aanbevelingen van de TABD aan de Commissie en de opmerkingen en antwoorden van de diensten van de Commissie op die aanbevelingen.

De Commissie gaf klager toegang tot de opmerkingen en antwoorden van de Commissie op de aanbevelingen van de TABD. Stuurnota's, briefings voor vergaderingen met vertegenwoordigers van de Amerikaanse regering, andere opmerkingen van de diensten van de Commissie en aanbevelingen aan de commissaris vallen echter onder de uitzondering voor de bescherming van de vertrouwelijkheid van de werkzaamheden van de Commissie.

Na het belang van klager bij het verkrijgen van deze documenten te hebben afgewogen tegen het belang van de Commissie bij het behoud van de vertrouwelijkheid van haar procedures, werd geoordeeld dat dit belang zwaarder weegt dan het belang van de Commissie bij het bewaren van de vertrouwelijkheid van haar procedures. Afhankelijk van de algemene context van de besprekingen en de passende politieke discretie komt het standpunt van de commissaris mogelijk niet altijd volledig overeen met het advies en de voorgestelde spreekpunten. Het verlenen van toegang tot deze documenten zou derhalve ongepast en misleidend zijn voor het publiek. Bovendien zou openbaarmaking de betrekkingen met de VS in gevaar brengen of bemoeilijken.

Het argument van klager dat essentiële documenten met betrekking tot de betrokkenheid van de Commissie bij de TABD geheim worden gehouden, is onjuist. In feite heeft klager toegang gekregen tot alle aanbevelingen van de TABD aan de Commissie en alle adviezen van de Commissie over en antwoorden op die aanbevelingen.

Voorstellen van de Amerikaanse regering worden niet schriftelijk gedaan en de Commissie beschikt niet over documenten met betrekking tot deze voorstellen.

De antwoorddocumenten van de Commissie op de TABD-aanbevelingen, waartoe klager toegang heeft gekregen, hebben betrekking op de kwesties die tussen de Commissie en het bedrijfsleven zijn besproken. Aangezien deze documenten deel uitmaakten van de briefings, heeft klager in feite gedeeltelijke toegang gekregen.

Het feit dat nu twee jaar zijn verstreken, stelt de Commissie niet in staat de documenten vrij te geven, aangezien de daarin vervatte kwesties en adviezen nog steeds geldig zijn.

Opmerkingen van klager

Samengevat maakten de opmerkingen van klager de volgende opmerkingen.

Klager verzoekt niet om toegang tot voorstellen van de Amerikaanse regering, maar tot alle documenten die de reacties van de Commissie op TABD-aanbevelingen weergeven.

Het standpunt van de Commissie impliceert dat de briefings die voor de bijeenkomst in Berlijn zijn voorbereid, een andere inhoud hebben dan de officiële schriftelijke antwoorden van de Commissie op TABD, waarvan kopieën aan klager zijn toegezonden. Dit is in tegenspraak met het argument dat de bekendmaking van de officiële antwoorden klager in feite gedeeltelijke toegang gaf.

De briefings zijn essentieel om inzicht te krijgen in de relatie van de Commissie met TABD en de rol van dit orgaan in de besluitvorming van de EG. Ze zijn voorbereid voor presentatie tijdens een conferentie in de particuliere sector en moeten ook beschikbaar worden gesteld aan andere delen van het maatschappelijk middenveld.

Het argument van de Commissie dat de documenten niet noodzakelijkerwijs het definitieve standpunt van de Commissie vormen, is niet relevant. De briefings vormen de achtergrond van besluiten van de Commissie die alle burgers aangaan. De openbaarmaking van deze documenten ongepast of misleidend voor het publiek noemen, is louter neerbuigend.

Nadere inlichtingen

Na zorgvuldige bestudering van het standpunt van de Commissie en de opmerkingen van klager bleek dat nader onderzoek noodzakelijk was.

De Ombudsman verzocht de Commissie derhalve te reageren op de opmerkingen van klager in zijn opmerkingen.

Tweede advies van de Commissie

Het tweede advies van de Commissie omvatte samenvattend de volgende punten.

De Commissie heeft alle door klager gevraagde documenten vrijgegeven, met uitzondering van stuurnota's, adviezen, adviezen en andere opmerkingen van personeelsleden van de Commissie.

De documenten waartoe de toegang werd geweigerd, bevatten alleen adviezen en aanbevelingen van personeelsleden, die zich niet vrij zouden voelen om persoonlijke beoordelingen te geven over beleidskwesties indien hun standpunten openbaar zouden worden gemaakt. Een dergelijke situatie zou de besluitvormingscapaciteit van de Commissie ernstig ondermijnen. Bovendien werpen deze documenten geen extra licht op de standpunten van de Commissie ten aanzien van TABD-voorstellen. Er is geen echt openbaar belang bij openbaarmaking en het belang van het intern bewaren van dergelijke documenten prevaleert.

De tijd die is verstreken sinds de gebeurtenissen waarvoor de briefings zijn opgesteld, stelt de Commissie niet in staat de documenten vrij te geven, aangezien de daarin vervatte adviezen en aanbevelingen nog steeds geldig kunnen zijn in toekomstige onderhandelingen.

Als de documenten openbaar zouden worden, zouden persoonlijke standpunten van personeelsleden ten onrechte kunnen worden beschouwd als een weerspiegeling van de standpunten van de Commissie. Openbaarmaking van de documenten zou derhalve de betrekkingen met de VS schaden. De toegang van het publiek moet worden geweigerd wanneer de openbaarmaking van het betrokken document de bescherming van de internationale betrekkingen zou ondermijnen.

De documenten waartoe de klager de toegang is ontzegd, zijn niet bekendgemaakt aan vertegenwoordigers van het bedrijfsleven. Zij zijn uitsluitend bestemd voor intern gebruik in de Commissie en daarom is er geen grond voor het verzoek om ze beschikbaar te stellen voor andere delen van het maatschappelijk middenveld.

Er is geen geheim rond zakelijke aanbevelingen en het standpunt van de Commissie met betrekking tot deze aanbevelingen. De klager heeft toegang tot de voorstellen van de TABD aan de regeringen, die openbaar beschikbaar zijn op het internet, en de antwoorden van de Commissie zijn aan de klager bekendgemaakt.

Opmerkingen van klager

Samengevat waren de opmerkingen van klager als volgt.

De briefingnota’s zijn de enige manier om de aard van de betrekkingen tussen de Commissie en de TABD doeltreffend te verduidelijken. Indien zij zouden onthullen dat TABD ongerechtvaardigde macht over het besluitvormingsproces uitoefent, is het van essentieel belang dat zij ter beschikking van het publiek worden gesteld.

Briefingnota's zijn niet alleen persoonlijke meningen van het personeel van de Commissie. Klager heeft eerder briefingnota's van de Commissie ontvangen van de multilaterale overeenkomst inzake investeringsonderhandelingen bij de OESO. Deze bevatten officiële standpunten van de Commissie en werpen veel meer licht op de manier waarop het proces werd uitgevoerd dan documenten die beschikbaar zijn voor het grote publiek.

Het is verbazingwekkend dat de Commissie de TABD-conferenties als onderhandelingen lijkt te beschouwen, aangezien zij worden georganiseerd door een lobbygroep uit de particuliere sector en geen rol spelen in het besluitvormingsproces van de EU op grond van de Verdragen. Dit maakt de behoefte aan transparantie dringender en versterkt het recht op toegang tot de documenten.

Briefingnota's zijn essentiële documenten om inzicht te krijgen in het beleidsvormingsproces. Het standpunt van de Commissie dat er geen echt openbaar belang is bij de openbaarmaking ervan, toont een gebrek aan begrip voor de democratische kloof die de EU-burgers zo sterk voelen.

DE ONTWERP AANBEVELING

Bij besluit van 27 juni 2002 heeft de Ombudsman overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman een ontwerpaanbeveling tot de Commissie gericht. De basis van de ontwerpaanbeveling was de volgende:

1 Het wettelijk kader

1.1 De klacht betwist de weigering van de Commissie om toegang te verlenen tot bepaalde documenten. Het verzoek om toegang werd in december 1999 ingediend en het confirmatief verzoek van klager werd in mei 2000 afgewezen. Het onderzoek van de Ombudsman of de weigering van toegang door de Commissie een geval van wanbeheer is, zal derhalve worden gebaseerd op Besluit 94/90 (1), dat destijds het toepasselijke rechtskader was.

1.2 Vanaf 3 december 2001 is de toegang tot documenten van de Commissie geregeld bij Verordening (EG) nr. 1049/2001 (2) en de gedetailleerde regels die bij haar besluit van 5 december 2001 (3) aan het reglement van orde van de Commissie zijn gehecht, waarbij Besluit 94/90 van de Commissie is ingetrokken. De Ombudsman is derhalve van mening dat de heroverweging door de Commissie van het verzoek van klager gebaseerd moet zijn op Verordening (EG) nr. 1049/2001.

2 De argumenten van klager en de Commissie

2.1 Klager betwist de weigering van de Commissie om toegang te verlenen tot alle briefingnota's van de delegaties van de Commissie voor de halfjaarlijkse bijeenkomst van de trans-Atlantische dialoog tussen ondernemingen (TABD) in Washington op 10 mei 1999 en de TABD-conferentie in Berlijn op 28-29 oktober 1999.

2.2 Klager beweert dat de weigering van de Commissie onvoldoende gewicht toekent aan het openbaar belang bij openbaarmaking. Volgens klager is de TABD, en met name haar jaarlijkse conferentie, een forum waar EU-beleid wordt voorgesteld en besproken dat later verstrekkende gevolgen heeft voor alle Europese burgers. De briefingnota's zijn essentieel om inzicht te krijgen in de relatie van de Commissie met TABD en de rol van dit orgaan in de besluitvorming van de EU. De nota’s zijn opgesteld voor presentatie tijdens een conferentie in de particuliere sector en moeten ook beschikbaar worden gesteld aan andere delen van het maatschappelijk middenveld.

Klager eist toegang tot de documenten en vermeldt dat de instellingen volgens de jurisprudentie gedeeltelijke toegang moeten verlenen wanneer een document zowel vertrouwelijke als niet-vertrouwelijke informatie bevat.

2.4 Volgens de Commissie bestaan de documenten in kwestie uit twee mappen met stuurnota's, voorgestelde spreekpunten, voorgestelde ontwerpcommuniqués, briefingnota's voor nevenvergaderingen met Amerikaanse ministers en aanbevelingen van de TABD aan de Commissie en de opmerkingen en antwoorden van de diensten van de Commissie op die aanbevelingen. De Commissie heeft alle gevraagde documenten vrijgegeven, met uitzondering van stuurnota's, adviezen, adviezen en andere opmerkingen van personeelsleden van de Commissie.

De Commissie betoogt dat de documenten waartoe de toegang is geweigerd, alleen adviezen en aanbevelingen van personeelsleden bevatten, die zich niet vrij zouden voelen om persoonlijke beoordelingen over beleidskwesties te geven indien hun standpunten openbaar zouden worden gemaakt. Dit zou de besluitvormingscapaciteit van de Commissie ernstig ondermijnen. Bovendien werpen deze documenten geen extra licht op de standpunten van de Commissie ten aanzien van TABD-voorstellen. Er is geen echt openbaar belang bij openbaarmaking en het belang om dergelijke documenten intern te bewaren, prevaleert.

Bovendien kunnen persoonlijke standpunten van personeelsleden, indien de documenten openbaar worden gemaakt, ten onrechte worden beschouwd als een weerspiegeling van de standpunten van de Commissie. Openbaarmaking van de documenten zou derhalve de betrekkingen met de VS schaden. De toegang van het publiek moet worden geweigerd wanneer de openbaarmaking van het betrokken document de bescherming van de internationale betrekkingen zou ondermijnen.

De Commissie voert ook aan dat de voorstellen van de TABD aan de regeringen openbaar beschikbaar zijn op het internet en dat de antwoorden van de Commissie aan de klager zijn meegedeeld. De documenten waartoe de klager de toegang is ontzegd, zijn evenmin bekendgemaakt aan vertegenwoordigers van het bedrijfsleven. Zij zijn uitsluitend bestemd voor intern gebruik in de Commissie en daarom is er geen grond voor het verzoek om ze beschikbaar te stellen voor andere delen van het maatschappelijk middenveld.

Wat de gedeeltelijke toegang betreft, voert de Commissie aan dat de antwoorddocumenten van de Commissie op de TABD-aanbevelingen betrekking hebben op de kwesties die zijn besproken tussen de Commissie en het bedrijfsleven, waartoe klager toegang heeft gekregen. Aangezien deze documenten deel uitmaakten van de briefings, heeft klager in feite gedeeltelijke toegang gekregen.

Ten slotte stelt de Commissie dat de tijd die is verstreken sinds de gebeurtenissen waarvoor de briefings zijn voorbereid, de Commissie niet in staat stelt de documenten vrij te geven, aangezien de daarin vervatte adviezen en aanbevelingen nog steeds geldig kunnen zijn in toekomstige onderhandelingen.

2.5 In zijn opmerkingen voerde klager aan dat briefingnota's niet louter persoonlijke meningen van het personeel van de Commissie zijn. Andere van dergelijke briefings bevatten officiële standpunten van de Commissie en werpen meer licht op de wijze waarop het desbetreffende proces is uitgevoerd dan documenten die voor het grote publiek beschikbaar zijn.

Klager uitte zijn verbazing over het feit dat de Commissie de TABD-conferenties als onderhandelingen lijkt te beschouwen, aangezien zij worden georganiseerd door een lobbygroep uit de particuliere sector en geen rol spelen in het besluitvormingsproces van de EU op grond van de Verdragen. Dit maakt de behoefte aan transparantie dringender en versterkt het recht op toegang tot de documenten.

Volgens klager toont het standpunt van de Commissie dat er geen echt openbaar belang is bij de openbaarmaking van de briefingnota's, een gebrek aan begrip van de democratische kloof die de EU-burgers zo sterk voelen.

3 Bevindingen van de Ombudsman

3.1 Besluit 94/90 van de Commissie bevat twee categorieën uitzonderingen op het recht van toegang van het publiek tot documenten van de Commissie. De eerste categorie is verplicht en betreft de bescherming van het algemeen belang. De Commissie heeft zich op deze uitzondering beroepen door aan te voeren dat openbaarmaking van de betrokken documenten het openbaar belang in de internationale betrekkingen zou schaden. Volgens de Commissie zou openbaarmaking de betrekkingen met de VS schaden, omdat persoonlijke standpunten van personeelsleden van de Commissie ten onrechte kunnen worden beschouwd als een weerspiegeling van de standpunten van de Commissie.

3.2 De Ombudsman wijst erop dat het niet duidelijk is waarom de Amerikaanse autoriteiten een dergelijke fout zouden maken en dat de Commissie geen bewijs levert waaruit blijkt dat het waarschijnlijk is dat zij dat zouden doen.

3.3 De Ombudsman is dan ook van mening dat de door de Commissie aangevoerde reden niet aantoont dat de Commissie daadwerkelijk heeft onderzocht of openbaarmaking, in het licht van de informatie waarover zij beschikt, daadwerkelijk het openbaar belang op het gebied van internationale betrekkingen kan ondermijnen. Dit is een geval van wanbeheer.

3.4 De Commissie heeft zich ook beroepen op de tweede uitzonderingscategorie van besluit 94/90, namelijk de bescherming van haar belang bij de vertrouwelijkheid van haar procedures. Volgens vaste rechtspraak moet de instelling bij de toepassing van deze uitzondering een reëel evenwicht vinden tussen het belang van de burger bij het verkrijgen van toegang tot de documenten en zijn eigen belang bij het handhaven van de vertrouwelijkheid van zijn beraadslagingen.

3.5 De Ombudsman is van mening dat het argument van de Commissie dat de documenten waartoe de toegang werd geweigerd, adviezen en aanbevelingen bevatten van personeelsleden, die zich niet vrij zouden voelen om persoonlijke beoordelingen te geven over beleidskwesties indien hun standpunten openbaar zouden worden gemaakt, gegrond is en dat dit de besluitvormingscapaciteit van de Commissie ernstig zou ondermijnen.

3.6 De Ombudsman is echter van mening dat het argument van de Commissie dat er geen werkelijk openbaar belang bij openbaarmaking bestaat, niet kan worden aanvaard. In dit verband herinnert de Ombudsman er in de eerste plaats aan dat het beginsel van openheid bedoeld is om de burgers een belangrijkere rol in het besluitvormingsproces te geven en ervoor te zorgen dat de administratie in een democratisch systeem met meer fatsoen, efficiëntie en verantwoordelijkheid jegens de burgers handelt (4). Bovendien stelt een zo ruim mogelijke toegang tot documenten, die met besluit 94/90 van de Commissie wordt beoogd, de burgers in staat daadwerkelijk en doeltreffend toezicht uit te oefenen op de uitoefening van de aan de gemeenschapsinstellingen verleende bevoegdheden (5).

3.7 De Ombudsman merkt op dat de TABD volgens de informatie op de website van de Commissie zijn oorsprong vindt in 1995, toen de toenmalige Amerikaanse minister van Handel en de commissarissen BRITTAN en BANGEMANN in Sevilla een conferentie organiseerden voor CEO's van bedrijven aan beide zijden van de Atlantische Oceaan. De website van de TABD beschrijft TABD als "een informeel proces waarbij Europese en Amerikaanse bedrijven en bedrijfsverenigingen gezamenlijke aanbevelingen voor het handelsbeleid van de EU en de VS ontwikkelen, in samenwerking met de Europese Commissie en de Amerikaanse regering."

3.8 De Ombudsman is van mening dat klager het recht heeft zich te beroepen op een openbaar belang bij openbaarmaking van documenten betreffende de relatie van de Commissie met TABD. Het staat evenmin aan de Commissie om te bepalen welke documenten al dan niet nuttig kunnen zijn voor de burgers bij het toezicht op de uitoefening van haar bevoegdheden door de Commissie.

3.9 De Ombudsman stelt derhalve vast dat de Commissie bij de toepassing van de discretionaire uitzondering van Besluit 94/90 niet heeft aangetoond dat zij een werkelijk evenwicht heeft gevonden tussen het belang van de burger bij het verkrijgen van toegang tot de documenten en zijn eigen gegronde belang bij vertrouwelijkheid. Dit is een geval van wanbeheer.

3.10 Wat de kwestie van gedeeltelijke toegang betreft, wijst de Ombudsman erop dat de Commissie gedeeltelijke toegang overeenkomstig artikel 4, lid 6, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 moet overwegen bij de heroverweging van het verzoek van klager.

4 Conclusie

4.1 Om de hierboven uiteengezette redenen is de Ombudsman van mening dat de motivering van de afwijzing door de Commissie van het verzoek van klager om toegang tot briefingnota's van de delegaties van de Europese Commissie voor de halfjaarlijkse vergadering van de TABD in Washington op 10 mei 1999 en de TABD-conferentie in Berlijn op 28-29 oktober 1999 ontoereikend is. Dit is een geval van wanbeheer.

4.2 De Ombudsman doet derhalve de volgende ontwerpaanbeveling aan de Commissie, overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Ombudsman:

De ontwerpaanbeveling

De Commissie dient het verzoek van de klager te heroverwegen en toegang te verlenen tot de gevraagde documenten, tenzij een of meer van de uitzonderingen van artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 van toepassing zijn. De heroverweging moet de mogelijkheid van gedeeltelijke toegang omvatten, overeenkomstig artikel 4, lid 6, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

GEDETAILLEERD ADVIES VAN DE COMMISSIE

De uitvoerig gemotiveerde mening van de Commissie had betrekking op de aard van de TABD en de documenten waartoe de toegang werd geweigerd. Wat de redenen voor de weigering van toegang betreft, heeft de Commissie in haar uitvoerig gemotiveerde advies kort samengevat de volgende punten naar voren gebracht:

De briefingnota's bevatten beoordelingen van de standpunten en het beleid van de VS. Zij weerspiegelen de interne beraadslagingen van het personeel van de Commissie ter voorbereiding van vergaderingen met vertegenwoordigers van het bedrijfsleven en/of de regering. Het openbaar maken van de interne redenering en de alternatieven die de commissaris heeft overwogen, zou de Commissie ten aanzien van haar partners blootleggen en haar onderhandelingspositie verzwakken. Het zou de onderhandelingspartners inzicht geven in mogelijke compromissen die de Commissie in een later stadium van de onderhandelingen bereid zou zijn te sluiten. Er bestaat een ernstig risico dat er controversiële kwesties aan de betrekkingen tussen de EU en de VS worden toegevoegd en dat het moeilijker wordt om tot een akkoord te komen.

Aangezien deze nota's adviezen en beoordelingen van de diensten van de Commissie bevatten, die de commissaris al dan niet kan volgen, kan de openbaarmaking ervan leiden tot verwarring bij de publieke opinie met betrekking tot de officiële standpunten van de Commissie. Een dergelijke verwarring zou ook de betrekkingen tussen de EU en de VS bemoeilijken, ook al zouden de Amerikaanse autoriteiten zelf hoogstwaarschijnlijk de standpunten van de Commissie onderscheiden van de adviezen en suggesties van haar personeel.

Openbaarmaking van de interne briefing en achtergrondnota's zou het besluitvormingsproces van de Commissie ernstig ondermijnen. De reden hiervoor is tweeledig:

• het zou de positie van de Commissie in toekomstige handelsbesprekingen verzwakken. Dit zou op zijn beurt ernstige gevolgen hebben voor het besluitvormingsproces van de Commissie, aangezien haar speelruimte zou worden beperkt;
• Personeelsleden van de Commissie moeten vrij zijn om advies en adviezen in te dienen bij hun autoriteiten, of het nu gaat om de commissaris, het college of een hoge ambtenaar die de instelling vertegenwoordigt. Zij moeten worden beschermd tegen ongepaste druk van buitenaf wanneer zij hun autoriteiten adviseren. Hun vrijheid om hun mening te uiten zou worden ingeperkt indien zij rekening zouden moeten houden met de mogelijkheid dat hun meningen en beoordelingen openbaar kunnen worden gemaakt. De bescherming van deze "ruimte om na te denken" is van fundamenteel belang voor de bescherming van het initiatiefrecht van de Commissie. Haar besluitvormingsproces zou ernstig worden ondermijnd als zij niet langer zou kunnen vertrouwen op onafhankelijk advies van haar personeel.

Bij de heroverweging van het verzoek op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001 heeft de Commissie het openbaar belang bij openbaarmaking afgewogen tegen de schade die zou worden veroorzaakt door de vrijgave van de documenten. Om tot een dergelijke belangenafweging te komen, moet de Commissie de informatiewaarde van de documenten voor de burgers afwegen tegen het risico dat haar besluitvormingscapaciteit wordt ondermijnd.

Verordening (EG) nr. 1049/2001 verleent elke natuurlijke of rechtspersoon een recht van toegang zonder dat hij zijn verzoek hoeft te motiveren. Zodra een document is vrijgegeven, bevindt het zich in het publieke domein en is het voor iedereen beschikbaar. De instelling en, in het geval van documenten van derden, de auteur, verliezen de controle over het gebruik dat kan worden gemaakt van de openbaar gemaakte documenten of delen daarvan. Het risico dat bepaalde delen van de openbaar gemaakte documenten buiten hun context worden verspreid, moet in aanmerking worden genomen bij de beoordeling van de schade die zou worden veroorzaakt door het vrijgeven van een document.

Enerzijds zou openbaarmaking van de briefingnota's het besluitvormingsproces van de Commissie ernstig ondermijnen. Anderzijds is het publiek via zijn website volledig op de hoogte van de TABD-aanbevelingen en van de antwoorden van de Commissie. In tegenstelling tot wat klager beweert, zouden de briefingnota's geen extra licht werpen op de betrokkenheid van de Commissie bij de TABD, maar interne beraadslagingen en mogelijke compromissen aan het licht brengen ter voorbereiding van TABD-conferenties en vergaderingen met Amerikaanse functionarissen. De Commissie is er derhalve van overtuigd dat de bescherming van haar besluitvormingsproces duidelijk zwaarder weegt dan het algemeen belang bij openbaarmaking van de weinige documenten die niet zijn vrijgegeven.

Gedeeltelijke toegang tot de documenten die niet zijn vrijgegeven, is niet mogelijk omdat deze alleen achtergrondinformatie, persoonlijke beoordelingen en aanbevelingen bevatten die door de commissaris of de directeur-generaal in overweging kunnen worden genomen. Er zijn geen niet-vertrouwelijke delen die kunnen worden gescheiden van de noten zelf.

Opmerkingen van klager over de uitvoerig gemotiveerde mening

De opmerkingen van klager bevatten samenvattend de volgende punten:

De Commissie heeft niet aangetoond dat de internationale betrekkingen zijn geschaad of dat het openbaar belang bij openbaarmaking daadwerkelijk in aanmerking is genomen.

Klager is het in beginsel eens met het recht op vertrouwelijkheid, maar niet met de conclusie dat dit recht zwaarder weegt dan het openbaar belang bij openbaarmaking in deze zaak.

Er is een openbaar belang bij toegang tot de documenten omdat de TABD ongepaste invloed uitoefent op de Commissie. De documenten vormen de achtergrond van de beleidsvorming en zijn daarom van cruciaal belang voor het toezicht op de uitoefening van de bevoegdheden van de Commissie.

BESLUIT

Evaluatie door de Ombudsman van het omstandig advies van de Commissie

1.1 De Ombudsman deed een ontwerpaanbeveling dat de Commissie het verzoek van klager om toegang tot bepaalde documenten moet heroverwegen en toegang tot de betrokken documenten moet verlenen, tenzij een of meer van de uitzonderingen van artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 van toepassing zijn. De heroverweging moet de mogelijkheid van gedeeltelijke toegang omvatten, overeenkomstig artikel 4, lid 6, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

1.2 In haar omstandig advies stelt de Commissie dat de betrokken documenten interne beoordelingen van de standpunten en het beleid van de VS bevatten, waarin de beraadslagingen van het personeel van de Commissie ter voorbereiding van vergaderingen met vertegenwoordigers van het bedrijfsleven en/of de regering tot uiting komen. Het openbaar maken van de interne redenering en de alternatieven die de commissaris heeft overwogen, zou de Commissie ten aanzien van haar partners blootleggen en haar onderhandelingspositie verzwakken. Het zou de onderhandelingspartners inzicht geven in mogelijke compromissen die de Commissie in een later stadium van de onderhandelingen bereid zou zijn te sluiten. Er bestaat een ernstig risico dat er controversiële kwesties aan de betrekkingen tussen de EU en de VS worden toegevoegd en dat het moeilijker wordt om tot een akkoord te komen.

1.3 De Commissie stelt dat gedeeltelijke toegang tot de niet vrijgegeven documenten niet mogelijk is, aangezien deze alleen achtergrondinformatie, persoonlijke beoordelingen en aanbevelingen bevatten. Er zijn geen niet-vertrouwelijke delen die kunnen worden gescheiden van de noten zelf.

1.4 De Ombudsman merkt op dat artikel 4, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 gedeeltelijk bepaalt: "De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan de bescherming zou ondermijnen van: a) het algemeen belang met betrekking tot: . -internationale betrekkingen." In dit deel van artikel 4 wordt niet verwezen naar de mogelijkheid van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebiedt.

1.5 De Ombudsman is van mening dat in de redenering in het uitvoerig gemotiveerde advies van de Commissie voor het eerst duidelijk wordt uitgelegd hoe openbaarmaking van de betrokken documenten de bescherming van het openbaar belang op het gebied van internationale betrekkingen zou kunnen ondermijnen. Uit het onderzoek van de Ombudsman zijn geen aanwijzingen naar voren gekomen die twijfel doen rijzen over de geldigheid van dit aspect van de redenering van de Commissie of over het standpunt van de Commissie dat gedeeltelijke toegang niet mogelijk is.

1.6 Gezien de bevinding van de Ombudsman in het vorige punt hoeft niet te worden nagegaan of de toegang tot de documenten ook kan worden geweigerd op grond van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 (6).

De Ombudsman wijst er echter op dat hij het standpunt van de Commissie niet kan aanvaarden dat het risico dat bepaalde delen van documenten buiten hun context worden verspreid, in aanmerking moet worden genomen bij de beoordeling van de mogelijke schade voor haar besluitvormingsproces die zou worden veroorzaakt door het vrijgeven van een document.

Volgens de Ombudsman is de redenering van de Commissie op dit punt niet in overeenstemming met de vrijheid van meningsuiting in het kader van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat de vrijheid omvat om een mening te hebben en om informatie en ideeën te ontvangen en door te geven zonder inmenging van het openbaar gezag.

2 Conclusie

De Ombudsman is van mening dat de Commissie passende maatregelen heeft genomen om aan de ontwerpaanbeveling van de Ombudsman te voldoen. De Ombudsman sluit daarom de zaak.

De voorzitter van de Commissie zal ook van dit besluit in kennis worden gesteld.

Met vriendelijke groet,

 

Jacob SÖDERMAN

---

(1) Beschikking 94/90/EG van de Commissie van 8 februari 1994 inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Commissie (PB 1994, L 46, blz. 58).

(2) Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145/43).

(3) 2001 PB L 345/94.

(4) Zaak T-211/00, Aldo Kuijer/Raad, Jurispr. 2002, blz. II-485, punt 52.

(5) Zaak T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH/Commissie, Jurispr. 1999, blz. II-3521, punt 39.

(6) "Toegang tot een document met adviezen voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de betrokken instelling wordt geweigerd, zelfs nadat het besluit is genomen, indien openbaarmaking van het document het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt."