Okolnosti pritužbe

1. Podnositelj pritužbe član je osoblja Europskog tijela za sigurnost zračnog prometa (EASA). Tijekom 2014. dvojica njegovih kolega otišla su na inspekciju u državu članicu kako bi nadzirali usklađenost te države sa zakonodavstvom EU-a o sigurnosti zračnog prometa. Inspektori su navodno utvrdili dva nedostatka. Međutim, samo je jedan od nedostataka doveo do nalaza u završnom izvješću o inspekciji. Prema podnositelju pritužbe, upravitelj EASA-e uklonio je drugi nalaz iz političkih razloga. Podnositelj pritužbe smatra da je riječ o ozbiljnoj zlouporabi ovlasti. Stoga je početkom kolovoza 2014. OLAF-u podnio izvješće o zviždačima [1]. Primjenom tog postupka podnositelj pritužbe imao je pravo očekivati da će biti zaštićen od bilo kakve osvete ili drugih negativnih posljedica koje proizlaze iz njegove prijave zviždača.

2. Nakon što je od podnositelja pritužbe zatražio razna pojašnjenja, OLAF je sredinom prosinca 2014. obavijestio podnositelja pritužbe da je pri donošenju odluke o pokretanju istrage razmotrio je li predmet obuhvaćen jednim od prioritetnih područja istrage. Navela je da je odbacila predmet uz obrazloženje da OLAF nije jedino tijelo nadležno za rješavanje tog pitanja; s obzirom na to da su se u EASA-i pojavila disciplinska pitanja, to je pitanje bilo u nadležnosti izvršnog direktora EASA-e. OLAF je stoga smatrao primjerenim omogućiti izvršnom direktoru EASA-e da se raspita o tom pitanju. Naposljetku, OLAF je obavijestio podnositelja pritužbe da je primjerak svoje odluke proslijedio Glavnoj upravi Europske komisije za promet (GU MOVE) radi obavijesti.

3. Podnositelj pritužbe zatim se obratio Ombudsmanu i predsjedniku Komisije za pomoć u vezi sa svojim prigovorom u vezi s OLAF-om.[2] Nakon toga, krajem siječnja 2015., podnositelj pritužbe također je uputio svoju pritužbu EASA-i u skladu s odredbama o zviždačima.[3]

Pregled spisa OLAF-a koji provodi Europski ombudsman

4. Ombudsmanica je utvrdila sljedeće navode i tvrdnje koje je iznio podnositelj pritužbe.

Tvrdnje

1. OLAF je pogrešno odlučio da neće istražiti izvješće podnositelja pritužbe o zviždačima;

2. OLAF-u je trebalo previše vremena da odluči hoće li istražiti izvješće o zviždačima.

Zahtjevi

OLAF bi trebao:

i. pokrenuti istragu o pitanju koje je postavio podnositelj pritužbe; i

ii. dodijeliti mu zaštitu kao zviždaču.

5. Ombudsmanica je pokrenula istragu o pritužbi tako što je provela inspekciju spisa OLAF-a u pogledu postupanja s izvješćem podnositelja pritužbe o zviždačima.[4] Izvješće o toj inspekciji proslijeđeno je podnositelju pritužbe. Nije komentirao.

Navod da je OLAF pogrešno odlučio da neće istražiti izvješće podnositelja pritužbe o zviždačima

Preliminarna procjena Europskog ombudsmana prije inspekcije

6. U svojem uvodnom pismu kojim obavještava OLAF o inspekciji ombudsmanica je napomenula da se Uredbom 883/2013 [5] OLAF-u daje široka diskrecijska ovlast pri odlučivanju o pokretanju istrage. OLAF je obavijestio podnositelja pritužbe da je odlučio ne pokrenuti istragu o prijavljenom pitanju, uglavnom zato što (a) predmet nije obuhvaćen prioritetima OLAF-a i zato što (b) OLAF nema isključivu ovlast za istragu predmeta koji može uključivati disciplinska pitanja.

7. Ombudsmanica je izrazila stajalište da se čini da je stajalište OLAF-a u načelu u skladu s diskrecijskim ovlastima OLAF-a.

8. Međutim, ombudsmanica je također izrazila preliminarno stajalište da je OLAF-ova odluka da ne istraži to pitanje i da pritužbu uputi EASA-i izazvala - možda sustavnu - zabrinutost u pogledu OLAF-ova postupanja sa slučajevima zviždača. Člankom 22.a Pravilnika o osoblju predviđa se da zviždač mora prijaviti slučaj ozbiljnih nepravilnosti svojoj instituciji ili OLAF-u. Slijedom toga, člankom 22.a Pravilnika o osoblju predviđa se izbor o tome gdje se zviždač može obratiti. U ovom se slučaju činilo da je podnositelj pritužbe namjerno odlučio stupiti u kontakt s OLAF-om, pretpostavljajući da je jedan od njegovih nadređenih u EASA-i naložio svojim kolegama da manipuliraju tehničkim izvješćem iz političkih razloga. Nadalje, podnositelj pritužbe izrazio je sumnje u pogledu toga je li riječ o izoliranom slučaju, tvrdeći da bi to pitanje moglo biti opći problem. Također je tvrdio da su upute možda dolazile od višeg rukovodstva EASA-e. Međutim, OLAF-ova odluka da ne pokrene istragu o izvješću podnositelja pritužbe o zviždačima podrazumijevala je da bi podnositelj pritužbe prvo trebao istaknuti to pitanje samim osobama za koje je smatrao da su odgovorne za navodnu tešku povredu dužnosti.

9. Činilo se da bi takav pristup mogao obeshrabriti zviždače te bi stoga mogao oslabiti učinkovitost odredbi o zviždačima. Iz tih je razloga ombudsmanica odlučila pokrenuti istragu o tom predmetu.

Završna ocjena Europskog ombudsmana

10. Ovaj se predmet ne odnosi na meritum pritužbe podnositelja pritužbe, nego na način na koji je OLAF postupao s njom.

11. Iako OLAF ima diskrecijsko pravo odlučiti da neće pokrenuti istragu u vezi s određenim predmetom, jasno je, međutim, da bi trebao obrazložiti svaku takvu odluku koju donese.

12. Tijekom inspekcije Ombudsmana postalo je jasno da je OLAF pažljivo razmotrio treba li pokrenuti istragu u vezi s izvješćem podnositelja pritužbe o zviždačima te da je svoj zaključak temeljio na objektivnim kriterijima. OLAF je utvrdio da je to pitanje potencijalno ozbiljno pitanje obuhvaćeno njegovim mandatom. Nadalje je zaključio da, s obzirom na to da se izvješće eventualno odnosilo na disciplinski postupak, ono nije bilo jedino tijelo nadležno za njegovo rješavanje. S obzirom na to da se manipulacija izvješća o inspekciji od strane upravitelja može smatrati ozbiljnom zlouporabom ovlasti, stajalište OLAF-a u tom je pogledu razumno.

13. Što je još važnije, iz pregledanih dokumenata postalo je očito da zabrinutost Ombudsmana u pogledu postojanja potencijalnog sustavnog problema nije potkrijepljena dokazima.

14. Preliminarna analiza Europskog ombudsmana prvenstveno je bila usmjerena na odluku OLAF-a o odbacivanju predmeta. Međutim, pokazalo se da OLAF nije zaključio predmet, nego ga je proslijedio EASA-i na ocjenu. Osim toga, OLAF je od EASA-e zatražio da ga obavijesti o svojoj analizi temeljnog pitanja te je također zadržao pravo da kasnije pokrene vlastitu istragu. Slijedom toga, iako je OLAF obavijestio podnositelja pritužbe da se neće baviti tim pitanjem, zapravo je poduzeo odgovarajuće korake kako bi se to pitanje riješilo i pravilno istražilo.

15. Osim toga, sada je utvrđeno da OLAF nikada nije zatražio niti pozvao podnositelja pritužbe da se obrati EASA-i sa svojim izvješćem o zviždačima; informacije koje je OLAF proslijedio EASA-i pravilno su anonimizirane i nisu omogućile EASA-i da utvrdi izvor izvješća o zviždačima.

16. Ombudsmanica napominje da, iako je podnositelj pritužbe tvrdio da su jedan ili više njegovih nadređenih bili uključeni u manipuliranje relevantnim izvješćem o inspekciji, ništa nije upućivalo na to da je izvršni direktor EASA-e, kojem je OLAF uputio predmet, bio uključen u navodnu nepravilnost. Ombudsmanica stoga smatra da je OLAF postupio na odgovarajući način kada je odlučio proslijediti predmet izvršnom direktoru EASA-e na razmatranje i zahtijevati od njega da mu podnese izvješće.

17. S obzirom na navedeno, ombudsmanica zaključuje da je OLAF postupio pravilno u postupanju s izvješćem podnositelja pritužbe o zviždačima. Međutim, Ombudsman smatra vrlo nesretnim to što OLAF u svojem odgovoru podnositelju pritužbe nije dovoljno izričito objasnio da, iako je predmet prenio na EASA-u, nije konačno odlučio ne nastaviti s postupkom. Podnositelj pritužbe možda nije smatrao potrebnim podnijeti pritužbu Ombudsmanu da je shvatio da OLAF nije samo odbacio predmet, nego je zapravo zadržao pravo na izravno sudjelovanje ovisno o odgovoru koji bi dobio od izvršnog direktora EASA-e.

Navod da je OLAF-u trebalo previše vremena da odluči hoće li istražiti izvješće o zviždačima

Preliminarna procjena Europskog ombudsmana prije inspekcije

18. U uvodnom pismu Ombudsmanice u kojem obavještava OLAF o inspekciji u ovom slučaju napomenula je da Uredbom 883/2013 nije predviđen poseban rok u kojem OLAF mora obavijestiti zviždača o svojoj odluci o pokretanju istrage. Međutim, člankom 22.b Pravilnika o osoblju predviđa se da OLAF u roku od 60 dana od primitka prijave mora obavijestiti zviždača o vremenu potrebnom za poduzimanje odgovarajućih mjera. Na taj se rok upućuje i u točki 5.2. OLAF-ovih Smjernica o istražnim postupcima za osoblje OLAF-a od 1. listopada 2013.

19. Čini se da je u ovom slučaju došlo do nesporazuma u pogledu točne prirode izvješća podnositelja pritužbe od početka kolovoza 2014. Činilo se da se u naslovnici koju je podnositelj pritužbe poslao zajedno sa svojim izvješćem izričito upućuje na članak 22.c Pravilnika o osoblju [6]. Iako je tu činjenicu trebalo pojasniti, čini se da je OLAF zatražio pojašnjenja u tom pogledu tek sredinom listopada 2014., odnosno više od 60 dana nakon primitka izvješća podnositelja pritužbe. Nekoliko dana kasnije OLAF je konačno obavijestio podnositelja pritužbe da bi trebao primiti svoju odluku o mogućem pokretanju istrage do sredine studenoga 2014. Rok od 60 dana stoga je poštovan nakon pojašnjenja.

20. Sredinom studenoga 2014. OLAF se ponovno obratio podnositelju pritužbe kako bi ga obavijestio da dovršava svoje mišljenje. OLAF je zatražio i dodatna pojašnjenja. U skladu s primjenjivim postupcima mišljenje koje su pripremile službe OLAF-a zatim se prosljeđuje glavnom direktoru OLAF-a, koji odlučuje hoće li ga odobriti ili izmijeniti. Ombudsmanica je smatrala da se činjenica da je za dovršetak tog dodatnog koraka trebalo otprilike još mjesec dana ne čini pretjeranom. Međutim, Ombudsman je obavijestio OLAF da je vrijeme koje je OLAF-u bilo potrebno da utvrdi da treba zatražiti pojašnjenja bilo predugo na prvi pogled.

Završna ocjena Europskog ombudsmana

21. Kad je riječ o navodnom kašnjenju u postupanju s izvješćem podnositelja pritužbe o zviždačima, predstavnici OLAF-a objasnili su tijekom inspekcije da je izvješće podnositelja pritužbe registrirano početkom kolovoza 2014. Međutim, zbog administrativnog kašnjenja uzrokovanog razdobljem ljetnih praznika, dodijeljen je voditelju predmeta tek krajem kolovoza 2014.

22. Predstavnici OLAF-a ispričali su se zbog bilo kakvih neugodnosti prouzročenih podnositelju pritužbe u tom pogledu i zatražili od službi Ombudsmana da o tome obavijeste podnositelja pritužbe, što su i učinili.

23. S obzirom na to da je OLAF priznao da je došlo do kašnjenja i ispričao se zbog tog kašnjenja te da podnositelj pritužbe nije iznio primjedbe, Ombudsman ne smatra da postoje razlozi koji bi opravdali daljnje postupanje u vezi s tim pitanjem.

Zaključak

Na temelju istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećim zaključkom:

Prosljeđivanjem pitanja koje je postavio podnositelj pritužbe EASA-i radi prve procjene OLAF se na odgovarajući način bavio izvješćem podnositelja pritužbe o zviždačima. Osim toga, ne postoje razlozi koji opravdavaju daljnje istrage u pogledu kašnjenja OLAF-a u istrazi predmeta.

Podnositelj pritužbe i OLAF bit će obaviješteni o toj odluci.

Daljnja primjedba

Kad je riječ o budućim sličnim predmetima, OLAF bi mogao razmotriti jasnije obavješćivanje zviždača da njegova odluka da ne poduzme hitne mjere, već da predmet prvo proslijedi drugoj instituciji ili tijelu EU-a radi njihove procjene, ne znači da je OLAF u potpunosti odbacio predmet, nego bi se trebala smatrati prikladnim prvim korakom u procjeni pritužbe koju je prijavio zviždač.

Emily O'Reilly

Strasbourg, 11. kolovoza 2015.

[1] Naime, u skladu s člankom 22.a Pravilnika o osoblju, zviždač može prijaviti moguće nepravilnosti instituciji u kojoj radi ili OLAF-u.

[2] U svojoj pritužbi Ombudsmanu podnositelj pritužbe također se žalio na EASA-u. Tvrdio je da je, suprotno internim postupcima Agencije, EASA manipulirala rezultatima tehničkog pregleda uklanjanjem nalaza u završnom izvješću. Međutim, s obzirom na to da se EASA naknadno počela baviti njegovim izvješćem o zviždačima, podnositelj pritužbe obavijestio je Ombudsmana da zasad želi odustati od svoje pritužbe protiv EASA-e. Međutim, zadržao je pravo da se u budućnosti ponovno obrati Ombudsmanu ako se daljnje postupanje EASA-e u vezi s njegovim izvješćem pokaže nezadovoljavajućim.

[3] Članak 22.a Pravilnika o osoblju.

[4] To je učinjeno u skladu s člankom 3. stavkom 2. Statuta Europskog ombudsmana.

[5] Uredba 883/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. rujna 2013. o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1073/1999 Europskog parlamenta i Vijeća te Uredbe Vijeća (Euratom) br. 1074/1999 (SL 2013., L 248, str. 1.)

[6] Člankom 22.c Pravilnika o osoblju predviđa se, među ostalim, žalbeni postupak za zviždače koji su nezadovoljni načinom na koji se postupalo s njihovim prijavama ili se s njima postupalo kao s rezultatom njihova izvješća o zviždačima.