Okolnosti pritužbe

1. Podnositelj pritužbe, poljski istraživački institut, proveo je niz projekata koje je Europska unija sufinancirala u okviru Šestog okvirnog programa za istraživanje i tehnološki razvoj (FP6) između 2004. i 2009.

2. Podnositelj pritužbe se 15. veljače 2005. porukom elektroničke pošte obratio projektnom službeniku Komisije kako bi utvrdio može li podugovarati određene radove. Voditelj projekta odgovorio je 16. veljače 2005. elektroničkom poštom i predložio da podnositelj pritužbe može zaposliti određenu osobu na temelju ugovora o radu kako bi izbjegao poziv na podnošenje ponuda za podugovaranje.

3. Nakon uspješnog završetka projekata Komisija je u srpnju 2010. provela financijsku reviziju triju projekata. Izvješće o reviziji otkrilo je niz problema. Komisija je u ožujku 2011. podijelila svoje preliminarne zaključke s podnositeljem pritužbe, a podnositelj pritužbe poslao je opsežna objašnjenja.

4. U kolovozu 2013. Komisija je podnositelju pritužbe poslala završno izvješće o reviziji. U izvješću su odbijeni troškovi povezani s nekim zadaćama koje se smatraju podugovaranjem. Naknadni dijalog, koji je uključivao opsežnu korespondenciju i niz sastanaka, pokazao se neuspješnim sa stajališta podnositelja pritužbe.

5. Razlog odbijanja troškova bila je neusklađenost s pravilima sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava. Revizori su odbacili prijavljene troškove za niz ugovora o uslugama sklopljenih s drugim subjektom jer podnositelj pritužbe nije podnio ponudu za ugovore, već ih je izravno dodijelio. To je bilo u suprotnosti s člankom II.6.2. sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava, kojim se propisuje da se podugovori moraju dodijeliti „ponudikoja nudi najbolju vrijednost za novac (...) pod uvjetima transparentnosti i jednakog postupanja”. S obzirom na važnost ugovora, koji su obuhvaćali neke ključne elemente projekta, revizori se nisu složili s podnositeljem pritužbe da su zadaće činile „manjeusluge”, što bi ih izuzelo od navedenog pravila.  Nadalje, izvornim sporazumom o dodjeli bespovratnih sredstava nisu predviđene nikakve mogućnosti podugovaranja[1]. Revizori su izjavili i da se ne mogu složiti s odabirom ugovarateljani s „odabirom pravnog oblika suradnje”.

6. Stoga je Komisija naložila povrat svih troškova podugovaranja u ukupnom iznosu od gotovo 87. 000 EUR.

7. Projektni službenik Komisije poslao je 28. listopada 2013. podnositelju pritužbe poruku elektroničke pošte i potvrdio da je u svojoj poruci elektroničke pošte od 16. veljače 2005. „nakoninternog savjetovanja s pravnim odjelom [Komisije] pristao na nepodnošenje ponuda i preporučio ugovor o radu (...)”. Osim toga, „umjesto[ugovora o radu] [...] [on] je bio zadovoljan ugovorom o uslugama odabranim na kraju (...)”. Voditelj projekta zaključio je riječima: „Ustrajemna činjenici da sam ažuriran u svakom sljedećem ugovoru nakon početnog ugovora”.

6. Napori podnositelja pritužbe da pronađe sporazumno rješenje bili su neuspješni. Stoga se u lipnju 2015. podnositelj pritužbe obratio Europskom ombudsmanu.

Istraga

7. Ombudsmanica je pokrenula istragu o odluci Komisije da odbije i naknadno nadoknadi troškove povezane s određenim podugovorima, iako su oni zaključeni uz potporu relevantnog projektnog službenika.

8. Tijekom istrage ombudsmanica je primila odgovor Komisije na pritužbu, a zatim i primjedbe podnositelja pritužbe. Pri provođenju istrage Ombudsman je uzeo u obzir argumente i mišljenja stranaka.

Tvrdnja da je Komisija pogrešno odbila troškove povezane s podugovorima i naložila njihov povrat

Argumenti podnositelja pritužbe i institucije

9. Podnositelj pritužbe tvrdio je da Komisija nije trebala odbiti troškove jer su zadaće obuhvaćene relevantnim ugovorima o uslugama bile „manjezadaće” [2], za kojeje „potrebna samo suglasnost Komisije, ali ne i cijeli natječajni postupak”. Kao što je vidljivo iz korespondencije e-poštom (vidjeti točke 2. i 7. ove presude), podnositelj pritužbe zatražio je i dobio prethodno odobrenje projektnog službenika Komisije za sklapanje tih ugovora. Voditelj projekta potvrdio je odobrenje i usmeno. U poruci elektroničke pošte od 28. listopada 2013., tijekom dijaloga podnositelja pritužbe s Komisijom, projektni službenik potvrdio je da je bio potpuno svjestan odluka podnositelja pritužbe da odabere drugi pravni oblik suradnje sa subjektom i produljenja ugovora. U tom je kontekstu podnositelj pritužbe napomenuo da, iakoje Komisija „primila na znanje”tu korespondenciju, nije dostavila primjedbe o njezinu sadržaju. Kad je riječ o činjenici da je podnositelj pritužbe izravno dodijelio ugovor, to je bilo opravdano jer je podugovaratelj imao „jedinstvenoi posebno iskustvo”relevantno za zadaće.

10. U svojem odgovoru Ombudsmanu Komisija je navela da njezini revizori nikada nisu osporili da je projektni službenik primio na znanje mogućnost predmetnog podugovaranja. Međutim, Komisija je potvrdila svoje stajalište da su troškovi neprihvatljivi jer podnositelj pritužbe nije poštovao pravila sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava. Međutim, uzimajućiu obzir „posebne okolnosti [ovog] predmeta, dobru vjeru [podnositelja pritužbe] i savjet koji je [podnositelj pritužbe] primio”, Komisija je ponudila da se odrekne povrata od 86 720,11 EUR[3].

11. Podnositelj pritužbe izrazio je zadovoljstvo prijedlogom Komisije.

Procjena Europskog ombudsmana

12. Ombudsmanica pozdravlja odluku Komisije da u ovom slučaju ne nastavi s predloženim povratom.  U posebnim okolnostima to je bila ispravna odluka. Ombudsmanica smatra da povrat ne bi bio ni pravedan ni u skladu s načelom proporcionalnosti. Pri sklapanju ugovora o nekim aspektima projekta podnositelj pritužbe postupio je u dobroj vjeri i u skladu sa savjetom Komisijina službenika za projekte, za što je bio ovlašten. Sama funkcija projektnog službenika podrazumijeva da uključuje davanje savjeta i da primatelj takvog savjeta ima pravo vjerovati da će djelovanje u skladu s tim savjetom biti prihvatljivo Komisiji. Ako to nije bio slučaj, podnositelj pritužbe (i drugi korisnici bespovratnih sredstava) nikada ne može biti siguran kada se i u kojoj mjeri može osloniti na komunikacije relevantnih službenika za projekte unutar Komisije. Time bi se ugrozilo povjerenje građana u administraciju i narušilo provođenje programa kao što je Sedmi okvirni program. Iako stranke takvih sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava imaju mogućnost pokrenuti sporni postupak pred sudom, to nije uvijek realistična opcija, posebno za manje subjekte (primatelje bespovratnih sredstava) koji možda nisu u mogućnosti riskirati troškove sudskih troškova.  Iako je u ovom konkretnom slučaju sada donesen zadovoljavajući zaključak, nesretno je što se podnositelj pritužbe nekoliko godina suočio s mogućnošću povrata gotovo 87. 000 EUR Komisiji.

13. U ovom konkretnom slučaju ističe se da u takvim pitanjima Komisija mora biti vrlo pažljiva kako svoje djelovanje ne bi odredila isključivo na temelju tehničkih značajki sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava, već mora paziti na usklađenost s načelom proporcionalnosti, koje je načelo višeg ranga koje je obvezujuće za Komisiju i čije se poštovanje u pitanjima povrata izričito zahtijeva Provedbenom uredbom Financijske uredbe.[4] Priznata je činjenica da su sporazumi o dodjeli bespovratnih sredstava u okviru Sedmog okvirnog programa složeni i mogu biti zbunjujući za korisnike. Pogreške se mogu dogoditi tijekom trajanja projekta. Komisija s jedne strane mora provoditi sporazume o dodjeli bespovratnih sredstava kako bi zaštitila financijske interese EU-a. S obzirom na velik broj sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava kojima upravlja Komisija, razumljivo je i ispravno da postupanje sa sporazumima u određenoj mjeri postane standardizirano. S druge strane, Komisija također mora ispitati što je pošteno i pravedno u okolnostima pojedinačnog sporazuma. Pučki pravobranitelji u javnom sektoru općenito smatraju da se nijedno pravno pravilo ne bi smjelo primjenjivati tako nefleksibilno da uzrokuje ozbiljnu nepravdu ili nepravdu; Moraju se poštovati i načela dobre uprave. Načelo jednakosti zahtijeva da se u jednakim situacijama postupa jednako, ali i da se u različitim situacijama ne postupa jednako. Načelom proporcionalnosti zahtijeva se da sankcija za nesukladnost mora biti razumna u odnosu na težinu nesukladnosti; druge okolnosti koje treba uzeti u obzir su, na primjer, dobra vjera i marljivost korisnika. Stoga u takvim slučajevima treba uspostaviti ravnotežu između stroge primjene ugovornih odredaba i potrebe da javna tijela djeluju u skladu sa zahtjevima pravde i pravednosti koje takva načela utjelovljuju. U skladu s tim Ombudsman predlaže Europskoj komisiji da razmisli o izradi vlastitih smjernica o dobroj praksi o tome kako najbolje uskladiti primjenu ugovornih odredbi sa zahtjevom za pošteno i pravedno djelovanje.

Zaključak

Na temelju istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećim zaključkom[5]:

Komisija je riješila to pitanje.

Podnositelj pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

Emily O'Reilly

Europski ombudsman

Strasbourg, 22. lipnja 2017.

[1] Podugovaranje nije utvrđeno u Prilogu I. sporazumu o dodjeli bespovratnih sredstava u skladu s člankom II.6. stavkom 2. točkom (c) općih uvjeta sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava.

[2] U članku II.6. stavku 1. općih uvjeta ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava navodi se da „tijekomprovedbe projekta ugovaratelji mogu podugovoriti druge manje usluge koje ne predstavljaju ključne elemente projektnog rada (...)”.

[3] Komisija se oslonila na članak 91. stavak 1. točku (c) Pravila za primjenu Financijske uredbe koja glasi kako slijedi:

„1. Odgovorni dužnosnik za ovjeravanje može se odreći povrata cijelog utvrđenog iznosa potraživanja ili njegova dijela samo u sljedećim slučajevima: (...)

c) ako povrat nije u skladu s načelom proporcionalnosti.

2. U slučaju iz stavka 1. točke (c) odgovorni dužnosnik za ovjeravanje djeluje u skladu s unaprijed utvrđenim postupcima utvrđenima u svakoj instituciji i primjenjuje sljedeće kriterije koji su obvezni i primjenjivi u svim okolnostima:

(a) činjenice, uzimajući u obzir težinu nepravilnosti koja je dovela do utvrđivanja iznosa potraživanja (prijevara, ponovljeni prekršaj, namjera, pažnja, dobra vjera, očita pogreška);

(b) učinak koji bi odricanje od povrata imalo na djelovanje Unije i njezine financijske interese (uključeni iznos, rizik od postavljanja presedana, ugrožavanje ovlasti zakona).

Ovisno o okolnostima slučaja, odgovorni dužnosnik za ovjeravanje možda će morati uzeti u obzir i sljedeće dodatne kriterije:

(a) svako narušavanje tržišnog natjecanja koje bi bilo uzrokovano odricanjem od povrata;

(b) gospodarsku i socijalnu štetu koja bi nastala u slučaju potpunog povrata duga.”

[4] Članak 91. Uredbe 1268/2012 (Provedbena uredba Financijske uredbe).

[5] Informacije o postupku preispitivanja dostupne su na internetskoj stranici Europskog ombudsmana: http://www.ombudsman.europa.eu/en/resources/otherdocument.faces/en/70669/html.bookmark