Fatti all’origine della denuncia

1. Il denunciante è un'associazione francese che rappresenta i lavoratori frontalieri che risiedono in Francia e lavorano in un altro paese.

2. Nel 2014 il denunciante ha presentato una denuncia di infrazione alla Commissione europea, sostenendo che la Francia viola il diritto dell'UE detraendo i contributi previdenziali [1] dalle pensioni di origine svizzera percepite dai pensionati residenti in Francia ("la denuncia del 2014"). In particolare, il denunciante ha sostenuto che tali detrazioni costituiscono doppi prelievi obbligatori e, in quanto tali, compromettono la libera circolazione dei lavoratori [2] e il diritto di stabilimento [3], nonché la legislazione dell'UE in materia di coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale ^[4].

3. Nel luglio 2015 la Commissione ha informato il denunciante di aver deciso di contattare le autorità francesi nell'ambito di una procedura EU Pilot [5] per ottenere chiarimenti sulla sua applicazione dei prelievi sia ai redditi da attività che alle pensioni di origine svizzera.

4. Nel 2019 la Commissione ha informato il denunciante della sua intenzione di archiviare la denuncia del 2014, facendo riferimento ai "contributi previdenziali dedotti dai redditi patrimoniali". La Commissione ha chiarito che la denuncia del 2014 è stata utilizzata per integrare una procedura di infrazione in corso nei confronti della Francia, che ha portato all'adozione di una legge nazionale sul finanziamento del suo sistema di sicurezza sociale. La Commissione aveva pertanto archiviato il caso [6].

5. Il denunciante ha contestato la decisione della Commissione di archiviare la sua denuncia di infrazione. Il denunciante ha sostenuto che la successiva adozione della legge francese, che ha indotto la Commissione a chiudere il caso, ha affrontato le questioni relative ai prelievi applicati ai redditi da capitale. Tuttavia, la sua censura riguardava l’applicazione di prelievi alle pensioni, che, a suo avviso, sono di natura diversa.  

6. Nel 2020 il denunciante ha presentato un'altra denuncia alla Commissione ("la denuncia del 2020"). La denuncia era simile alla denuncia del 2014 e riguardava la mancata richiesta da parte del Consiglio di Stato francese di una pronuncia pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE) sulla detrazione dei contributi previdenziali da parte della Francia sulle pensioni versate ai residenti francesi da altri paesi, in particolare dalla Germania. In tale denuncia, il denunciante ha fatto riferimento alla sua denuncia del 2014, che sosteneva fosse rimasta irrisolta. Nella sua corrispondenza con la Commissione in merito a questa successiva denuncia, il denunciante ha spiegato che la Francia ha iniziato a detrarre tali prelievi sulle pensioni originarie della Germania solo nel 2016 e che tali prelievi non sono applicati alle pensioni originarie del Lussemburgo [7].

7. Nel 2021 la Commissione ha respinto la denuncia del 2020. A tal fine, ha fatto riferimento al regolamento (CE) n. 883/2004 relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale, secondo il quale le persone economicamente inattive, compresi i pensionati, sono soggette alla legislazione dello Stato di residenza [8]. Esso ha affermato che ciò significa che le autorità competenti dello Stato membro di residenza hanno il potere di riscuotere contributi previdenziali sui redditi da pensione percepiti dai pensionati che risiedono in tale paese, indipendentemente dall'origine della pensione, a condizione che il prelievo sia attuato in modo non discriminatorio e non costituisca una doppia imposizione. Ciò significa che la Francia non può riscuotere contributi previdenziali sulle pensioni di origine straniera che sono già state versate dall'individuo in un altro contesto, ad esempio durante la sua attività professionale, in quanto ciò costituirebbe una doppia imposizione. La Commissione ha spiegato che spettava alla persona interessata, che percepisce una pensione da un altro paese, dimostrare di aver già versato contributi previdenziali equivalenti a quelli riscossi dalla Francia [9]. La Commissione ha poi confrontato la situazione di un pensionato che percepisce una pensione francese solo con quella di un pensionato residente in Francia, che percepisce una pensione da almeno un altro paese, e ha constatato che non vi era alcuna differenza di trattamento in quanto la Francia applicava gli stessi prelievi a entrambe le categorie di pensionati allo stesso modo. La Commissione ha confermato che lo stesso ragionamento si applicava anche alla denuncia del 2014.[10]  

8. In risposta ad altre argomentazioni sollevate dal denunciante, la Commissione ha chiarito la natura dei contributi previdenziali riscossi dalla Francia sulle pensioni versate da altri paesi. La Commissione ha spiegato che tali contributi non sono contributi previdenziali in senso stretto, ma sono "sui generis", il che significa che sarebbe improbabile che abbiano un equivalente in altri paesi. La Commissione ha pertanto confermato che tali prelievi non costituivano una doppia imposizione.

9. Nella sua corrispondenza con la Commissione in merito alla denuncia del 2020, il denunciante ha nuovamente contestato il modo in cui la Commissione aveva gestito la denuncia del 2014. Nel chiudere la denuncia del 2020, la Commissione ha ribadito le sue precedenti spiegazioni fornite al denunciante nel contesto della denuncia del 2014, in particolare per quanto riguarda la procedura EU Pilot [11], che ha portato all'adozione di una legge nazionale in Francia per porre rimedio alle irregolarità relative ai prelievi applicati ai redditi da capitale. 

10. Nel marzo 2022, insoddisfatto del modo in cui la Commissione ha gestito la sua denuncia del 2014, il denunciante si è rivolto al Mediatore. Il denunciante ha espresso preoccupazione per il modo in cui la Commissione ha interpretato la portata della denuncia del 2014 e per la sua incapacità di affrontare le questioni specifiche sollevate nella sua denuncia.

L'indagine

11. Il Mediatore ha avviato un'indagine su tale denuncia e ha chiesto alla Commissione di fornire ulteriori spiegazioni sul modo in cui ha affrontato le preoccupazioni del denunciante relative a presunte detrazioni illecite da parte della Francia dal reddito pensionistico piuttosto che dal reddito derivante da attività.

12. La Commissione ha risposto alla Mediatrice nel luglio 2022.

13. La Mediatrice ha chiesto ulteriori chiarimenti in merito alla valutazione della Commissione delle questioni sollevate dal denunciante in relazione all'ambito di applicazione della denuncia del 2014 e alla sua affermazione secondo cui le pensioni provenienti dal Lussemburgo sono esentate dall'applicazione dei contributi previdenziali.

14. La Commissione ha risposto alla Mediatrice nel novembre 2022.

15. Il denunciante ha presentato osservazioni al Mediatore in merito alle risposte.

Argomenti presentati al Mediatore

A cura della Commissione

16. Nella sua prima risposta al Mediatore, la Commissione ha fatto riferimento alle sue risposte alla denuncia del 2020 e ha ribadito alcune delle argomentazioni sollevate nell’ambito di tale denuncia. In particolare, la Commissione ha chiarito che non vi è stata alcuna violazione del principio della parità di trattamento dei pensionati. La Commissione ha spiegato che tutti i pensionati residenti in Francia sono coperti dal regime di sicurezza sociale francese, indipendentemente dal fatto che le pensioni percepite provengano da altri paesi, e che tutti i pensionati hanno diritto a ricevere le stesse prestazioni, indipendentemente dal loro contributo al regime di sicurezza sociale francese. Ciò comporta anche l'obbligo per i pensionati residenti in Francia di versare contributi previdenziali al regime francese, detratti dalle pensioni che percepiscono. Nel determinare i contributi da detrarre, gli Stati membri devono tener conto del fatto che nel paese che versa la pensione siano già stati versati contributi previdenziali identici o meno.

17. Nella sua seconda risposta al Mediatore, la Commissione ha spiegato che, in diverse occasioni, aveva fornito al denunciante i necessari chiarimenti in merito alla questione sollevata nella sua denuncia del 2014, facendo specifico riferimento alla sua lettera del luglio 2015. La Commissione ha chiarito che il pagamento dei contributi previdenziali in Francia sarebbe discriminatorio solo se fosse dimostrato che contributi sociali equivalenti sono stati versati in un altro paese. La Commissione ha spiegato che il denunciante non aveva fornito tali elementi di prova, il che ha portato la Commissione a concludere che non vi era alcuna discriminazione da parte delle autorità francesi al riguardo.

18. Per quanto riguarda la presunta differenza di trattamento delle pensioni originarie del Lussemburgo e della Germania, la Commissione ha osservato che il denunciante non aveva sollevato la questione nella denuncia del 2020, ma l'aveva menzionata solo nella sua ulteriore corrispondenza con la Commissione nel 2021, senza fornire alcun elemento di prova. Di conseguenza, la Commissione non ha potuto affrontare questo punto aggiuntivo.

19. La Commissione ha inoltre spiegato che, nell’ambito dell’indagine del Mediatore, aveva nuovamente analizzato la pertinente legislazione francese, ma non aveva riscontrato alcuna disposizione che desse luogo a una discriminazione in termini di deduzione dei contributi previdenziali in base all’origine della pensione. La Commissione ha quindi ritenuto che il diritto francese in questione non violasse il diritto dell’Unione e che un’eventuale incoerenza nella detrazione dei contributi potesse derivare da un’errata applicazione del diritto francese da parte degli enti locali, il che esula quindi dalle sue competenze.

Da parte del denunciante

20. Nella sua denuncia e nella corrispondenza con il Mediatore, il denunciante ha contestato il modo in cui la Commissione ha gestito la denuncia del 2014. Il denunciante ha sostenuto che la Commissione non ha affrontato le questioni specifiche sollevate nella denuncia del 2014 e non ha affrontato la questione in modo tempestivo. Il denunciante ha inoltre sostenuto che il trattamento della denuncia nel contesto della procedura EU-Pilot era fonte di confusione.

21. Il denunciante ha inoltre espresso disaccordo con la posizione della Commissione al riguardo. Essa ha sostenuto che la Commissione ha interpretato erroneamente il quadro giuridico applicabile in modo contrario all’obiettivo del regolamento n. 883/2004, che è quello di incoraggiare la libera circolazione dei lavoratori. Il denunciante ha sostenuto che, poiché i prelievi riscossi dalla Francia sulle pensioni di origine svizzera non vanno a beneficio dei pensionati in questione, essi non dovrebbero essere detratti. Inoltre, il denunciante ha sostenuto che la legislazione non era intesa a consentire agli Stati membri di riscuotere prelievi da pensioni estere che non erogano prestazioni ai pensionati. Il denunciante ha inoltre affermato che la situazione dei pensionati francesi e dei pensionati che percepiscono una pensione straniera e risiedono in Francia è molto diversa e non può essere confrontata.

22. Il denunciante ha sostenuto che, data la natura delle preoccupazioni sollevate nella sua denuncia del 2014, la Commissione avrebbe dovuto deferire la questione alla Corte di giustizia, che sarebbe stata l'organo appropriato per risolvere la questione. 

23. Nelle sue osservazioni sulle risposte della Commissione al Mediatore, il denunciante ha ribadito la sua insoddisfazione per la posizione della Commissione sul merito della sua denuncia di infrazione e per il modo in cui la Commissione ha gestito la sua denuncia del 2014.

Valutazione del Mediatore

24. Per quanto riguarda il trattamento delle denunce di infrazione, la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale nel decidere se e quando avviare una procedura di infrazione.[12] La sua politica in materia di violazioni del diritto dell'UE è illustrata nella comunicazione Diritto dell'UE: Risultati migliori attraverso una migliore applicazione [13] Il ruolo del Mediatore in tali casi si limita a verificare che la Commissione abbia fornito spiegazioni chiare e ragionevoli per la sua decisione e che non vi sia stato alcun errore manifesto di valutazione.

25. Il Mediatore ha deciso di avviare un'indagine su tale denuncia per chiarire in che modo la Commissione aveva affrontato le varie questioni sollevate dal denunciante nella denuncia del 2014. In particolare, il denunciante aveva espresso preoccupazione per la presunta doppia imposizione di redditi da pensione di origine svizzera da parte della Francia, che avrebbe violato il diritto dell'UE in materia di coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale e di diritti alla libera circolazione dei pensionati. La Mediatrice ha inoltre esaminato il modo in cui la Commissione aveva comunicato con il denunciante in risposta alla sua denuncia del 2014 e l'adeguatezza della motivazione fornita.

26. La Mediatrice ritiene che il modo in cui la Commissione ha gestito la denuncia del 2014 non fosse in linea con i principi di buona amministrazione. Sebbene la lettera del luglio 2015 definisca il quadro giuridico per i pensionati che percepiscono una pensione straniera e risiedono in Francia, essa indica specificamente che la Commissione chiederebbe spiegazioni alle autorità francesi sulle modalità di deduzione dei prelievi dal reddito pensionistico da parte della Francia. Di conseguenza, il denunciante dovrebbe ragionevolmente ricevere ulteriori chiarimenti al riguardo. Tuttavia, la Commissione ha invece archiviato la denuncia, sostenendo che la successiva adozione di una legge francese aveva affrontato le questioni sollevate nella denuncia. Ciò nonostante il fatto che la legge francese riguardasse prelievi applicabili ai redditi patrimoniali, ma non alle pensioni, che sono prestazioni di natura diversa e sono soggette a disposizioni giuridiche diverse. Inoltre, il fatto che la Commissione abbia trattato la denuncia del 2014 nel contesto di una procedura EU Pilot, collegata a una procedura di infrazione in corso nei confronti della Francia, non ha eliminato l'obbligo per la Commissione di affrontare le questioni specifiche sollevate dal denunciante e di fornire una motivazione adeguata. Ciò vale in particolare in quanto la procedura di infrazione in questione non riguardava la stessa questione sollevata nella denuncia del 2014 e, in quanto tale, la soluzione trovata nel contesto della procedura EU Pilot non rispondeva alle preoccupazioni specifiche del denunciante.  

27.  Il Mediatore si rammarica che la Commissione non abbia riconosciuto la confusione che ha creato rispondendo al denunciante in risposta alla sua denuncia del 2014 e formulerà un suggerimento al riguardo.

28. Tuttavia, nelle sue risposte al Mediatore, la Commissione ha dimostrato di aver risposto alle preoccupazioni del denunciante in merito alla detrazione dei contributi previdenziali dalle pensioni provenienti da altri Stati membri, compresa la Svizzera, nell'ambito delle sue risposte alla denuncia del denunciante del 2020.

29. La Mediatrice ritiene che, sebbene la Commissione avrebbe dovuto rispondere alle preoccupazioni del denunciante nel contesto della denuncia del 2014, nelle sue risposte alla denuncia del 2020 la Commissione ha risposto alle preoccupazioni sollevate dal denunciante nella sua denuncia del 2014.

30. La Commissione ha sufficientemente motivato la sua opinione secondo cui la Francia, in quanto Stato membro di residenza, ha il diritto di detrarre i prelievi dalle pensioni di origine straniera percepite dai pensionati residenti in Francia e quindi di beneficiare di prestazioni in Francia. Inoltre, la Commissione ha fornito spiegazioni ragionevoli sul motivo per cui la deduzione dei prelievi da parte della Francia dalle pensioni di origine straniera non equivale a una doppia imposizione dei prelievi se tali prelievi non sono paragonabili ai contributi versati in altri paesi. Data la natura unica dei prelievi in questione, ciò non sembra essere avvenuto in altri Stati membri, tra cui la Svizzera. Inoltre, la Commissione ha affermato che non vi è alcun trattamento discriminatorio nei confronti dei pensionati residenti in Francia e che, sebbene tali prelievi non concedano un vantaggio diretto ai pensionati con sede in Francia che percepiscono una pensione estera, ciò non è contrario al diritto dell'UE in virtù del principio di solidarietà. La Commissione ha dichiarato che la spiegazione fornita in relazione alla denuncia del 2020 era applicabile alla denuncia del 2014.

31. Il Mediatore ritiene che le spiegazioni fornite in tale contesto siano sufficientemente chiare da consentire al denunciante di comprendere la posizione della Commissione secondo cui la Francia non viola il diritto dell'UE. Il fatto che il denunciante non sia d’accordo con la spiegazione e l’interpretazione del diritto fornite dalla Commissione non è sufficiente a indicare un errore manifesto di valutazione al riguardo. Il Mediatore non può sostituire la Commissione nel suo ruolo di "custode dei trattati" e non può chiedere alla Commissione di deferire la questione alla Corte di giustizia. La Commissione ha il potere discrezionale di farlo se constata che uno Stato membro viola il diritto dell’Unione, cosa che non ha riscontrato nel caso di specie.

32. Per quanto riguarda la presunta differenza di trattamento delle pensioni provenienti dal Lussemburgo e dalla Germania, il denunciante non aveva sollevato la questione nelle sue denunce del 2014 e del 2020. Il denunciante ha menzionato brevemente la questione nella sua corrispondenza con la Commissione, senza suffragare tali punti. Il Mediatore ritiene che la Commissione avrebbe dovuto rispondere al denunciante che non poteva rispondere a tali domande senza ulteriori prove. Resta tuttavia aperta la possibilità per il denunciante di rivolgersi nuovamente alla Commissione su questo punto, fornendo informazioni dettagliate ed elementi di prova che consentano alla Commissione di effettuare una valutazione completa della denuncia. 

33. Alla luce di quanto precede, il Mediatore ritiene che in questo caso non siano giustificate ulteriori indagini. 

Conclusione

Sulla base dell'indagine, il Mediatore archivia il caso con la seguente conclusione [14]:

Non sono giustificate ulteriori indagini.

Il denunciante e la Commissione europea saranno informati della presente decisione.

Suggerimenti per il miglioramento

Qualora decida di aggiungere una denuncia a una procedura di infrazione in corso, in particolare nel contesto di una procedura EU Pilot, la Commissione dovrebbe garantire che affronti adeguatamente le questioni specifiche sollevate in tale denuncia.

Emily O'Reilly Mediatore
europeo

Strasburgo, 1/09/2023

[1] Il contributo sociale generale (CSG), il contributo di rimborso del debito sociale (CRDS) e il contributo supplementare di solidarietà e autonomia (CASA)

[2] Articolo 45 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE)

[3] Articolo 49 TFUE

[4] Regolamento (CE) n. 883/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale, disponibile all'indirizzo: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32004R0883&from=FR . È applicabile alla Svizzera sulla base della decisione n. 1/2012 del 31 marzo 2012 del comitato misto: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:22012D0195&from=EN .

[5] La procedura EU Pilot è un meccanismo di dialogo informale tra la Commissione e lo Stato membro interessato su questioni relative alla potenziale inosservanza del diritto dell'UE. Viene utilizzato prima di avviare una procedura formale di infrazione: https://single-market-scoreboard.ec.europa.eu/enforcement-tools/eu-pilot_en #:~:text=EU%20Pilot%20is%20a%20mechanism,launching%20a%20formal%20infringement%20procedure.

[6] Loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019.

[7] per quanto riguarda il CSG e il CRDS.

[8] Articolo 11, paragrafo 3, lettera e), del regolamento (CE) n. 883/2004 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A02004R0883-20140101

[9] Sentenza della Corte del 18 luglio 2006, causa C-50/05, Maija T. I. Nikula. R domanda di pronuncia pregiudiziale: Korkein hallinto-oikeus - Finlandia, punti 35 e 36: https://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=57021&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=10401273

[10] Nel 2020 il denunciante ha presentato alla Commissione un'altra denuncia di infrazione, simile nella sostanza alla sua denuncia del 2014. Essa riguardava la detrazione dei contributi previdenziali da parte della Francia sulle pensioni versate dalla Svizzera alla vedova di un pensionato svizzero deceduto residente in Francia. La Commissione ha archiviato il caso basandosi sullo stesso ragionamento della summenzionata denuncia del 2020 e ha concluso che la Francia non ha violato il diritto dell'UE.

[11] Sulla base della sentenza della Corte (Prima Sezione) del 26 febbraio 2015, causa C-623/13, Ministre de l'Économie et des Finances/Gérard de Ruyter: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=fr&num=C-623/13

[12] Sentenza della Corte del 14 febbraio 1989, Starfruit/Commissione, causa 247/87, disponibile all'indirizzo: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61987CJ0247.

[13] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017XC0119(01)&from=IT

[14] La presente denuncia è stata trattata nell'ambito del trattamento dei casi delegati, conformemente alla decisione del Mediatore europeo che adotta le disposizioni di attuazione.