A panasz előzményei

1. A panaszos egy francia egyesület, amely a Franciaországban lakóhellyel rendelkező és egy másik országban foglalkoztatott határ menti ingázókat képviseli.

2. 2014-ben a panaszos jogsértési panaszt nyújtott be az Európai Bizottsághoz, amelyben azzal érvelt, hogy Franciaország megsérti az uniós jogot azáltal, hogy levonja a társadalombiztosítási járulékokat [1] a Franciaországban lakóhellyel rendelkező nyugdíjasok által kapott svájci eredetű nyugdíjakból (a továbbiakban: 2014. évi panasz). A panaszos különösen azzal érvelt, hogy az ilyen levonások kettős kötelező lefölözésnek minősülnek, és mint ilyenek, aláássák a munkavállalók szabad mozgását [2] és a letelepedés jogát [3], valamint a szociális biztonsági rendszerek koordinálásáról szóló uniós jogszabályokat ^[4].

3. 2015 júliusában a Bizottság arról tájékoztatta a panaszost, hogy úgy határozott, hogy egy EU Pilot eljárás [5] keretében felveszi a kapcsolatot a francia hatóságokkal, hogy felvilágosítást kérjen arról, hogyan alkalmazza a lefölözéseket mind a svájci eredetű eszközökből származó jövedelmekre, mind a nyugdíjakra.

4. 2019-ben a Bizottság tájékoztatta a panaszost arról a szándékáról, hogy lezárja a 2014. évi panaszt, hivatkozva „az eszközökből származó jövedelemből levont társadalombiztosítási járulékokra”. A Bizottság tisztázta, hogy a 2014. évi panaszt a Franciaországgal szemben folyamatban lévő kötelezettségszegési eljárás kiegészítésére használták fel, amely a szociális biztonsági rendszerének finanszírozásáról szóló nemzeti törvény elfogadásához vezetett. A Bizottság ezért lezárta az ügyet [6].

5. A panaszos vitatta a Bizottság kötelezettségszegési panaszának lezárásáról szóló határozatát. A panaszos azzal érvelt, hogy a francia törvény ezt követő elfogadása, amely arra késztette a Bizottságot, hogy lezárja az ügyet, az eszközökből származó jövedelmekre alkalmazott illetékekkel kapcsolatos kérdésekkel foglalkozott. Panasza azonban az illetékeknek a nyugdíjakra történő alkalmazására vonatkozott, amely állítása szerint eltérő jellegű.  

6. 2020-ban a panaszos újabb panaszt nyújtott be a Bizottsághoz (a továbbiakban: 2020. évi panasz). A panasz hasonló volt a 2014. évi panaszhoz, és arra vonatkozott, hogy a francia Államtanács nem nyújtott be előzetes döntéshozatal iránti kérelmet az Európai Unió Bíróságához (EUB) a Franciaország által a más országok, különösen Németország által a franciaországi lakosoknak fizetett nyugdíjak után fizetett társadalombiztosítási járulékok levonásával kapcsolatban. Ebben a panaszban a panaszos a 2014. évi panaszára hivatkozott, amely állítása szerint megoldatlan maradt. Az ezt követő panasszal kapcsolatban a Bizottsággal folytatott levelezésében a panaszos kifejtette, hogy Franciaország csak 2016-ban kezdte meg a Németországból származó nyugdíjakra kivetett ilyen illetékek levonását, és hogy a Luxemburgból származó nyugdíjakra nem alkalmaznak ilyen illetékeket [7].

7. 2021-ben a Bizottság elutasította a 2020. évi panaszt. Ennek során a szociális biztonsági rendszerek koordinálásáról szóló 883/2004/EK rendeletre hivatkozott, amely szerint a gazdaságilag inaktív személyek, beleértve a nyugdíjasokat is, a lakóhely szerinti állam jogszabályainak hatálya alá tartoznak.[8] Megállapította, hogy ez azt jelenti, hogy a lakóhely szerinti tagállam illetékes hatóságai jogosultak társadalombiztosítási járulékokat kivetni az ebben az országban lakóhellyel rendelkező nyugdíjasok által kapott nyugdíjjövedelmekre, függetlenül a nyugdíj eredetétől, feltéve, hogy az illetéket megkülönböztetésmentes módon hajtják végre, és az nem jelent kettős kivetést. Ez azt jelenti, hogy Franciaország nem vethet ki társadalombiztosítási járulékokat azokra a külföldi eredetű nyugdíjakra, amelyeket az egyén más összefüggésben, például szakmai tevékenysége során már kifizetett, mivel ez kettős kivetést jelentene. A Bizottság kifejtette, hogy a más országból nyugdíjban részesülő érintett személynek kell bizonyítania, hogy már megfizette a Franciaország által kivetett járulékokkal egyenértékű társadalombiztosítási járulékokat.[9] A Bizottság megállapította, hogy nem ez a helyzet, és hogy nem került sor kettős kivetésre. A Bizottság ezt követően összehasonlította a kizárólag francia nyugdíjban részesülő nyugdíjas helyzetét a Franciaországban lakóhellyel rendelkező nyugdíjas helyzetével, aki legalább egy másik országból kap nyugdíjat, és megállapította, hogy nem áll fenn eltérő bánásmód, mivel Franciaország a nyugdíjasok mindkét kategóriájára azonos módon alkalmazta ugyanazokat az illetékeket. A Bizottság megerősítette, hogy ugyanez az érvelés vonatkozik a 2014. évi panaszra is [10].  

8. A panaszos további érveire válaszul a Bizottság tisztázta a Franciaország által a más országok által fizetett nyugdíjakra kivetett társadalombiztosítási járulékok jellegét. A Bizottság kifejtette, hogy ezek a járulékok nem szigorú értelemben vett társadalombiztosítási járulékok, hanem sui generis járulékok, ami azt jelenti, hogy nem valószínű, hogy más országokban egyenértékűek lennének. A Bizottság tehát megerősítette, hogy ezek az illetékek nem minősülnek kettős kivetésnek.

9. A 2020. évi panasszal kapcsolatban a Bizottsággal folytatott levelezésében a panaszos ismét kifogásolta, hogy a Bizottság hogyan kezelte a 2014. évi panaszt. A 2020. évi panasz lezárásakor a Bizottság megismételte a 2014. évi panasszal összefüggésben a panaszosnak adott korábbi magyarázatait, különösen az EU Pilot eljárással [11] kapcsolatban, amelynek eredményeként Franciaországban nemzeti törvényt fogadtak el az eszközökből származó bevételekre alkalmazott illetékekkel kapcsolatos szabálytalanságok orvoslására. 

10. 2022 márciusában a panaszos elégedetlen volt azzal, ahogyan a Bizottság a 2014. évi panaszát kezelte, és az ombudsmanhoz fordult. A panaszos aggályainak adott hangot azzal kapcsolatban, hogy a Bizottság hogyan értelmezte a 2014. évi panasz hatályát, és nem foglalkozott a panaszában felvetett konkrét kérdésekkel.

A vizsgálat

11. Az ombudsman vizsgálatot indított e panasszal kapcsolatban, és felkérte a Bizottságot, hogy nyújtson további magyarázatot arra vonatkozóan, hogy miként kezelte a panaszos azzal kapcsolatos aggályait, hogy Franciaország állítólag jogellenesen vonta le a nyugdíjjövedelmet, nem pedig az eszközökből származó jövedelmet.

12. A Bizottság 2022 júliusában válaszolt az ombudsmannak.

13. Az ombudsman további pontosításokat kért a panaszos által a 2014. évi panasz hatályával kapcsolatban felvetett kérdések Bizottság általi értékelésével, valamint azon állításával kapcsolatban, hogy a Luxemburgból származó nyugdíjak mentesülnek a társadalombiztosítási járulékok alkalmazása alól.

14. A Bizottság 2022 novemberében válaszolt az ombudsmannak.

15. A panaszos észrevételeket nyújtott be az ombudsmannak a válaszokkal kapcsolatban.

Az ombudsman elé terjesztett érvek

A Bizottság részéről

16. Az ombudsmannak adott első válaszában a Bizottság a 2020. évi panaszra adott válaszaira hivatkozott, és megismételt néhány, az említett panasszal összefüggésben felhozott érvet. A Bizottság különösen azt tisztázta, hogy nem sértették meg a nyugdíjasokkal szembeni egyenlő bánásmód elvét. A Bizottság kifejtette, hogy minden Franciaországban lakóhellyel rendelkező nyugdíjas a francia szociális biztonsági rendszer hatálya alá tartozik, függetlenül attól, hogy a kapott nyugdíjak más országokból származnak-e, és hogy minden nyugdíjas jogosult ugyanazokra az ellátásokra, függetlenül a francia szociális biztonsági rendszerhez való hozzájárulásától. Ez magában foglalja a Franciaországban lakóhellyel rendelkező nyugdíjasok azon kötelezettségét is, hogy társadalombiztosítási járulékot fizessenek a francia rendszerbe, amelyet levonnak az általuk kapott nyugdíjakból. A levonandó járulékok meghatározásakor a tagállamoknak figyelembe kell venniük, hogy a nyugdíjat folyósító országban már fizettek-e azonos társadalombiztosítási járulékokat.

17. Az ombudsmannak adott második válaszában a Bizottság kifejtette, hogy több alkalommal is megadta a szükséges felvilágosítást a panaszosnak a 2014. évi panaszában felvetett kérdéssel kapcsolatban, külön hivatkozva a 2015. júliusi levelére. A Bizottság tisztázta, hogy a társadalombiztosítási járulékok megfizetése Franciaországban csak akkor lenne diszkriminatív, ha bizonyíték van arra, hogy egyenértékű társadalombiztosítási járulékokat fizettek be egy másik országban. A Bizottság kifejtette, hogy a panaszos nem nyújtott be ilyen bizonyítékot, ami alapján a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a francia hatóságok e tekintetben nem alkalmaztak hátrányos megkülönböztetést.

18. A Luxemburgból és Németországból származó nyugdíjakkal szembeni állítólagos eltérő bánásmódot illetően a Bizottság megjegyezte, hogy a panaszos nem vetette fel ezt a kérdést a 2020. évi panaszban, hanem csak megemlítette azt a Bizottsággal 2021-ben folytatott további levelezésében, anélkül, hogy alátámasztó bizonyítékot szolgáltatott volna. Következésképpen a Bizottság nem tudott foglalkozni ezzel a további ponttal.

19. A Bizottság kifejtette továbbá, hogy az ombudsman vizsgálata keretében ismét elemezte a vonatkozó francia jogszabályokat, de nem talált olyan rendelkezést, amely hátrányos megkülönböztetést eredményezne a társadalombiztosítási járulékoknak a nyugdíj eredete alapján történő levonása tekintetében. A Bizottság tehát megállapította, hogy a szóban forgó francia törvény nem sértette meg az uniós jogot, és hogy a járulékok levonásának esetleges következetlensége a francia törvény helyi önkormányzatok általi téves alkalmazásából eredhet, amely kérdés ebben az esetben nem tartozik a hatáskörébe.

A panaszos részéről

20. Panaszában és az ombudsmannal folytatott levelezésében a panaszos kifogásolta, hogy a Bizottság hogyan kezelte a 2014. évi panaszt. A panaszos azt állította, hogy a Bizottság nem foglalkozott a 2014. évi panaszban felvetett konkrét kérdésekkel, és nem kezelte időben az ügyet. A panaszos azzal is érvelt, hogy a panasznak az EU Pilot eljárás keretében történő kezelése zavaró volt.

21. A panaszos a Bizottság ezzel kapcsolatos álláspontjával sem értett egyet. Azzal érvelt, hogy a Bizottság tévesen értelmezte az alkalmazandó jogi keretet, ami ellentétes a 883/2004 rendelet céljával, amely a munkavállalók szabad mozgásának ösztönzése. A panaszos azt állította, hogy mivel a Franciaország által a svájci eredetű nyugdíjak után beszedett illetékek nem kedveznek a szóban forgó nyugdíjasoknak, azokat nem kell levonni. A panaszos továbbá azzal érvelt, hogy a jogszabálynak nem célja, hogy lehetővé tegye a tagállamok számára, hogy olyan külföldi nyugdíjakból szedjenek be illetékeket, amelyek nem nyújtanak ellátást a nyugdíjasoknak. A panaszos továbbá megelégedett azzal, hogy a francia nyugdíjasok, valamint a külföldi nyugdíjban részesülő és Franciaországban lakóhellyel rendelkező nyugdíjasok helyzete nagyon eltérő, és nem hasonlítható össze.

22. A panaszos azt állította, hogy tekintettel a 2014. évi panaszában felvetett aggályok jellegére, a Bizottságnak az ügyet a Bíróság elé kellett volna terjesztenie, amely a megfelelő szerv lenne az ügy rendezésére. 

23. A Bizottság ombudsmannak adott válaszaival kapcsolatos észrevételeiben a panaszos megismételte, hogy elégedetlen a Bizottságnak a kötelezettségszegési panasza érdemével kapcsolatos álláspontjával, valamint azzal, ahogyan a Bizottság a 2014. évi panaszát kezelte.

Az ombudsman értékelése

24. A kötelezettségszegési panaszok kezelése során a Bizottság széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik annak eldöntésében, hogy indítson-e kötelezettségszegési eljárást, és ha igen, mikor.[12] Az uniós jog megsértésével kapcsolatos politikáját az uniós jogról szóló közleménye határozza meg: Jobb eredmények elérése a jobb alkalmazás révén [13] Az ombudsman szerepe ezekben az esetekben annak ellenőrzésére korlátozódik, hogy a Bizottság egyértelmű és ésszerű magyarázatot adott-e határozatára, és hogy nem történt-e nyilvánvaló értékelési hiba.

25. Az ombudsman úgy határozott, hogy vizsgálatot indít e panasz ügyében annak tisztázása érdekében, hogy a Bizottság hogyan kezelte a panaszos által a 2014. évi panaszban felvetett különböző kérdéseket. A panaszos különösen aggályainak adott hangot a svájci eredetű nyugdíjjövedelem Franciaország általi állítólagos kettős előírásával kapcsolatban, amely állítása szerint sértené a szociális biztonsági rendszerek koordinálására és a nyugdíjasok szabad mozgáshoz való jogára vonatkozó uniós jogot. Az ombudsman azt is megvizsgálta, hogy a Bizottság hogyan kommunikált a panaszossal a 2014. évi panaszára adott válaszában, és hogy az általa szolgáltatott indokolás megfelelő-e.

26. Az ombudsman megállapítja, hogy a 2014. évi panasz Bizottság általi kezelése nem felelt meg a megfelelő ügyintézés elveinek. Bár a 2015. júliusi levél meghatározza a külföldi nyugdíjban részesülő és Franciaországban lakóhellyel rendelkező nyugdíjasok jogi keretét, kifejezetten kimondja, hogy a Bizottság magyarázatot kér a francia hatóságoktól arra vonatkozóan, hogy Franciaország hogyan vonja le a járulékokat a nyugdíjjövedelmekből. Ennek eredményeként a panaszos észszerűen arra számított, hogy további felvilágosítást kap az üggyel kapcsolatban. A Bizottság azonban ehelyett lezárta a panaszt, azzal érvelve, hogy egy francia törvény későbbi elfogadása orvosolta a panaszban felvetett kérdéseket. Ez annak ellenére van így, hogy a francia jog a vagyonból származó jövedelmekre alkalmazandó illetékekre vonatkozott, a nyugdíjakra azonban nem, amelyek eltérő jellegű ellátások, és eltérő jogi rendelkezések hatálya alá tartoznak. Ezenkívül az a tény, hogy a Bizottság a 2014. évi panaszt egy EU Pilot eljárás keretében kezelte, amely egy Franciaországgal szemben folyamatban lévő kötelezettségszegési eljáráshoz kapcsolódott, nem szüntette meg a Bizottság azon kötelezettségét, hogy foglalkozzon a panaszos által felvetett konkrét kérdésekkel, és megfelelő indokolással szolgáljon. Ez annál is inkább így van, mivel a szóban forgó kötelezettségszegési eljárás nem a 2014. évi panaszban felvetett ugyanazon kérdésre vonatkozott, és mint ilyen, az EU Pilot eljárás keretében talált megoldás nem oszlatta el a panaszos konkrét aggályait.  

27.  Az ombudsman sajnálatát fejezi ki amiatt, hogy a Bizottság nem ismerte el azt a zavart, amelyet a panaszosnak a 2014. évi panaszára adott válasza okozott, és e tekintetben javaslatot fog tenni.

28. Mindazonáltal az ombudsmannak adott válaszaiban a Bizottság bizonyította, hogy a panaszos 2020. évi panaszára adott válaszai részeként eloszlatta a panaszosnak a társadalombiztosítási járulékoknak a más tagállamokból, többek között Svájcból származó nyugdíjakból való levonásával kapcsolatos aggályait.

29. Az ombudsman megállapítja, hogy bár a Bizottságnak a 2014. évi panasszal összefüggésben foglalkoznia kellett volna a panaszos aggályaival, a 2020. évi panaszra adott válaszaiban a Bizottság foglalkozott a panaszos által a 2014. évi panaszában felvetett aggályokkal.

30. A Bizottság megfelelően megindokolta azt az álláspontját, hogy Franciaország mint lakóhely szerinti tagállam jogosult a Franciaországban lakóhellyel rendelkező nyugdíjasok által kapott külföldi eredetű nyugdíjakból levonni az illetékeket, és így Franciaországban ellátásokat szerezni. Ezenkívül a Bizottság ésszerű magyarázattal szolgált arra vonatkozóan, hogy a Franciaország által a külföldi eredetű nyugdíjakból levont illetékek miért nem minősülnek kétszeres illetékkivetésnek, ha az ilyen illetékek nem hasonlíthatók össze a más országokban fizetett járulékokkal. A szóban forgó illetékek egyedi jellegére tekintettel úgy tűnik, hogy más tagállamokban, köztük Svájcban nem ez a helyzet. Ezenkívül a Bizottság kifejtette azon álláspontját, hogy a Franciaországban élő nyugdíjasokkal szemben nem alkalmaznak hátrányos megkülönböztetést, és hogy bár ezek az illetékek nem biztosítanak közvetlen előnyt a külföldi nyugdíjban részesülő franciaországi nyugdíjasoknak, ez a szolidaritás elve alapján nem ellentétes az uniós joggal. A Bizottság kijelentette, hogy a 2020. évi panasszal kapcsolatban nyújtott magyarázat a 2014. évi panaszra is alkalmazandó.

31. Az ombudsman úgy véli, hogy az ezzel összefüggésben nyújtott magyarázatok kellően egyértelműek ahhoz, hogy lehetővé tegyék a panaszos számára a Bizottság azon álláspontjának megértését, hogy Franciaország nem sérti meg az uniós jogot. Az a tény, hogy a panaszos nem ért egyet a Bizottság magyarázatával és jogértelmezésével, nem elegendő ahhoz, hogy e tekintetben nyilvánvaló értékelési hibára utaljon. Az ombudsman nem helyettesítheti a Bizottságot a „Szerződések őreként” betöltött szerepében, és nem kérheti a Bizottságot, hogy az ügyet terjessze a Bíróság elé. A Bizottság mérlegelési jogkörrel rendelkezik arra, hogy ezt megtegye, ha megállapítja, hogy egy tagállam megsérti az uniós jogot, amit a jelen ügyben nem állapított meg.

32. Ami a Luxemburgból és Németországból származó nyugdíjakkal szembeni állítólagos eltérő bánásmódot illeti, a panaszos nem vetette fel ezt a kérdést a 2014. és 2020. évi panaszaiban. A panaszos a Bizottsággal folytatott levelezésében röviden megemlítette a kérdést, anélkül, hogy e pontokat megindokolta volna. Az ombudsman azon a véleményen van, hogy a Bizottságnak azt kellett volna válaszolnia a panaszosnak, hogy további bizonyítékok nélkül nem tud foglalkozni ezekkel a kérdésekkel. A panaszosnak azonban továbbra is lehetősége van arra, hogy e kérdésben ismét a Bizottsághoz forduljon, részletes információkkal és alátámasztó bizonyítékokkal szolgálva, amelyek lehetővé tennék a Bizottság számára a panasz teljes körű értékelését. 

33. A fentiek fényében az ombudsman úgy ítéli meg, hogy ebben az esetben további vizsgálat nem indokolt. 

Következtetés

A vizsgálat alapján az ombudsman az alábbi következtetéssel zárja le az ügyet [14]:

További vizsgálatok nem indokoltak.

A panaszost és az Európai Bizottságot tájékoztatni fogják erről a határozatról.

Javítási javaslat

Amennyiben a Bizottság úgy dönt, hogy panaszt csatol egy folyamatban lévő kötelezettségszegési eljáráshoz, különösen egy EU Pilot eljárás keretében, biztosítania kell, hogy megfelelően kezelje az említett panaszban felvetett konkrét kérdéseket.

Emily O'Reilly
európai ombudsman

Strasbourg, 2023. 09. 01.

[1] Az általános szociális hozzájárulás (CSG), a szociális adósságtörlesztési hozzájárulás (CRDS) és a kiegészítő szolidaritási és autonómia-hozzájárulás (CASA)

[2] Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 45. cikke

[3] EUMSZ 49. cikk

[4] Az Európai Parlament és a Tanács 883/2004/EK rendelete (2004. április 29.) a szociális biztonsági rendszerek koordinálásáról, elérhető a következő internetcímen: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32004R0883&from=FR. Ezt a rendeletet Svájcra a vegyes bizottság 2012. március 31-i 1/2012 határozata alapján kell alkalmazni: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:22012D0195&from=EN.

[5] Az EU Pilot eljárás a Bizottság és az érintett tagállam közötti informális párbeszéd mechanizmusa az uniós jognak való esetleges meg nem feleléssel kapcsolatos kérdésekben. A hivatalos kötelezettségszegési eljárás megindítása előtt használják: https://single-market-scoreboard.ec.europa.eu/enforcement-tools/eu-pilot_en#:~:text=EU%20Pilot%20is%20a%20mechanism,launching%20a%20formal%20infringement%20procedure.

[6] 2018. évi költségvetési rendelet – 1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019.

[7] a CSG-re és a CRDS-re vonatkozóan.

[8] A 883/2004/EK rendelet 11. cikke (3) bekezdésének e) pontja https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A02004R0883-20140101

[9] A Bíróság C-50/05. sz. Maija T. I. Nikula ügyben 2006. július 18-án hozott ítélete. R előzetes döntéshozatal iránti kérelem: Korkein hallinto-oikeus - Finnország, 35. és 36. pont: https://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=57021&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=10401273

[10] 2020-ban a panaszos újabb jogsértési panaszt nyújtott be a Bizottsághoz, amely lényegében hasonló volt a 2014. évi panaszához. A kérelem arra vonatkozott, hogy Franciaország levonta a társadalombiztosítási járulékokat a Svájc által egy Franciaországban lakóhellyel rendelkező elhunyt svájci nyugdíjas özvegyének fizetett nyugdíjakból. A Bizottság a fent említett 2020. évi panasszal megegyező érvelés alapján lezárta az ügyet, és arra a következtetésre jutott, hogy Franciaország nem sértette meg az uniós jogot.

[11] A Bíróság (első tanács) C-623/13. sz., Ministre de l'Économie et des Finances kontra Gérard de Ruyter ügyben 2015. február 26-án hozott ítélete alapján: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=fr&num=C-623/13

[12] A Bíróság 1989. február 14-i ítélete, Starfruit kontra Bizottság, 247/87. sz. ügy, elérhető a következő internetcímen: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61987CJ0247.

[13] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017XC0119(01)&from=EN

[14] Ezt a panaszt az európai ombudsman végrehajtási rendelkezések elfogadásáról szóló határozatával összhangban átruházott ügykezelés keretében kezelték.