A vizsgálat háttere

1. Az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökségnek (Frontex) valamennyi tevékenysége során meg kell felelnie az Alapjogi Chartának. Az alapjogi kötelezettségeinek való megfelelés biztosítása érdekében a Frontex alapjogi tisztviselővel rendelkezik, és 2016-ban „panaszkezelési mechanizmust” vezetett be.

2. A Frontex ügyvezető igazgatója az alapjogi tisztviselővel, a Frontex konzultatív fórumával ^[1] és más belső operatív szervezetekkel konzultálva kidolgozza a mechanizmus végrehajtási szabályait. A jelenlegi végrehajtási szabályok felülvizsgálata folyamatban van annak érdekében, hogy tükrözzék a Frontex (EU) 2019/1896 rendelet ^[2] szerinti megbízatásának változásait.

3. A mai napig az alapjogi tisztviselő feladata a panaszok elfogadhatóságának felülvizsgálata és az elfogadható panaszok nyilvántartásba vétele, valamint az összes nyilvántartásba vett panasz továbbítása a Frontex ügyvezető igazgatójának. Az alapjogi tisztviselőnek továbbítania kell a Frontex műveleteiben részt vevő nemzeti hatóságok személyzetével kapcsolatos elfogadható panaszokat az érintett tagállam hatóságához, és tájékoztatnia kell az érintett alapjogi szervet. A Frontex személyzetének tagjaival szembeni elfogadható panaszok esetében az ügyvezető igazgatónak az alapjogi tisztviselővel konzultálva nyomon kell követnie ezeket, és szükség esetén fegyelmi intézkedéseket kell hoznia.

4. A vizsgálat által lefedett időszakban valamennyi panasz a Frontex műveleteiben részt vevő nemzeti hatóságok személyzetére vonatkozott; a Frontex személyzetének intézkedéseivel kapcsolatban nem érkezett panasz ^[3]. 

5. Az alapjogi tisztviselő felelős továbbá az alapvető jogokra vonatkozó súlyos incidensek jelentésének (SIR)^[4] kezeléséért. Ezek a jelentések információkat tartalmaznak a Frontex műveleteivel összefüggésben előforduló „súlyos eseményekről”^[5].

6. 2019 novemberében új szabályok léptek hatályba a panasztételi mechanizmusra ^[6] és az alapjogi tisztviselőre ^[7] vonatkozóan. A mechanizmuson keresztül és a SIR-ekkel benyújtott panaszok kezelése mellett az alapjogi tisztviselőt bízták meg a fegyverhasználati szabályok állítólagos megsértésével kapcsolatos panaszok kezelésével is.^[8] A szabályok szerint az alapjogi tisztviselőnek megfelelő emberi és pénzügyi erőforrásokkal kell rendelkeznie feladatai ellátásához.

7. Az új szabályok létrehozták az alapjogok tiszteletben tartását felügyelő személyek funkcióját is ^[9]. 2020. december 5-ig legalább 40, az alapjogok tiszteletben tartását felügyelő személyt kellett volna felvenni. Az alapjogi tisztviselő felelős e megfigyelők kezeléséért, és kinevezheti őket a kitoloncolás megfigyelőinek. Az alapjogi tisztviselő helyettesének tisztségét az alapjogi tisztviselő segítése céljából hozták létre. Ezentúl az alapjogi tisztviselőnek közvetlenül a Frontex igazgatótanácsának kell jelentést tennie, és együtt kell működnie a konzultatív fórummal.

8. A Frontex 2021 januárjában közzétette az alapjogi tisztviselő működésére, többek között függetlenségére vonatkozó szabályokat ^[10]. E határozat meghozatalának időpontjáig nem került sor mind a 40, az alapjogok tiszteletben tartását felügyelő személy felvételére, és az alapjogi tisztviselő helyettesének felvételére vonatkozó eljárás még nem zárult le.

9. Időközben számos nyilvános aggály merült fel azzal kapcsolatban, hogy a Frontex tiszteletben tartja-e az alapvető jogokat.

A vizsgálat

10. Az ombudsman saját kezdeményezésére vizsgálatot indított a panasztételi mechanizmus függetlenségéről, hatékonyságáról és átláthatóságáról, valamint az alapjogi tisztviselő szerepéről.

11. A vizsgálattal összefüggésben az ombudsman felkérte a Frontexet, hogy válaszoljon egy sor kérdésre.^[11] A Frontex két választ küldött: az egyiket az ügyvezető igazgató, a másikat az ideiglenes alapjogi tisztviselő írta alá.^[12] Az ombudsman vizsgálócsoportja találkozott az ideiglenes alapjogi tisztviselővel, és megvizsgálta a Frontex mechanizmussal kapcsolatos dokumentumait. Az ülésről és az ellenőrzésről szóló jelentést megküldték a Frontexnek, és közzétették az ombudsman honlapján ^[13].

12. Az ombudsman az Ombudsmanok Európai Hálózatán keresztül konzultált a nemzeti ombudsmanokkal is, és megkérdezte tőlük, hogy rendelkeznek-e: i. az alapjogi tisztviselő tájékoztatta vagy továbbította a panaszokat; ii. kivizsgálta a nemzeti hatóságoknak az ilyen panaszokra adott válaszát; és/vagy iii. közvetlenül kaptak panaszokat az alapvető jogoknak a Frontex azon műveletei során történt állítólagos megsértéséről, amelyekben nemzeti hatóságaik is részt vettek.

13. A választ adó tizenkét ombudsman közül ^[14] tíz nemleges választ adott az összes feltett kérdésre. A bolgár és a görög ombudsman azt válaszolta, hogy foglalkoztak a Frontex műveleteivel kapcsolatos panaszokkal. Az alapjogi tisztviselő 2020-ban egy panaszt továbbított a bolgár ombudsmannak, amelyhez közvetlenül a Frontex műveletei által érintett személyektől nem érkezett panasz. 2017 óta a görög ombudsmanhoz hét panasz érkezett a Frontex panasztételi mechanizmusán keresztül, amelyek mindegyikét korábban közvetlenül magának az ombudsmannak nyújtották be. A görög ombudsman jelezte, hogy nehéz lehet elérni, hogy a nemzeti hatóságok átfogó, átlátható és időben történő választ adjanak.

A vizsgálat eredménye

14. A Frontex munkájának egy korábbi saját kezdeményezésű vizsgálata során az ombudsman egy panasztételi mechanizmus létrehozását javasolta. Ezt az Európai Parlament támogatásával később az Európai Határ- és Parti Őrségről szóló (EU) 2016/1624 rendelet ^[15] állapította meg.

15. Az ombudsman a létrehozása óta nyomon követi annak végrehajtását. Véleménye szerint a Frontex műveleteinek jellege ilyen mechanizmust tesz szükségessé. Ezekben a műveletekben több, gyakran különböző joghatóságokból származó résztvevő vesz részt, akiknek eltérő kötelezettségeik vannak, de mindannyian „Frontex” jelzést viselnek, és uniós zászló alatt működnek. Ezért a Frontexnek rugalmas eljárásokkal kell rendelkeznie, amelyek révén az egyének i. segítséget kaphatnak a Frontex műveletei során észlelt jogsértésekért felelős személyek azonosításához, és ii. jogorvoslatot kérhetnek az uniós jog szerinti alapvető jogaik megsértése esetén.

16. A panasztételi mechanizmus csak akkor lehet hatékony ^[16] elszámoltathatósági mechanizmus, ha hozzáférhető, és rendelkezik a független, gyors, alapos és átlátható vizsgálatok lefolytatásához szükséges eszközökkel. E vizsgálat célja annak vizsgálata volt, hogy a panasztételi mechanizmus eddig megfelelt-e ezeknek a feltételeknek, és hogyan javítható.

17. Az ombudsman főbb megállapításai többek között a következők:

• létrehozása óta a panaszkezelési mechanizmus nagyon kevés panasszal foglalkozott, és még nem érkezett panasz a Frontex személyzetének intézkedéseivel kapcsolatban. 2016 és 2021 januárja között az alapjogi tisztviselőhöz 69 panasz érkezett, amelyek közül 22 volt elfogadható. Ez számos tényezővel magyarázható, többek között a következőkkel: i. a potenciális panaszosok nem ismerik és nem értik a mechanizmust; ii. a negatív következményektől való félelem, azzal a ténnyel együtt, hogy nem lehet névtelen panaszokat benyújtani, iii. stresszes helyzetek, amelyekben a potenciális panaszosok találják magukat; iv. a Frontex kiküldött tisztviselőinek helyszíni szerepvállalásának hiánya, akik aktívabb szerepet játszhatnának a panaszok fogadásában és az alapjogi tisztviselőnek történő továbbításában.
• nem volt megfelelő az átláthatóság a mechanizmus tevékenységeivel kapcsolatban, bár jelenleg előrelépés történik.
• míg a panaszkezelési mechanizmus kezdetén az ügyvezető igazgatónak az alapjogi tisztviselővel folytatott együttműködése nem volt teljesen kielégítő, ez az együttműködés idővel javult. Az ügyvezető igazgató köteles együttműködni az alapjogi tisztviselővel. Amennyiben lehetséges, törekednie kell arra, hogy eleget tegyen az alapjogi tisztviselő ajánlásainak. Az ügyvezető igazgatónak az alapjogi tisztviselő által hozzá továbbított panaszra vonatkozó határozata az európai ombudsman előtt megtámadható.
• a Frontex késve hajtotta végre az (EU) 2019/1896 rendelet által bevezetett fontos változtatásokat. A Frontexnek körülbelül 13 hónapba telt, hogy megtegye a szükséges lépéseket annak érdekében, hogy az igazgatótanács elfogadhassa az alapjogi tisztviselő függetlenségére vonatkozó szabályokat, és további 3 hónapba, hogy lezárja az új alapjogi tisztviselő kinevezésére irányuló eljárást. Következésképpen az alapjogi tisztviselő helyettesének kinevezése késik, mivel az alapjogi tisztviselőnek részt kell vennie ebben az eljárásban. Az alapjogok tiszteletben tartását felügyelő 40 személyt még nem nevezték ki, noha ezt a folyamatot 2020. december 5-ig be kellett volna fejezni.
• az első alapjogi tisztviselő és az azt követő ideiglenes alapjogi tisztviselő a panaszkezelési mechanizmus rendelkezésükre álló rendelkezéseit alkalmazta, és proaktívan kidolgozta a panaszosok alapvető jogainak garantálására szolgáló mechanizmust. Záró határozataiban az alapjogi tisztviselő megalapozott és meggyőző véleményeket fogalmazott meg az alapvető jogok állítólagos megsértéséről, és ajánlásokat tett a tagállamoknak a rendszerszintű javításokra vonatkozóan, valamint ajánlásokat tett a Frontexnek arra vonatkozóan, hogy mit tehet annak biztosítása érdekében, hogy a tagállamok a jövőben elkerüljék az ilyen problémákat.
• alapvető fontosságú a panaszok időben történő és megfelelő nyomon követésének biztosítása. Ha egy tagállam nem követi nyomon időben és megfelelő módon a fejleményeket, a Frontex nem tud eleget tenni azon kötelezettségének, hogy felkérje az érintett tagállamot személyzetének azonnali eltávolítására a Frontex tevékenységéből, amennyiben megállapítást nyer, hogy azok megsértették az alapvető jogokat vagy a nemzetközi védelemmel kapcsolatos kötelezettségeket. Problémák merültek fel az alapjogi tisztviselő és a nemzeti hatóságok közötti együttműködés terén, különösen a nemzeti hatóságok késedelmes válaszadása miatt. Válaszaik eddig nem tartalmaztak az ügy érdemére vonatkozó bizonyítékot, még azokban az esetekben sem, amikor az alapjogi tisztviselő kifejezetten kért bizonyítékot.
• bár az alapjogi tisztviselő nem rendelkezik kifejezett hatáskörrel saját kezdeményezésű vizsgálatok lefolytatására, az alapjogi tisztviselő két eljárást alkalmaz, amelyek alapvetően ezt a célt szolgálják: „aggodalom kifejezése” és „közvetlen kockázat”. Mindkét eljárás a rendszerszintű problémák feltárására szolgálhat. Az alapjogi tisztviselő megfelelően és hatékonyan alkalmazza ezeket az eszközöket, különösen amikor a „közvetlen kockázat” eljárását alkalmazza az alapvető jogoknak a visszatérési műveletekkel összefüggésben történő megsértésével kapcsolatos panaszok kezelésére.
• míg az alapjogi tisztviselő jelentős függetlenséggel rendelkezik a panasztételi mechanizmus működésével kapcsolatban (beleértve az erőszak alkalmazásával kapcsolatos panaszok kezelését), ugyanez nem mondható el a SIR-ekkel szembeni szerepéről az alapjogi kérdésekkel összefüggésben. A SIR egy bonyolult rendszer, amelyben sok résztvevő vesz részt, és az alapjogi tisztviselő szerepe csak a folyamat későbbi szakaszában kezdődik. Ez csökkentheti az alapjogi tisztviselő befolyását.

18. Az I. melléklet tartalmazza az ombudsman részletes értékelését a panasztételi mechanizmus által eddig végzett munkáról, valamint az alapjogi tisztviselő szerepéről. A II. melléklet áttekintést nyújt az eddig kezelt panaszokról, míg a III. melléklet részletezi a Frontex arra irányuló erőfeszítéseit, hogy javítsa a panasztételi joggal kapcsolatos tudatosságot.

Következtetések

A vizsgálat során megvizsgált valamennyi anyag alapján az ombudsman az alábbi következtetéseket vonja le, kilenc javítási javaslattal együtt.

Az ombudsman sajnálatosnak tartja, hogy a Frontex késlekedett az (EU) 2019/1896 rendelet által bevezetett fontos változtatások végrehajtásával. Mivel azonban a helyzet rendezése folyamatban van, az ombudsman nem tartja indokoltnak az ügy további vizsgálatát.

A vizsgálat számos javításra szoruló területet azonosított, amelyekkel az alábbi javaslatok foglalkoznak.

A Frontex és az alapjogi tisztviselő tájékoztatást fog kapni erről a döntésről.

Annak jobb megértése érdekében, hogy eddig miért nyújtottak be ilyen kevés panaszt, az ombudsman megosztja ezt a határozatot az Európai Unió Alapjogi Ügynökségével, az Ombudsmanok Európai Hálózatával és a civil társadalmi szervezetekkel is, hogy meghallgassa véleményüket.

Javítási javaslatok

Operatív tervek

1. A Frontexnek valamennyi műveleti tervben egyértelműen elő kell írnia, hogy a Frontex műveleteinek résztvevői fogadják el az olyan személyektől vagy képviselőiktől érkező panaszokat, akik úgy vélik, hogy az alapvető jogok megsértésének áldozatai voltak, és a panasztételi mechanizmuson keresztül továbbítsák azokat a Frontexnek. (A részletes értékelés 11–12. pontja)

 Egyetértési megállapodások nem uniós országokkal

2. A Frontexnek a nem uniós országok szerveivel kötött egyetértési megállapodásaiban vagy más vonatkozó dokumentumaiban elő kell írnia, hogy a Frontex (az alapjogi tisztviselőn keresztül) felelős az alapvető jogok megsértésére vonatkozó valamennyi panasz fogadásáért. A besorolást követően az alapjogi tisztviselő szükség esetén továbbítja a panaszokat az illetékes nemzeti szervhez. (A részletes értékelés 47. pontja).

Nyilvános tájékoztató anyagok a panasztételi mechanizmusról

3. Nyilvános tájékoztató anyagaiban a Frontexnek egyértelműbbé kell tennie a potenciális panaszosok számára a panasztételi mechanizmus előnyeit, nevezetesen azt, hogy az ingyenes. A Frontexnek arra is fel kell hívnia a figyelmet, hogy a panaszosokat nem szabad szankcionálni a panaszok benyújtása miatt, és hogy a panaszok benyújtása nem sértheti az egyéb eljárásokat, például a menedékjog iránti kérelmeket. (A részletes értékelés 14. pontja).

4. Az alapjogi tisztviselőnek törekednie kell arra, hogy állandó együttműködési csatornákat alakítson ki a Frontex működésének helyszínén jelen lévő civil társadalmi szervezetekkel, és tájékoztató anyagokat biztosítson számukra a panasztételi mechanizmusról, amely elmagyarázza a panaszokat benyújtani kívánó egyéneket képviselő személyek számára az eljárásokat. (A részletes értékelés 16–17. pontja).

A panasztételi mechanizmus felülvizsgált végrehajtási szabályai

5. A Frontexnek fontolóra kell vennie az anonim panaszok engedélyezését és panasztételi űrlapjának átfogalmazását az egyes nemzeti hatóságok által elutasított anonimizált panaszokkal kapcsolatban. A névtelenséget kérő személyek képviselői által benyújtott panaszok továbbításakor az alapjogi tisztviselőnek ösztönöznie kell a nemzeti emberi jogi szervet és a panasszal foglalkozó nemzeti hatóságot, hogy a képviselőkkel együttműködve használjanak fel minden rendelkezésükre álló eszközt az állítólagos problémák megoldására. (A részletes értékelés 18–20. pontja).

6. Az erőszak alkalmazására vonatkozó szabályok megsértésére alapított panaszok esetében a felülvizsgált végrehajtási szabályoknak egyértelművé kell tenniük, hogy az erőszak alkalmazására vonatkozó mely szabályok érintettek (különösen az (EU) 2019/1896 rendelet V. mellékletére való hivatkozással). A végrehajtási szabályoknak azt is meg kell határozniuk, hogy a panaszkezelési mechanizmuson belül adott esetben milyen konkrét eljárási lépéseket irányoznak elő az ilyen panaszok kezelésére. (A részletes értékelés 21–22. pontja).

7. A felülvizsgált szabályoknak:

• annak tisztázása – többek között példák bemutatásával –, hogy mit jelent a mulasztás, valamint annak tisztázása, hogy az egyének hogyan tehetnek panaszt az ilyen mulasztás miatt. (A részletes értékelés 22. pontja.)
• meghatározza, hogy milyen információkat kell tartalmaznia a nemzeti hatóságok által az alapjogi tisztviselőnek megküldött jelentéseknek, miután az továbbította nekik a panaszt. Például az ilyen jelentések sablonját a szabályok mellékleteként lehetne csatolni. (A részletes értékelés 31. pontja).
• hangsúlyozza, hogy a tagállamok kötelesek együttműködni az alapjogi tisztviselővel, és meghatározza a jogsértések lehetséges szankcióit. (A részletes értékelés 34. pontja.)
• határidőt állapít meg az alapjogi tisztviselő számára a panasz elfogadhatóságának megállapítására. (A részletes értékelés 23. pontja).
• az (EU) 2019/1896 rendelet 111. cikkének (5) bekezdésével összhangban rendelkezzen az alapjogi tisztviselő határozataival szembeni jogorvoslati eljárásról, amely kimondja, hogy az alapjogi tisztviselő „újraértékeli a panaszt, ha a panaszos új bizonyítékokat nyújt be olyan helyzetekben, amikor a panasz megalapozatlanság miatt elfogadhatatlan volt”. (A részletes értékelés 25. pontja).
• elő kell írnia, hogy az alapjogi tisztviselő közvetlenül az igazgatótanácsnak, az ügyvezető igazgatónak pedig csak az alapjogi megfigyelők által az alapjogi tisztviselőnek jelentett, az alapjogi tisztviselő által szükségesnek ítélt esetleges alapjogi jogsértésekről számoljon be. (A részletes értékelés 44. pontja).

Jelentések és kiadványok

8. A Frontexnek közzé kell tennie honlapján az alapjogi tisztviselő 2017., 2018., 2019. és 2020. évi éves jelentéseit, és fontolóra kell vennie az alapjogi tisztviselő panaszokra vonatkozó záró határozatainak (úgynevezett „végleges jelentések”) közzétételét, szükség esetén azok tartalmának anonimizálását követően. Az alapjogi tisztviselő éves jelentései egy évvel később tartalmazhatnának egy szakaszt a Frontex és a tagállamok által az alapjogi tisztviselő észrevételei és ajánlásai alapján tett konkrét intézkedésekről. (A részletes értékelés 39. és 53. pontja).

9. Az alapjogi tisztviselőnek a súlyos váratlan események bejelentésére vonatkozó szabályait a panasztételi mechanizmusra vonatkozó végrehajtási szabályokkal együtt közzé kell tenni. (A részletes értékelés 56. pontja).

 

Emily O'Reilly
európai ombudsman

Strasbourg, 2021. 15.

 

mellékletek

 

I. melléklet: Az ombudsman részletes értékelése

A panasztételi mechanizmus működése

A Frontex és az alapjogi tisztviselő válasza ^[17]

1. 2016 és 2021 januárja (a Frontex ombudsmannak adott válaszának időpontja) között az alapjogi tisztviselőhöz 69 panasz érkezett, amelyek közül 22 volt elfogadható. A Frontex arra számít, hogy az alapjogok tiszteletben tartását felügyelő személyek kiküldése, akikhez közvetlenül lehet panaszt benyújtani, a panaszok számának növekedéséhez vezet.

2. A jelenlegi végrehajtási szabályok értelmében a panaszosnak meg kell adnia kapcsolattartási adatait. Névtelen panaszok nem fogadhatók el. A panaszosokat bármely fél képviselheti, legyen az természetes vagy jogi személy.

3. Eddig nem nyújtottak be panaszt a Frontex személyzetének egyik tagjával szemben sem. Mint ilyen, az ügyvezető igazgatónak még nem kellett foglalkoznia ilyen panasszal. Az alapjogi tisztviselő felvette a kapcsolatot az ügyvezető igazgatóval a nemzeti hatóságok személyzetét érintő bizonyos panaszokkal kapcsolatban.

4. Az alapjogi tisztviselő lezárja az ügyet, miután megkapta az illetékes nemzeti hatóság válaszát, és tájékoztatta az alapjogi tisztviselőt, hogy vizsgálatát a megfelelő nyomon követést követően lezárta. A jelenlegi végrehajtási szabályok a panasz alapjogi tisztviselő általi továbbításától számított hat hónapot biztosítanak a nemzeti hatóságnak arra, hogy megállapításokat tegyen.

A megfelelő válasz elengedhetetlen a mechanizmus eredményességéhez. Az új végrehajtási szabályok e tekintetben iránymutatásokat fognak tartalmazni a nemzeti hatóságok számára.

Ha egy nemzeti hatóság nem küld választ az alapjogi tisztviselőnek, vagy csak „nem egyértelmű választ” küld, az alapjogi tisztviselő tájékoztatja az ügyvezető igazgatót és az igazgatótanácsot. A Frontex ezt követően nyomon követi az ügyet. Ez eddig csak korlátozott számú esetben történt meg. Az alapjogi tisztviselő lezárja azt az ügyet, amelyben az illetékes nemzeti hatóságtól nem érkezett egyértelmű válasz, de a válasz alapján további információ nem várható.

5. Az alapjogi tisztviselő nem mindig kap választ vagy átvételi elismervényt azoktól a nemzeti emberi jogi intézményektől, amelyekhez panaszokat továbbít ^[18].

6. Az alapjogi tisztviselő zárójelentést ad ki a panaszról, amelyet a Frontex ügyvezető igazgatójának és az igazgatótanács elnökének címez. A jelentés adott esetben ajánlásokat tartalmaz a panaszra vonatkozóan, amelyekkel az ügyvezető igazgatónak vagy az érintett nemzeti hatóságoknak foglalkozniuk kell. Az ügyet ezt követően az alapjogi tisztviselő által aláírt, a nemzeti hatóságnak és a panaszosnak címzett levéllel zárják le, amelyben kifejtik a tényeket és a megállapításokat. Az alapjogi tisztviselő a levélhez csatolja a zárójelentést.

7. A Frontex nem uniós országokban végzett műveletei esetében az alapjogi tisztviselő értékelheti az alapjogi helyzetet a nemzeti emberi jogi szervekkel (például a nemzeti ombudsmani intézményekkel)^[19], a nem kormányzati szervezetekkel és a terület egyéb szereplőivel való kapcsolattartás révén. 

8. A Frontex éves jelentéseiben információkat tesz közzé a panaszkezelési mechanizmusról. Az alapjogi tisztviselő időszakos jelentéseket nyújt be az igazgatótanácsnak a tevékenységeiről, valamint éves jelentést nyújt be a mechanizmusról, amely konkrét hivatkozásokat tartalmaz a Frontex és a tagállamok megállapításaira és a panaszok nyomon követésére. Az 1896/2019 rendelet ^[20] értelmében az alapjogi tisztviselő köteles éves jelentést közzétenni tevékenységeiről és arról, hogy műveletei során a Frontex tiszteletben tartja-e az alapvető jogokat. A jelentés információkat fog tartalmazni a mechanizmusról és a Frontex által az alapjogi stratégia végrehajtása terén elért eredményekről.

9. Az alapjogi tisztviselő személyzete a 2012. évi egy álláshelyről 2019-ben 10 álláshelyre nőtt. A jelenlegi álláshelyek közül kettő a panaszok kezelésére szolgál. 2020-ban a Frontex az Alapjogi Hivatalhoz rendelte az alapjogi tisztviselő új helyettesi álláshelyét, 40 alapjogi megfigyelői álláshelyet és két kirendelt köztisztviselői álláshelyet a nemzeti közigazgatásokból. Ezeket az újonnan kiosztott álláshelyeket 2021-ben kell betölteni. Ezenkívül az alapjogi tisztviselő vezető állásúvá vált, és 2020-ban 1 millió EUR, 2021-ben pedig 1,3 millió EUR költségvetésért felelt (a személyzeti költségek nélkül). Az ügyvezető igazgató nem vett részt az igazgatótanácsnak felelős új alapjogi tisztviselő kiválasztásában és kinevezésében.

Az ombudsman értékelése

A panasztételi mechanizmus hozzáférhetősége

10. Az ombudsman elismeri az alapjogi tisztviselő arra irányuló munkáját, hogy mind a személyzet, mind az érdekelt felek körében és a helyszínen is felhívja a figyelmet a panasztételi mechanizmusra.^[21] Mindazonáltal az ombudsman megjegyzi, hogy eddig nagyon kevés panasz érkezett a mechanizmuson keresztül.

11. Az (EU) 2019/1896 rendelet ^[22] kimondja, hogy a Frontex műveleteinek valamennyi résztvevőjére alkalmazandó „operatív terveknek” rendelkezéseket kell tartalmazniuk „az alapvető jogok megsértésére vonatkozó panaszok fogadására és az Ügynökségnek való továbbítására szolgáló mechanizmusra vonatkozóan”. Az ombudsman véleménye szerint ezt a kötelezettséget egyértelműen fel kell sorolni az operatív tervekben az alapvető jogok tiszteletben tartásának biztosításával kapcsolatos feladatok és felelősségi körök között, valamint a panasztételi mechanizmussal kapcsolatos tájékoztatási kötelezettség mellett. Az is előnyös lenne, ha a Frontex műveleteiben részt vevő valamennyi személyre vonatkozó magatartási kódex nemcsak a mechanizmussal kapcsolatos tájékoztatási kötelezettséget említené, hanem a panaszok fogadásának és a Frontexhez való továbbításának kötelezettségét ^{is [23].}

12. Az a tény, hogy jelenleg nem ez a helyzet, segíthet megmagyarázni, hogy miért nem továbbítottak még panaszt a mechanizmushoz a Frontex-műveletek résztvevőin keresztül. Ezenkívül az alapjogi tisztviselő kijelentette, hogy a kitoloncolások alanyai nem mindig kapnak panaszbejelentő űrlapot, annak ellenére, hogy a Frontex személyzetének egy tagja jelen van a Frontex által koordinált minden kitoloncolásnál.^[24] Bár az ombudsman reméli, hogy az alapjogok tiszteletben tartását felügyelő személyek helyszíni jelenléte javítani fogja a helyzetet, javaslatot tesz ennek kezelésére.

13. Mindenesetre az ombudsman úgy véli, hogy a panaszok alacsony száma valószínűleg nem csak a Frontex személyzete helyszíni szerepvállalásának hiányára vezethető vissza, vagy arra, hogy a potenciális panaszosoknak nincs tudomásuk a panasztételi mechanizmus létezéséről, hanem más okok is lehetnek.

14. Előfordulhat, hogy a különböző hátterű migránsok és menekültek ^[25] nincsenek tisztában azzal, hogy az uniós országokban a jogorvoslati mechanizmusok szabványosak és/vagy ingyenesek ^[26], vagy attól tartanak, hogy a panasz benyújtása hátrányosan érinthet más eljárásokat, például az esetleges menedékjog iránti kérelmeket. A panasztételi mechanizmusról szóló nyilvános tájékoztató anyagokat ki lehetne igazítani annak érdekében, hogy erre jobban felhívják a figyelmet.

15. Azok az egyének, akiknek alapvető jogait a Frontex műveletei potenciálisan érinthetik, gyakran már most is rendkívül nehéz helyzetben vannak.^[27] Előfordulhat, hogy nincs idejük vagy eszközük arra, hogy alapvető jogaikért harcoljanak. Az ombudsman azt is megjegyzi, hogy az egyének által közvetlenül a nemzeti ombudsmanokhoz benyújtott, az alapvető jogoknak a Frontex műveletei során történő megsértésével kapcsolatos panaszok ritkák.^[28] Ehelyett, amennyiben panaszok érkeznek, azokat magánszemélyek nevében civil társadalmi szervezetek vagy pro bono/jogi segítségnyújtási alapon dolgozó ügyvédek nyújtják be ^[29].

16. Ezért alapvető fontosságú, hogy az emberi jogokra szakosodott civil társadalmi szervezetek képesek legyenek segíteni az egyéneket azáltal, hogy nemcsak a nevükben nyújtanak be panaszokat a panaszkezelési mechanizmushoz, hanem aktívan nyomon követik a panaszok kezelésének módját is. 

17. Az ombudsman meg van győződve arról, hogy a panasztételi mechanizmus megfelelő működéséhez elengedhetetlen a civil társadalommal való együttműködés. Hasznos lenne, ha az alapjogi tisztviselő hivatalos együttműködési csatornákat alakítana ki a Frontex működési helyén jelen lévő civil társadalmi szervezetekkel, és e tekintetben fontos szerepet játszhatna a Frontex civil társadalom képviselőit tömörítő konzultatív fóruma. Az alapjogi tisztviselőnek azt is egyértelművé kell tennie a civil társadalmi szervezetek számára, hogy véleménye szerint a panasztételi mechanizmus hogyan alkalmazandó a fogadó tagállam azon határőreire, akik jelen vannak a Frontex műveleteinek területén, de nem közvetlenül részei a műveletnek.

18. A konzultatív fórum már 2016-ban javasolta a névtelen panaszok elfogadását, mivel ez arra ösztönözheti az egyéneket, hogy használják a panasztételi mechanizmust.  E célból az első lépés annak biztosítása lenne, hogy az új panasztételi mechanizmus végrehajtási szabályai ^[30] tartalmazzanak egy olyan rendelkezést, amely lehetővé teszi a panaszosok számára, hogy névtelenek maradjanak, még akkor is, ha az ilyen panaszosoknak nem névtelen képviselőkkel kell rendelkezniük.

19. Bizonyos nemzeti hatóságok és/vagy emberi jogi szervek eljárási szempontból akadályoztatva lehetnek abban, hogy névtelen panaszokkal foglalkozzanak. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az alapjogi tisztviselőnek ne lenne célja az ilyen panaszok továbbítása hozzájuk. Az ilyen panasz kézhezvételét követően ezek a szervek tájékoztatást kapnak a kérdésekről, és saját kezdeményezésükre vagy más módon foglalkozhatnak velük. Felvehetik a kapcsolatot a névtelen panaszosok potenciális képviselőivel is, ha úgy vélik, hogy a panaszosnak további lépéseket kell tennie.

20. Hasonlóképpen, a panaszbejelentő űrlap a bizalmas kezelésre vonatkozó információkat ^[31] tartalmaz, ami zavart okozhat.

21. Az alapvető jogok állítólagos megsértésére (mind a fellépésekre, mind a cselekvés elmulasztására) vonatkozó panaszokon kívül a mechanizmus most az erőszak alkalmazására vonatkozó szabályok megsértésével kapcsolatos panaszokkal is foglalkozik.^[32] Az erőszak alkalmazására vonatkozó szabályok állítólagos megsértésére hivatkozó panaszokat nem kell érinteniük azoknak a jogsértéseknek, amelyekre panaszkodnak ^[33].

22. Fontos azonban meghatározni az új panaszkezelési mechanizmus végrehajtási szabályaiban az erőszak alkalmazására vonatkozó szabályokat, valamint egy külön szakaszban az ilyen panaszokkal kapcsolatos mechanizmusban előirányzott konkrét eljárási lépéseket.^[34] Fontos lenne annak pontosítása is, hogy mi lehet az intézkedés elmulasztása; ez olyan helyzeteket is magában foglalhat, mint például az, hogy a nemzetközi védelmet kérelmező migránsokat nem irányítják az illetékes hatóságokhoz.^[35] A panasztételi mechanizmus végrehajtási szabályait („Az Ügynökség panasztételi mechanizmusra vonatkozó szabályai”) közzéteszik a Frontex alapvető jogokkal foglalkozó weboldalán. Az új panaszkezelési mechanizmus végrehajtási szabályainak el kell kerülniük a félreérthetőséget, és olyan egyértelműnek kell lenniük, hogy nincs szükség az alkalmazásukra vonatkozó iránymutatásokra.

A panasztételi mechanizmus szerinti eljárások

23. A vizsgálat során megvizsgált információk alapján egyértelműnek tűnik, hogy az első alapjogi tisztviselő és az azt követő ideiglenes alapjogi tisztviselő a panasztételi mechanizmus rendelkezésükre álló rendelkezéseit kívánta felhasználni a panaszosok alapvető jogainak biztosítására. A panaszok elfogadhatóságára vonatkozó felülvizsgálatok alaposak voltak, és azokat észszerű időn belül elvégezték, figyelembe véve, hogy a Frontexnek gyakran információcserét kellett folytatnia a nemzeti hatóságokkal, néha pedig a panaszosokkal az állítások részleteinek tisztázása érdekében. Az ombudsman azonban úgy véli, hogy kívánatos lenne hivatalos határidőt szabni a panaszok elfogadhatóságának felülvizsgálatára. Ezt a panasztételi mechanizmus végrehajtási szabályainak felülvizsgálatával összefüggésben lehetne kezelni.

24. Az ombudsman által áttekintett anyag azt jelzi, hogy az alapjogi tisztviselő alapos és időszerű magyarázatot adott a panaszosoknak arról, hogy panaszukat hogyan fogják kezelni, beleértve annak a nemzeti hatóságnak és emberi jogi szervnek az elérhetőségét is, amelyhez panaszukat továbbították. Amennyiben a panaszok elfogadhatatlan panaszok voltak, az alapjogi tisztviselő kifejtette ennek okait, és tanácsot adott arra vonatkozóan, hogy a panaszos hová fordulhat segítségért.

25. Az alapjogi tisztviselő azt is lehetővé tette a panaszosok számára, hogy bizonyos esetekben megfellebbezzék a panaszukkal kapcsolatos döntésüket.^[36]  Az ombudsman azonban úgy véli, hogy a határozatok elleni fellebbezés lehetőségét hivatalosabbá kell tenni, és ez növelné a mechanizmus hitelességét.

26. Az áttekintett anyag azt sugallja, hogy az alapjogi tisztviselő időben és alaposan jár el az elfogadható panaszok nemzeti hatóságokhoz és emberi jogi szervekhez történő továbbítása, valamint a panaszok nyomon követése során.^[37] A lezáró határozatok általában megalapozottak és meggyőzően érvelnek az alapvető jogok állítólagos megsértése tekintetében. ^[38]

27. Az alapjogi tisztviselő ajánlásokat tett a tagállamoknak a rendszer javítására. Még ha a tagállamok kizárólagos hatáskörrel is rendelkeznek a Frontex műveletei során az alapvető jogoknak a nemzeti hatóságaik személyzete általi megsértésével kapcsolatos vizsgálatok lefolytatására, az alapjogi tisztviselő jogosult a Frontex bármely tevékenységével kapcsolatos vizsgálatok lefolytatására ^[39]. Ennek során az alapjogi tisztviselő köteles felhívni a figyelmet a nemzeti hatóságok által a Frontex által koordinált közös műveletek/műveletek során elkövetett jogsértésekre. E célból az ombudsman üdvözli, hogy az alapjogi tisztviselő záró határozatai ajánlásokat is tartalmaznak a Frontex számára arra vonatkozóan, hogy mit tehetne annak biztosítása érdekében, hogy a tagállamok a jövőben elkerüljék az ilyen kérdéseket.

28. Bár az alapjogi tisztviselő ajánlásai nem kötelező erejűek, az ombudsman üdvözli, hogy a Frontex nyomon követte a rendszerszintű kérdésekre vonatkozó ajánlásokat.

29. A Frontex ügyvezető igazgatója köteles együttműködni az alapjogi tisztviselővel.^[40] E célból az ombudsman úgy véli, hogy amennyiben lehetséges, az ügyvezető igazgatónak törekednie kell arra, hogy eleget tegyen az alapjogi tisztviselő ajánlásainak. Az ügyvezető igazgatónak az alapjogi tisztviselő által hozzá továbbított panaszra vonatkozó határozata minden esetben megtámadható az európai ombudsman előtt ^[41].

30. Az ombudsman megjegyzi, hogy bár a panasztételi mechanizmus kezdetén az alapjogi tisztviselőnek az ügyvezető igazgatóval és a Frontexszel folytatott együttműködése nem volt teljesen kielégítő, ez az együttműködés idővel javult. Az egyik megvizsgált aktából kiderült, hogy az ügyvezető igazgató felvette a kapcsolatot egy nemzeti hatósággal és az igazgatótanácstal annak biztosítása érdekében, hogy a szóban forgó tagállam nyomon kövesse az alapjogi tisztviselő által hozzá továbbított panaszt.^[42] Az ombudsman bízik abban, hogy ez a megközelítés folytatódni fog.

31. Az ombudsman vizsgálata kimutatta, hogy problémák merültek fel az alapjogi tisztviselő és a nemzeti hatóságok közötti együttműködés terén.^[43] A nemzeti hatóságok késedelmesen válaszoltak, és válaszaik eddig nem tartalmaztak bizonyítékot az ügy érdemére vonatkozóan, még azokban az esetekben sem, amikor az alapjogi tisztviselő kifejezetten bizonyítékot kért.^[44] A Frontexnek meg kell fontolnia, hogy az új panaszkezelési mechanizmus végrehajtási szabályaiba egyértelműbb rendelkezéseket foglaljon bele a panaszok nemzeti szintű nyomon követésére vonatkozóan ^[45], különösen azáltal, hogy sablont biztosít az alapjogi tisztviselőnek adandó válaszokhoz.

32. Az (EU) 2019/1896 rendelet nemcsak arra kötelezi a nemzeti hatóságokat, hogy biztosítsák az alapjogi tisztviselő által továbbított panaszok megfelelő nyomon követését, hanem arra is, hogy meghatározott időn belül jelentést tegyenek az alapjogi tisztviselőnek megállapításaikról és a panaszok nyomon követéséről. Az új panaszkezelési mechanizmus végrehajtási szabályainak meg kell tartaniuk azt a jelenlegi kötelező határidőt, amelyen belül a tagállamoknak a panasz alapjogi tisztviselő általi kézhezvételétől számított hat hónapon belül jelentést kell tenniük az alapjogi tisztviselőnek. Minden olyan esetben, amikor egy tagállam nem tesz eleget az alapjogi tisztviselő felé történő jelentéstételi kötelezettségének, az alapjogi tisztviselő számára lehetővé kell tenni, hogy az ügyet az igazgatótanács elé utalja. Mivel az Európai Bizottság, amely nyomon követi az uniós jognak való nemzeti megfelelést, az igazgatótanács tagja, ez további eszköz lehet a megfelelés biztosításához.  

33. Alapvető fontosságú a panaszok időben történő és megfelelő nyomon követése. Ha egy tagállam nem követi nyomon időben és megfelelő módon a fejleményeket, a Frontex nem tud eleget tenni az (EU) 2019/1896 rendelet szerinti azon kötelezettségének, hogy felkérje az érintett tagállamot, hogy haladéktalanul vonja ki személyzetét a Frontex tevékenységéből, amennyiben megállapítást nyer, hogy azok megsértették az alapvető jogokat vagy a nemzetközi védelemmel kapcsolatos kötelezettségeket ^[46].

34. A panaszkezelési mechanizmus végrehajtási szabályai az (EU) 2019/1896 rendelet 111. cikkének (7) bekezdése alapján példákat hozhatnak a tagállamokkal szembeni lehetséges szankciókra, ha nem működnek együtt az alapjogi tisztviselővel. Ahhoz, hogy teljes mértékben átfogóak legyenek, ezek a szabályok utalhatnak arra a lehetőségre, hogy az ügyvezető igazgató az (EU) 2019/1896 rendelet 46. cikkével összhangban felfüggesztheti vagy nem indíthatja el a Frontex tevékenységeit az alapvető jogok megsértése esetén.  

35. Bár az alapjogi tisztviselő nem rendelkezik kifejezett hatáskörrel saját kezdeményezésű vizsgálatok lefolytatására, az alapjogi tisztviselő két eljárást alkalmaz, amelyek alapvetően ezt a célt szolgálják: „aggodalom kifejezése” és „közvetlen kockázat”. A „közvetlen kockázat” eljárás lehetővé teszi az alapjogi tisztviselő számára, hogy segítséget nyújtson azoknak a panaszosoknak, akiknek panaszai nem felelnek meg az elfogadhatóságra vonatkozó eljárási követelményeknek, de ha a panaszban szolgáltatott információk a Frontex tevékenységei miatt az alapvető jogaik súlyos és helyrehozhatatlan sérelmének közvetlen kockázatát jelentik. Az „aggodalom kifejezésére” irányuló eljárás akkor alkalmazandó, ha az alapjogi tisztviselőhöz beérkezett információk vagy egy elfogadhatatlan panasz olyan kérdéseket vet fel, amelyek általánosabb alapjogi következményekkel járhatnak a Frontex valamely tevékenységére nézve.^[47] Mindkét eljárás rendszerszintű problémák feltárására szolgálhat. Úgy tűnik, hogy az alapjogi tisztviselő megfelelően és hatékonyan alkalmazza ezeket az eszközöket, különösen a „közvetlen kockázat” eljárását a visszatérési műveletekkel összefüggésben az alapvető jogok megsértésével kapcsolatos panaszok kezelésére.

A panasztételi mechanizmus átláthatósága

36. A panaszkezelési mechanizmus 2016-os létrehozását követően két évbe telt, hogy a Frontex éves jelentéseiben részletesen ismertesse a panaszokat, de az információk továbbra is általánosak.

37. Az alapjogi tisztviselő időszakos tevékenységi jelentéseket nyújtott be az igazgatótanácsnak, de ezeket nem hozták nyilvánosságra. Az alapjogi tisztviselő részletes éves jelentéseket (a továbbiakban: az egyéni panasztételi mechanizmus éves jelentései) is összeállít a mechanizmusról, de ezeket szintén nem teszik közzé ^[48].

38. Bár az átláthatóság hiánya sajnálatos, az (EU) 2019/1896 rendelet ^[49] értelmében az alapjogi tisztviselőnek most már jogi kötelezettsége, hogy közzétegye saját éves tevékenységi jelentéseit, beleértve az arra vonatkozó információkat is, hogy a Frontex tevékenységei milyen mértékben tartják tiszteletben az alapvető jogokat. E jelentéseknek tartalmazniuk kell a panasztételi mechanizmusra és az alapjogi stratégia végrehajtására vonatkozó információkat.

39. E jelentések egyszerű közzététele azonban nem lesz elegendő annak biztosításához, hogy a Frontex felelősségre vonható legyen a mechanizmus intézkedéseiért. E célból az ombudsman azt javasolja, hogy a Frontex tegye közzé honlapján az alapjogi tisztviselő panaszokat lezáró határozatait (úgynevezett „végleges jelentéseket”), szükség esetén azok tartalmának anonimizálását követően. ^[50]

A panasztételi mechanizmus függetlensége

40. Az ombudsman úgy véli, hogy a panasztételi mechanizmus csak annyira lehet független, mint az alapjogi tisztviselő.

41. A panasztételi mechanizmus fennállásának első éveiben az alapjogi tisztviselőt az ügyvezető igazgató nevezte ki, aki szintén jelentést tett neki ^[51]. Az alapjogi tisztviselőnek nem voltak vezetői feladatai, például munkaerő-felvételi vagy költségvetési feladatai. Ilyen körülmények között az alapjogi tisztviselőnek a konzultációs fórum támogatására kellett támaszkodnia a panasztételi mechanizmus függetlenségének biztosítása érdekében.

42. Az ombudsman úgy véli, hogy az alapjogi tisztviselő és a konzultatív fórum ^[52] közötti együttműködés fontos a mechanizmus függetlenségének biztosításához, és hogy a két szervezetnek törekednie kell együttműködésük megerősítésére. Ezért kívánatosak lennének az ezen együttműködést megkönnyítő hivatalos eljárások.

43. Az a döntés, hogy az első alapjogi tisztviselőt hosszabb távolléte alatt az ügyvezető igazgató kabinetjének egyik tagjával váltják fel, egyértelműen azzal a kockázattal járt, hogy azt a benyomást kelti, hogy az alapjogi tisztviselő függetlensége veszélybe kerülhet. Az eljárások követésével azonban az ideiglenes alapjogi tisztviselő hozzájárult az alapjogi tisztviselő tevékenységei függetlenségének biztosításához.  

44. Az (EU) 2019/1896 rendelet megerősítette az alapjogi tisztviselő szerepét és függetlenségét. Az alapjogi tisztviselőt az alapjogi tisztviselő helyettese és legalább 40 alapjogi megfigyelő segíti, akik az alapjogi tisztviselő felügyelete alatt járnak el a helyszínen. Az alapjogok tiszteletben tartását felügyelő személyek számára panasztételi mechanizmussal kapcsolatos feladatokat is ki lehet jelölni. Az alapjogi tisztviselő függetlenségét az igazgatótanács által 2021 januárjában kiadott szabályok is megerősítették. Az (EU) 2019/1896 rendelet szerint az alapjogi tisztviselőnek közvetlenül az igazgatótanácsnak, az ügyvezető igazgatónak pedig csak az alapjogi megfigyelők által az alapjogi tisztviselőnek jelentett, az alapjogi tisztviselő által szükségesnek ítélt esetleges alapjogi jogsértésekről kell jelentést tennie. A mechanizmus új végrehajtási szabályainak figyelembe kell venniük ezt a különbséget.

45. Sajnálatos, hogy a Frontex késve hajtotta végre az (EU) 2019/1896 rendelet által bevezetett fontos változtatásokat. A Frontexnek körülbelül 13 hónapba telt, hogy megtegye a szükséges lépéseket annak érdekében, hogy az igazgatótanács elfogadhassa az alapjogi tisztviselő függetlenségére vonatkozó szabályokat, és további 3 hónapba, hogy lezárja az új alapjogi tisztviselő kinevezésére irányuló eljárást. Az alapjogi tisztviselő helyettesének kinevezését következésképpen elhalasztották, mivel az alapjogi tisztviselőnek részt kell vennie ebben az eljárásban.^[53] A 40, az alapjogok tiszteletben tartását felügyelő személyt még nem nevezték ki, annak ellenére, hogy ezt a folyamatot 2020. december 5-ig be kellett volna fejezni.

Hogyan alkalmazandó a panasztételi mechanizmus a nem uniós országokban?

46. Az ombudsman úgy véli, hogy amennyiben a nem uniós országok nem rendelkeznek megfelelő emberi jogi nyilvántartással, a Frontexnek ezt figyelembe kell vennie, mielőtt megpróbálna együttműködni és egyetértési megállapodásokról tárgyalni azon országok szerveivel, amelyek névlegesen felelősek az emberi jogokért.

47. Annak érdekében, hogy az alapvető jogok megsértésének potenciális áldozatai könnyebben bejelenthessék az incidenseket azokban a nem uniós országokban, ahol a Frontex-műveletek folyamatban vannak, a Frontexnek kell felelnie azért, hogy első fokon fogadja a panaszokat, és eldöntse, hogy át kell-e adnia a panaszt az illetékes nemzeti szervnek. A nem uniós országok nemzeti emberi jogi szerveivel kötött egyetértési megállapodásaiban a Frontexnek fontolóra kell vennie, hogy e célból rendelkezéseket vezessen be.

Az alapjogi tisztviselő szerepe

A Frontex és az alapjogi tisztviselő válasza

48. A Frontex három mechanizmussal rendelkezik, amelyek révén az egyének bejelenthetik az alapvető jogok megsértését: a panaszkezelési mechanizmus, a súlyos incidensekről szóló jelentés (SIR) mechanizmusa és „az erőszaknak a hivatali személyzet általi alkalmazására vonatkozó felügyeleti mechanizmus”.

49. Az alapjogi tisztviselő az alapvető jogoknak a Frontex tevékenységeiben részt vevő személyzet cselekményei vagy mulasztásai miatti állítólagos megsértésével kapcsolatos panaszokkal, valamint az erőszak alkalmazására vonatkozó szabályok állítólagos megsértésével kapcsolatos panaszokkal foglalkozik. Az alapjogi tisztviselő feladata annak biztosítása, hogy az erőszak alkalmazásával járó incidenseket alaposan kivizsgálják, és e vizsgálatok eredményeit továbbítsák a konzultatív fórumnak.^[54] Az erőszak alkalmazásával kapcsolatos felügyeleti mechanizmus a panasztételi mechanizmussal párhuzamosan működik, amelyért az alapjogi tisztviselő felelős. Az erőszak alkalmazásával járó eseményekről szóló jelentéseket így továbbítják az alapjogi tisztviselőnek.

50. Emellett az alapjogi tisztviselő koordinátorként jár el minden olyan esetben, amikor az alapvető jogok esetleges megsértésével kapcsolatos SIR áll fenn.

Az ombudsman értékelése

51. Az ombudsman tudomásul veszi azon feladatok nagy számát, amelyekért az alapjogi tisztviselő jelenleg az (EU) 2019/1896 rendelet értelmében felelős. Az alapjogi tisztviselőnek a vezetői és képzési feladatok, valamint a súlyos váratlan eseményekről szóló jelentések és a panasztételi mechanizmus kezelése mellett (beleértve az erőszak alkalmazásával kapcsolatos panaszokat is) számos tanácsadói feladata is van. Ezek a tanácsadói feladatok alapulhatnak konkrét kérésen vagy az alapjogi tisztviselő saját kezdeményezésén, és magukban foglalhatják a Frontex különböző tevékenységeivel (többek között a kísérleti projektekkel, a technikai segítségnyújtási projektekkel és a nem uniós országokkal kötendő munkamegállapodás-tervezetekkel) kapcsolatos véleményezést. Az alapjogi tisztviselő nyomon követi a közös visszatérési műveletekről a tagállamok és a Frontex számára készített nyomonkövetési jelentéseket is. Az alapjogi tisztviselő a Frontex alapjogi stratégiáját is felülvizsgálja.

52. Az alapjogi tisztviselő tevékenységéről szóló legutóbbi időszakos jelentések ^[55], amelyeket az igazgatótanácsnak nyújtottak be, azt mutatják, hogy az alapjogi tisztviselő tanácsadói feladatai közé tartozik, hogy észrevételeket és ajánlásokat fogalmazzon meg a Frontex műveleti terveivel és a közös műveletek (köztük a visszaküldési műveletek) értékelő jelentéseivel kapcsolatban.^[56] Ezek az észrevételek és ajánlások fontos szerepet játszanak az alapvető jogok védelmének biztosításában a Frontex műveleteivel összefüggésben.

53. Alapvető fontosságú azonban, hogy az alapjogi tisztviselő tanácsait a lehető legnagyobb mértékben figyelembe vegyék, és hogy az alapjogi tisztviselő ezt nyomon kövesse. E célból az alapjogi tisztviselő éves jelentései tartalmazhatnának egy szakaszt a Frontex és a tagállamok által az alapjogi tisztviselő észrevételeit és ajánlásait követően hozott konkrét intézkedésekről.

54. Ezenkívül, bár az alapjogi tisztviselő jelentős függetlenséggel rendelkezik a panasztételi mechanizmus működését illetően (beleértve az erőszak alkalmazásával kapcsolatos panaszok kezelését is), ugyanez nem mondható el a SIR-ekkel szemben az alapjogi kérdésekkel összefüggésben betöltött szerepéről. Az ombudsman vizsgálata kimutatta, hogy a SIR egy kidolgozott rendszer, amelyben sok résztvevő vesz részt, és az alapjogi tisztviselő szerepe csak a folyamat későbbi szakaszában kezdődik. Ez csökkentheti az alapjogi tisztviselő befolyását.

55. Ennek enyhítésére az egyik módja lehet annak biztosítása, hogy az alapvető jogokkal kapcsolatos SIR-eket közvetlenül jelentsék az alapjogi tisztviselőnek, aki elvégezheti a kezdeti értékelést és kategorizálhatja azokat. Az ombudsman ezért üdvözli, hogy a Frontex követte az igazgatótanácsa által létrehozott, az alapvető jogokkal, valamint az égei-tengeri műveletek jogi és műveleti vonatkozásaival foglalkozó munkacsoport ajánlását ^[57], és úgy fogja módosítani a SIR terjesztési listáját, hogy az alapjogi tisztviselő megkapja az alapvető jogokkal kapcsolatos valamennyi SIR-t ^[58].

56. A megfelelő ügyintézés elveivel összhangban lenne, ha amint az alapjogi tisztviselő megkapja a SIR-eket, az alapjogi tisztviselő a panasztételi mechanizmus által alkalmazott eljáráshoz hasonló eljárást alkalmazhatna. E célból nyilvánosságra kell hozni az alapjogi tisztviselőnek az alapvető jogok feltételezett megsértésével kapcsolatos SIR-ek kezelésére vonatkozó eljárási szabályait, valamint a mechanizmus végrehajtási szabályait.

II. melléklet: Az alapjogi tisztviselő által kezelt panaszok (2016–2019)^[59]

A vizsgálat által lefedett időszakban valamennyi panasz a Frontex műveleteiben részt vevő nemzeti hatóságok személyzetére vonatkozott; nem érkezett panasz a Frontex személyzetének intézkedéseivel kapcsolatban.

1. Panaszok 2016/17-ben

Az alapjogi tisztviselő a teljes 2017-es évre, valamint a 2016. október 6. (a panaszkezelési mechanizmus létrehozása) és 2017. december 31. (a panaszkezelési mechanizmus alapjogi tisztviselőjének jelentése az ügyvezető igazgatónak és az igazgatótanácsnak) közötti időszakra vonatkozó jelentésében áttekintést nyújtott a jelentéstételi időszakban beérkezett valamennyi panaszról. Öt elfogadható panaszról és tizenkét elfogadhatatlan panaszról volt szó. 

Elfogadható kifogások

A. A panasz a migránsok Görögországból Törökországba repülőgéppel történő visszaküldésére irányuló műveletre (a továbbiakban: légi visszafogadási művelet) vonatkozott, amelyet a Frontex finanszírozott, és amelyre 2016. október 20-án került sor. A panaszosok, akiket a civil társadalom képviselője képviselt, hat szíriai állampolgár (köztük négy gyermek) családja volt, akik hivatalosan menedékjogot kértek a görög hatóságoktól. Állításuk szerint megsértették az Alapjogi Charta 18. cikkét (menedékjog), 24. cikkét (a gyermekek jogai) és 19. cikkét (védelem kitoloncolás, kiutasítás vagy kiadatás esetén). 2017. február 15-én az alapjogi tisztviselő továbbította a panaszt a görög hatóságnak, amely a jelentéstételi időszak végéig (2017. december 30-ig) nem válaszolt.

B. A panasz a migránsok Görögországból Törökországba hajóval történő visszaküldésére irányuló műveletre (visszafogadási művelet ^[60]) vonatkozott, amelyet a Frontex finanszírozott, és amelyet 2017. április 27-re terveztek. Az iráni állampolgárságú panaszos menedékjog iránti kérelmet nyújtott be Görögországban, és kérelme a tervezett kitoloncolás időpontjában folyamatban volt a nemzeti bíróság előtt. Állítása szerint megsértették az Alapjogi Charta 18. cikkét (menedékjog) és 19. cikkét (védelem kitoloncolás, kiutasítás vagy kiadatás esetén). Az alapjogi tisztviselő továbbította a panaszt a görög hatóságnak. A görög hatóság törölte a műveletet, hogy visszaküldje a panaszost Törökországba.

C. A panasz egy Görögországból Törökországba irányuló visszafogadási műveletre vonatkozott, amelyet 2017. május 25-re terveztek, és amelyet a Frontex finanszírozott. A panaszos, aki pakisztáni állampolgár, menedékjog iránti kérelmet nyújtott be Görögországban. A menedékjog iránti kérelmével kapcsolatos elutasító határozat elleni fellebbezése folyamatban volt a nemzeti bíróság előtt a tervezett művelet időpontjában. Állítása szerint megsértették a Charta 18. cikkét (menedékjog) és 19. cikkét (védelem kitoloncolás, kiutasítás vagy kiadatás esetén). Az alapjogi tisztviselő továbbította a panaszt a görög hatóságnak. A görög hatóság törölte a panaszos visszafogadását.

D. A panasz a terespoli (Lengyelország) vasúti határátkelőhelyen végzett határforgalom-ellenőrzésekre vonatkozott. A panaszos, aki orosz állampolgár, azt állította, hogy többször is megpróbált nemzetközi védelem iránti kérelmet benyújtani a határon, de mindet elutasították, és visszaküldték Fehéroroszországba. Állítása szerint megsértették a Charta 18. cikkét (menedékjog) és 41. cikkét (megfelelő ügyintézéshez való jog). A lengyel hatóság arról tájékoztatta az alapjogi tisztviselőt, hogy a panaszos nem rendelkezik érvényes vízummal, és nem nyújtott be nemzetközi védelem iránti kérelmet, de gazdasági okokra hivatkozott a Lengyelországba való belépéshez. Az ügy a jelentéstételi időszak végéig függőben volt. Az alapjogi tisztviselő további információkat kért.

E. A panasz egy Magyarországról Afganisztánba irányuló, 2017. november 20-án kelt közös visszatérési műveletre vonatkozott. A panaszos, egy afgán állampolgár, azt állította, hogy Magyarországról tért vissza, miközben fellebbezése folyamatban volt a bíróság előtt. Azzal érvelt, hogy megsértették az Alapjogi Charta 19. cikkét (védelem kitoloncolás, kiutasítás vagy kiadatás esetén) és 47. cikkét (a hatékony jogorvoslathoz és a tisztességes eljáráshoz való jog). Az alapjogi tisztviselő továbbította a panaszt a magyar hatóságnak. Az ügy a jelentéstételi időszak végéig függőben volt.

Elfogadhatatlan kifogások

Hét panasz elfogadhatatlan volt, vagy azért, mert nem a Frontex tevékenységéhez kapcsolódtak, vagy mert a Frontex által kiküldött tisztviselők nem vettek részt/jelen voltak. 

Három panasz a bolgár hatóságokra vonatkozott (egy panaszt 22 Srí Lanka-i állampolgár nyújtott be, egy panaszt pedig egy ghánai állampolgár nyújtott be a fogva tartás indokolás nélküli meghosszabbításával kapcsolatban; a harmadik panasz Srí Lanka-i állampolgárok egy másik csoportjától érkezett a kitoloncolásukra vonatkozóan). Az alapjogi tisztviselő továbbította a három panaszt a bolgár ombudsmannak és az UNHCR-nek.

Egy panasz érkezett egy Moriában (Görögország) fogva tartott szíriai menekülttől, akit Törökországba való visszatéréséig és Törökország általi visszafogadásáig tartottak fogva. A kiutasítási határozat ellen fellebbezést nyújtott be a nemzeti bírósághoz. A Frontexet nem vonták be. Az alapjogi tisztviselő továbbította a panaszt a görög ombudsmannak.

Két panasz a lengyel-belarusz határon végzett határforgalom-ellenőrzésre vonatkozott. Az alapjogi tisztviselő továbbította ezeket a panaszokat a lengyel ombudsmannak és a lengyel határőrségnek. Panasz érkezett a litván-orosz határon végzett ellenőrzésekkel kapcsolatban is. A Frontex által kiküldött tisztviselők nem vettek részt ezekben a panaszokban.

Két panasz névtelen volt és elfogadhatatlannak minősült, mivel nem a Frontex valamely tevékenysége által közvetlenül érintett személyekre vonatkoztak. Az egyiket, amely a Híosz szigetére (Görögország) érkező migránsok körülményeire vonatkozott, az alapjogi tisztviselő „aggodalom kifejezéseként” kezelte. Az alapjogi tisztviselő tájékoztatta a Frontex ügyvezető igazgatóját a problémákról, és felvette a kapcsolatot a görög hatóságokkal.

Két elfogadhatatlan panasz nem vonatkozott az alapvető jogok megsértésére: egy újságíró panasza egy leszboszi visszafogadási művelet rögzítésének megtagadásáról; valamint egy uniós polgár panasza a magyar-szerb határ átlépésének hosszú várakozási idejéről.

2. Panaszok 2018-ban

Az alapjogi tisztviselő 2018. évi jelentésében (az egyéni panaszkezelési mechanizmus éves jelentése) áttekintést nyújtott az adott évben beérkezett panaszokról. Három panaszt elfogadhatónak nyilvánítottak, és a jelentés időpontjában nemzeti eljárások voltak folyamatban. Hét panaszt elfogadhatatlannak nyilvánítottak.

Elfogadható kifogások

A. A panaszt 2017-ből vitték át, mivel az ügyet nem zárták le. A panasz a Frontex által koordinált, a migránsok Görögországból Törökországba repülőgéppel történő visszaküldésére irányuló műveletre (légi visszafogadási művelet) vonatkozott, amelyre 2016. október 20-án került sor. A panaszosok hat személy (köztük négy gyermek) családja volt, akik hivatalosan tájékoztatták a görög hatóságokat arról, hogy Görögországban kérnek menedékjogot. Állításuk szerint megsértették az Alapjogi Charta 18. cikkét (menedékjog), 24. cikkét (a gyermekek jogai) és 19. cikkét (védelem kitoloncolás, kiutasítás vagy kiadatás esetén). Az alapjogi tisztviselő továbbította a panaszt a görög hatóságnak, amely nem válaszolt az alkalmazandó határidőn belül.

B. A görög hatóságnak az A. panasszal kapcsolatos késedelmes válasza miatt ugyanezen panaszosok újabb panaszt nyújtottak be a késedelemmel kapcsolatban.

C. A panasz egy Spanyolországból Kolumbiába irányuló közös visszatérési műveletre vonatkozott, amelyre 2018. szeptember 26-án került sor. A panaszos azt állította, hogy visszatérésével összefüggésben megsértették az Alapjogi Charta 1. cikkét (emberi méltóság) és 4. cikkét (a kínzás és az embertelen vagy megalázó bánásmód vagy büntetés tilalma). Az alapjogi tisztviselő továbbította a panaszt a spanyol rendőrségnek. A spanyol rendőrség első válaszát követően az alapjogi tisztviselő további kérdéseket tett fel.

D. A panasz a lengyel-belarusz határon 2018. szeptember 3-án végrehajtott közös határforgalom-ellenőrzési művelettel kapcsolatos incidensekre vonatkozott. A panaszos fogyatékossággal élő és csökkent mozgásképességű személy, aki azt állította, hogy az Alapjogi Charta 26. cikke (a fogyatékossággal élő személyek integrációja) megsértésének áldozata volt. Az alapjogi tisztviselő továbbította a panaszt a lengyel hatóságnak (nemzeti kapcsolattartó pont). Az ügy folyamatban van.

Elfogadhatatlan kifogások

Hét panasz elfogadhatatlan volt, mivel azok nem a Frontex tevékenységeire vonatkoztak.

Az alapjogi tisztviselő két elfogadhatatlan panaszt továbbított a lengyel ombudsmannak és a lengyel igazgatótanácsnak: az egyik egy Németországból Lengyelországba vonattal utazó nem uniós állampolgár ok nélküli őrizetbe vételéről szól, a másik pedig egy család lengyel-ukrán határon történő ellenőrzésének 10 órás késedelméről.

Két panasz az Olaszországba belépő magánszemélyek által tapasztalt nehézségekre vonatkozott. Egy másik panaszt egy uniós polgár nyújtott be, akit gyakran állítottak meg a spanyol-marokkói határon. Egy másik panasz a Bosznia-Hercegovinával közös horvát határon végzett ellenőrzésekre vonatkozott. 

Az alapjogi tisztviselőhöz egy névtelen panasz érkezett, amely nem a Frontex tevékenységéhez kapcsolódott.

3. Panaszok 2019-ben

Az alapjogi tisztviselő 2019. évi jelentésében (az egyéni panaszkezelési mechanizmus éves jelentése) áttekintést nyújtott az adott évben beérkezett panaszokról. Hét panaszt nyilvánítottak elfogadhatónak. E panaszok közül három esetében lezárult a panaszkezelési mechanizmus, a fennmaradó négy panaszra vonatkozó eljárás pedig folyamatban van. Tizenegy panaszt elfogadhatatlannak nyilvánítottak.

Elfogadható kifogások

A. A panasz egy 2019. május 7-re tervezett, Budapestről induló (légi) közös visszatérési műveletre vonatkozott. Három családot (tizenhat személyt, köztük gyermekeket és kiszolgáltatott helyzetben lévő nőket) kellett visszaküldeni Magyarországról. Ugyanakkor menedékjog iránti kérelmet nyújtottak be Magyarországon, és fellebbezésük folyamatban volt. Azt állították, hogy visszatérésük sértené az uniós menekültügyi jogot, mivel menedékjog iránti kérelmüket érdemben nem vizsgálták meg, hanem pusztán elfogadhatatlanként utasították el egy Magyarország által bevezetett konkrét rendelkezés alapján, amely szerintük ellentétes az uniós menekültügyi joggal. Az alapjogi tisztviselő választ kért a magyar hatóságtól. A magyar hatóság: tagadta, hogy megsértették volna az alapvető jogokat; fenntartotta, hogy a Menekültügyi Hivatal és a nemzeti bíróság fenntartotta a panaszosok törvényes jogait; kijelentette, hogy megfelelőek voltak azok a feltételek, amelyek mellett a családokat a tranzitzónában tartották; kijelentette, hogy a panaszosok önként hagyták el Magyarországot Szerbiába, mielőtt a kiutasításukra vonatkozó határozatot ténylegesen alkalmazták volna.

B. A panasz a roszkei (Magyarország) határátkelőhelyen folytatott „2019. évi tartományi fókuszpontok” elnevezésű közös műveletre vonatkozott, amelyben két személy azt állította, hogy egy magyar határőr rossz bánásmódban részesítette őket. A magyar hatóság arról tájékoztatta az alapjogi tisztviselőt, hogy a panaszosok nyilatkozatai ellentmondanak a határőrségért felelős Igazságügyi és Felügyeleti Minisztérium képviselői által tett nyilatkozatnak; és hogy a körülményeket nem lehetett megállapítani.

C. A panasz a Kutaisi repülőtéren (Grúzia) végrehajtott „Coordination Points 2019 Air” közös műveletre vonatkozott. A panaszosok (két család) azt állították, hogy a Frontex által az említett művelethez kiküldött nemzeti tisztviselők szóbeli rossz bánásmódot alkalmaztak, és megsértették a megfelelő ügyintézéshez való jogukat. Az alapjogi tisztviselő továbbította a panaszt a francia és olasz nemzeti kapcsolattartó pontoknak.

D. A panasz a „Fókuszpontok 2019 Land” közös műveletre vonatkozott a terespoli (Lengyelország) határátkelőhelyen. A panaszos azt állította, hogy egy lengyel határőr verbálisan bántalmazta. A lengyel határőrök tájékoztatták az alapjogi tisztviselőt, hogy vizsgálatot folytattak, és megállapították, hogy nem sértették meg a panaszos jogait, és hogy ennek észlelése nyelvi akadályoknak tudható be.

E. A panasz a Frontex által (légi úton) finanszírozott, 2019. november 12-re tervezett svédországi közös visszatérési műveletre vonatkozott. A panaszos azt állította, hogy a járat súlyosan veszélyeztetné az egészségét. A panaszos orvosi igazolásokat nyújtott be állításának alátámasztására. A svéd hatóság azt válaszolta az alapjogi tisztviselőnek, hogy a panaszos számos alkalommal fellebbezett a visszatérése ellen, és hogy az eredmények mindig negatívak voltak, mivel az orvosi értékelések nem támasztották alá állításait. Végül a panaszost nem küldték vissza. 

F. A panasz egy személynek a Frontex által finanszírozott, 2019. november 15-re tervezett művelet keretében Leszboszról (Görögország) Törökországba való visszatérésére vonatkozott. A panaszos az Alapjogi Charta 18. cikkének (a menedékjog), 47. cikkének (a hatékony jogorvoslathoz és a tisztességes eljáráshoz való jog) és 19. cikkének (a kitoloncolással, a kiutasítással és a kiadatással szembeni védelem) megsértésére hivatkozott. Az ügy még folyamatban van a görög hatóságok előtt. 

G. A panasz egy Svédországból induló, a Frontex által finanszírozott és 2019. december 9-re tervezett közös légi visszaküldési műveletre vonatkozott. A panaszos azt állította, hogy az Alapjogi Charta 19. cikkét (kitoloncolással, kiutasítással és kiadatással szembeni védelem) megsértve olyan országba fogják visszaküldeni, ahol még soha nem járt. A svéd hatóság tájékoztatta az alapjogi tisztviselőt, hogy a Svéd Migrációs Ügynökség felülvizsgálta a panaszos menedékjog iránti kérelmét, és elutasító határozatot hozott, valamint hogy a bírósághoz benyújtott fellebbezését elutasították. A svéd hatóság válaszának időpontjában a panaszos még mindig Svédországban tartózkodott.

Elfogadhatatlan kifogások

Hét panasz azért nem volt elfogadható, mert nem kapcsolódott a Frontex tevékenységéhez, kettő pedig azért, mert nem vonatkozott az alapvető jogok megsértésére. A panaszok közül három a határokon (a Marokkó–Spanyolország és Lengyelország–Ukrajna közötti szárazföldi határokon) végzett ellenőrzésekre vonatkozott; az olaszországi és dániai repülőtereken; és a tengeri határon Tarifában (Spanyolország). A családok két panaszt nyújtottak be: az egyik panasz egy családra vonatkozott, amely azt állította, hogy nem volt sátra a moriai (Görögország) menekülttáborban; egy másik panasz a görög határon való várakozási időre vonatkozott. Egy panaszt a Frontex csapatának két tagja nyújtott be Almeriában (Spanyolország) egy másik csapattag ellen állítólagos sértések miatt. Az egyik panasz az volt, hogy a görögországi drámai menekülttábor két alkalmazottja rosszul bánt a lakosokkal.

III. melléklet: A Frontex által végzett figyelemfelkeltő tevékenységek

1. Az EU határaihoz érkező személyek állampolgárságára és azokra az országokra vonatkozó adatok alapján, amelyekbe a Frontex által támogatott kitoloncolás történik, a Frontex összeállította a panasztételi mechanizmus potenciális panaszosainak leggyakoribb nyelveit tartalmazó listát. A panaszbejelentő űrlap már elérhető a Frontex honlapján a tizenhárom leggyakoribb nyelven ^[61]. Az alapjogi tisztviselő más nyelveken beérkezett panaszokat is kezelhet az uniós közigazgatás rendelkezésére álló különböző fordítási szolgáltatások igénybevételével. E célból a Frontex frissíteni kívánja a honlapján található panaszbejelentő űrlapot annak érdekében, hogy az adott személy bármely nyelven benyújthassa panaszát. Az EU határaihoz érkező személyek számára rendelkezésre bocsátott szórólapokon már szerepel, hogy bármely nyelven benyújthatják panaszukat.

2. Bár a Frontex arra ösztönzi a panaszosokat, hogy használják az online űrlapot, a postai úton vagy e-mailben benyújtott írásbeli panaszokat is elfogadja. A Frontex műveleteiben részt vevőknek segíteniük kell azokat, akik panaszt kívánnak benyújtani és panaszaikat továbbítani kívánják az alapjogi tisztviselőnek, még akkor is, ha a panasz magukra a résztvevőkre vonatkozik. Az ilyen panaszokat jelenleg nem rögzítik a helyszínen, de a Frontex azt tervezi, hogy létrehoz egy erre szolgáló mechanizmust.

3. Folyamatban van egy olyan eszköz kifejlesztése, amellyel közvetlenül az okostelefonokkal lehet panaszt benyújtani, az első angol nyelvű prototípus pedig a tervek szerint 2021 első negyedévében lesz elérhető.  

4. 2017–20-ban az alapjogi tisztviselő azon dolgozott, hogy felhívja a figyelmet a mechanizmusra azáltal, hogy nyilvános tájékoztató anyagokat (a mechanizmusról szóló füzetet és plakátot) készített, valamint képzéseket és munkaértekezleteket szervezett a Frontex teljes személyzete, valamint a nemzeti hatóságok és más érdekelt felek személyzete számára. A füzet 14 nyelven érhető el a Frontex honlapján, és 12 nyelven nyomtatják ki. A közös visszatérési műveletek keretében a Frontex 12 500 példányban osztotta szét a füzetet és 100 plakátot. Az alapjogi tisztviselő azt fontolgatja, hogy személyre szabott anyagokat készít a mechanizmusról a gyermekek számára, valamint videót készít a nagyközönség számára.

5. Az alapjogi tisztviselő munkatársai helyszíni látogatásokat tettek azzal a céllal, hogy felhívják a figyelmet a mechanizmusra, de nehéz lehet elérni a potenciális panaszosokat, nem utolsósorban a nyelvi nehézségek és a helyi helyzet miatt. Amennyiben lehetséges, az alapjogi tisztviselő igénybe veszi az Európai Menekültügyi Támogatási Hivatal (EASO) létesítményeit annak érdekében, hogy füzeteket és egyéb információkat, valamint lehetőség szerint nemzeti hatóságokat vagy civil társadalmi szervezeteket bocsásson rendelkezésre. 

 

[1] A 2012-ben létrehozott fórum összehozza a legfontosabb uniós intézményeket, nemzetközi és civil társadalmi szervezeteket, hogy alapjogi kérdésekben tanácsot adjanak a Frontexnek.  https://frontex.europa.eu/accountability/fundamental-rights/consultative-forum/general/

[2] (EU) 2019/1896 rendelet az Európai Határ- és Parti Őrségről: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2019/1896/oj.

[3] A panaszok számával és jellegével kapcsolatos további részletek a II. mellékletben találhatók.

[4] A súlyos váratlan eseményekről szóló jelentések célja, hogy a lehető leghamarabb tájékoztassák a Frontexet, a tagállamokat és más érdekelt feleket a „Frontex súlyos váratlan események katalógusában” leírt „súlyos váratlan eseményekről”.  

[5] A súlyos váratlan események olyan események vagy események, amelyek érinthetik vagy relevánsak lehetnek a Frontex misszióját, a Frontexről alkotott képet és/vagy a műveletek résztvevőinek biztonságát és védelmét, beleértve az alapvető jogok vagy az uniós vagy nemzetközi jog megsértését is.

[6] Az (EU) 2019/1896 rendelet 111. cikke.

[7] Az (EU) 2019/1896 rendelet 109. cikke.

[8] Az (EU) 2019/1896 rendelet V. melléklete.

[9] Az (EU) 2019/1896 rendelet 110. cikke.

[10] A szabályokat a Frontex igazgatótanácsa fogadta el (a továbbiakban: az alapjogi tisztviselő és személyzete függetlenségét garantáló különleges szabályok elfogadásáról szóló, 2021. január 20-i 6/2021. sz. igazgatótanácsi határozat).

[11] Az ombudsman Frontexhez intézett levele a következő címen érhető el: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/134842.

[12] elérhető a következő internetcímen: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/137728

[13] elérhető a következő internetcímen: https://www.ombudsman.europa.eu/en/report/en/139670

[14] Belgium, Bulgária, Ciprus, Csehország, Dánia, Észtország, Finnország, Görögország, Horvátország, Norvégia, Szlovákia és Szlovénia ombudsmanjai.

[15] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32016R1624

[16] A 2019/1896 rendelet (104) preambulumbekezdése: „(...) a mechanizmusnak hatékonynak kell lennie, biztosítva a panaszok megfelelő nyomon követését.(...)”

[17] Az érveket a Frontex ügyvezető igazgatójának és az ideiglenes alapjogi tisztviselőnek a leveleiben, valamint az ideiglenes alapjogi tisztviselőnek az ombudsman vizsgálócsoportjával tartott vizsgálati találkozóján nyújtották be.

[18] A vizsgálattal összefüggésben az alapjogi tisztviselő azzal érvelt, hogy a tisztviselőnek eszközökre van szüksége annak biztosításához, hogy a nemzeti hatóságok vagy a Frontex időben, átfogó és átlátható módon válaszoljanak, és hogy a Frontex nyomon kövesse azokat az eseteket, amikor nem érkezett válasz.

[19] E célból a Frontex jelenleg egyetértési megállapodásokat köt a mechanizmusról az érintett albániai és montenegrói szervekkel.

[20] Az (EU) 2019/1869 rendelet 109. cikkének (4) bekezdése.

[21] A határozat I. mellékletében leírtak szerint.

[22] Az (EU) 2019/1896 rendelet 38. cikke (3) bekezdésének n) pontja.

[23] MAGATARTÁSI KÓDEX – a Frontex operatív tevékenységeiben részt vevő valamennyi személyre alkalmazandó (europa.eu).

[24] Az egyéni panasztételi mechanizmus 2018. évi éves jelentése. Még nem tették közzé.

[25] Lásd a Számvevőszék kulturális közvetítőre vonatkozó 53. észrevételét a Frontexről szóló, 2021. június 8-i ellenőrzési jelentésében: https://op.europa.eu/webpub/eca/special-reports/frontex-8-2021/en/#chapter3

[26] A panasztételi mechanizmusról szóló plakát kivételével a meglévő figyelemfelkeltő anyagok nem hangsúlyozzák megfelelően ezeket az elemeket: https://frontex.europa.eu/accountability/complaints-mechanism/

[27] E határozat II. melléklete részletez néhány olyan kihívást jelentő helyzetet, amellyel az egyéneknek szembe kell nézniük.

[28] Az európai ombudsmannak válaszoló tizenkét ombudsman közül tíz azt állította, hogy nem kapott panaszt közvetlenül a Frontex műveletei által érintett személyektől, amelyekben nemzeti hatóságaik is részt vettek, az alapvető jogok állítólagos megsértésével kapcsolatban.

[29] A görög ombudsman, akihez a legtöbb panasz érkezik migránsoktól és menekültektől jogaiknak az EU határain történő megsértésével kapcsolatban, más ombudsmanokhoz képest „A Görögországba nemzetközi védelemért érkezett külföldiek állítólagos visszatoloncolása Törökországba” című időközi jelentésében megállapította, hogy az általa vizsgált visszatoloncolással kapcsolatos 15 egyéni panasz közül 12-t nem kormányzati szervezetek, egyet pedig magánszemélyek nevében eljáró ügyvéd nyújtottak be (https://www.synigoros.gr/?i=human-rights.en.recentinterventions.791674).

[30] Az ombudsman csapata megvizsgálta a CM végrehajtási szabályainak tervezetét, amelyet a Frontex bizalmasnak minősített.

[31] A panaszbejelentő űrlap egyrészt az (EU) 2019/1896 rendeletből idéz: „a panaszokat a Frontex és az alapjogi tisztviselő bizalmasan kezeli [...] a panaszosoknak meg kell erősíteniük, hogy kifejezetten felhatalmazzák az alapjogi tisztviselőt arra, hogy felfedje személyazonosságát és személyes adatait (...) az illetékes nemzeti hatóságokkal és az alapjogi intézményekkel.” Másrészt kimondja: „Ha úgy dönt, hogy nem osztja meg személyes adatait, az illetékes nemzeti hatóságok és az emberi jogi intézmény elutasíthatják a panaszt.”

[32] Az (EU) 2019/1896 rendelet V. melléklete

[33] Az (EU) 2019/1896 rendelet V. mellékletének „Panaszkezelési mechanizmus” című 4. pontja: „A 111. cikkben előírt panasztételi mechanizmuson keresztül bárki panaszt nyújthat be annak érdekében, hogy bejelentse az erőszak alkalmazására vonatkozó, e melléklet alapján alkalmazandó szabályoknak a csapatok tagjaként bevetett hivatali személyzet általi feltételezett megsértését.”

[34] Az ombudsman csapatával folytatott találkozó során az ideiglenes alapjogi tisztviselő az (EU) 2019/1896 rendelet 111. cikkének (8) bekezdésére hivatkozott, és kijelentette, hogy amennyiben valamely nemzeti hatóság alkalmazottja nem tartotta be az erőszak alkalmazására vonatkozó szabályokat, a Frontexnek fel kell kérnie a tagállamot, hogy távolítsa el az adott alkalmazottat a Frontex műveleteiből. Lásd az ellenőrző találkozóról készült jelentést a következő internetcímen: https://www.ombudsman.europa.eu/en/report/en/139670.

[35] A rendelet 2020. december 4-i hatálybalépése és 2021 februárja között, amikor az ombudsmannak megadták a választ, az alapjogi tisztviselőhöz nem érkezett panasz az intézkedés elmulasztásával kapcsolatban. Lásd az alapjogi tisztviselővel tartott ellenőrző találkozóról szóló jelentést: https://www.ombudsman.europa.eu/en/report/en/139670

[36] Az (EU) 2019/1896 rendelet 111. cikkének (5) bekezdésével összhangban. Lásd az ideiglenes alapjogi tisztviselővel tartott ellenőrző találkozóról szóló jelentést: https://www.ombudsman.europa.eu/en/report/en/139670

[37] Az ombudsman vizsgálócsoportja megvizsgálta az alapjogi tisztviselő, a nemzeti emberi jogi szervek és a nemzeti hatóságok közötti információcserét. A Frontex ezeket a dokumentumokat bizalmasnak tekintette.

[38] Az ombudsman vizsgálócsoportja megvizsgálta az alapjogi tisztviselő záró határozatait és zárójelentéseit. A Frontex ezeket a dokumentumokat bizalmasnak tekintette.

[39] Az (EU) 2019/1896 rendelet 109. cikke (2) bekezdésének b) pontja.

[40] Az (EU) 2019/1896 rendelet 111. cikkének (6) bekezdése: „Az Ügynökség személyzetének valamely tagját érintő, nyilvántartásba vett panasz esetén az alapjogi tisztviselő e rendelettel és a nemzeti joggal összhangban megfelelő nyomon követést – többek között fegyelmi intézkedéseket – ajánl az ügyvezető igazgatónak, és adott esetben polgári vagy büntető igazságszolgáltatási eljárás megindítása céljából áttételt javasol. Az ügyvezető igazgató biztosítja a megfelelő nyomon követést, és meghatározott időn belül, majd azt követően szükség esetén rendszeres időközönként jelentést tesz az alapjogi tisztviselőnek a megállapításokról, a fegyelmi intézkedések végrehajtásáról, valamint a panasz nyomán az Ügynökség által hozott intézkedésekről.”

[41] Az EUMSZ 228. cikke úgy rendelkezik, hogy az európai ombudsman foglalkozhat az uniós intézmények, szervek és ügynökségek – kivéve az igazságszolgáltatási hatáskörében eljáró Európai Unió Bíróságát – tevékenysége során felmerülő hivatali visszásságokra vonatkozó panaszokkal.

[42] 111. cikk (7) bekezdés: „(...) Az Ügynökség nyomon követi az ügyet, ha az érintett tagállamtól nem érkezik jelentés. Amennyiben az érintett tagállam a meghatározott határidőn belül nem tesz jelentést, vagy csak nem meggyőző választ ad, az alapjogi tisztviselő tájékoztatja az ügyvezető igazgatót és az igazgatótanácsot.”

[43] A Frontex 2018. évi általános éves jelentése említ egy, a görög hatóságokat érintő ügyet. Az alapjogi tisztviselő nem kapott visszajelzést a görög hatóságoktól a panaszkezelési mechanizmus hatályos szabályaiban meghatározott határidőn belül (a panasz továbbítását követő hat hónapon belül). Az alapjogi tisztviselő arra a következtetésre jutott, hogy ez a helyzet veszélyezteti a mechanizmus hatékonyságát. 2019 novembere óta egy másik, Görögországgal kapcsolatos panasz is folyamatban van a görög hatóságok előtt. Az ügyet lezártként rögzítik az alapjogi tisztviselő 2020. évi éves jelentésében, az alapjogi tisztviselőnek az ombudsman csoportjával tartott találkozón tett időközi nyilatkozata szerint (lásd a jelentést: https://www.ombudsman.europa.eu/en/report/en/139670).

[44] Lásd az ombudsman vizsgálati üléséről készült jelentést: https://www.ombudsman.europa.eu/en/report/en/139670

[45] A konzultatív fórum 2016-os éves jelentésében erre vonatkozó ajánlást fogalmazott meg.

[46] Az (EU) 2019/1896 rendelet 111. cikkének (8) bekezdése.

[47] Lásd a határozat II. mellékletét. Az alapjogi tisztviselő például „aggodalom kifejezéseként” kezelt egy elfogadhatatlan panaszt a Híosz szigetére (Görögország) érkező migránsok körülményeivel kapcsolatban. Az alapjogi tisztviselő tájékoztatta a Frontex ügyvezető igazgatóját a problémákról, és felvette a kapcsolatot a görög hatóságokkal.

[48] A Frontex az ombudsman vizsgálata során úgy ítélte meg, hogy a 2018., 2019. és 2020. évi jelentések nem bizalmasak.

[49] Az (EU) 2019/1896 rendelet 109. cikkének (4) bekezdése.

[50] A konzultatív fórum 2018-as éves jelentésében is ezt javasolta.

[51] Az alapjogi tisztviselő az igazgatótanácsnak is jelentést tett.

[52] 2018-ban a Frontex konzultatív fóruma aggályokat fogalmazott meg az alapjogi tisztviselőnek a meghosszabbított betegszabadság ideje alatt történő ideiglenes helyettesítéséről szóló megállapodással kapcsolatban, különösen az alapjogi tisztviselő függetlenségére gyakorolt hatást és az esetleges összeférhetetlenségeket illetően. Az igazgatótanács az ügyvezető igazgató javaslata alapján ideiglenes alapjogi tisztviselőként tanácsadót nevezett ki az ügyvezető igazgató kabinetjébe.

[53] Az (EU) 2019/1896 rendelet 109. cikkének (6) bekezdése.

[54] Az (EU) 2019/1896 rendelet V. mellékletében foglaltak szerint.

[55] Az ombudsman vizsgálata keretében felülvizsgálták. A Frontex a jelentéseket „bizalmasnak” nyilvánította.

[56] Például egy hat hónapos időszak alatt az alapjogi tisztviselő öt észrevételeket tartalmazó jelentést adott ki a műveleti tervekről, tízet pedig a Frontex közös műveletekre vonatkozó értékelő jelentéseiről.

[57] Alapvető jogok és az égei-tengeri műveletek jogi műveleti vonatkozásai, a Frontex igazgatótanácsi munkacsoportjának zárójelentése, 2021. március 1.

[58] https://frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/MB_Documents/Frontex_Roadmap_WG_FRALO_Recommendations.pdf

[59] A melléklet tartalmazza az alapjogi tisztviselő által a panaszokról az alapjogi tisztviselő 2017., 2018. és 2019. évi éves jelentéseiben szolgáltatott információkat. Az ombudsman vizsgálati csoportja megvizsgálta ezeket a jelentéseket. A Frontex kijelentette, hogy ez a három jelentés nem bizalmas. A panaszokkal kapcsolatos összes többi dokumentumot, amelyet az ombudsman vizsgálócsoportja megvizsgált, bizalmasnak nyilvánították.

[60] A Frontex a „visszafogadási művelet” kifejezést használja a migránsoknak az indulásuk szerinti nem uniós országba történő visszaküldésére irányuló műveletek leírására, amelyekkel az EU megállapodást kötött a migránsok „visszafogadásáról”.

[61] arab, angol, francia, urdu, tigrinya, pastu, fárszi, spanyol, német, orosz, kurd, szerb és albán.