Háttér

1. Az (EU) 2019/1896 rendelet ^[1] (a továbbiakban: Frontex-rendelet) kiterjesztette az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség (Frontex) megbízatását.

2. A Frontex-rendelet tartalmaz egy olyan rendelkezést, amely a Frontex felelősségi körébe tartozó egységes bűnüldözési szolgálatot (a továbbiakban: a készenléti alakulat)^[2] hoz létre, amely az EU külső határaira telepíthető. A készenléti alakulat a határigazgatással, a migrációkezeléssel, a gyorsreagálású határvédelmi intervenciókkal és a visszaküldési műveletekkel kapcsolatos feladatokat lát el, és bizonyos végrehajtási hatáskörökkel ^[3] rendelkezik e munka elvégzésére.

3. A Frontex az EU külső határain is szervez és koordinál műveleteket, amelyekben a Frontex és a nemzeti hatóságok technikai eszközök, határőrök vagy mindkettő bevetésével vesznek részt („közös műveletek”).

4. E műveletek részleteit előzetesen „operatív tervekben” határozzák meg.^[4] Ezek a tervek tartalmazzák valamennyi résztvevő feladatainak és felelősségi köreinek leírását, többek között az alapvető jogok tiszteletben tartása tekintetében. Ezeket „az operatív tervek kézikönyvei” kísérik, amelyek iránymutatásokat és további információkat tartalmaznak az operatív tevékenységekről, szolgáltatásokról és termékekről, jelentéstételi platformokról és egyéb kérdésekről. A Frontex nem teszi közzé az operatív terveket vagy a kézikönyveket.

5. A Frontex-rendelet megerősíti továbbá a Frontex szerepét az összes uniós kitoloncolás koordinálásában, és felhatalmazza a Frontex személyzetét arra, hogy a kitoloncolás során „kísérő tisztviselőként” és „alapjogi megfigyelőként” is eljárjon. A Frontex felelős az önkéntes visszatérésekért is.

6. A Frontex-rendelet ezt a kibővített szerepet további átláthatósági kötelezettségekkel és alapjogi biztosítékokkal ellensúlyozza. A Frontexnek valamennyi tevékenysége tekintetében magas szintű átláthatósági normákat kell alkalmaznia, lehetővé téve a nyilvános ellenőrzést, és biztosítania kell az alapvető jogok teljes körű tiszteletben tartását ^[5].

7. A Frontex-rendelet számos alapjogi biztosítékot tartalmaz: alapjogi stratégia és cselekvési terv ^[6]; súlyos váratlan események bejelentési eljárása ^[7]; megerősített panaszkezelési mechanizmus ^[8]; valamint az erőszak alkalmazására vonatkozó felügyeleti mechanizmus ^[9].

8. A Frontex ügyvezető igazgatója köteles felfüggeszteni, megszüntetni vagy visszavonni a Frontex bármely tevékenységének finanszírozását, ha úgy ítéli meg, hogy fennáll az alapvető jogok vagy a nemzetközi védelemmel kapcsolatos kötelezettségek súlyos vagy valószínűsíthetően tartós megsértésének kockázata.^[10] Az ügyvezető igazgató dönthet úgy is, hogy nem indít ^[11] tevékenységet, amennyiben úgy ítéli meg, hogy az alapvető jogok vagy a nemzetközi védelemmel kapcsolatos kötelezettségek súlyos megsértése miatt a tevékenység megkezdését követően komoly okok szólhatnak a tevékenység felfüggesztése vagy megszüntetése mellett.

9. E határozatoknak kellően indokolt indokokon ^[12] kell alapulniuk, és csak a Frontex alapjogi tisztviselőjével folytatott konzultációt követően hozhatók meg. Az alapjogi tisztviselő kidolgozta az „alapjogi átvilágítási eljárást”. Ezen eljárás révén az alapjogi tisztviselő tanácsot ad az ügyvezető igazgatónak, mielőtt az új tevékenység megkezdéséről vagy egy folyamatban lévő tevékenység felfüggesztéséről, visszavonásáról vagy megszüntetéséről határozna.

10. A Frontex által szervezett vagy koordinált valamennyi visszaküldési műveletet objektív és átlátható kritériumok alapján kell nyomon követni ^[13].

11. A visszatérési műveletek magukban foglalják mind a visszatérést végrehajtó kísérőket, mind pedig az alapvető jogok tiszteletben tartását nyomon követő megfigyelőket. A tagállamok által szervezett visszatérések esetében a kísérők a visszatérési műveletet végrehajtó nemzeti szerv tagjai, míg a megfigyelők egy másik nemzeti szerv vagy egyéb szervezet tagjai. A Frontex által szervezett és koordinált visszaküldéseket a nemzeti ellenőrző szervek ^[14] követik nyomon a visszatérési irányelvvel ^[15] összhangban. A Frontex létrehozott egy, a kitoloncolás végrehajtásának felügyeletét ellátó személyekből álló állományt is ^[16], amely a nemzeti szervektől származik, de magában foglalja a Frontex alapjogi felügyeletét ellátó személyeket is (jelenleg öt személy)^[17]. A Frontex-rendelet szerint a Frontex által koordinált/szervezett visszaküldések esetében mind a kísérők, mind a megfigyelők a Frontex személyzetének tagjai lehetnek. A Frontex-rendelet kimondja, hogy minden megfigyelőnek, beleértve a Frontex „alapjogi megfigyelőit” is, jelentést kell tennie az ilyen tevékenységekről.

12. Amennyiben az egyének szabálytalanul lépik át vagy kísérlik meg átlépni az EU külső határát, a menedékjog iránti kérelem benyújtása előtt „átvilágítási” eljárásoknak vethetik alá őket, különösen akkor, ha nem rendelkeznek okmányokkal. A Frontex személyzete állampolgársági előszűrés, kikérdezés ^[18], nyilvántartásba vétel és ujjnyomatvétel révén segítheti a tagállamokat a személyazonosítási eljárásokban. A Frontex személyzete szakértelmet is biztosít a migránsok által benyújtott dokumentumok eredetével és valódiságával kapcsolatban. A szűrőinterjúkra sor kerülhet az interjúalany kulturális igényeit ismerő szakértő (kulturális szakértő ^[19]) jelenlétében is, de ez nem mindig van így.

A vizsgálat

13. E vizsgálat során az ombudsman értékelte, hogy a Frontex hogyan tesz eleget átláthatósági kötelezettségeinek, és hogyan hajtja végre a Frontex-rendelet szerinti egyes alapjogi biztosítékokat ^[20].

14. E vizsgálattal összefüggésben az ombudsman felkérte a Frontexet, hogy válaszoljon a munkája különböző szempontjaival kapcsolatos kérdésekre ^[21], többek között az alábbiakra vonatkozóan:

• a közös műveletekre vonatkozó műveleti tervek és kézikönyvek átláthatósága,
• az alapvető jogokkal kapcsolatos aggályok és az ügyvezető igazgató szerepe,
• a visszaküldések nyomon követése és a kiszolgáltatott személyekre vonatkozó rendelkezések, valamint
• a „migrációkezelést támogató csoportoknak” szóló utasítások az alapvető jogok védelmének biztosítása érdekében, különösen a migránsok előszűrése során.

Az ombudsman észrevételezés céljából továbbította a Frontex válaszát a menekültügy és a migráció területén tevékenykedő civil társadalmi szervezeteknek. Válaszaikat közzétették az ombudsman honlapján.^[22] Az ombudsman a Frontex birtokában lévő releváns dokumentumokat is megvizsgálta ^[23].

E határozat 1. melléklete részletes beszámolót tartalmaz a vizsgálatról, beleértve az ombudsman kérdéseit, a Frontex válaszait, a civil társadalmi szervezetek észrevételeit és az ombudsman részletes értékelését.

Az ombudsman értékelésének áttekintése

A közös műveletekre vonatkozó műveleti tervek és kézikönyvek közzététele

15. A Frontex közös műveleteire alkalmazandó elszámoltathatósági mechanizmusok csak akkor lehetnek hatékonyak, ha a Frontex elegendő átláthatóságot biztosít a független ellenőrzés lehetővé tételéhez. A közös műveletekben több olyan résztvevő vesz részt, akiknek különböző kötelezettségeik vannak, és különböző joghatóságokra terjedhetnek ki. Amennyiben jogsértések történnek, e műveletek jellege megnehezíti annak meghatározását, hogy végső soron ki volt a felelős.

16. A Frontex válasza ^[24] alapján az ombudsman úgy véli, hogy a múltbeli és jelenlegi műveletek operatív terveinek pontos, részletes, időszerű és átfogó összefoglalóinak közzététele megfelelhet az átláthatósági követelményeknek, megkönnyítheti az ellenőrzést és az elszámoltathatóságot, és végső soron nagyobb legitimitást biztosíthat a műveletek számára. Az alapvető jogok tiszteletben tartásának értékelése szempontjából releváns információk csak akkor zárhatók ki az ilyen összefoglalókból, ha közzétételük hátrányosan érintené a Frontex feladatait és különösen egy adott művelet célkitűzését.

17. Hasonlóképpen, a Frontex közzétehetne egy áttekintést a műveletek résztvevőinek különböző kategóriáira vonatkozó felelősségi körökről ^[25], amelyek a műveleti tervek kézikönyveiben szerepelnek ^[26].

Az alapvető jogokkal kapcsolatos aggályok azonosítása és az alapvető jogok megsértése esetén alkalmazandó jogorvoslatok

18. Az ombudsman úgy véli, hogy az alapvető jogokra vonatkozó átvilágítási eljárás megfelelő megelőző eszköz, különösen, ha azt az ügyvezető igazgató kellően figyelembe veszi a Frontex azon tevékenységei finanszírozásának felfüggesztéséről, megszüntetéséről vagy visszavonásáról szóló határozatokban, amelyek esetében alapvető jogi aggályok merülnek fel ^[27]. Meghatározza az alapjogi tisztviselő véleményeinek ütemtervét, és egyértelmű kritériumokat állapít meg az alapjogi tisztviselő számára a negatív vélemény kiadására vonatkozóan.^[28] Operatív iránymutatásokat nyújt arra vonatkozóan, hogy az ellenőrzőlisták használatával hogyan kell értékelni az alapvető jogokkal kapcsolatos kockázatokat. Az alapjogi tisztviselő által figyelembe vett információk közé tartoznak a civil társadalmi szervezetek jelentései is. Az alapjogi átvilágítási eljárás azonban nem mondja ki, hogy az alapjogi tisztviselő értékelésének figyelembe kell vennie a nemzeti emberi jogi szervek, például az ombudsmanok jelentéseit ^[29]. Ezt orvosolni kell.

A visszaküldések nyomon követése és a kiszolgáltatott személyekre vonatkozó rendelkezések

19. Az ombudsman úgy véli, hogy azoknak a megfigyelőknek, akik nem csak egy adott tagállamból érkező kísérőket, hanem a Frontextől érkező kísérőket is figyelemmel kísérik, független szervtől kell származniuk. A Frontex az igazgatótanácson keresztül ösztönözhetné a tagállamokat arra, hogy meglévő független ellenőrző szerveket jelöljenek ki a kitoloncolás végrehajtásának felügyeletét ellátó szervként, és a lehető legnagyobb mértékben bővítsék ellenőrzési hatáskörüket ^[30].

20. Emellett a Frontex visszatéréseket nyomon követő alapjogi megfigyelői függetlenségének biztosítása érdekében a Frontexnek biztosítania kell, hogy a Frontex más személyzete ne adjon nekik utasításokat. Lehetővé kell tenni számukra, hogy a visszaküldési művelet minden szakaszában akadálytalanul nyújthassák be észrevételeiket. Ezt a műveleti tervekben meg kell határozni.

21. Az ombudsman rámutat arra, hogy amikor az ombudsmanok megfigyelőként járnak el, éves jelentésükbe belefoglalják a vonatkozó megállapításokat, amelyeket bemutatnak a nemzeti parlamenteknek. Egy adott visszaküldésről szóló jelentéseket anonimizált változatban is közzétehetnek. A Frontex fontolóra vehetné ugyanezt a gyakorlatot azon műveletek tekintetében, amelyek során a megfigyelők (az állomány nemzeti megfigyelői és a visszatérési megfigyelőként eljáró alapjogi megfigyelők) benyújtják jelentéseiket neki és az alapjogi tisztviselőnek.

Utasítások a „migrációkezelést támogató csoportok” számára az alapvető jogok védelmének biztosítása érdekében, különösen a migránsok előszűrése során

22. Az átvilágítási folyamatnak elég hosszúnak kell lennie ahhoz, hogy fontos információkat lehessen azonosítani, nemcsak az egyének személyazonosságáról, hanem az esetleges sebezhetőségekről is. Tekintettel az ilyen helyzetek érzékenységére, a migránsoknak elegendő időt kell biztosítani, és pszichológiai segítségre lehet szükségük ahhoz, hogy az ilyen eljárások során megfelelően tudjanak kommunikálni.^[31] Az átvizsgálási tevékenységekre vonatkozó iránymutatások, amelyek az operatív tervek kézikönyveiben szerepelnek, e tekintetben egyértelműbbek lehetnek. Részletesebben ki lehetne térni a kiskorúak nyilvántartásba vétele során figyelembe veendő sajátos igényekre is ^[32].

23. Az iránymutatások kimondják, hogy az előszűrés során a Frontex személyzetének alapvető információkkal kell ellátnia a migránsokat a nemzetközi védelemről. E célból az ombudsman hasznosnak tartja, hogy az átvilágítási helyszíneken a lehető legtöbb nyelven rendelkezésre bocsássák a menedékkérők jogaival és kötelezettségeivel kapcsolatos szórólapokat, brosúrákat és egyéb információkat. Az iránymutatások ezt pontosíthatnák, és előírhatnák, hogy a Frontex személyzetének fel kell kérnie a nemzeti hatóságokat ennek biztosítására ^[33].

Következtetés

A vizsgálat azonosította azokat a területeket, ahol a Frontex javíthatna a helyzeten.

Javítási javaslatok

I. A Frontexnek proaktívabb megközelítést kell biztosítania az átláthatósággal kapcsolatban, beleértve a műveleteiben részt vevő szereplők szerepének és felelősségének megértéséhez szükséges dokumentumok közzétételét. Ez magában foglalja a műveleti tervek összefoglalóit és a műveleti tervekhez tartozó kézikönyvek egyes részeinek összefoglalóit.

II. Az „alapjogi átvilágítási eljárás” végrehajtása során az alapjogi tisztviselőnek figyelembe kell vennie a nemzeti emberi jogi szervek, például az ombudsmanok vonatkozó jelentéseit. A Frontexnek a honlapján közzé kell tennie az alapvető jogokra vonatkozó átvilágítási eljárás összefoglalását, valamint – elfogadását követően – az arra vonatkozó szabályait, hogy az ügyvezető igazgató hogyan hozza meg az alapvető jogokkal kapcsolatos aggályokat felvető Frontex-tevékenységek finanszírozásának felfüggesztésére, megszüntetésére vagy visszavonására vonatkozó határozatokat. A Frontexnek közzé kell tennie az ügyvezető igazgatónak az alapjogi tisztviselő tervezett tevékenységgel kapcsolatos minden egyes negatív véleményére adott válaszát is. Az alapjogi tisztviselő éves jelentésének információkat kell tartalmaznia az alapjogi tisztviselő által a múltbeli műveletekkel kapcsolatban javasolt enyhítő intézkedések nyomon követéséről.

III. A Frontexnek képzés és más rendelkezésre álló eszközök révén egyértelművé kell tennie, hogy a kitoloncolás végrehajtásának felügyeletét ellátó személyeknek jelenteniük kell az általuk észlelt incidenseket, függetlenül attól, hogy azok a felügyelettel megbízott tagállam, egy másik tagállam vagy a Frontex tisztviselőit érintik-e. A Frontexnek a tagállamok beleegyezését kell kérnie ennek végrehajtásához. A kitoloncolás végrehajtásának felügyeletét ellátó Frontex „alapjogi megfigyelőket” ki kell képezni arra, hogy hogyan alkalmazzák a legmagasabb szintű objektivitást. Nem tehetők felelőssé a Frontex-kísérők magatartásával kapcsolatos jelentéstételért, amennyiben fennállhat az objektivitás hiányának kockázata. A Frontexnek minden egyes visszaküldési műveletet követően közzé kell tennie honlapján a kitoloncolás végrehajtásának felügyeletét ellátó személyek jelentéseinek anonimizált változatát.

IV. Az „átvilágító tisztviselőkre” vonatkozó iránymutatásoknak meg kell jelölniük az „átvilágítási folyamat” ütemtervét, és további részletekkel kell szolgálniuk a kiskorúak nyilvántartásba vételének és az átvilágítási folyamat során feltett kérdésekre adott válaszok dokumentálásának módjáról. A Frontex tisztviselőinek elő kell írniuk egy „kulturális szakértő” jelenlétét az előszűrés során, és hogy a fogadó tagállam a lehető legtöbb nyelven bocsássa rendelkezésre az alkalmazandó eljárásokra vonatkozó információkat.

 

Emily O'Reilly
európai ombudsman

Strasbourg, 2022. 01. 17.

 

MELLÉKLETEK:

1. melléklet

Ez a melléklet az ombudsman vizsgálatának és megállapításainak beszámolóját tartalmazza.  Az egyes szakaszok felépítése a következő:

• Az ombudsman Frontexhez intézett kérdései
• A Frontex válaszai
• A civil társadalmi szervezetek észrevételei
• Az ombudsman elemzése (a javítási javaslatokat is beleértve)

A közös műveletekre vonatkozó műveleti tervek és kézikönyvek átláthatósága

Az ombudsman kérdései

1. Az ombudsman megkérdezte, hogy a Frontex közzétehet-e a közös műveletekre vonatkozó operatív terveket és kézikönyveket annak érdekében, hogy a nyilvánosság megérthesse, ki felelős e műveletek mely vonatkozásaiért.

A Frontex válasza

2. A Frontex kifejtette, hogy minden műveleti terv egy általános részből és egy „konkrét tevékenységi tervből” áll.

3. Az általános rész, amely általában minden művelet esetében azonos, az alapvető jogokkal kapcsolatos felelősségeket írja le. Utasításokat tartalmaz arra vonatkozóan, hogy miként biztosítható az alapvető jogok védelme. Az egyedi tevékenységi tervek rendelkezéseket tartalmaznak az egyes közös műveletekre vonatkozóan.

A Frontex kijelentette, hogy „a tevékenység jellege miatt a folyamatban lévő közös műveletekre vonatkozó műveleti tervek teljes tartalma nem tehető közzé”. A Frontex válaszához csatolta az általános rész kivonatait, két magatartási kódexet, amelyek mellékletként szerepelnek az általános részben ^[34], valamint egy példát „az operatív terv kézikönyvére” (amely szintén mellékletként szerepel a terv általános részében). A Frontex úgy rendelkezett, hogy a kézikönyvet bizalmasan kell kezelni.

A civil társadalmi szervezetek észrevételei

4. A Meijers-bizottság jelezte, hogy a folyamatban lévő közös műveletek során a műveleti terveket még részben sem teszik közzé. A befejezett műveletek esetében a Frontex saját kezdeményezésére soha nem tette közzé ezeket a terveket. Kérésre azonban közzétette a műveleti tervek erősen szerkesztett példányait.

Az ombudsman értékelése

5.  A Frontex honlapjának a dokumentum-nyilvántartásra és a kulcsfontosságú dokumentumokra [35] vonatkozó részei nem hivatkoznak operatív tervekre, a közös műveletekre vonatkozó értékelő jelentésekre vagy ezek összefoglalóira. A Frontex csak a műveleti tervekhez csatolt magatartási kódexeket ^[36] teszi közzé.

6. Az operatív tervek egyes részei meghatározzák a Frontex közös műveleteiben részt vevő személyzet pontos szerepét és feladatait.^[37] Ezek a részek alapvető fontosságúak annak megállapításához, hogy a személyzet tagjai milyen mértékben felelősek az alapvető jogok esetleges megsértéséért.

7. A Frontex közös műveleteire alkalmazandó elszámoltathatósági mechanizmusok csak akkor lehetnek hatékonyak, ha a Frontex elegendő átláthatóságot biztosít a független ellenőrzés lehetővé tételéhez. A közös műveletekben több olyan résztvevő vesz részt, akiknek különböző kötelezettségeik vannak, és különböző joghatóságokra terjedhetnek ki. Amennyiben jogsértések történnek, e műveletek jellege megnehezíti annak meghatározását, hogy végső soron ki volt a felelős.

8. A Frontex-rendelet ^[38] kimondja, hogy a Frontex nem hozhat nyilvánosságra olyan operatív információkat, amelyek nyilvánosságra hozatala veszélyeztetheti a műveletek célkitűzéseinek elérését. A Frontex-rendelet ^[39] azonban azt is kimondja, hogy a Frontexnek közzé kell tennie „a múltbeli és a jelenlegi közös műveletekre vonatkozó átfogó információkat”.

9. A Frontex válasza ^[40] alapján az ombudsman úgy véli, hogy a múltbeli és jelenlegi műveletek operatív tervei pontos, részletes, időszerű és átfogó összefoglalóinak közzététele megfelelhet az átláthatósági követelményeknek, megkönnyítheti az ellenőrzést és az elszámoltathatóságot, és végső soron nagyobb legitimitást biztosíthat a műveletek számára. Az alapvető jogok tiszteletben tartásának értékelése szempontjából releváns információk csak akkor zárhatók ki az ilyen összefoglalókból, ha közzétételük hátrányosan érintené a Frontex feladatait és különösen egy adott művelet célkitűzését.

10. Hasonlóképpen, a Frontex közzétehetne egy áttekintést a műveletek résztvevőinek különböző kategóriáira vonatkozó felelősségi körökről ^[41], amelyek szerepelnek a műveleti tervek kézikönyveiben ^[42].

11. Az ombudsman azt javasolja, hogy a Frontex biztosítson proaktívabb megközelítést az átláthatósággal kapcsolatban, beleértve a műveleteiben részt vevő szereplők szerepének és felelősségének megértéséhez szükséges dokumentumok közzétételét is. Ez magában foglalja a műveleti tervek összefoglalóit és a műveleti tervekhez tartozó kézikönyvek egyes részeinek összefoglalóit.

Az alapvető jogokkal kapcsolatos aggályok azonosítása és az alapvető jogok megsértése esetén alkalmazandó jogorvoslatok

Az ombudsman kérdései

12. Az ombudsman megkérdezte a Frontexet i. azokról az eljárásokról és kritériumokról, amelyeket a Frontex azon helyzetek azonosítására használ, amelyekben egy tevékenység az alapvető jogok vagy a nemzetközi védelemmel kapcsolatos kötelezettségek súlyos megsértéséhez vezethet, valamint ii. arról, hogy a nemzeti bírósági ítéletek vagy egy ombudsman/nemzeti emberi jogi intézmény véleménye is kritériumként szolgál-e a jogsértések azonosításához.^[43] Az ombudsman azt is megkérdezte, hogy milyen egyéb lépéseket tervez a Frontex az alapvető jogok és/vagy a nemzetközi védelemmel kapcsolatos kötelezettségek feltárt megsértésének orvoslására, amennyiben az ügyvezető igazgató úgy határozott, hogy felfüggeszti vagy megszünteti a műveletet.

A Frontex válasza

13. A Frontex elmondta, hogy 2020-ban az alapjogi tisztviselő kidolgozta az „alapjogi átvilágítási eljárást”. Az alapvető jogokra vonatkozó átvilágítási eljárás célja, hogy lehetővé tegye a Frontex alapjogi tisztviselője számára, hogy tanácsot adjon az ügyvezető igazgatónak, mielőtt az új tevékenység megkezdéséről vagy egy folyamatban lévő tevékenység felfüggesztéséről, visszavonásáról vagy megszüntetéséről határozna. Az alapjogi tisztviselő értékelése nemzetközi szervezetektől, uniós intézményektől ^[44], nemzeti bíróságok ítéleteiből és határozatokból, illetve nemzeti emberi jogi intézményektől származó információkon alapul. Az alapjogi tisztviselő megvizsgálja továbbá a „súlyos eseményekről szóló jelentések”^[45] és az adott műveleti területen benyújtott panaszok tartalmát és nyomon követését. Az alapjogi tisztviselő javasolni fogja egy tevékenység megszüntetését, visszavonását vagy felfüggesztését, ha az alapvető jogok állítólagos megsértése tartós vagy súlyos jellegű ^[46], beleértve azokat a cselekményeket is, amelyek tekintetében az államok (az emberi jogok európai egyezménye értelmében) kötelesek büntetőeljárást indítani.

14. A Frontex elmondta, hogy az alapjogi tisztviselő kidolgozta az „intézkedések katalógusát” az értékelésük részeként azonosított alapvető jogi kockázatok csökkentése érdekében. Ezek az intézkedések magukban foglalják a testre szabott alapjogi képzést és az alapjogi kérdésekkel kapcsolatos tudatosság növelését a Frontexnél. Az ügyvezető igazgató alkalmazhat olyan intézkedéseket, amelyek nem szerepelnek a jegyzékben, de tájékoztatnia kell az igazgatótanácsot ezekről az intézkedésekről, és meg kell indokolnia azokat.

15. A Frontex-rendelet nem határozza meg, hogy az ügyvezető igazgató hogyan aktiválhat újra egy felfüggesztett vagy megszüntetett műveletet. Megállapítja azonban ^[47], hogy az ügyvezető igazgató bármely operatív tevékenységet megelőzően jogosult értékelni, hogy fennáll-e az alapvető jogok vagy a nemzetközi védelemmel kapcsolatos kötelezettségek súlyos vagy valószínűsíthetően tartós megsértése. A tevékenység helyreállítható, ha a tevékenység felfüggesztéséhez vagy megszüntetéséhez vezető okok megszűnnek. A Frontexnek ezért folyamatosan nyomon kell követnie és értékelnie kell az alapjogi helyzetet abban a tagállamban vagy nem uniós országban, ahol a tevékenységre sor kerül.

A civil társadalmi szervezetek észrevételei

16. A Menekültek és Száműzöttek Európai Tanácsa (ECRE) aggályokat vetett fel az alapvető jogokra vonatkozó átvilágítási eljárás hatékonyságával kapcsolatban. Az alapvető jogok megsértésének hatékony kezelése érdekében egy ilyen eljárásnak gyorsan és átláthatóan kell működnie, de nem egyértelmű, hogy ez a helyzet áll-e fenn. Nyilvánosan hozzáférhetővé kell tenni az arra vonatkozó információkat, hogy mely körülmények válthatják ki az alapvető jogokra vonatkozó átvilágítási eljárást. Az ECRE és a Meijers-bizottság úgy vélte, hogy a civil társadalmi szervezetektől származó információknak és bizonyítékoknak tájékoztatást kell nyújtaniuk mind az eljárás megindításáról, mind annak végrehajtásáról, mivel ezek az információk gyakran időszerűbbek és megbízhatóbbak lehetnek, mint más források.

17. Amennyiben az ügyvezető igazgató és az igazgatótanács az alapjogi tisztviselő ajánlását ^[48] követően nem jár el, az ügyvezető igazgatónak meghatározott határidőn belül válaszolnia kell az alapjogi tisztviselőnek, meg kell indokolnia az ajánlás elutasításának okait, és fel kell kérnie az alapjogi tisztviselőt az üggyel kapcsolatos véleménycserére. Az alapjogi tisztviselő tájékoztathatja az Európai Parlamentet, ha nem elégedett az indokokkal.

18. Az alapvető jogokra vonatkozó átvilágítási eljárást a Frontex által végzett valamennyi tevékenységtípusra alkalmazni kell, beleértve a nem uniós országokban végzett légi támogatási és támogatási tevékenységeket is.

Az ombudsman értékelése

19. A Frontex-rendelet ^[49] előírja, hogy az ügyvezető igazgatónak konzultálnia kell az alapjogi tisztviselővel, mielőtt határozatot hozna a tevékenységek felfüggesztéséről, megszüntetéséről vagy meg nem indításáról. Nem határozza meg azonban, hogy az alapjogi tisztviselő milyen szerepet tölt be e tekintetben. Ezenkívül az ilyen döntések indokait és ellenérveit, valamint a figyelembe vett bizonyítékokat közölni kell a nyilvánossággal.

20. Az ombudsman elismeri az írásbeli eljárás fontosságát, amelynek során az alapjogi tisztviselő tanácsot ad az ügyvezető igazgatónak a Frontex műveletei során az alapvető jogokat érintő lehetséges kockázatokról ^[50].

21. Az ombudsman úgy véli, hogy az alapjogi átvilágítási eljárás megfelelő megelőző eszköznek minősül, ha azt kellően figyelembe veszik a Frontex arra vonatkozó szabályaiban, hogy az ügyvezető igazgató hogyan hozza meg a Frontex alapjogi aggályokat felvető tevékenységei finanszírozásának felfüggesztésére, megszüntetésére vagy visszavonására vonatkozó határozatokat ^[51]. Meghatározza az alapjogi tisztviselő véleményeinek ütemtervét, és egyértelmű kritériumokat állapít meg az alapjogi tisztviselő számára a negatív vélemény kiadására vonatkozóan.^[52] Operatív iránymutatásokat nyújt arra vonatkozóan, hogy az ellenőrzőlisták használatával hogyan kell értékelni az alapvető jogokkal kapcsolatos kockázatokat. Az alapjogi tisztviselő által figyelembe vett információk közé tartoznak a civil társadalmi szervezetek jelentései is. Az alapjogi átvilágítási eljárás azonban nem mondja ki, hogy az alapjogi tisztviselő értékelésének figyelembe kell vennie a nemzeti emberi jogi szervek, például az ombudsmanok jelentéseit ^[53]. Ezt orvosolni kell.

22. Az ombudsman továbbá úgy véli, hogy az alapjogi átvilágítási eljárás leírását közzé kell tenni a Frontex honlapjának alapjogi tisztviselőre vonatkozó részében. Ennek a leírásnak tartalmaznia kell azokat a kritériumokat, amelyekre az alapjogi tisztviselő az alapjogi átvilágítási eljárásban leírtak szerint negatív véleményeket alapít, valamint az eljárás lépéseit.

23. Ezen túlmenően, amennyiben az ügyvezető igazgató úgy dönt, hogy annak ellenére indítja meg vagy nem függeszti fel vagy szünteti meg a műveletet, hogy az alapjogi tisztviselő véleménye szerint fennáll az alapvető jogok súlyos megsértésének kockázata, az ügyvezető igazgatónak választ kell adnia és közzétennie, amelyben kifejti ezt a határozatot. Az ombudsman megjegyzi, hogy a 2020. évi éves jelentésben az alapjogi tisztviselő arra a véleményére hivatkozik, hogy az evroszi gyorsreagálású határvédelmi intervenciók elindítása súlyos alapjogi kockázatokhoz vezethet.^[54] Az ECRE azonban rámutatott, hogy ez a művelet folyamatban van.

24. Az ombudsman azt javasolja, hogy az alapjogi tisztviselő az „alapjogi átvilágítási eljárás” lefolytatása során vegye figyelembe a nemzeti emberi jogi szervek, például az ombudsmanok vonatkozó jelentéseit. A Frontexnek a honlapján közzé kell tennie az alapvető jogokkal kapcsolatos átvilágítási eljárás összefoglalását, valamint az arra vonatkozó szabályait, hogy az ügyvezető igazgató hogyan hozza meg az alapvető jogokkal kapcsolatos aggályokat felvető Frontex-tevékenységek finanszírozásának felfüggesztésére, megszüntetésére vagy visszavonására vonatkozó határozatokat. A Frontexnek közzé kell tennie az ügyvezető igazgatónak az alapjogi tisztviselő tervezett tevékenységgel kapcsolatos minden egyes negatív véleményére adott válaszát is.

25. Az alapjogi tisztviselő értékelésének eredményeként azonosított alapjogi kockázatok csökkentésére irányuló intézkedések eltérőek lehetnek. Ezek az intézkedések szerepelnek az alapjogi tisztviselő által kiadott különböző véleményekben és észrevételekben, például az „aggodalomra okot adó kifejezésekben”^[55], az alapjogok tiszteletben tartását felügyelő személyek bevetésével kapcsolatos észrevételekben, az operatív tervekhez való hozzájárulásban és az alapjogi tisztviselő igazgatótanácsnak szóló jelentéseiben. Az ombudsman úgy véli, hogy az alapjogi tisztviselő éves jelentésének információkat kell tartalmaznia az alapjogi tisztviselő által a múltbeli műveletekkel kapcsolatban javasolt enyhítő intézkedések nyomon követéséről ^[56].

A visszaküldések nyomon követése és a kiszolgáltatott személyekre vonatkozó rendelkezések

A kiszolgáltatott személyek védelme az önkéntes visszatérések során

Az ombudsman kérdései

26. Az ombudsman azt kérdezte, hogy a Frontex rendelkezik-e olyan végrehajtási szabályokkal, ^{amelyek figyelembe veszik a kiszolgáltatott személyeket, hogy új szerepet töltsön be az önkéntes visszatérésre kötelezett személyek támogatásában az „érkezést követő”/„visszatérést követő” szakaszban [57].}

A Frontex válasza

27. Válaszában a Frontex kifejtette, hogy kizárólag a tagállamok nemzeti hatóságai felelősek annak jelzéséért, hogy visszatérésüket követően ki jogosult „reintegrációs támogatásra”, valamint hogy milyen formátumú támogatást kell nyújtani. A Frontex szorosan együttműködik az alapjogi tisztviselővel, hogy iránymutatásokat és eszközöket dolgozzon ki kifejezetten a Frontex által a tagállamoknak az önkéntes visszatérésekhez nyújtott támogatásra vonatkozóan.

28. A Frontex jelenleg tárgyal a Nemzetközi Migrációs Szervezettel (IOM) arról, hogy miként lehetne feltárni az együttműködés lehetséges területeit a visszatérést megelőző, a visszaküldési, az érkezést követő és a visszaküldést követő szakaszban. A Frontex külön munkacsoportot hozott létre a visszaküldéssel, a visszafogadással és a visszailleszkedéssel kapcsolatban.

A Frontex megfigyelőinek függetlensége a Frontex által vezetett visszaküldési műveletekben

Az ombudsman kérdései

29. Szem előtt tartva, hogy a Frontex személyzetének tagjai „kísérő tisztviselőként” járhatnak el a kitoloncolás során, az ombudsman azt kérdezte, hogy a Frontex hogyan fogja biztosítani a független nyomon követést, amennyiben a nyomon követést saját személyzete végzi.

A Frontex válasza

30. A Frontex elmondta, hogy az általa szervezett és koordinált visszaküldési műveleteket a visszatérési irányelvvel ^[58] összhangban a nemzeti ellenőrző szervek ellenőrzik. A Frontex létrehozott egy, a kitoloncolás végrehajtásának felügyeletét ellátó személyekből álló állományt is. Maga a Frontex is hozzá fog járulni az alapjogi tisztviselő által a visszaküldésekhez rendelt öt, az alapjogok tiszteletben tartását felügyelő személyből álló állományhoz.^[59] Amikor ezeket az alapjogok tiszteletben tartását felügyelő személyeket egy tagállam/schengeni társult állam [60] kérését követően szervezett visszaküldési műveletbe vetik be,„a 2008/115/EK irányelv 8. cikkének (6) bekezdésével összhangban továbbra is a kitoloncolás végrehajtásának felügyeletét ellátó személyként fognak eljárni, tehát az alkalmazandó tagállam nyomonkövetési rendszerén belül”.

A civil társadalmi szervezetek észrevételei

31. Az ECRE aggodalmát fejezte ki a Frontex személyzete által a Frontex személyzetének részvételével végrehajtott visszaküldési műveletek nyomon követésének függetlenségével kapcsolatban. Megállapította, hogy a Frontex alapjogi megfigyelőin kívül más, a kitoloncolás végrehajtásának felügyeletét ellátó személyeknek is jelen kell lenniük. A képzés segíthet, de több monitorra lehet szükség. Ezeknek a megfigyelőknek ideális esetben független szervtől kell származniuk, amelynek nyomonkövetési megbízatása nem korlátozódik egy adott tagállamra vagy a Frontexre.

32. A Meijers-bizottság kijelentette, hogy az alapjogok tiszteletben tartását felügyelő személyek függetlenségének biztosítása érdekében a Frontex más személyzete nem adhat nekik utasításokat, és biztosítani kell számukra, hogy a visszaküldési művelet minden szakaszában akadálytalanul nyújthassák be észrevételeiket. Ezt a műveleti tervekben meg kell határozni. Az alapjogok tiszteletben tartását felügyelő személyek számára is elegendő finanszírozást kell biztosítani.

A nemzeti visszatérések és a Frontex által koordinált visszatérések nyomon követése

Az ombudsman kérdései

33. Az ombudsman azt kérdezte, hogy a Frontex mit tehet a jelenlegi helyzet javítása érdekében, mivel a nemzeti visszaküldések nyomon követése lényegesen alacsonyabb, mint a Frontex által koordinált visszaküldéseké. A Frontex által koordinált visszaküldésekkel kapcsolatban arra is felkérte a Frontexet, hogy ismertesse az alapjogi tisztviselőhöz 2019 első félévében beérkezett „nyomonkövetési jelentések” viszonylag alacsony arányát, valamint azt, hogy a Frontex mit tehet a helyzet javítása érdekében.

A Frontex válasza

34. A Frontex két olyan intézkedésre hivatkozott, amelyek végrehajtására ösztönzi a tagállamokat. Először is arra ösztönzi a tagállamokat, hogy javítsák a kiutasításokat végrehajtó hatóságok és a nemzeti ellenőrző szervek közötti kommunikációs csatornákat. Másodszor arra ösztönzi őket, hogy növeljék a nemzeti ellenőrző szervek humánerőforrás-kapacitását annak érdekében, hogy lehetővé tegyék nagyobb számú műveletben való fizikai részvételüket. Mivel a Frontex megfigyelői állománya főként a tagállamok/schengeni társult államok nemzeti ellenőrző szervei által kinevezett, a kitoloncolás végrehajtásának felügyeletét ellátó személyekből áll, a nemzeti ellenőrző szervek korlátozott száma hatással van az állomány összetételére. A Frontex öt alapjogi megfigyelőjének részvételével bővült az állomány kapacitása.

35. A Frontex elmondta, hogy az egyes visszaküldési műveletekre vonatkozó „végrehajtási tervek” magukban foglalják a kitoloncolás végrehajtásának felügyeletét ellátó személyek azon kötelezettségét, hogy jelentést nyújtsanak be az ügyvezető igazgatónak, az alapjogi tisztviselőnek és az adott műveletben részt vevő valamennyi tagállam nemzeti hatóságainak.^[61] A Frontex rendszeres találkozókon rendszeresen emlékezteti a visszaküldésért felelős nemzeti kapcsolattartó személyeket erre a kötelezettségre. A Frontex tájékoztatta a tagállamokat, hogy a jelentéseket eredeti nyelvükön (és nem feltétlenül angolul) is be lehet nyújtani a Frontexnek.

36. A Frontex elmondta, hogy az alapjogi tisztviselő rendszeresen megosztja a visszaküldésekre vonatkozó észrevételeit (az alapjogi tisztviselő féléves jelentései) a szervező és részt vevő tagállamok ellenőrző intézményeivel. Az alapjogi tisztviselő arra is ösztönzi a tagállamokat/schengeni társult államokat, hogy nyújtsák be nemzeti jelentéseiket a Frontexnek. A Frontex jelenleg dolgozza ki a honlapján közzéteendő dokumentum-nyilvántartását.^[62] A Frontex számos megfigyelői jelentést tett közzé a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti egyéni kérelmekre válaszul.

A civil társadalmi szervezetek észrevételei

37. Az ECRE azt javasolta, hogy a Frontex kössön megállapodásokat annak érdekében, hogy a nyomon követésben részt vevő valamennyi szervtől jelentéseket vagy összefoglalókat kapjon. A Frontexnek azt is biztosítania kell, hogy a megfigyelők képzése hangsúlyozza, hogy a Frontexnek jelentéseket kell kapnia. A Meijers-bizottság azt javasolta, hogy a Frontex fontolja meg a jelentések benyújtására vonatkozó egyértelmű határidők megállapítását, és a meg nem felelésnek következményekkel kell járnia. Szükség esetén a Frontexnek tájékoztatnia kell az igazgatótanácsot és a Bizottságot a jelentés benyújtásának elmulasztásáról.

Az ombudsman értékelése

38. Az ombudsman üdvözli, hogy az alapjogi tisztviselő részt vett a Frontex önkéntes visszatérésre vonatkozó iránymutatásainak kidolgozásában. Az önkéntes visszatérések gyakran csak kijelölés útján önkéntesek ^[63], és a műveletek érzékenyek lehetnek. Ezért alapvető fontosságú a szakértők iránymutatása arra vonatkozóan, hogy miként biztosítható az emberi jogok tiszteletben tartása és különösen a visszatérésre kötelezett személyek méltóságának tiszteletben tartása.

39. A tagállamok által szervezett kitoloncolás során a kísérők a kitoloncolási művelet végrehajtásával megbízott nemzeti szerv tagjai. A megfigyelők egy másik nemzeti szerv vagy egyéb szervezet tagjai, akiknek feladata annak megfigyelése és jelentése, hogy a visszaküldési művelet teljes mértékben megfelel-e az Alapjogi Chartának és az e műveletekre vonatkozó egyéb kötelezettségeknek ^[64]. A megfigyelők felügyelik a kísérők magatartását, például az erőszak és a visszatartó eszközök alkalmazását.^[65] Ezért rendkívül fontos, hogy a kísérők és a megfigyelők között megfelelő mértékű függetlenség álljon fenn.^[66]

40. A Frontex-rendelet szerint a Frontex által koordinált/szervezett visszaküldések esetében mind a kísérők ^[67], mind a megfigyelők a Frontex személyzetének tagjai lehetnek.

41. Az ombudsman megjegyzi, hogy a kitoloncolás végrehajtásának felügyeletét ellátó alapjogi megfigyelőknek ^[68] az alapjogi tisztviselő felügyelete alatt kell maradniuk, és elvben feladataik ellátása során függetlennek kell lenniük ^[69]. A Frontex igazgatótanácsa biztosítékokat nyújtott az alapjogi tisztviselő függetlenségére vonatkozóan.^[70]

42. Az alapjogok tiszteletben tartását felügyelő személyek azonban a Frontex belső alapjogi felügyeleti rendszerének részét képezik.^[71] A Frontex egyéb operatív tevékenységeiben együttműködnek és kapcsolatot tartanak a közös műveletek Frontex-koordinátorával, valamint tanácsot és segítséget nyújtanak számukra ^[72].

43. Ezért nehéz lehet elkerülni azt a benyomást, hogy a visszaküldések nyomon követése nem teljesen független, ha a Frontex alapjogi megfigyelői felügyelik a Frontex kísérőinek magatartását ^[73].

44. A Frontex válaszában ^[74] jelezte, hogy a kitoloncolás végrehajtásának felügyeletét ellátó alapjogi megfigyelők ellenőrizni fogják a nemzeti kísérők megfelelőségét. A Frontex-rendelet nem mondja ki, hogy amikor ezek az alapjogi megfigyelők nyomon követik a kitoloncolást, felügyelniük kell a Frontex kísérőinek magatartását. Foglalkozni kell azonban azzal a kérdéssel, hogy ki fogja nyomon követni a Frontex kísérőit a kitoloncolási műveletek során.

45. A légi úton végrehajtott közös visszatérési műveletekkel kapcsolatban, amelyekben különböző tagállamokból származó visszatérésre kötelezett személyek és különböző tagállamokból származó megfelelő kísérők és megfigyelők vesznek részt, az ombudsman már felhívta a figyelmet arra a lehetőségre, hogy a megfigyelőknek nemcsak a megfigyelő országából, hanem a műveletben részt vevő országokból származó kísérők magatartását is nyomon kell követniük.^[75] A Frontex ezt a javaslatot a visszatérésre vonatkozó magatartási kódexében is figyelembe vette ^[76].

46. Az ombudsman úgy véli, hogy azoknak a megfigyelőknek, akik nem csak egy adott tagállamból érkező kísérőket, hanem a Frontextől érkező kísérőket is figyelemmel kísérik, független szervtől kell származniuk. A Frontex az igazgatótanácson keresztül ösztönözhetné a tagállamokat arra, hogy meglévő független ellenőrző szerveket jelöljenek ki a kitoloncolás végrehajtásának felügyeletét ellátó szervként, és a lehető legnagyobb mértékben bővítsék ellenőrzési hatáskörüket ^[77].

47. Emellett a Frontex alapjogi megfigyelői függetlenségének biztosítása érdekében a Frontexnek biztosítania kell, hogy más Frontex-személyzet ne adjon nekik utasításokat. Lehetővé kell tenni számukra, hogy a visszaküldési művelet minden szakaszában akadálytalanul nyújthassák be észrevételeiket. Ezt a műveleti tervekben meg kell határozni.

48. Az ombudsman rámutat arra, hogy amikor az ombudsmanok megfigyelőként járnak el, éves jelentésükbe belefoglalják a vonatkozó megállapításokat, amelyeket bemutatnak a nemzeti parlamenteknek. Egy adott visszaküldésről szóló jelentéseket anonimizált változatban is közzétehetnek. A Frontex fontolóra vehetné ugyanezt a gyakorlatot azon műveletek tekintetében, amelyek során a megfigyelők (az állomány nemzeti megfigyelői és a visszatérési megfigyelőként eljáró alapjogi megfigyelők) benyújtják jelentéseiket neki és az alapjogi tisztviselőnek.

49. Az ombudsman azt javasolja, hogy a Frontex képzés és más rendelkezésre álló eszközök révén tegye egyértelművé, hogy a kitoloncolás végrehajtásának felügyeletét ellátó személyeknek az állományából jelenteniük kell az általuk észlelt incidenseket, függetlenül attól, hogy azok a felügyelettel megbízott tagállam, egy másik tagállam vagy a Frontex tisztviselőit érintik-e. A Frontexnek a tagállamok beleegyezését kell kérnie ennek végrehajtásához. A Frontex alapjogi megfigyelőit, akik a kitoloncolás végrehajtásának felügyelőiként járnak el, ki kell képezni arra, hogy hogyan alkalmazzák a legmagasabb szintű objektivitást. Nem tehetők felelőssé a Frontex-kísérők magatartásáról szóló jelentéstételért, amennyiben az objektivitás hiányával kapcsolatos kérdések merülhetnek fel. A Frontexnek minden egyes visszaküldési műveletet követően közzé kell tennie honlapján a kitoloncolás végrehajtásának felügyeletét ellátó személyek jelentéseinek anonimizált változatát.

Utasítások a migrációkezelést támogató csoportok számára az alapvető jogok védelmének biztosítása érdekében, különösen a migránsok előszűrése során

Az ombudsman kérdései

50. Az ombudsman azt kérdezte, hogy a Frontex konkrét utasításokat ad-e a migrációt támogató csoportjainak arra vonatkozóan, hogy miként biztosítsák az alapvető jogok védelmét a határokon végzett „átvilágítási tevékenységeikkel” összefüggésben.

A Frontex válasza

51. A Frontex utalt az alapjogi tisztviselő által a görögországi és olaszországi uniós fogadóállomásokon mind a tengeri határőrizeti tisztviselők (tengeri határellenőrzési műveletek), mind a Frontex készenléti alakulatának tagjai számára nyújtott képzésre.

52. Az operatív tervek általános utasításokat tartalmaznak arra vonatkozóan, hogy miként védhetők meg az alapvető jogok az operatív tevékenységek során, míg a Frontex alapjogi stratégiájára vonatkozó cselekvési terv gyakorlati alapjogi biztosítékokat tartalmaz. Ezek a csapatok valamennyi tagjára (a nemzeti személyzetre és a Frontex személyzetére) vonatkoznak.

53. A Frontex az operatív tervek kézikönyveiben konkrét iránymutatásokat ad ki az előszűrési tevékenységekre vonatkozóan.^[78] A fent említettek szerint a Frontex megosztotta az ombudsmannal a kézikönyv egy változatát, de bizalmasnak minősítette azt.

54. Ha az EU külső határát szabálytalanul átlépő vagy átlépni próbáló személy okmányokkal nem rendelkezik, az előszűrési interjú célja állampolgárságának megállapítása. Az előszűrésnek adott esetben a személy érkezésére és származási országába való visszatérésére vonatkozó adatokat is rögzítenie kell. A Frontex készenléti alakulatának kiküldött tagjai (tájékoztató tisztviselők és határőrök) által lefolytatott előszűrési interjúra a műveletnek otthont adó tagállam kérésére kerül sor. A szűrésnek két szintje van: alapszintű (a kiküldött határőrök által lefolytatott meghallgatásnak alávetett személyek állampolgárságának megállapítása); és fejlett (az állampolgárság azonosítása, valamint a migrációs mintákra és migrációs profilokra vonatkozó információk gyűjtése az alapvető jogokkal összhangban). Az előzetes meghallgatásokat a kikérdező tisztviselők folytatják le.

55. A meghallgatást végző tisztviselők vagy határőrök meghallgatást végző személyként való kinevezésekor a Frontex figyelembe veszi a meghallgatott személy életkorát és nemét. Szorosan együttműködnek a műveletnek otthont adó tagállam tisztviselőivel. A meghallgatásra sor kerülhet az interjúalany kulturális igényeit ismerő szakértő (egy „kulturális szakértő”^[79]) jelenlétében, de nem mindig ez a helyzet. Amennyiben az interjúalany megérti az interjúalanyok nyelvét, nincs szükség tolmács jelenlétére az előszűrésen.

56. A szűrés olyan technikák és módszerek alkalmazását foglalja magában, amelyek célja az egyénekre vonatkozó pontos információk feltárása. Ez magában foglalja a kérdések előkészítését, valamint az egyének megszólításával, az interjúk lezárásával és a válaszok értékelésével kapcsolatos ismereteket az eltérések azonosítása érdekében.

A civil társadalmi szervezetek észrevételei

57. Az Orvosok Határok Nélkül (Médecins sans Frontières) aggodalmának adott hangot az előszűrési tevékenységek feltételeivel, a menedékkérők jogaikról való tájékoztatásának hiányával, valamint azzal kapcsolatban, hogy nem fordítanak kellő figyelmet annak biztosítására, hogy a kiszolgáltatott személyeket megfelelő szolgálatokhoz és szervezetekhez irányítsák.

Az ombudsman értékelése

58. Az EU külső határain a Frontex személyzete állampolgársági előszűrés, kikérdezés ^[80], nyilvántartásba vétel és ujjnyomatvétel révén segítheti a tagállamokat a személyazonosítási eljárásokban. Ez megelőzi a menedékjog iránti kérelmeket. A Frontex személyzete szakértelmet is biztosít a migránsok által benyújtott dokumentumok eredetével és valódiságával kapcsolatban. Az operatív tervek kézikönyvei iránymutatásokat tartalmaznak mindezekre a tevékenységekre vonatkozóan.

59. Bár az iránymutatások jelzik, hogy a kikérdezési tevékenységeknek mennyi ideig kell tartaniuk, a szűrési tevékenységek esetében nem ez a helyzet. Az átvilágítási folyamatnak elég hosszúnak kell lennie ahhoz, hogy fontos információkat lehessen azonosítani, nemcsak az egyének személyazonosságáról, hanem az esetleges sebezhetőségekről is. Tekintettel az ilyen helyzetek érzékenységére, a migránsoknak elegendő időt kell biztosítani, és pszichológiai segítségre lehet szükségük ahhoz, hogy az ilyen eljárások során megfelelően tudjanak kommunikálni.^[81] Az iránymutatások e tekintetben egyértelműbbek lehetnek. Részletesebben ki lehetne térni a kiskorúak nyilvántartásba vétele során figyelembe veendő sajátos igényekre is ^[82].

60. Az iránymutatások kimondják, hogy az előszűrés során a Frontex személyzetének alapvető információkkal kell ellátnia a migránsokat a nemzetközi védelemről. E célból az ombudsman hasznosnak tartja, hogy az átvilágítási helyszíneken a lehető legtöbb nyelven rendelkezésre bocsássák a menedékkérők jogaival és kötelezettségeivel kapcsolatos szórólapokat, brosúrákat és egyéb információkat. Az iránymutatások ezt pontosíthatnák, és előírhatnák, hogy a Frontex személyzetének fel kell kérnie a nemzeti hatóságokat ennek biztosítására.^[83]

61. Nem követelmény, hogy az előszűrésnek olyan szakértőre is ki kell terjednie, aki ismeri az interjúalany kulturális követelményeit. Tekintettel azonban az átvilágításnak alávetett személyek által gyakran tapasztalt nehéz körülményekre ^[84], az ombudsman úgy véli, hogy ideális esetben egy „kulturális szakértő” is jelen lehet az átvilágítás során, többek között annak biztosítása érdekében, hogy az egyének teljes mértékben megértsék az eljárást és annak jelentőségét.

62. Az átvilágítási folyamat során felmerülő kérdésekre adott válaszok dokumentálásának módjára vonatkozó kimerítő leírás elengedhetetlen a későbbi jogorvoslati eljárások – például az alapjogi tisztviselőhöz benyújtott panasz – pontosságának biztosításához. Az ombudsman tudomásul veszi, hogy az előszűrésért felelős (előzetes átvilágításért felelős) kikérdező tisztviselők és az alapszűrésért felelős határőrök „átvilágítási füzeteket” és „átvilágítási formanyomtatványokat” használnak az előszűrésnek alávetett személyek feltételezett állampolgárságának dokumentálására. Ezek a füzetek és formanyomtatványok elérhetők a Frontex egyablakos ügyintézési platformján (FOSS). Az iránymutatások azonban nem határoznak meg általános elveket arra vonatkozóan, hogy hogyan kell jelentést tenni az előszűrési eljárásokról, míg a személyes meghallgatásra és az ujjnyomatvételre vonatkozó jelentéstétel tekintetében igen.

63. Az ombudsman azt javasolja, hogy az előszűrést végző tisztviselőkre vonatkozó iránymutatásokban tüntessék fel az előszűrési folyamat ütemtervét, és nyújtsanak részletesebb tájékoztatást a kiskorúak nyilvántartásba vételének és az előszűrési folyamat során feltett kérdésekre adott válaszok dokumentálásának módjáról. A Frontex tisztviselőinek elő kell írniuk egy „kulturális szakértő” jelenlétét az előszűrés során, és hogy a fogadó tagállam a lehető legtöbb nyelven bocsássa rendelkezésre az alkalmazandó eljárásokra vonatkozó információkat.

2. MELLÉKLET

A Frontex írásbeli válaszában szereplő, az előszűrési interjúk lefolytatására vonatkozó iránymutatások összefoglalása

1. A meghallgatás előtt a meghallgatási tisztviselőnek tudnia kell, hogy hol kerül sor a meghallgatásra (a helyszín megválasztásának lehetővé kell tennie a magánélet védelmét). A megkérdezett személy számára víznek és száraz élelmiszernek kell rendelkezésre állnia.

2. A meghallgatási tisztviselőnek előre meghatározott módszer vagy modell szerint kell végeznie tevékenységét, amely a következőket foglalja magában: az interjú alapos előkészítése; a meghallgatott migráns holmijának és a rendelkezésre álló előzetes információknak az ellenőrzése és dokumentálása; a meghallgatás lefolytatása; valamint a jelentéstételi követelmények.

3. A kikérdező tisztviselő nem ellenőrizheti a migránsok személyes tárgyait, hanem tanácsot adhat a fogadó tagállam illetékes tisztviselőjének arra vonatkozóan, hogy hol lehet elrejteni a dokumentumokat, hogyan lehet bizonyítékot találni az emberkereskedelemre, és hogyan lehet biztosítani a meghallgatott személy magánéletét és méltóságát. 

4. A meghallgatási tisztviselő rendelkezésére áll az előszűrési füzet arról, hogy hogyan kell kitölteni az előszűrési formanyomtatványt és megállapítani az adott személy állampolgárságát.

5. Az interjú elején a meghallgatást végző tisztviselőnek be kell mutatkoznia, és valamennyien jelen kell lenniük az interjúalany előtt. Ismertetniük kell az eljárást, a meghallgatás okait és a tolmács szerepét, ha jelen van. A tájékoztatást az interjúalany korának és nemének megfelelő módon kell nyújtani.

6. A meghallgatást végző tisztviselőnek tájékoztatnia kell a potenciális menedékkérőket a menekültügyi eljárásról. Az illetékes nemzeti hatósághoz kell fordulniuk minden olyan átvilágított személy esetében, aki bármilyen módon kifejezi a származási országába vagy korábbi szokásos tartózkodási helyére való visszatérése miatti sérelemtől való félelmét, vagy ha menedékjogot vagy a nemzetközi védelem bármely más formáját kéri vagy kéri, vagy ha hontalan. Azokat, akik panaszt kívánnak tenni alapvető jogaik megsértése miatt, tájékoztatni kell a Frontex panasztételi mechanizmusáról.

7. Ha a meghallgatás során kiderül, hogy a meghallgatáson részt vevő személy kiszolgáltatott helyzetben van, a meghallgatást végző tisztviselőnek a meghallgatás során vagy közvetlenül azt követően tájékoztatnia kell a fogadó tagállam hatóságát. A tisztviselők hozzáférhetnek a „sebezhetőségek” listájához, amelyet az átvilágítási folyamat során tárhatnak fel.

8. A kisgyermekes családok és a kísérő nélküli gyermekek elsőbbséget élveznek a határon folytatott eljárásokban, beleértve az előszűrést is.

9. A kiskorúak átvilágítását érettségi szintjükhöz kell igazítani. Ez magában foglalhatja az interjúztató magasságának beállítását (például térdelve, hogy szemmagasságban foglalkozzon velük), a tolmács segítségét, vagy vizuális kommunikációs formák használatát annak biztosítása érdekében, hogy a gyermekek megértsék a kérdéseket.

10. Amennyiben a meghallgatást végző személy azt gyanítja, hogy egy magát felnőttnek valló személy kiskorú, ezt haladéktalanul jelentenie kell a nemzeti hatóságnak a megfelelő eljárás megindítása érdekében. Időközben az egyént kiskorúként kell kezelni.

11.  Az emberkereskedelem kockázati profiljairól szóló kézikönyv objektív kritériumokat és mutatókat ír le az emberkereskedelem áldozatainak azonosítására, valamint arra vonatkozóan, hogy hogyan lehet őket védelem céljából a nemzeti hatósághoz irányítani.

 

[1] Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2019/1896 rendelete (2019. november 13.) az Európai Határ- és Parti Őrségről, valamint az 1052/2013/EU és az (EU) 2016/1624 rendelet hatályon kívül helyezéséről: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2019/1896/oj

[2] A készenléti alakulat a Frontex személyzetét, valamint az uniós tagállamok és a schengeni társult államok (Izland, Norvégia, Svájc és Liechtenstein) nemzeti szerveinek személyzetét foglalja magában.

[3] Ezek közé tartozik az egyének személyazonosságának és állampolgárságának ellenőrzése, a belépés engedélyezése vagy megtagadása, az úti okmányok bélyegzése, vízumok kiadása vagy megtagadása a határon, határőrizet, beleértve a határátkelőhelyek közötti járőrözést a jogellenes határátlépések megelőzése érdekében, valamint a szabálytalan határátlépéssel kapcsolatban elfogott személyek ujjnyomatainak rögzítése; lásd az (EU) 2019/1896 rendelet 55. cikkének (7) bekezdését.

[4] Az operatív terveknek tartalmazniuk kell a résztvevők felelősségi köreinek leírását, többek között az alapvető jogok tiszteletben tartása tekintetében, valamint az alapvető jogok védelmének biztosítására vonatkozó utasításokat.

[5] Az (EU) 2019/1896 rendelet 10. cikkének (2) bekezdése és 80. cikkének (1) bekezdése.

[6] Az (EU) 2019/1896 rendelet 80. cikke.

[7] Az (EU) 2019/1896 rendelet 38. cikke (3) bekezdésének h) pontja.

[8] Az (EU) 2019/1896 rendelet 111. cikke

[9] Az (EU) 2019/1896 rendelet 55. cikke (5) bekezdésének a) pontja és V. melléklete.

[10] Az (EU) 2019/1896 rendelet 46. cikke

[11] Az (EU) 2019/1896 rendelet 46. cikke

[12] Nincs nyilvános információ arról, hogy ezeket az indokokat hogyan határozzák meg.

[13] Az (EU) 2019/1896 rendelet 50. cikkének (5) bekezdése.

[14] Az (EU) 2019/1896 rendelet 50. cikkének (3) bekezdése szerint a Frontex által szervezett „visszaküldési műveletek” során a kísérőket a visszaküldési célország biztosítja.

[15] A harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló 2008/115/EK irányelv 8. cikkének (6) bekezdése

[16] Az (EU) 2019/1896 rendelet 51. cikkével összhangban.

[17] Az (EU) 2019/1896 rendelet 110. cikkével összhangban.

[18] Ez magában foglalja „a migránsok meghallgatását annak érdekében, hogy információkat gyűjtsenek az irreguláris migrációval és más, határokon átnyúló bűnözéssel – többek között az emberkereskedelemmel és a terrorizmussal – kapcsolatos kockázatelemzéshez (...), hogy feltérképezzék az irreguláris migránsokat, valamint azonosítsák az irreguláris migránsok és a segítők/bűnözői hálózatok által az embercsempészetben vagy más, határokon átnyúló bűnözésben, többek között a terrorizmusban részt vevő lehetséges gyanúsítottak azonosítására használt új elkövetési módokat és migrációs tendenciákat (...)”. https://frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/MB_Decision/2020/MB_Decision_1_2020_adopting_the_profiles_to_be_made_available_to_the_EBC....pdf

[19] A kulturális szakemberek tolmácsolást is nyújthatnak. Érzékenyek azokra a nyelvi és kulturális tényezőkre, amelyek befolyásolhatják a kihallgatás irányát.

[20] Egy 2021-ben lezárult saját kezdeményezésű vizsgálatban az ombudsman már megvizsgálta, hogy a Frontex hogyan alkalmazza a panaszkezelési mechanizmusról és az alapjogi tisztviselő szerepéről szóló (EU) 2019/1896 rendeletből eredő kötelezettségeit. Lásd: OI/5/2020/MHZ a Frontex alapvető jogok állítólagos megsértésére vonatkozó panasztételi mechanizmusának működéséről és az alapjogi tisztviselő szerepéről: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/57955.

[21] Az ombudsman Frontexhez intézett levele a következő címen érhető el: . https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/138914.

[22] A Menekültek és Száműzöttek Európai Tanácsa (ECRE), a Meijers-bizottság, a Médecins Sans Frontières (MSF), az okmányokkal nem rendelkező migránsokkal kapcsolatos nemzetközi együttműködés platformja (PICUM), a Sea-Watch és az SOS Mediterranee válaszolt. A válaszok a következő internetcímen érhetők el: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/58639

[23] Az ellenőrzésről szóló jelentés a következő címen érhető el: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/151002

[24] A Frontex az ombudsmannak adott válaszához csatolta az alapvető jogokkal kapcsolatos felelősségeket és feladatokat felsoroló operatív terv részleteit. Ezek a feladatok azonban a készenléti alakulat műveletekben részt vevő valamennyi tagját érintik (a határigazgatási csapatok, a migrációkezelést támogató csapatok és a visszaküldési csapatok közötti különbségtétel nélkül). A panaszkezelési mechanizmussal és a „súlyos események” bejelentésével kapcsolatban minden résztvevő számára külön utasítások állnak rendelkezésre, valamint a nemzetközi védelemre szoruló személyekre és más kiszolgáltatott személyekre vonatkozó utasítások. A műveleti tervek általános része említést tesz a harmadik országbeli megfigyelőkre vonatkozó egyes alapjogi biztosítékokról is. Az (EU) 2019/1896 rendelet 78. cikkének (2) bekezdésével összhangban a Frontex – a tagállami hatóságokkal folytatott előzetes konzultációt és azok beleegyezését követően – felkérheti nem uniós országok határőreit/parti őreit/rendőreit, hogy harmadik országbeli megfigyelőként vegyenek részt közös műveletekben. Konkrét feladataikat a konkrét tevékenységi tervek ismertetik. A Frontex válaszához csatolta a FOA Land 2021 közös művelet egyedi tevékenységi tervének kivonatát, amely részletezi, hogy a nem uniós országbeli megfigyelők mit tehetnek és mit nem.

[25] Ez többek között a következő feladatokat foglalja magában: az előszűrésért, ujjnyomatvételért és nyilvántartásba vételért felelős tisztviselők; az alapjogok tiszteletben tartását felügyelő személyek; valamint a sajtófelelősök a közös műveletekkel összefüggésben.

[26] A Frontex az ombudsmannak adott válaszához csatolt egy példát „az operatív terv kézikönyvére” (2021 januárjától). Ez a kézikönyv iránymutatásokat és kiegészítő információkat tartalmaz „a Frontex operatív tevékenységeivel, szolgáltatásaival és termékeivel, jelentéstételi platformjaival és más műveletekkel kapcsolatos kérdésekkel” kapcsolatban. A Frontex úgy rendelkezett, hogy a kézikönyvet bizalmasan kell kezelni.

[27] Lásd a fenti 8. pontot.

[28] A Frontexnek az alapvető jogok állítólagos megsértésével kapcsolatos tényfeltáró vizsgálatáról szóló (2021. július 14-i) jelentésében az Európai Parlament Frontex ellenőrző munkacsoportja kijelentette, hogy „világosabb kritériumokat és eljárásokat kell megállapítani a 46. cikk megfelelő alkalmazásához”, és hogy: „támogatja, hogy az ügynökség az alapjogi tisztviselővel együttműködve folyamatos strukturált vitát alakítson ki az átvilágítási eljárás és az ezzel kapcsolatos köztes lépések kidolgozása érdekében. Ezeknek a kritériumoknak magukban kell foglalniuk legalább az alapjogi tisztviselő erőteljes szerepét, a külső szereplőktől kapott információk, a kockázati mutatók és az objektív korai előrejelzési kritériumok figyelembevételének szükségességét, valamint a finanszírozás felfüggesztésére, megszüntetésére vagy visszavonására vonatkozó döntés indokolását és az átláthatóságot.”( https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/238156/14072021%20Final%20Report%20FSWG_en.pdf)

[29] Az Európai Parlament Frontex ellenőrző munkacsoportja jelentésében (15. oldal) kijelentette, hogy egy súlyos incidensről szóló jelentés nyomon követése során az alapjogi tisztviselőnek vagy az ügyvezető igazgatónak az illetékes nemzeti emberi jogi szervek és/vagy hatóságok, például nemzeti ombudsmanok által szolgáltatott információkra is támaszkodnia kell.

[30] A visszatérési irányelv végrehajtásáról szóló, 2020. december 17-i európai parlamenti állásfoglalás felszólította a Bizottságot és a tagállamokat, hogy vegyék igénybe a meglévő független ellenőrző szerveket, például a nemzeti emberi jogi intézményeket azáltal, hogy együttműködnek velük, vagy kitoloncolás-ellenőrzési rendszerként jelölik ki őket (35. bekezdés): https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-0362_EN.html.

[31] Az Emberi Jogok Európai Bírósága szerint a menedékkérők „egy különleges védelemre szoruló, különösen hátrányos helyzetű és kiszolgáltatott népességcsoport tagjai”, akikkel kapcsolatban „nemzetközi és európai szinten széles körű az egyetértés”. (a fent hivatkozott M.S.S. kontra Belgium és Görögország egyesített ügyekben hozott ítélet 251. pontja; Tarakhelv vagyok. Svájc, 118. pont; A.S. kontra Svájc ítélet, 29. pont; a Közszolgálati Törvényszék N. H. és társai kontra Franciaország ügyben hozott ítéletének 162. pontja.

[32] A Szociális Jogok Európai Bizottsága előtt folyamatban lévő üggyel összefüggésben az ENSZ menekültügyi főbiztosa a Frontex és a görög hatóságok által a kísérő nélküli gyermekek Görögországba érkezésükkor történő nyilvántartásba vétele terén tapasztalt hiányosságokra hivatkozott - Nemzetközi Jogászbizottság (ICJ) és Menekültek és Száműzöttek Európai Tanácsa (ECRE) kontra Görögország (173/2018. sz. panasz)

[33] Az Európai Unió Bírósága a C-36/20. PPU. sz. ügyben hozott ítéletében kimondta, hogy „a határátkelőhelyeken és az idegenrendészeti fogdákban a vizsgálati eljáráshoz való hozzáférés megkönnyítése érdekében információkat kell rendelkezésre bocsátani a nemzetközi védelem kérelmezésének lehetőségéről”.  (76. pont)

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2020%3A495

[34] „A Frontex operatív tevékenységeiben részt vevő valamennyi személyre alkalmazandó magatartási kódex”, valamint „A Frontex által koordinált és szervezett visszaküldési műveletekre és visszaküldési intervenciókra vonatkozó magatartási kódex”.

[35] A 2273/2019/MIG ügyben az ombudsman megoldásként azt javasolta, hogy a Frontex hozzon létre külön weboldalt a dokumentum-nyilvántartása számára. A Frontex elfogadta ezt a javaslatot. https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/56157

[36] Az (EU) 2019/1896 rendelet 114. cikkének (2) bekezdése kifejezetten előírja a kódexek közzétételét. https://frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/Code_of_Conduct/Code_of_conduct_applicable_to_all_persons_particiating_in_Frontex_operational_activities.pdf

https://frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/Code_of_Conduct/Code__of_Conduct_for_Return_Operations_and_Return_Interventions.pdf

[37] Az (EU) 2019/1896 rendelet 38. cikke (3) bekezdésének d) pontjával összhangban

[38] Az (EU) 2019/1896 rendelet 114. cikkének (2) bekezdése

[39] Az (EU) 2019/1896 rendelet 114. cikkének (2) bekezdése

[40] A Frontex az ombudsmannak adott válaszához csatolta az alapvető jogokkal kapcsolatos felelősségeket és feladatokat felsoroló operatív terv részleteit. Ezek a feladatok azonban a készenléti alakulat műveletekben részt vevő valamennyi tagját érintik (a határigazgatási csapatok, a migrációkezelést támogató csapatok és a visszaküldési csapatok közötti különbségtétel nélkül). A panaszkezelési mechanizmussal és a „súlyos események” bejelentésével kapcsolatban minden résztvevő számára külön utasítások állnak rendelkezésre, valamint a nemzetközi védelemre szoruló személyekre és más kiszolgáltatott személyekre vonatkozó utasítások. A műveleti terv általános része említést tesz a harmadik országbeli megfigyelőkre vonatkozó egyes alapjogi biztosítékokról. Az (EU) 2019/1896 rendelet 78. cikkének (2) bekezdésével összhangban a Frontex – a tagállami hatóságokkal folytatott előzetes konzultációt és azok beleegyezését követően – felkérheti nem uniós országok határőreit/parti őreit/rendőreit, hogy harmadik országbeli megfigyelőként vegyenek részt közös műveletekben. Konkrét feladataikat a konkrét tevékenységi tervek ismertetik. A Frontex válaszához csatolta a FOA Land 2021 közös művelet egyedi tevékenységi tervének kivonatát, amely részletezi, hogy a nem uniós országbeli megfigyelők mit tehetnek és mit nem.

[41] Ez többek között a következő feladatokat foglalja magában: az előszűrésért, ujjnyomatvételért és nyilvántartásba vételért felelős tisztviselők; az alapjogok tiszteletben tartását felügyelő személyek; valamint a sajtófelelősök a közös műveletekkel összefüggésben.

[42] A Frontex az ombudsmannak adott válaszához csatolt egy példát „az operatív terv kézikönyvére” (2021 januárjától). Ez a kézikönyv iránymutatásokat és kiegészítő információkat tartalmaz „a Frontex operatív tevékenységeivel, szolgáltatásaival és termékeivel, jelentéstételi platformjaival és más műveletekkel kapcsolatos kérdésekkel” kapcsolatban. A Frontex úgy rendelkezett, hogy a kézikönyvet bizalmasan kell kezelni.

[43] Az ombudsman megjegyezte, hogy a Frontex a magyarországi tevékenységének beszüntetéséről szóló határozatát az Európai Unió Bíróságának ítéletét követően hozta meg - C-808/18. sz. Bizottság kontra Magyarország ügy: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=BF896CAB8F05CAFF145629DB5EE1EF0E?text=&docid=235703&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=17322728.

[44] Például az emberi jogok és a demokrácia világbeli helyzetéről szóló éves jelentés (az Európai Külügyi Szolgálattól) és az Európai Menekültügyi Támogatási Hivatal országjelentései.

[45] A Frontex igazgatótanácsa által 2021. február 14-én elfogadott alapjogi stratégia a következőképpen írja le a súlyos incidensek bejelentését: „Az Ügynökség operatív tevékenységeinek minden olyan résztvevője, aki okkal feltételezi, hogy az alapvető jogokat megsértették, köteles azt a létrehozott bejelentési csatornákon, például a Frontex súlyos váratlan események bejelentésére szolgáló rendszerén keresztül bejelenteni az Ügynökségnek. A súlyos incidensekről szóló jelentés magatartási kódexe és eljárási standardja arra kötelezi az Ügynökség operatív tevékenységeinek valamennyi résztvevőjét, hogy súlyos incidensekről szóló jelentés (SIR) útján jelentsék be az alapvető jogok esetleges megsértését.” https://frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/Fundamental_Rights_Strategy/Fundamental_Rights_Strategy.pdf

A Frontex ügyvezető igazgatója 2021. április 19-i, „Standard Operating Procedure (SOP)-Serious Incident Reporting” (Szabványos működési eljárás – Súlyos incidensek bejelentése) című határozatának 1. cikke kimondja: „Súlyos esemény (SI): olyan esemény, amelyet valamely személy cselekménye vagy mulasztása, vagy természeti erő okoz, és amely közvetlenül vagy közvetve érinti a Frontex résztvevőit vagy eszközeit, és amely: az uniós vagy a nemzetközi jog potenciális megsértésével jár, különösen az alapvető jogokkal és a nemzetközi védelemmel kapcsolatos kötelezettségek tekintetében, és/vagy a Frontex magatartási kódexének potenciális megsértésével jár, és/vagy ugyanolyan súlyos tényleges vagy lehetséges negatív következményekkel jár a Frontex feladataira vagy tevékenységeire nézve, és/vagy súlyos, életet megváltoztató hatással lehet a résztvevő egészségére.” https://frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/SIR_SOP.pdf

[46] Az Emberi Jogok Európai Bírósága meghatározta, hogy mit jelent a tartós és súlyos jelleg: EJEB, Írország kontra Egyesült Királyság, 5310/71, 1978. január 19-i ítélet, (159) bekezdés: https://www.cvce.eu/en/obj/judgement_of_the_european_court_of_human_rights_ireland_v_the_united_kingdom_18_january_1978-en-e07eaf5f-6d09-4207-8822-0add3176f8e6.html.

[47] Az (EU) 2019/1896 rendelet 106. cikke (4) bekezdésének m) pontja

[48] Az (EU) 2019/1896 rendelet 46. cikke értelmében.

[49] Az (EU) 2019/1896 rendelet 46. cikkének (4) és (5) bekezdése

[50] A Frontex igazgatótanácsa által létrehozott, az égei-tengeri műveletek alapvető jogaival és jogi operatív vonatkozásaival foglalkozó munkacsoport (2021. március 5-én kiadott jelentés) a következőket állapította meg: „A meglévő jogi keret csak korlátozott cselekvési lehetőségeket kínál a Frontex számára a bejelentett és megállapított jogsértések esetén. A legfontosabb intézkedés a 46. cikk, amely végső eszközként alkalmazható. Az arányosság értelmében meg kell vitatni a 46. cikkben meghatározott küszöbérték alatti intézkedéseket és eljárásokat.”

[51] Az ombudsman megtekintette a 2021. január 4-én készült „Frontex Fundamental Rights Due Diligence Procedure” (Alapvető jogokra vonatkozó átvilágítási eljárás) című dokumentumot. A Frontex ezt a dokumentumot bizalmasnak minősítette.

[52] A Frontexnek az alapvető jogok állítólagos megsértésével kapcsolatos tényfeltáró vizsgálatáról szóló (2021. július 14-i) jelentésében az Európai Parlament Frontex ellenőrző munkacsoportja kijelentette, hogy „világosabb kritériumokat és eljárásokat kell megállapítani a 46. cikk megfelelő alkalmazásához”, és hogy: „támogatja, hogy az ügynökség az alapjogi tisztviselővel együttműködve folyamatos strukturált vitát alakítson ki az átvilágítási eljárás és az ezzel kapcsolatos köztes lépések kidolgozása érdekében. Ezeknek a kritériumoknak magukban kell foglalniuk legalább az alapjogi tisztviselő erőteljes szerepét, a külső szereplőktől kapott információk, a kockázati mutatók és az objektív korai előrejelzési kritériumok figyelembevételének szükségességét, valamint a finanszírozás felfüggesztésére, megszüntetésére vagy visszavonására vonatkozó döntés indokolását és az átláthatóságot.”( https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/238156/14072021%20Final%20Report%20FSWG_en.pdf)

[53] Az Európai Parlament Frontex ellenőrző munkacsoportja jelentésében (15. oldal) kijelentette, hogy egy súlyos incidensről szóló jelentés nyomon követése során az alapjogi tisztviselőnek vagy az ügyvezető igazgatónak az illetékes nemzeti emberi jogi szervek és/vagy hatóságok, például nemzeti ombudsmanok által szolgáltatott információkra is támaszkodnia kell.

[54] A https://frontex.europa.eu/media-centre/news/news-release/first-frontex-fundamental-rights-office-report-SswYWN 11. oldala

[55] Az ombudsman megvizsgálta az alapjogi tisztviselő által nemrégiben kiadott aggodalmat. A Frontex ezt bizalmasnak minősítette.

[56] Lásd az ombudsman OI/5/2020/MHZ sz. határozatának 8. javaslatát: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/143108.

[57] A „visszatérést követő szakasz” kifejezés a kitoloncolást követő időszakra vonatkozik. Az „érkezés utáni szakasz” kifejezés az önkéntes visszatérést követő időszakra vonatkozik. A gyakorlatban mindkét kifejezést felcserélhető módon használják.

[58] A harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló 2008/115/EK irányelv 8. cikkének (6) bekezdése

[59] Az (EU) 2019/1896 rendelet 110. cikkének (4) bekezdésével összhangban.

[60] A schengeni társult államok Izland, Norvégia, Svájc és Liechtenstein.

[61] Az (EU) 2019/1896 rendeletben előírtak szerint.

[62] Az ombudsman 2273/2019/MIG sz. ügyben folytatott vizsgálatát követően: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/56157.

[63] Az Emberi Jogi Intézmények Európai Hálózatának „hatályt megállapító dokumentuma” szerint „a nemzeti emberi jogi intézmények szerepe a migránsok és menedékkérők emberi jogainak fenntartásában a közelmúltbeli uniós fejlemények fényében” (2021 júliusában tették közzé).

[64] 2008/115/EK irányelv: „Közös iránymutatások a légi úton történő közös kitoloncolásokra vonatkozó biztonsági rendelkezésekről” – a 2004/573/EK tanácsi határozat melléklete; az Európai Bizottság visszatérési kézikönyve (az Európai Bizottság C(2017)6505 ajánlásának melléklete: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32017H2338; Az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának húsz iránymutatása a kitoloncolásokról https://www.coe.int/t/dg3/migration/archives/Source/MalagaRegConf/20_Guidelines_Forced_Return_hu.pdf

[65] Az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának a kitoloncolásról szóló húsz iránymutatása kimondja, hogy a kitoloncolást teljes körűen dokumentálni kell, különös tekintettel a művelet során alkalmazott minden korlátozó eszközre (58. oldal). https://www.coe.int/t/dg3/migration/archives/Source/MalagaRegConf/20_Guidelines_Forced_Return_hu.pdf

[66] A Bizottság a 2017. évi visszatérési kézikönyvében kijelentette, hogy a nyomonkövetési rendszereknek magukban kell foglalniuk a visszatérést végrehajtó hatóságoktól független szervezeteket/szerveket; az állami szervek, például a nemzeti ombudsman vagy egy független általános ellenőrző szerv ellenőrző szervként járhatnak el. Problémának tűnik azonban, hogy ugyanannak a közigazgatásnak egy olyan alosztálya kapjon ellenőrző szerepet, amely visszaküldéseket/kitoloncolásokat is végez.

[67] Az (EU) 2019/1896 rendelet 50. cikkének (3) bekezdése szerint a „visszaküldési műveletek beszedése” során a kísérőket a visszatérési ország biztosítja.

[68] Az (EU) 2019/1896 rendelet 54. cikkének (3) bekezdése

[69] Az (EU) 2019/1896 rendelet 110. cikkének (5) bekezdése.

[70] Az igazgatótanács 6/2021. sz. határozata (2021. január 20.) az alapjogi tisztviselő és csapata függetlenségét garantáló különleges szabályok elfogadásáról: https://frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/MB_Decision/2021/MB_Decision_6_2021_adopting_special_rules_to_guarantee_the_independence_of_the_FRO_and_his_or_her_staff_.pdf

[71] Az alapjogi tisztviselő és csapata függetlenségét biztosító különleges szabályok elfogadásáról szóló, 2021. január 20-i 6/2021 igazgatótanácsi határozat 8. cikkének (1) bekezdése: „Az alapjogi tisztviselő az Ügynökség igazgatási és irányítási struktúrájának részét képezi.”

[72] Az (EU) 2019/1896 rendelet 110. cikke (2) bekezdése a) pontjának c) alpontja

[73] A kitoloncolások Frontex általi nyomon követésének függetlenségével kapcsolatos aggályokat a görög ombudsman által a Nemzetközi Ombudsman Intézet által irányított projekt részeként készített, a kitoloncolások nyomon követéséről szóló jelentés fejezi ki. Ami a Frontex megfigyelői állományát illeti (az (EU) 2019/1896 rendelet 51. cikke), a jelentés szerint az (EU) 2019/1896 rendelet 110. cikkében foglalt azon követelmény, hogy az állomány valamennyi megfigyelőjét az alapjogi tisztviselő hierarchikus felügyelete alá kell helyezni, valamint az alapjogi megfigyelők felvétele internalizálja a Frontex nyomonkövetési rendszerét: . https://www.synigoros.gr/resources/300521-ioi-monitoring-forced-returns-neo--2.pdf

[74] Lásd a Frontex nyilatkozatát az I. melléklet 30. pontjában.

[75] Lásd az ombudsman OI/9/2014/MHZ számú, hivatalból indított vizsgálatában hozott határozatát (41. bekezdés): https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/59740.

[76] A Frontex visszaküldési műveletekre és visszaküldési intervenciókra vonatkozó magatartási kódexének 16.4. cikke a következőképpen szól: „A kitoloncolás végrehajtásának felügyeletét ellátó személyek lehetőség szerint és az érintett tagállamok közötti előzetes megállapodás függvényében a visszaküldési műveletben részt vevő más tagállam nevében is végezhetnek ellenőrzést.” (https://frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/Code_of_Conduct/Code_of_Conduct_for_Return_Operations_and_Return_Interventions.pdf

[77] A visszatérési irányelv végrehajtásáról szóló, 2020. december 17-i európai parlamenti állásfoglalás felszólította a Bizottságot és a tagállamokat, hogy vegyék igénybe a meglévő független ellenőrző szerveket, például a nemzeti emberi jogi intézményeket azáltal, hogy együttműködnek velük, vagy kitoloncolás-ellenőrzési rendszerként jelölik ki őket (35. bekezdés): https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-0362_EN.html.

[78] A Frontex válaszában összefoglalta ezeket az iránymutatásokat. E határozat 2. melléklete tartalmazza ezt az összefoglalót.

[79] A kulturális szakértők tolmácsolást is biztosíthatnak. Érzékenyek azokra a nyelvi és kulturális tényezőkre, amelyek befolyásolhatják a kihallgatás irányát.

[80] Ez magában foglalja „a migránsok meghallgatását annak érdekében, hogy információkat gyűjtsenek az irreguláris migrációval és más, határokon átnyúló bűnözéssel – többek között az emberkereskedelemmel és a terrorizmussal – kapcsolatos kockázatelemzéshez(...) az irreguláris migránsok profiljának kialakítása, valamint az irreguláris migránsok és a segítők/bűnözői hálózatok által az embercsempészetben vagy más, határokon átnyúló bűnözésben, többek között a terrorizmusban részt vevő lehetséges gyanúsítottak azonosítására használt új elkövetési módok és migrációs tendenciák azonosítása érdekében(...).” https://frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/MB_Decision/2020/MB_Decision_1_2020_adopting_the_profiles_to_be_made_available_to_the_EBC....pdf

[81] Az Emberi Jogok Európai Bírósága szerint a menedékkérők „egy különleges védelemre szoruló, különösen hátrányos helyzetű és kiszolgáltatott népességcsoport tagjai”, akikkel kapcsolatban „nemzetközi és európai szinten széles körű az egyetértés”. (a fent hivatkozott M.S.S. kontra Belgium és Görögország egyesített ügyekben hozott ítélet 251. pontja; Tarakhelv vagyok. Svájc, 118. pont; A.S. kontra Svájc ítélet, 29. pont; a Közszolgálati Törvényszék N. H. és társai kontra Franciaország ügyben hozott ítéletének 162. pontja.

[82] A Szociális Jogok Európai Bizottsága előtt folyamatban lévő üggyel összefüggésben az ENSZ menekültügyi főbiztosa a Frontex és a görög hatóságok által a kísérő nélküli gyermekek Görögországba érkezésükkor történő nyilvántartásba vétele terén tapasztalt hiányosságokra hivatkozott - Nemzetközi Jogászbizottság (ICJ) és Menekültek és Száműzöttek Európai Tanácsa (ECRE) kontra Görögország (173/2018. sz. panasz)

[83] Az Európai Unió Bírósága a C-36/20. PPU. sz. ügyben hozott ítéletében kimondta, hogy „a határátkelőhelyeken és az idegenrendészeti fogdákban a vizsgálati eljáráshoz való hozzáférés megkönnyítése érdekében információkat kell rendelkezésre bocsátani a nemzetközi védelem kérelmezésének lehetőségéről”.  (76. pont)

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AC%3A2020%3A495

[84] Határeljárások – Befogadás és nemzetközi védelem iránti kérelem, a görög ombudsman által az IOI számára 2020-ban készített tanulmány (11. oldal: „Görögországban, Franciaországban, Spanyolországban, Szlovéniában és Hollandiában a határon folytatott eljárások esetében az adminisztratív őrizet a szabály”).