▪ Okolnosti pritužbe

1. Podnositelj pritužbe viši je odvjetnik specijaliziran za pravo tržišnog natjecanja EU-a. Dana 21. siječnja 2014. poslao je dopis povjereniku za tržišno natjecanje u kojem je iznio svoju zabrinutost u pogledu ograničenog sudjelovanja trećih strana u predmetima koji se odnose na državne potpore u usporedbi s drugim područjima prava tržišnog natjecanja (protumonopolska politika i koncentracije). Podnositelj pritužbe napomenuo je da se postupak za ispitivanje navodno nezakonite državne potpore, koji se temelji na Uredbi 659/1999 [1] i izmjeni Uredbe 734/2013 [2] („postupovne uredbe”), smatra postupkom samo između Komisije i predmetne države članice. Prema njegovu mišljenju, time se korisnicima državne potpore, njihovim konkurentima i drugim državama članicama („zainteresirane strane”) uskraćuje pravo da budu obaviješteni o postupku državne potpore koji je u tijeku i da podnesu korisne podneske.

2. Podnositelj pritužbe poslao je 28. travnja 2014. Komisiji akademski dokument u kojem je iznio detaljne argumente o tome zašto se postojećim postupovnim pravilima o državnim potporama u pogledu prava zainteresiranih strana krše Europska konvencija o ljudskim pravima („Konvencija”) i Povelja EU-a o temeljnim pravima („Povelja”), odnosno načela dobre uprave (članak 41. Povelje) i pravo na djelotvoran pravni lijek (članak 47. Povelje).

3. Podnositelj pritužbe u svojem je akademskom radu kritizirao činjenicu da zainteresirane strane imaju ograničena prava tijekom službene istrage o državnim potporama jer im je omogućeno da dostave primjedbe tek nakon odluke Komisije o pokretanju službene istrage o prijavljenoj mjeri potpore. Dodao je da je Komisija u nekim slučajevima zatražila stajališta zainteresiranih strana tijekom službenog istražnog postupka, ali samo kako bi potkrijepila svoja stajališta. Što se tiče savjetovanja s korisnikom, situacija je još gora; izjavio je da se korisnik potpore može očitovati samo uz suglasnost države članice koja je dodijelila potporu.

4. Kad je riječ o podnositelju pritužbe, ograničenom ulogom zainteresiranih strana u skladu s pravilima o državnim potporama krši se „pravo na djelotvoran pravni lijek i pošteno suđenje”, sadržano u članku 6. Konvencije i članku 47. Povelje.

5. Tvrdio je da bi se na taj način zainteresiranim stranama omogućilo da prije donošenja odluke dobiju dokaze koji postoje u Komisijinu spisu o državnim potporama i da im se dodijeli pravo da se očituju o tim dokazima (kao što je praksa u protumonopolskim predmetima).

6. Podnositelj pritužbe smatra da su postupovna pravila o državnim potporama u suprotnosti i s pravom na „dobro upravljanje” iz članka 41. Povelje, kojim se Komisiji nameće pravna obveza nepristranosti, pravednosti, dosljednosti i otvorenosti pri rješavanju predmeta koji se odnose na državne potpore. Nadalje, s obzirom na to da interesi države članice koja dodjeljuje potporu i interesi korisnika mogu biti u sukobu, načelo dobre uprave podrazumijeva i da bi Komisija trebala izbjeći takvo kršenje odobravanjem pristupa svojem spisu svim zainteresiranim stranama kako bi one mogle ostvariti svoja prava pred sudom.

7. Naposljetku, podnositelj pritužbe smatrao je „vrlo žalosnim” da Vijeće, nakon stupanja na snagu Povelje, pri donošenju Uredbe 734/2013 o izmjeni Uredbe 659/1999 nije iskoristilo priliku da zainteresiranim stranama pruži pravo na pristup spisu Komisije o državnim potporama.

8. Dana 13. lipnja 2014. glavni direktor za tržišno natjecanje, djelujući u ime povjerenika za tržišno natjecanje, zahvalio je podnositelju pritužbe na njegovim razmatranjima i zabrinutostima u pogledu pravičnosti postupka dodjele državnih potpora. Napomenuo je da su Uredbom 734/2013 otvorene nove mogućnosti uključivanja trećih strana u postupke u vezi s državnim potporama, poštujući pritom temeljnu narav istrage o državnim potporama prema kojoj je odluka o državnim potporama upućena samo dotičnoj državi članici, a ne trećim stranama.

9. Budući da podnositelj pritužbe nije bio zadovoljan odgovorom Komisije, obratio se Ombudsmanu u srpnju 2014.

▪ Istraga

10. Ombudsman je 6. kolovoza 2014. pokrenuo istragu o pritužbi i utvrdio sljedeće navode i zahtjeve:

Tvrdnja:

Praksa Komisije u istragama o državnim potporama u suprotnosti je s člancima 41. i 47. Povelje o temeljnim pravima.

Zahtjev:

Praksa Komisije u istragama o državnim potporama trebala bi biti u skladu s člancima 41. i 47. Povelje o temeljnim pravima, posebno i. stavljanjem na raspolaganje zainteresiranim stranama svih dokumenata iz spisa Komisije (tijekom preliminarne istrage i faze temeljite istrage), podložno zaštiti povjerljivih informacija; i ii. priznavanjem da ima obvezu djelovati nepristrano tijekom cijele istrage i tako zainteresiranim stranama čiji se interesi protive dati priliku da podnesu podneske.

11. Prilikom pokretanja istrage ombudsmanica je obavijestila Komisiju da su drugi navodi podnositelja pritužbe i tvrdnja da su postupovna pravila o državnim potporama u suprotnosti s Poveljom i da će ih trebati izmijeniti nedopušteni jer je taj aspekt (osnovanost zakonodavstva EU-a) izbor zakonodavca i ne može predstavljati nepravilnosti u postupanju.

12. Ombudsmanica je 23. listopada 2014. zaprimila primjedbe dvaju pravnih stručnjaka u prilog pritužbi („stranke koje podupiru pritužbu”) te ih je odlučila dodati u spis predmeta i zatražiti od Komisije da dostavi svoje primjedbe.

13. Pri provođenju istrage Ombudsman je uzeo u obzir argumente i mišljenja svih stranaka.

▪ Tvrdnja da je praksa Komisije u istragama o državnim potporama u suprotnosti s člancima 41. i 47. Povelje o temeljnim pravima

▪ Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

14. U prilog svojoj tvrdnji podnositelj pritužbe uputio je na svoje detaljne argumente iznesene u svojem akademskom radu (vidjeti točke 3. – 7. ovog mišljenja). Njegova je glavna tvrdnja da su ograničena prava koja zainteresirane strane uživaju u upravnom postupku u području državnih potpora koji provodi Komisija protivna člancima 41. i 47. Povelje te da bi Komisija zainteresiranim stranama trebala staviti na raspolaganje sve dokumente iz svojeg spisa i omogućiti im da podnesu podneske.

15. U svojem odgovoru od 27. listopada 2014. i 8. veljače 2015. o pritužbi i primjedbama popratnih stranaka Komisija je pozdravila činjenicu da je Ombudsman proglasio pritužbu nedopuštenom u mjeri u kojoj se odnosila na zakonitost postupovnih uredbi, ali je tvrdila da se njegova upravna praksa u području državnih potpora ne može odvojiti od relevantnog zakonodavnog okvira i sudske prakse sudova EU-a [3].

16. Komisija je tvrdila da se njezina praksa u području državnih potpora uvijek temeljila na poštovanju temeljnih prava, mnogo prije uključivanja Povelje u pravo EU-a. Od 1970. sudovi EU-a dosljedno su smatrali da je poštovanje temeljnih prava sastavni dio općih načela prava EU-a čije poštovanje osigurava sam Sud [4]. U tom je pogledu Sud izričito priznao opće načelo prava Unije, nadahnuto tim temeljnim pravima, da svatko ima pravo na pravedan pravni postupak [5]. Implicirati da je dosadašnja sudska praksa Suda Europske unije bila dopuštena u pogledu zaštite temeljnih prava značilo bi dovesti u pitanje cjelokupnu sudsku praksu Suda u tom području.

17. Komisija je izjavila da je upravni postupak u vezi s dodjelom državne potpore pokrenut protiv predmetne države članice, a ne protiv korisnika ili bilo koje druge „zainteresirane strane”. Zbog toga sudska praksa sudova EU-a takvim strankama dodjeljuje samo ulogu izvora informacija [6]. Stoga zainteresirane strane na temelju pravila o državnim potporama nemaju pravo uvida u dokumente iz Komisijina upravnog spisa. Kako je Sud presudio u predmetu TGI, ako bi te zainteresirane strane mogle dobiti takav pristup, sustav nadzora državnih potpora bio bi doveden u pitanje [7]. Taj sustav predviđa da je Komisija, kada odluči pokrenuti službeni istražni postupak, dužna objaviti obavijest u Službenom listu i pozvati sve zainteresirane strane da podnesu svoja očitovanja, uz potpuno poštovanje načela dobre uprave. Sudovi EU-a mogu odlučiti o odluci Komisije da ne pokrene službenu istragu u određenom predmetu o državnim potporama, zbog čega je zainteresiranim stranama uskraćena mogućnost podnošenja očitovanja.

18. Komisija je odbacila i glavnu tezu pritužbe da se Poveljom zahtijeva preispitivanje načina na koji se provode postupci u području državnih potpora. Sudovi EU-a u više su navrata potvrdili da cilj Povelje nije izmijeniti prirodu nadzora državnih potpora utvrđenog Ugovorom ili dodijeliti trećim stranama pravo nadzora, što nije predviđeno člankom 108. UFEU-a [8].

19. Konkretno, kad je riječ o ulozi korisnika potpore, Komisija je tvrdila da korisnici nemaju „pravo na primanje potpore”. Naprotiv, dodjela državne potpore u načelu je zabranjena Ugovorom. Državne potpore mogu se proglasiti spojivima i stoga ih Komisija može odobriti samo pod strogim uvjetima utvrđenima u članku 108. Ugovora. Država članica odlučuje dodijeliti potporu poduzetniku te stoga ta država članica mora takav plan prijaviti Komisiji na odobrenje. Nadalje, korisnici potpora koje je Komisija proglasila nespojivima ne snose nikakvu financijsku odgovornost niti im Komisija može izreći bilo kakvu sankciju. Nalog Komisije da predmetna država članica mora vratiti svaku nespojivu potporu služi samo za ponovnu uspostavu nenarušenih uvjeta tržišnog natjecanja i nema kaznene posljedice za korisnika (ne predstavlja novčanu kaznu izrečenu tom društvu).

20. Komisija je izjavila i da podnositelj pritužbe nije naveo nijedan primjer ni činjenice kojima bi potkrijepio svoju tvrdnju da se praksa Komisije u pogledu postupanja sa zainteresiranim stranama i njihova uključivanja u postupke državne potpore razlikuje od slučaja do slučaja.

21. Zaključno, Komisija je tvrdila da je njezina praksa državnih potpora u potpunosti u skladu s Kodeksom dobrog administrativnog postupanja, a posebno s načelom 1. (zakonitost– postupanje u skladu sa zakonom, primjena pravila i postupaka utvrđenih u zakonodavstvu EU-a).

22. U svojim odgovorima od 14. studenoga 2014. i 23. ožujka 2015. podnositelj pritužbe naveo je da se njegova pritužba ne odnosi na zakonitost Postupovnih uredaba, nego na to je li praksa Komisije u području državnih potpora protivna Povelji. Postupovne uredbe ne obvezuju niti ovlašćuju Komisiju da uskrati pristup svojim spisima zainteresiranim stranama koje imaju potrebnu aktivnu procesnu legitimaciju za osporavanje odluke Komisije pred sudovima EU-a. Komisija je stoga slobodna poštovati Povelju bez izmjene Postupovnih uredaba. Međutim, ako Postupovne uredbe doista podupiru praksu Komisije u tom području, one bi stoga bile u suprotnosti s Poveljom i stoga nevažeće.

23. Podnositelj pritužbe osporavao je Komisijino pozivanje na presudu TGI (vidjeti točku 17. ove presude) tvrdeći da taj predmet nije relevantan jer se odnosio na javni pristup dokumentima na temelju Uredbe 1049/2011, a ne na samu primjenu pravila o državnim potporama.

24. Osim toga, tvrdio je da Komisija nije uzela u obzir drugi primjer koji je naveo u svojem akademskom radu. Taj se primjer odnosio na okolnosti konkurenta korisnika državne potpore koji traži pristup spisu Komisije o državnim potporama kako bi imao „učinkovit pravni lijek” u skladu s člankom 47. Povelje. „Djelotvoran pravni lijek” u takvom slučaju bio bi zahtjev pred nacionalnim sudom da mu država članica plati naknadu štete zbog kršenja pravila o državnim potporama.

25. Naposljetku, podnositelj pritužbe tvrdio je da sudska praksa Suda, prema kojoj zainteresirane strane imaju pravo biti uključene tijekom faze istrage o državnim potporama „u mjeri u kojoj je to primjereno s obzirom na okolnosti predmeta”[9], znači da bi doista bilo primjereno da zainteresirane strane imaju pristup spisu Komisije.

▪ Procjena Europskog ombudsmana

26. Navod podnositelja pritužbe temelji se na tvrdnji da bi „zainteresirane strane” (odnosno konkurenti i korisnik) trebale imati ista prava na pristup spisu Komisije o državnim potporama kao i predmetna država članica. Podnositelj pritužbe smatra da to pravo proizlazi iz Povelje, a posebno iz prava na djelotvoran pravni lijek i pošteno suđenje (članak 47.) te načela dobre uprave (članak 41.).

27. Podnositelj pritužbe tvrdio je da je taj pristup potreban kako bi se zaštitilo pravo korisnika da ospori odluku Komisije o državnim potporama pred sudovima EU-a. Tvrdio je i da je taj pristup potreban kako bi se zaštitila mogućnost da konkurent korisnika pokrene postupak pred nacionalnim sudom za naknadu štete protiv države članice koja je dodijelila nezakonitu državnu potporu. U oba slučaja podnositelj pritužbe smatra da je pravo na djelotvoran pravni lijek i pošteno suđenje, zajamčeno člankom 47. Povelje, ozbiljno ugroženo činjenicom da zainteresiranim stranama nije dopušten pristup spisu Komisije o državnim potporama.

28. Podnositelj pritužbe tvrdio je i da stupanje na snagu Povelje podrazumijeva da sudska praksa sudova EU-a u pogledu zaštite temeljnih prava u skladu s pravom EU-a, koja je prethodila stupanju Povelje na snagu, više nije relevantna. Kad je riječ o postojećem pravnom okviru za državne potpore, podnositelj pritužbe smatra da važeće Postupovne uredbe ne obvezuju niti ovlašćuju Komisiju da zainteresiranim stranama odbije pristup svojem spisu o državnim potporama. Potonji je slobodan zainteresiranim stranama omogućiti potpuni pristup svojem državnom spisu i time poštovati Povelju.

29. Kad je riječ o članku 41. Povelje, podnositelj pritužbe smatra da obveza Komisije da provodi poštene i nepristrane službene istrage o državnim potporama podrazumijeva i da bi zainteresirane strane trebale imati pristup spisu o državnim potporama.

30. Komisija je odbila tužiteljevu tezu uz obrazloženje da je zakonodavac Unije utvrdio vrlo jasan postupovni pravni okvir za kontrolu državnih potpora, dodijelivši zainteresiranim strankama posebna postupovna prava koja odražavaju njihovu ograničenu ulogu u takvoj vrsti postupka. Kad bi se zainteresiranim stranama omogućio uvid u spis o državnim potporama, doveo bi se u pitanje cijeli sustav nadzora i kontrole državnih potpora u Uniji, koji je zakonodavac Unije osmislio i potvrdio sudskom praksom.

31. Kako bi se ispitalo krši li se Komisijinom praksom odbijanja pristupa zainteresiranih strana njezinu spisu o državnim potporama članci 41. i 47. Povelje, važno je utvrditi (a) postupovna prava koja se trenutačno dodjeljuju zainteresiranim stranama uključenima u postupke u vezi s državnim potporama, a zatim (b) kako Sud poštuje ta prava. Ombudsmanica napominje da svrha ove istrage nije izjašnjavanje o zakonitosti relevantnog zakonodavstva EU-a. Nije na Ombudsmanu da zauzme stajalište o usklađenosti zakonodavstva EU-a s odredbama Ugovora ili Poveljom. Umjesto toga, Ombudsman će ispitati krši li upravna praksa Komisije da zainteresiranim stranama odbije pristup svojem spisu o državnim potporama relevantna pravila EU-a ili sudsku praksu Suda u tom području.

(a) Postupovne uredbe

32. Prva postupovna pravila o primjeni pravila o državnim potporama iz Ugovora utvrđena su Uredbom Vijeća 659/1999. Tom je uredbom kodificirana prethodna praksa Komisije u području državnih potpora i ona se temeljila na sudskoj praksi Suda u tom području. Zainteresiranim stranama nije dodijelila nikakva bitna postupovna prava osim mogućnosti „podnošenja primjedbi u skladu s člankom 6. nakon odluke Komisije o pokretanju službenog istražnog postupka” (članak 20.1.) i „obavješćivanja Komisije o svakoj navodnoj nezakonitoj potpori i svakoj navodnoj zlouporabi potpore”(članak 20.2.).

33. Uredbom 743/2013 [10], donesenom četiri godine nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona i Povelje o izmjeni Uredbe 659/1999, nije izmijenjen opseg postupovnih prava koja su već dodijeljena zainteresiranim stranama. Međutim, izričito je naveo njihov status samo kao izvora informacija. Njome je također predviđeno da, iako Komisija može odlučiti od zainteresiranih strana zatražiti informacije potrebne za dovršetak njezine službene istrage, od korisnika mjere državne potpore može zatražiti takve informacije samo ako je dotična država članica pristala na podnošenje tog zahtjeva. Činjenica da zainteresirane strane stoga nisu „stranke u postupku” izričito je navedena i u uvodnoj izjavi 4. te uredbe: „u svjetlu posebnog odnosa između korisnika potpore i dotične države članice, Komisija bi trebala moći zatražiti informacije od korisnika potpore samo u dogovoru s dotičnom državom članicom. Pružanje informacija od strane korisnika predmetne mjere potpore nije pravna osnova za bilateralne pregovore između Komisije i predmetnog korisnika”.

34. Ni Uredba 659/1999 ni Uredba 743/2013 o izmjeni nisu sadržavale nijednu odredbu kojom bi se zainteresiranim stranama omogućilo pravo na pristup spisu Komisije o državnim potporama ili bilo koje drugo postupovno pravo koje bi nadilazilo puko podnošenje primjedbi nakon pokretanja službenog istražnog postupka.

35. Stoga, s obzirom na vrlo ograničena postupovna prava koja je zakonodavac Unije dodijelio zainteresiranim stranama, Ombudsman se ne slaže s mišljenjem podnositelja pritužbe da u Postupovnim uredbama ne postoji ništa što bi spriječilo Komisiju da zainteresiranim stranama odobri pristup svojem spisu o državnim potporama. Ograničena postupovna prava dodijeljena zainteresiranim stranama i korisniku te činjenica da potonji nema pravo sudjelovati u bilateralnim pregovorima s Komisijom u vezi s potporom koju je prijavila predmetna država članica snažno upućuju na to da bi Komisija kršila Postupovne uredbe ako bi zainteresiranim stranama odobrila pristup dokumentaciji o državnim potporama. Da je zakonodavac Unije zainteresiranim stranama želio dodijeliti tako važno pravo, to bi učinio izričito, a u svakom slučaju ne bi omogućio Komisiji da zatraži informacije od korisnika uz prethodno odobrenje dotične države članice.

36. Ombudsmanica napominje i da je u predmetu TGI (vidjeti u nastavku) Sud utvrdio da se Uredbom 659/1999 zainteresiranim stranama ne dodjeljuje nikakvo pravo na pristup spisu Komisije o državnim potporama. Podnositelj pritužbe tvrdi da predmet TGI nije relevantan za ovu istragu jer se odnosi na javni pristup dokumentima, a ne na pristup spisu o državnim potporama u skladu s Uredbom 659/1999. Točno je da je Sud iznio gore navedenu tvrdnju (u pogledu područja primjene Uredbe 659/1999 ) kako bi potom iz te tvrdnje zaključio da pravila o javnom pristupu ne mogu dodijeliti šira prava od onih dodijeljenih na temelju Uredbe 659/1999. Međutim, činjenica da je izjava Suda (u pogledu dosega prava na pristup na temelju Uredbe 659/1999) dana u tom kontekstu ne proizlazi iz činjenice da je Sud jasno naveo da je pristup spisu o državnim potporama na temelju Uredbe 659/1999 ograničen.

37. Budući da se postojećim postupovnim uredbama zainteresiranim stranama ne dodjeljuje nikakvo pravo na pristup Komisijinu spisu o državnim potporama, sljedeće pitanje koje treba ispitati jest nalaže li sudska praksa Suda u pogledu postupovnih prava zainteresiranih strana i poštovanja njihovih temeljnih prava Komisiji da pri provedbi službene istrage o državnim potporama zainteresiranim stranama omogući pristup svojem spisu o državnim potporama.

38. Međutim, prije toga Ombudsman će najprije razmotriti argument podnositelja pritužbe da sudska praksa Suda u pogledu poštovanja temeljnih prava i postupovnih prava zainteresiranih strana, koja je prethodila stupanju na snagu Povelje, više nije relevantna.

Sudska praksa sudova EU-a i stupanje na snagu Povelje

39. Prije stupanja na snagu Povelje pravna osnova temeljnih prava na razini Unije u biti se sastojala od upućivanja u sudskoj praksi Suda na Europsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda te na ona temeljna prava koja proizlaze iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama. To se sada odražava u članku 6. UEU-a kojim se predviđa sljedeće:

„Temeljna prava, kako su zajamčena Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i kako proizlaze iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama, čine opća načela prava Unije.” 

40. Važno je pojasniti da se Poveljom ne stvaraju nova prava, već se priznaju određena „prava, slobode i načela” koja su već postojala u trenutku njezina proglašenja. Stoga nije točno da je Poveljom prvi put u pravnom poretku Unije propisano da je pravo Unije u potpunosti u skladu s temeljnim pravima i slobodama. Poveljom je samo proširena pravna osnova stvorena upućivanjem u sudskoj praksi Suda na „Konvenciju” i ustavne tradicije koje su zajedničke državama članicama. Povelja se temelji na „utvrđenom pravu”, odnosno objedinjuje temeljna prava koja su već priznata Ugovorima EU-a, ustavna načela zajednička državama članicama, Konvenciju i socijalne povelje EU-a i Vijeća Europe. Također odgovara na pozive na transparentnost i nepristranost u funkcioniranju uprave Zajednice uključivanjem prava na dobru upravu i pristup upravnim dokumentima, oslanjajući se na ključne elemente sudske prakse Suda u tom području.

41. Stoga Ombudsman ne podupire argument podnositelja pritužbe prema kojem, s obzirom na to da je prva postupovna uredba 659/1999 donesena prije stupanja na snagu Povelje, sudska praksa sudova Unije u pogledu Komisijine usklađenosti s temeljnim pravima u području primjene pravila o državnim potporama više nije relevantna. Kako ona ne bi bila relevantna, trebalo bi dokazati da Povelja na neki način odstupa od prethodnog postojećeg prava ili ga mijenja. Ne postoji osnova na temelju koje bi se moglo smatrati da je došlo do takvog odstupanja ili izmjene, barem u pogledu postupovnih prava o kojima je ovdje riječ.

42. Ombudsmanica također smatra da ništa ne podupire stajalište da Vijeće, kada je četiri godine nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona donijelo Uredbu 734/2013 o izmjeni Uredbe 699/1999, nije u potpunosti uzelo u obzir posljedice Povelje. Kako je prethodno navedeno, Sud je mnogo prije stupanja na snagu Povelje pitanje zakonitosti zakonodavstva Unije uvjetovao poštovanjem temeljnih prava.

43. Stoga je potrebno dalje ispitati podrazumijeva li sudska praksa Suda u pogledu poštovanja temeljnih prava, a posebno prava na djelotvoran pravni lijek i pošteno suđenje, te prava na dobru upravu da bi Komisija zainteresiranim stranama trebala omogućiti pristup svojem spisu o državnim potporama.

Sudska praksa sudova EU-a u pogledu uloge i prava zainteresiranih strana u postupcima dodjele državnih potpora

44. Ombudsmanica napominje da se, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, pravo na obranu mora poštovati u svim postupcima koji bi mogli dovesti do mjere koja negativno utječe na osobu protiv koje je postupak pokrenut (ili protiv koje je postupak pokrenut). To je temeljno načelo prava Unije koje se mora zajamčiti čak i ako ne postoje posebna pravila. To načelo zahtijeva da se zainteresiranoj osobi omogući da tijekom upravnog postupka učinkovito iznese svoja stajališta o istinitosti i relevantnosti činjenica, prigovora i okolnosti koje je iznijela Komisija [11].

45. Međutim, kako je Sud odlučio u nizu predmeta koje su pokrenuli korisnici državnih potpora i druge zainteresirane strane, upravni postupak koji se odnosi na državne potpore pokreće se isključivo protiv dotične države članice.

46. To znači da se samo ta država članica, kao adresat pobijane odluke, može pozivati na prava obrane [12]. Korisnici i sve druge zainteresirane strane stoga ne mogu nastojati sudjelovati u kontradiktornoj raspravi s Komisijom na isti način kao predmetna država članica [13].

47. Prema mišljenju Suda, iz tog važnog razmatranja proizlazi da korisnici i druge zainteresirane osobe, daleko od toga da uživaju ista prava obrane kao i oni protiv kojih je pokrenut postupak, imaju pravo sudjelovati u upravnom postupku samo u mjeri u kojoj je to primjereno s obzirom na okolnosti slučaja.

48. Podnositelj pritužbe, ne osporavajući činjenicu da zainteresirane strane nemaju nikakvo pravo na obranu, u biti je tvrdio da bi, s obzirom na temeljna prava utvrđena u člancima 41. i 47. Povelje, doista bilo primjereno da zainteresirane strane, a posebno korisnici, dobiju pristup spisu Komisije o državnim potporama.

49. U tom pogledu Ombudsman napominje da je pitanje opsega i prirode postupovnih prava zainteresiranih strana u državnim postupcima bilo predmet niza dosljednih presuda sudova Unije. Točnije, zainteresirane strane već su pred sudovima EU-a istaknule potpuno iste argumente kao što su oni koje je podnositelj pritužbe iznio u ovom predmetu.

50. Konkretno, u predmetu T-198/01 [14] od Suda je zatraženo da odluči dovodi li ograničena uloga rezervirana za korisnike u postupcima državne potpore, u usporedbi s ulogom država članica, do povrede temeljnih prava sadržanih u Europskoj konvenciji o ljudskim pravima, a posebno prava na djelotvoran pravni lijek i pošteno suđenje (sada također predviđenog člankom 47. Povelje), prava na obranu, prava na saslušanje prije donošenja odluke i prava na dobru upravu (sada članak 41. Povelje).

51. Kao i u slučaju podnositelja pritužbe u ovom predmetu, tužitelji su u prethodno navedenom predmetu tvrdili da pravo na saslušanje i načela dobre uprave podrazumijevaju pravo na pristup spisu Komisije o državnim potporama.

52. Sud je u svojoj presudi istaknuo da je postupak nadzora državnih potpora, s obzirom na njegovu opću strukturu, postupak pokrenut u odnosu na državu članicu odgovornu za dodjelu potpore. Stoga zainteresirane strane ne mogu tvrditi da imaju pravo raspravljati o pitanjima s Komisijom na isti način kao i predmetna država članica. Sud je također naglasio da nijedna odredba o postupku nadzora državnih potpora ne zadržava posebnu ulogu korisnika potpore među zainteresiranim stranama.

53. Sud se u toj presudi bavio još jednim argumentom, koji je u ovom predmetu istaknuo i podnositelj pritužbe, prema kojem bi zainteresirane strane trebale imati isti pristup Komisijinu spisu o državnim potporama kao i poduzetnici uključeni u Komisijine protumonopolske istrage i istrage koncentracija. Sud je odbio svaku paralelu između pravila o državnim potporama, s jedne strane, i pravila prava tržišnog natjecanja i kontrole koncentracija, s druge strane, zbog toga što se postupci tržišnog natjecanja i koncentracije pokreću protiv određenih poduzetnika, koji stoga uživaju posebna postupovna prava, a ne protiv države članice, kao što je to slučaj s državnim potporama. Opći sud zaključio je da zainteresirane stranke, s obzirom na to da se ne mogu pozivati na pravo sudjelovanja u kontradiktornom postupku s Komisijom, nemaju pravo uvida u Komisijin spis.

54. Sud je to ponovno potvrdio u nedavnoj žalbi u predmetu TGI [15]. U toj presudi, kako bi odlučio može li se Komisija pozvati na opću pretpostavku na temelju članka 4. stavka 2. Uredbe 1049/2001 da bi zainteresiranim stranama odbila pristup svojem spisu o državnim potporama, Sud je presudio da na temelju sustava državnih potpora „zainteresirane strane, osim države članice odgovorne za dodjelu potpore, nemaju pravo uvida u dokumente iz Komisijina upravnog spisa (…) u okviru postupka nadzora državnih potpora”. Prema mišljenju Općeg suda, „ako bi te zainteresirane strane mogle dobiti pristup, na temelju Uredbe br. 1049/2001, dokumentima iz upravnog spisa Komisije, sustav nadzora državnih potpora bio bi doveden u pitanje”[16]. Ombudsmanica smatra da bi isto vrijedilo i ako bi zainteresirane strane dobile pristup spisu Komisije o državnim potporama na temelju pravnih odredbi članka 41. ili članka 47. Povelje.

55. Podnositelj pritužbe tvrdio je da nedavna presuda u predmetu TGI nije relevantna jer se odnosila na tumačenje Uredbe 1049/2001, a ne Postupovne uredbe.

56. Ombudsmanica se ne slaže s tim stajalištem. Kako je Sud naglasio u nedavnom dokumentu TGI, ako je točno da su pravo na uvid u upravni spis u kontekstu istrage o državnim potporama i pravo na pristup dokumentima na temelju Uredbe 1049/2001 pravno različiti, „ostaje činjenica da dovode do usporedive situacije s praktičnog stajališta. Bez obzira na pravnu osnovu na temelju koje je odobren, uvid u spis omogućuje zainteresiranim stranama da pribave sva očitovanja i dokumente podnesene Komisiji te da, prema potrebi, zauzmu stajalište o tim pitanjima u vlastitim očitovanjima, što bi moglo izmijeniti prirodu takvog postupka.”[17]

57. Stoga Ombudsman zaključuje da u sudskoj praksi sudova Unije ne postoji ništa što bi moglo poduprijeti stajalište podnositelja pritužbe da bi odbijanje pristupa zainteresiranih strana spisu Komisije o državnim potporama predstavljalo povredu postupovnih prava, a posebno prava na djelotvoran pravni lijek i pošteno suđenje priznatog člankom 47. Povelje.

58. Podnositelj pritužbe tvrdi da obveza Komisije da provede pravedan i nepristran postupak u vezi s državnim potporama u skladu s člankom 41. Povelje (pravo na dobru upravu) podrazumijeva da bi zainteresirane strane trebale imati isto pravo na pristup spisu Komisije o državnim potporama kao i predmetna država članica. Čini se da se time zanemaruje činjenica da se postupak državne potpore, kako je prethodno navedeno, ne pokreće protiv zainteresiranih strana, nego samo protiv države članice. Stoga Ombudsman ne vidi u kojim bi okolnostima pravo na dobru upravu iz članka 41. Povelje, a osobito članka 41. stavka 2. točaka (a) i (b), moglo opravdati davanje pristupa Komisijinu spisu o državnim potporama zainteresiranim stranama. U svakom slučaju, bilo koji pojam „pravednosti” i „nepristranosti” u Komisijinu provođenju postupka državne potpore ne može ići toliko daleko da podrazumijeva da bi se sa zainteresiranim stranama trebalo postupati na isti način kao s dotičnom državom članicom protiv koje je usmjerena Komisijina istraga.

59. U okolnostima u kojima se, kako je tvrdio podnositelj pritužbe, interesi dotične države članice ne mogu uvijek podudarati s interesima korisnika, Ombudsman ne može vidjeti na koji način to obvezuje Komisiju da prizna sukob interesa i ispravi ga odobravanjem korisniku uvida u spis o državnoj potpori.

60. Kako je Komisija istaknula, korisnici državne potpore kao takvi nemaju pravo na primanje potpore. Naprotiv, na dotičnoj je državi članici da odluči hoće li i pod kojim uvjetima pružiti financijsku ili drugu sličnu potporu poduzetniku, bilo kao dio potpore za sanaciju i restrukturiranje ili kao dio razmatranja regionalne, sektorske, kulturne ili druge državne politike. Stoga su interesi dotične države članice u pitanju nakon što Komisija pokrene službeni istražni postupak, a ne interesi korisnika ili bilo koje druge zainteresirane strane. Činjenica da se interesi dotične države članice i interesi korisnika ili bilo koje druge zainteresirane strane mogu ili ne moraju uvijek podudarati u kontekstu postupka državne potpore nije relevantna u pogledu pitanja treba li dati uvid u spis. Ako se interesi podudaraju, to ne bi značilo da država članica, kada se brani u postupku državne potpore, na neki način djeluje kao opunomoćenik korisnika. S druge strane, ako u određenom slučaju država članica nema iste interese kao korisnik, to ne znači da bi korisnik na neki način trebao imati pravo intervenirati u upravni postupak kao da je država članica pod istragom.

61. Podnositelj pritužbe tvrdio je i da bi druge zainteresirane strane, a posebno konkurenti korisnika, također trebali imati pravo na pristup spisu Komisije o državnim potporama kako bi imali na raspolaganju djelotvoran pravni lijek i pošteno suđenje pri podnošenju zahtjeva za naknadu štete od države članice pred nacionalnim sudom zbog povrede prava EU-a.

62. Ombudsmanica napominje da, u skladu s pravom EU-a, svaki konkurent korisnika potpore koju je Komisija proglasila nespojivom može od dotične države članice zatražiti naknadu štete zbog kršenja pravila o državnim potporama. Takav se zahtjev upućuje nacionalnim sudovima. Kako bi dodatno ojačala disciplinu EU-a u području državnih potpora, Komisija je objavila i detaljnu Obavijest o provedbi prava o državnim potporama od strane nacionalnih sudova [18] kojom se nacionalnim sudovima i trećim stranama, uključujući konkurente, pružaju detaljne smjernice o dostupnim pravnim lijekovima u slučaju kršenja pravila o državnim potporama i o praktičnoj primjeni tih pravila.

63. Konkretno, u odjeljku 3.2. te obavijesti izričito se predviđa da, s obzirom na važnu i složenu ulogu koju nacionalni sudovi imaju u provedbi državnih potpora, nacionalni sudovi mogu zatražiti mišljenje Komisije o relevantnim pitanjima koja se odnose na primjenu pravila o državnim potporama, uključujući „pravne preduvjete za zahtjeve za naknadu štete na temelju prava Zajednice i pitanja koja se odnose na izračun nastale štete”.

64. Ombudsmanica napominje da podnositelj pritužbe, s obzirom na kontekst opisan u prethodnom stavku, nije pružio konkretan primjer ili argumente kojima bi potkrijepio svoje stajalište da činjenica da konkurenti korisnika sami nemaju pristup spisu Komisije o državnim potporama ugrožava njihovo pravo na djelotvoran pravni lijek i pošteno suđenje pri traženju naknade štete pred nacionalnim sudovima. Stoga, s obzirom na detaljna pravila koja je Komisija uspostavila kako bi povećala učinkovitost provedbe prava o državnim potporama od strane nacionalnih sudova, Ombudsman ne može prihvatiti taj dio navoda podnositelja pritužbe.

65. Naposljetku, podnositelj pritužbe tvrdio je da praksa Komisije u tom području nije uvijek bila dosljedna jer su u nekim slučajevima korisnici imali šira postupovna prava u zamjenu za pružanje potpore stajalištima Komisije. Ombudsmanica napominje da, kako je istaknula i Komisija, podnositelj pritužbe nije pružio konkretan primjer takvih slučajeva. Stoga Ombudsman nije mogao utvrditi nijedan mogući slučaj nepravilnosti u postupanju u tom pogledu.

66. Ombudsmanica zaključuje da praksa Komisije da, nakon što je pokrenula službeni istražni postupak o državnim potporama protiv države članice, odbije zainteresiranim stranama, uključujući korisnika, omogućiti pristup svojem spisu o državnim potporama nije u suprotnosti ni s relevantnim postupovnim pravnim okvirom ni sa sudskom praksom sudova EU-a u pogledu uloge i prava zainteresiranih strana u postupcima o državnim potporama. Stoga Ombudsman ne utvrđuje nepravilnosti u postupanju.

▪ Zaključak

Na temelju istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećim zaključkom:

Ombudsmanica nije utvrdila nepravilnosti u postupanju Komisije

Podnositelj pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

Emily O'Reilly

Europski ombudsman

Strasbourg, 23. rujna 2016.

 

[1] Uredba Vijeća br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, SL L 83, 27.3.1999., str. 1.

[2] Uredba Vijeća br. 734/2013 od 22. srpnja 2013. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 659/1999 o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 93. Ugovora o EZ-u, SL L 204, 31.7.2013., str. 15.

[3] Predmet C-274/12 P, Telefónica protiv Komisije, EU:C:2013:852, točke 56.–57.

[4] Predmet 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, EU:C:1970:114, točka 4.

[5] Predmet C-7/98, Krombach, EU:C:2000:164, točka 26. i predmet C-185/95 P Baustahlgewebe protiv Komisije, točke 20. i 21.

[6] Spojeni predmeti T-371/94 i T-394/94 British Airways i drugi te British Midland Airways protiv Komisije, EU:T:1998:140, točke 44. i 58.–65.

[7] Predmet C-139/07 P, Komisija protiv Technische Glaswerke Ilmenau, EU:C:2010:376, točke 57.–59.

[8] Predmet T-468/08, Tisza Erőmű protiv Komisije EU:T:2014:235, točke od 204. do 207. i predmet T-140/13, Netherlands Maritime Technology Association protiv Komisije, EU:T:2014:1029, točka 60.

[9] Predmet T-468/08, Tisza Erömü protiv Komisije, EU:T:2014:235.

[10] SL L 204, 31.7.2013., str. 15. Vijeće je 13. srpnja 2015. donijelo Uredbu 2015/1589, kojom je kodificirana Uredba 659/1999 kako je naknadno izmijenjena, SL L 248, 24.9.2015., str. 9.

[11] Vidjeti presude od 10. srpnja 1986., Belgija/Komisija, 234/84, Zb., EU:C:1986:302, t. 27.; od 9. srpnja 2008., Alitalia/Komisija, T-301/01, Zb., EU:T:2008:262, t. 169.; od 15. prosinca 2009., EDF/Komisija, T-156/04, Zb., EU:T:2009:505, t. 101. i od 12. svibnja 2011., Région Nord-Pas-de-Calais i Communauté d’Agglomération du Douaisis/Komisija, T-267/08 i T-279/08, Zb., EU:T:2011:209, t. 70.

[12] Vidjeti u spojenim predmetima T-425/04 RENV i T-444/04 RENV presudu od 1. srpnja 2009., Operator ARP/Komisija, T-291/06, Zb., EU:T:2009:235, t. 35. i navedenu sudsku praksu.

[13] Vidjeti presude od 24. rujna 2002., Falck i Acciaierie di Bolzano/Komisija , C-4/00 P i C-5/00 P, Zb., EU:C:2002:524, t. 81. i 83.; Alitalia/Komisija , op.cit., EU:T:2008:262, t. 170.; i EDF/Komisija , op. cit. EU:T:2009:505, točka 102.

[14] Predmet T-198/01, Technische Glaswerke Ilmenau protiv Komisije, ECLI:EU:T:2004:222, točke 177.–190.

[15] Predmet C-139/07 P Komisija protiv Technische Glaswerke Ilmenau. U tom je predmetu Komisija zatražila poništenje presude Prvostupanjskog suda (sada „Opći sud”) od 14. prosinca 2006. u predmetu T-237/02 Technische Glaswerke Ilmenau/Komisija , kojom je poništena Komisijina odluka kojom je odbijen pristup dokumentima koji se odnose na postupke nadzora državnih potpora dodijeljenih društvu Technische Glaswerke Ilmenau GmbH („TGI”).

[16] Predmet C-139/07 P, op. cit., točka 58.

[17] Predmet C-139/07 P, op. cit., točka 59.

[18] SL C 85, 9.4.2009., str. 1.