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Conclusions de la visite du Médiateur européen à l'unité de coopération judiciaire de l'Union européenne (Eurojust): décision clôturant l'enquête d'initiative OI/8/2012/OV
Décision
Affaire OI/8/2012/OV - Ouvert le Mercredi | 16 mai 2012 - Décision le Mercredi | 11 juin 2014 - Institution concernée Agence de l’Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale ( Affaire réglée par l'institution )
La visite à Eurojust s'inscrivait dans le cadre du programme de visites du Médiateur auprès des agences de l'UE, visant à diffuser les meilleures pratiques parmi les agences dans leurs relations avec les citoyens. Dans le cadre de sa visite, le Médiateur a examiné i) les premiers contacts d'Eurojust avec le public, ii) la transparence, le dialogue et la responsabilité, iii) la sélection et le recrutement, iv) les appels d'offres et les contrats, et v) les conflits d'intérêts. Le Médiateur a fait neuf suggestions à Eurojust pour améliorer ses performances dans ces domaines. La réponse d'Eurojust a confirmé qu'elle avait pris des mesures, notamment en s'efforçant de mettre en place un registre public des documents non liés aux affaires et en incluant dans ses documents d'appel d'offres et de marché des informations sur le droit de déposer une plainte auprès du Médiateur. Afin de promouvoir de nouvelles améliorations, le Médiateur a demandé à Eurojust d’envisager de réviser ses règles en matière d’accès aux documents et d’inclure dans son futur registre public des documents au moins les références de documents sensibles. Eurojust devrait répondre à ces observations supplémentaires dans un délai de six mois.
Le contexte
1. En mai 2011, la Médiatrice a lancé un programme de visites dans les agences de l'UE dans le but de recenser et de diffuser les bonnes pratiques utilisées par les agences dans leurs relations avec les citoyens [1]. Ces visites sont officiellement effectuées sur la base de la compétence du Médiateur pour mener des enquêtes d'initiative. La visite à Eurojust a eu lieu le 6 juin 2012.
2. Eurojust a été créée par la décision 2002/187/JAI du Conseil du 28 février 2002 (ci-après dénommée "décision Eurojust"[2]). Sa mission est de soutenir et de renforcer la coordination et la coopération entre les autorités nationales chargées des enquêtes et des poursuites en matière de criminalité grave. La compétence d'Eurojust s'étend à la criminalité et aux infractions telles que le terrorisme, le trafic de drogue, la traite des êtres humains, le blanchiment d'argent, les infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne et la participation à une organisation criminelle.
3. À ce jour, le Médiateur n'a mené qu'un nombre limité d'enquêtes (sept au total) impliquant Eurojust. Ces enquêtes ont, pour la plupart, montré qu'Eurojust était disposée à coopérer avec le Médiateur pour améliorer encore son administration. L’une des sept enquêtes susmentionnées (affaire 2168/2012/BEH) a été clôturée le 10 décembre 2012 parce qu’il a été jugé plus efficace de traiter les questions soulevées dans cette plainte dans le cadre de la présente enquête d’initiative.
4. À la suite de la visite dans cette affaire, le Médiateur a rédigé un rapport [3] dans lequel il a formulé neuf suggestions. Le directeur d’Eurojust a répondu en détail à ces suggestions [4], confirmant qu’«Eurojust s’efforce de maintenir son engagement élevé en faveur d’une culture administrative du service aux citoyens et accueille favorablement les suggestions qui visent à la renforcer davantage». Dans l'analyse ci-dessous, le Médiateur examinera une par une les réponses d'Eurojust à ses suggestions. Les observations du plaignant dans l'affaire 2168/2012/BEH seront également prises en compte dans le cadre de la présente enquête.
(1) Suggestion visant à rendre le code de bonne conduite administrative d'Eurojust plus visible sur son site web
Réponse d'Eurojust
5. Eurojust a indiqué que son code de bonne conduite administrative avait été publié sur son site web [5].
Évaluation du Médiateur
6. Le Médiateur note que la suggestion formulée dans son rapport du 16 janvier 2013 était liée à la difficulté de trouver le code sur le site web d'Eurojust (un citoyen devrait se rendre dans la section «bibliothèque» du site, puis dans «d'autres documents pertinents» au titre du «cadre juridique d'Eurojust»). La réponse d'Eurojust ne montre pas que le code a été mis en évidence de manière plus visible. Le Médiateur réitère donc la suggestion faite en formulant une remarque supplémentaire.
(2) Proposition de création d'un registre public des documents
Réponse d'Eurojust
7. Eurojust a déclaré qu’elle n’avait actuellement pas de registre public des documents en place, mais qu’elle avait l’intention de disposer d’un tel registre pour les documents non liés aux affaires.
8. En ce qui concerne les documents non liés aux affaires, Eurojust a expliqué qu’elle disposait d’un système de gestion des documents (DMS) dans lequel elle stockait ces documents. Dans un avenir proche, Eurojust prévoit de migrer vers un nouveau DMS, dont les spécifications techniques faciliteraient l’élaboration d’un registre public des documents non liés aux affaires. Eurojust a toutefois indiqué que la bibliothèque de documents sur son site web sera encore élargie afin de rendre le plus grand nombre possible de documents accessibles au public.
9. En ce qui concerne les documents relatifs aux dossiers, Eurojust a expliqué qu’ils sont stockés dans l’environnement sécurisé des systèmes de gestion des dossiers (CMS), qui n’est accessible qu’aux membres nationaux d’Eurojust et à ceux autorisés par la décision Eurojust. Le CMS constitue un outil essentiel dans la gestion et la coordination des enquêtes et des poursuites pour lesquelles Eurojust fournit une assistance. Par conséquent, en raison de la nature «coopération judiciaire» des documents relatifs aux affaires d'Eurojust, un registre public n'était pas envisagé lorsque le collège d'Eurojust a adopté la décision du 13 juillet 2004 relative à l'adoption de règles concernant l'accès du public aux documents d'Eurojust [6]. Elle n’est pas non plus envisagée à l’avenir pour les documents relatifs à l’affaire.
Les observations du plaignant dans l'affaire 2168/2012/BEH
10. Le plaignant, se référant à la déclaration d'Eurojust selon laquelle il a l'intention de disposer d'un registre des documents non liés à l'affaire, a déclaré qu'on pouvait s'attendre à ce qu'un tel registre ne contienne qu'une faible proportion de documents produits ou reçus par Eurojust. Il a également fait valoir qu'une date précise était nécessaire.
Évaluation du Médiateur
11. Le Médiateur note avec satisfaction qu'Eurojust a l'intention de mettre en place un registre public des documents non liés aux affaires. Elle espère qu'Eurojust développera un tel registre public dès que possible. Étant donné que son propre bureau en est aux dernières étapes de la mise en place de son registre public, elle réitère l’offre d’assistance à Eurojust pour l’élaboration de son registre public. La Médiatrice espère qu'Eurojust l'informera dès que le registre aura été mis en place et formulera une remarque supplémentaire à cet égard.
(3) Il a été suggéré qu ' une fois qu ' un registre public serait établi, des informations sur le nombre de documents sensibles non consignés dans le registre pourraient être incluses dans l ' aperçu de l 'accès du public aux documents d ' Eurojust dans ses rapports annuels.
Réponse d'Eurojust
12. Eurojust a indiqué que cette suggestion serait incluse dans les discussions liées au processus de reformulation des règles d'Eurojust sur l'accès du public aux documents à la lumière des résultats de la refonte du règlement (CE) n° 1049/2001.
Les observations du plaignant dans l'affaire 2168/2012/BEH
13. Le plaignant a soutenu que les « documents sensibles » ne peuvent pas être traités comme une catégorie de documents auxquels l'accès est automatiquement refusé. Le plaignant a déclaré qu'Eurojust n'avait pas répondu à la suggestion du Médiateur selon laquelle, à tout le moins, un numéro de référence devrait être inscrit dans le registre public. Le plaignant a également souligné qu'Eurojust sait qu'il existe une "impasse" institutionnelle depuis plus de trois ans concernant la refonte du règlement (CE) n° 1049/2001 et qu'il y a peu de chances que cela soit résolu dans un avenir proche. Le plaignant a fait valoir qu'Eurojust devrait reformuler immédiatement ses règles relatives à l'accès du public aux documents.
Évaluation du Médiateur
14. Le Médiateur se félicite de la déclaration d'Eurojust selon laquelle cette suggestion s'inscrira dans le cadre des discussions visant à reformuler la décision d'Eurojust sur l'accès aux documents. Toutefois, le Médiateur note qu'Eurojust n'a pas spécifiquement répondu à la suggestion formulée au point 29 du rapport selon laquelle, à tout le moins, un numéro de référence de documents sensibles devrait être inscrit dans le registre public, d'une manière qui n'identifierait pas leur contenu. La Médiatrice formulera une autre remarque invitant Eurojust à en tenir compte lorsqu’elle mettra sa décision en conformité avec le règlement (CE) no 1049/2001 dans sa version actuelle, nonobstant la nécessité de réexaminer cette question en cas de révision du règlement (CE) no 1049/2001.
(4) Proposition visant à mettre la décision d'Eurojust sur l'accès du public aux documents en conformité avec le règlement (CE) n° 1049/2001 en ce qui concerne a) le délai de traitement des demandes d'accès initiales et confirmatives et b) l'indication des possibilités de recours
Réponse d'Eurojust
15. En ce qui concerne le point a), Eurojust a déclaré qu’en raison de sa compétence spécifique, un délai de 30 (et non de 15) jours ouvrables est jugé nécessaire dans le cadre du traitement des demandes d’accès aux documents concernant des questions liées aux affaires afin de laisser aux membres nationaux d’Eurojust suffisamment de temps pour consulter leurs homologues au sein des autorités nationales et pour une consultation interne ultérieure. Le même délai s'applique à toutes les demandes d'accès à des documents afin d'éviter toute confusion pour les demandeurs, en particulier en ce qui concerne les «demandes mixtes» qui concernent à la fois des documents liés ou non au dossier et dans un souci d'efficacité administrative. Néanmoins, Eurojust s'efforce de traiter les demandes d'accès dans un délai plus court lorsque cela est possible.
16. En ce qui concerne le point b), Eurojust a indiqué qu’en cas de refus partiel ou total d’accès, il est de pratique courante (depuis l’entrée en vigueur de la décision Eurojust sur l’accès du public aux documents) d’informer les demandeurs des possibilités de recours dans les réponses aux demandes confirmatives. Eurojust a ajouté qu’elle s’engageait à indiquer explicitement les possibilités de recours dans sa future décision révisée.
Les observations du plaignant dans l'affaire 2168/2012/BEH
17. En ce qui concerne le point a), le plaignant a fait valoir que, s’il peut accepter qu’un délai de 30 jours puisse être nécessaire pour consulter les députés nationaux pour les documents relatifs à l’affaire, les demandes d’accès à des documents non liés à l’affaire devraient être traitées dans un délai de 15 jours ouvrables. En ce qui concerne le point b), le plaignant a fait valoir qu’Eurojust devrait immédiatement réviser sa décision relative à l’accès du public aux documents. Le plaignant a déclaré qu'il était tout à fait extraordinaire qu'Eurojust ait été autorisé à fonctionner pendant neuf ans avec une décision qui s'écarte substantiellement des principes du règlement (CE) n° 1049/2001. Le plaignant a fait valoir qu'Eurojust reportait la révision de sa décision à un point non défini à l'avenir.
Évaluation du Médiateur
18. Le Médiateur note que le considérant 1 de la décision Eurojust relative à l'accès du public aux documents dispose que, conformément à l'article 39 de la décision fondatrice d'Eurojust (2002/187/JAI), le collège d'Eurojust adopte les règles d'accès aux documents d'Eurojust"en tenant compte des principes et des limitations"du règlement (CE) n° 1049/2001. L'un des principes du règlement est que les demandes initiales et confirmatives sont traitées dans un délai de 15 jours ouvrables. Le Médiateur n’est pas convaincu par les arguments avancés par Eurojust selon lesquels, en ce qui concerne les documents relatifs aux affaires, son mandat spécifique et la consultation des autorités nationales nécessitent 30 jours ouvrables (à savoir six semaines) au lieu de 15 pour traiter de telles demandes. Le Médiateur estime que la consultation des autorités nationales ne justifie pas une prolongation générale du délai de 15 jours ouvrables supplémentaires. Le règlement (CE) no 1049/2001 n’envisage pas de prolonger automatiquement le délai lorsqu’un tiers doit être consulté. L’interprétation de la Cour de justice (dans l’affaire Suède/Commission [7]) des dispositions relatives à la consultation des États membres confirme ce point de vue. Le Médiateur est encore moins convaincu par l'argument supplémentaire d'Eurojust selon lequel, afin d'éviter toute confusion, un délai de 30 jours ouvrables devrait également s'appliquer aux documents non liés à une affaire, d'autant plus que - comme indiqué au point 17 de son rapport - les chiffres montrent qu'Eurojust répond effectivement aux demandes d'accès à des documents non liés à une affaire dans un délai de deux semaines (10 jours ouvrables). En outre, le Médiateur attire l'attention d'Eurojust sur le fait que Frontex, une agence de l'UE qui a également fait référence à la nature spécifique et sensible de ses tâches et qui coopère également étroitement avec les autorités des États membres, prévoit, dans sa décision récemment adoptée sur l'accès du public aux documents et conformément au règlement (CE) no 1049/2001, un délai de 15 jours ouvrables pour traiter les demandes initiales et confirmatives [8]. Le Médiateur invite donc Eurojust à suivre cet exemple et à modifier ses règles conformément aux principes du règlement (CE) n° 1049/2001. Elle fera une autre remarque à cet égard.
19. En ce qui concerne l’indication des possibilités de recours, le Médiateur est heureux de noter qu’Eurojust a, dans ses réponses aux demandes confirmatives, informé les demandeurs des possibilités de recours. Le Médiateur se félicite également de l'engagement pris par Eurojust d'indiquer les possibilités de recours dans sa future décision révisée. Comme indiqué ci-dessus, le Médiateur demande instamment à Eurojust de réviser sa décision dans les meilleurs délais.
(5) Proposition visant à mettre la décision d'Eurojust sur l'accès du public aux documents en conformité avec l'article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1049/2001
Réponse d'Eurojust
20. Eurojust a accepté de mettre en œuvre la suggestion du Médiateur dans la future décision révisée sur l'accès du public aux documents.
Évaluation du Médiateur
21. Le Médiateur se félicite de l'engagement d'Eurojust à mettre en œuvre cette suggestion et demande instamment à Eurojust de réviser sa décision dès que possible.
(6) Suggestion visant à informer les candidats non présélectionnés dans les procédures de sélection du résultat de leur candidature
Réponse d'Eurojust
22. Eurojust a déclaré qu’elle avait déjà modifié sa pratique à cet égard: depuis le 21 février 2013, Eurojust informe tous les demandeurs, y compris ceux qui n'ont pas obtenu gain de cause, de l'issue de leur demande.
Évaluation du Médiateur
23. Le Médiateur félicite Eurojust d'avoir pris des mesures concrètes en réponse à cette suggestion.
(7) Suggestion d'informer les candidats, dans l'avis de vacance, qu'ils peuvent déposer une plainte auprès du Médiateur
Réponse d'Eurojust
24. Eurojust a indiqué qu'à partir d'avril 2013, elle informerait systématiquement les candidats, dans l'avis de vacance, qu'ils peuvent déposer une plainte auprès du Médiateur européen.
Évaluation du Médiateur
25. Le Médiateur salue les actions d'Eurojust à cet égard.
(8) Suggestion d’inclure dans les documents d’appel d’offres et de marché et sur son site web des informations sur le droit de déposer une plainte auprès du Médiateur
Réponse d'Eurojust
26. Eurojust a indiqué que, le 1er février 2013, il avait inséré le texte suivant sur sa page web consacrée aux procédures de passation de marchés:
"Voies de recours
La juridiction compétente pour connaître des procédures de recours est le Tribunal de l’Union européenne. Le Médiateur européen enquête sur les plaintes pour mauvaise administration dans les institutions et organes de l ' Union européenne> >.
27. En outre, Eurojust a inséré le même texte dans son modèle de cahier des charges et a inclus les adresses du site web du Tribunal et du Médiateur européen.
Évaluation du Médiateur
28. Le Médiateur félicite Eurojust d'avoir pris des mesures concrètes pour mettre en œuvre cette suggestion.
(9) Suggestion d'informer le personnel des Principes de la fonction publique et de rendre ces Principes et le Guide de l'Ombudsman sur les plaintes disponibles sur son site Web.
Réponse d'Eurojust
29. Eurojust a déclaré qu’elle avait déjà mis en œuvre cette suggestion: le 25 mars 2013, elle a publié les principes de la fonction publique et le guide du Médiateur sur les plaintes sur son site web [9]. Eurojust a également expliqué qu'elle avait publié les deux documents sur son site intranet.
Évaluation du Médiateur
30. Le Médiateur félicite Eurojust d'avoir pris des mesures concrètes pour informer son personnel des principes du service public.
Conclusion
31. Sur la base de son examen de la réponse d'Eurojust, la Médiatrice conclut qu'Eurojust a pris les mesures appropriées pour adopter la plupart des suggestions formulées dans sa lettre du 16 janvier 2013. Toutefois, en ce qui concerne certaines des suggestions relatives à l’accès aux documents, le Médiateur formule les observations suivantes. Elle encourage en particulier Eurojust à suivre l’exemple de Frontex en ce qui concerne les délais de traitement des demandes d’accès. La Médiatrice souligne l’importance pour les agences de mettre en œuvre des politiques d’accès aux documents conformes au cadre défini dans le règlement (CE) no 1049/2001. La Médiatrice espère qu'Eurojust donnera une réponse positive dans le cadre du suivi de ses observations ultérieures. La Médiatrice clôt donc son enquête.
Eurojust et le plaignant dans l'affaire 2168/2012/BEH seront informés de cette décision.
Autres remarques
Eurojust pourrait rendre son code de bonne conduite administrative plus visible sur son site web.
Eurojust pourrait envisager de réviser, dès que possible, la décision du collège d'Eurojust du 13 juillet 2004 relative à l'adoption de règles concernant l'accès du public aux documents d'Eurojust, afin de la mettre en conformité avec le règlement (CE) n° 1049/2001, et ce indépendamment de la révision en cours du règlement. Cette révision pourrait concerner en particulier i) les délais de traitement des demandes initiales et confirmatives, ii) l'indication des possibilités de recours et iii) la formulation de l'article 4, paragraphe 3, de la décision du collège d'Eurojust.
Eurojust pourrait envisager la création d'un registre public des documents dès que possible. Ce registre devrait inclure au moins les références des documents sensibles, d'une manière qui ne permettrait pas d'identifier leur contenu.
Emily O'Reilly
Fait à Strasbourg, le 11 juin 2014
[1] Des informations sur les visites dans les agences de l’UE sont disponibles à l’adresse suivante: www.ombudsman.europa.eu/activities/visits.faces
[2] Décision 2002/187/JAI du Conseil, du 28 février 2002, instituant Eurojust en vue de renforcer la lutte contre les formes graves de criminalité (JO L 63, p. 1), telle que modifiée par la décision 2003/659/JAI du Conseil, du 18 juin 2003 (JO L 245, p. 44), et par la décision 2009/426/JAI du Conseil, du 16 décembre 2008, relative au renforcement d’Eurojust (JO L 138, p. 14). La version consolidée de la décision Eurojust est disponible à l’adresse suivante:
http://eurojust.europa.eu/doclibrary/Eurojust-framework/ej-legal-framework/Pages/ej-decision.aspx
[3] http://www.ombudsman.europa.eu/fr/activities/visitreport.faces/fr/48925/html.bookmark
[4] http://www.ombudsman.europa.eu/fr/activities/visitreport.faces/fr/50149/html.bookmark
[5] http://eurojust.europa.eu/doclibrary/eurojust-framework/ej-legal-framework/pages/other-relevant-documents.aspx
[6] http://eurojust.europa.eu/about/Pages/Access-to-documents.aspx
[7] Affaire 64/05 P, Suède/Commission, Rec. 2007, p. I-11389, voir en particulier le point 86.
[8] Voir la décision du conseil d'administration de FRONTEX du 19 février 2014 relative à l'accès du public aux documents de FRONTEX, disponible à l'adresse suivante: http://www.ombudsman.europa.eu/fr/activities/visitreport.faces/fr/54007/html.bookmark
[9] http://www.eurojust.europa.eu/doclibrary/Pages/eu-framework.aspx