Contexte

1. Le système de groupes d’experts de la Commission européenne joue un rôle important pour éclairer les décisions prises par la Commission. À l’heure actuelle, il existe environ 660 groupes d’experts et 460 sous-groupes, qui couvrent un large éventail de domaines d’action tels que les douanes, les affaires économiques et monétaires, les affaires de consommation, les affaires étrangères et la sécurité, la santé publique et l’environnement. Les groupes d’experts fournissent des conseils non contraignants à la Commission dans ces domaines, y compris en ce qui concerne l’élaboration de propositions législatives et d’initiatives politiques. Il existe différents types de groupes d’experts, qui peuvent être composés d’experts nommés par les gouvernements de l’UE et/ou d’universitaires, de représentants de la société civile et de représentants des secteurs industriels ou économiques concernés.

2. Même si les groupes d'experts ne prennent pas de décisions, leurs contributions peuvent avoir un poids important dans les décisions de la Commission sur les propositions politiques et législatives et sur la manière dont ces décisions sont mises en œuvre dans la pratique. Les groupes d'experts qui sont composés de représentants des gouvernements des États membres constituent un important forum de réflexion pour la Commission, y compris avant qu'elle n'adopte des actes délégués [1], étant donné que le Conseil de l'UE, ainsi que le Parlement européen, peuvent formuler des objections à l'égard de ces actes après leur adoption [2].

3. Les groupes d’experts peuvent également être composés d’experts indépendants dans un domaine particulier (tels que des chercheurs universitaires), de représentants d’intérêts privés ou de la société civile. Ces groupes d’experts servent de forum à la Commission pour recueillir des avis et des conseils externes. Les experts de ces groupes sont sélectionnés sur la base d'appels à candidatures publics.

4. En mai 2016, la Commission a révisé ses règles relatives à la création et au fonctionnement de groupes d’experts de la Commission [3], dans le cadre d’une enquête d’initiative de la Médiatrice [4].

5. Des préoccupations quant à la manière dont les dispositions en matière de transparence de ces règles sont appliquées ont été soulevées par la société civile ^[5] et les universitaires ^[6], ainsi que dans le cadre de la consultation publique de la Médiatrice sur la transparence et la participation au processus décisionnel de l’UE en matière d’environnement ^[7]. Une enquête de la Médiatrice sur les pratiques de publication d'un groupe d'experts spécifique a révélé que certains documents liés aux travaux du groupe d'experts n'avaient pas été rendus publics de manière proactive, même si cela aurait dû être fait ^[8].

L'enquête

6. La Médiatrice a ouvert cette enquête d’initiative afin de donner suite à son enquête précédente et d’évaluer la manière dont la Commission applique ses règles aux groupes d’experts. En particulier, l’enquête a analysé la manière dont la Commission veille à ce que les mesures de transparence énoncées dans ces règles soient respectées de manière significative.

7. Au cours de l'enquête, le Médiateur a reçu la réponse de la Commission à une série de questions détaillées [9].

Arguments présentés par la Commission

Publication des documents des groupes d'experts

8. La Commission a indiqué que ses règles relatives aux groupes d’experts (dénommées par la Commission «règles horizontales»)[10] prévoyaient que tous les documents pertinents des groupes d’experts actifs devraient être disponibles via le registre des groupes d’experts [11]. Il s’agit notamment des ordres du jour, des procès-verbaux des réunions et des contributions des participants. À ce titre, la Commission a fait valoir que ce registre garantissait la transparence proactive des groupes d’experts. La Commission explique que la responsabilité du chargement des documents dans le registre est décentralisée et incombe aux services compétents qui gèrent les différents groupes d’experts. Des exceptions à la publication ne devraient être prévues que lorsqu'il est estimé que la divulgation d'un document porterait atteinte à la protection d'un intérêt public ou privé tel que défini dans la législation de l'UE sur l'accès du public aux documents [12].

9. Selon la Commission, de nombreuses parties prenantes recherchent sur des sites web spécifiques de la Commission des documents liés aux activités des groupes d’experts lorsqu’elles cherchent à accéder à des informations concernant le domaine d’action concerné. Par conséquent, les membres du personnel de la Commission chargés des groupes d’experts mettent à disposition les documents des groupes d’experts soit directement dans le registre des groupes d’experts, soit via un lien à partir de ce registre vers des sites web spécifiques de la Commission. Pour les mises à jour, les parties prenantes peuvent s'abonner aux notifications automatiques qui sont envoyées lorsque de nouveaux documents sont téléchargés.

10. Les procès-verbaux des réunions des groupes d’experts devraient être significatifs et complets et, en tout état de cause, refléter les discussions sur chaque point de l’ordre du jour et les avis du groupe. En principe, les procès-verbaux devraient permettre une compréhension détaillée des positions exprimées par les participants et des conclusions possibles. Par souci de cohérence, la Commission fournit un modèle pour la préparation des procès-verbaux des réunions. 

11. Afin de garantir une publication plus rapide, plus facile et en temps utile des documents pertinents, tels que les ordres du jour, le registre des groupes d’experts a été intégré aux outils en ligne de la Commission pour gérer les invitations aux réunions de la Commission et les processus de remboursement depuis 2024 [13].

12. Les personnes peuvent rechercher dans le registre des groupes d’experts des documents fondés sur les groupes d’experts respectifs ou dans le cadre de réunions spécifiques. La Commission a indiqué qu’elle était disposée à examiner la possibilité de développer des fonctionnalités de recherche supplémentaires pour les documents rendus publics dans le registre, en tenant compte du budget disponible, et sur la base d’une analyse spécifique, y compris de l’utilité de moyens de recherche supplémentaires.

13. Lorsque les groupes d'experts sont supprimés, leurs documents, y compris les procès-verbaux des réunions, sont conservés dans le registre pendant cinq années supplémentaires. Ensuite, la documentation est archivée mais peut être récupérée sur demande.

Informations sur les membres des groupes d'experts et les observateurs

14. Les membres des groupes d'experts et les observateurs sont sélectionnés en fonction de leur expertise, en tenant compte des tâches de leur groupe. Toutefois, les observateurs n'ont pas le droit de vote et ne participent pas non plus à la formulation des recommandations ou des conseils du groupe d'experts. Normalement, tous les membres et observateurs sont invités aux réunions des groupes d'experts. Toutefois, il arrive parfois que seuls certains types de membres ou d'observateurs soient invités, à la lumière des sujets spécifiques à débattre.

15. Normalement, les groupes d’experts décident de leurs «résultats»[14] par consensus. Toutefois, en cas de vote, les experts qui ont voté contre ou se sont abstenus ont le droit de voir leur position annexée à l'avis, à la recommandation ou au rapport en question ^[15]. La Commission ne rend pas compte aux groupes d'experts de la manière dont leurs avis ont été pris en considération [16], étant donné que leur rôle est uniquement consultatif.

16. Les données à caractère personnel des experts désignés à titre personnel (appelés «experts de type A») et des experts désignés pour représenter un intérêt commun partagé par un groupe de parties prenantes (appelés «experts de type B») sont publiées dans le registre des groupes d’experts de la Commission. Ces données ne sont pas anonymisées dans les documents y afférents, à moins que l’expert ne le demande et ne fournisse des raisons justifiant sa demande ^[17]. Les déclarations d’intérêts des experts nommés à titre personnel sont disponibles pendant que les groupes d’experts sont actifs. Les noms d'autres types d'experts, à savoir ceux représentant des organisations spécifiques, des États membres de l'UE ou des pays tiers (types C, D et E respectivement), peuvent être rendus publics dans le registre, si ces experts donnent leur consentement ^[18].

17. Depuis décembre 2017 [19], 91 réunions en personne ont été ouvertes au public, 41 réunions ont été retransmises en direct en ligne et 46 réunions ont été ouvertes au public et retransmises en continu.

Soutien et orientations pour le personnel de la Commission

18. Les membres du personnel de la Commission chargés des groupes d’experts sont soutenus par un ou plusieurs coordinateurs locaux pour les groupes d’experts dans chaque service de la Commission, notamment en ce qui concerne la création et le fonctionnement des groupes d’experts. Les coordinateurs des groupes d’experts de tous les services de la Commission forment un réseau spécifique qui promeut et contrôle le respect des règles relatives aux groupes d’experts. Le secrétariat général de la Commission apporte son soutien en offrant des conseils et une expertise en cas de questions plus complexes ou transversales.

19. La Commission a adopté des lignes directrices internes sur la mise en œuvre des règles relatives aux groupes d’experts en septembre 2022 et les a modifiées en octobre 2023 (ci-après les «lignes directrices internes»).

20. Afin d'encourager une plus grande ouverture en organisant des réunions publiques de groupes d'experts, la Commission a inclus cette possibilité dans les modèles de groupes d'experts [20] et dans les cours de formation destinés aux membres du personnel concernés de la Commission.

Évaluation du Médiateur

21.  Il est essentiel d’assurer un niveau élevé de transparence en ce qui concerne les travaux des groupes d’experts et des organes similaires pour le fonctionnement démocratique de l’UE, compte tenu du travail important que ces groupes effectuent dans le cadre des activités de la Commission.

22. La Médiatrice reconnaît les efforts déployés par la Commission pour dispenser une formation aux membres du personnel concernés et veiller à la coordination entre ses services afin de promouvoir et de contrôler le respect des règles relatives aux groupes d’experts. La Médiatrice se félicite en particulier de l’initiative de la Commission de mettre en place un réseau interne spécifique de coordinateurs de groupes d’experts, qui se réunit périodiquement, afin de contrôler et de promouvoir la bonne mise en œuvre des règles par les services de la Commission. La Médiatrice prend également note des lignes directrices internes de la Commission pour la mise en œuvre des règles relatives aux groupes d’experts, qui fournissent d’autres orientations utiles aux membres du personnel de la Commission qui travaillent avec des groupes d’experts.

23. Dans le même temps, l’enquête de la Médiatrice a mis en évidence un certain nombre de domaines dans lesquels la Commission pourrait améliorer encore la transparence des groupes d’experts.

Publication des documents des groupes d'experts

24. La publication de documents pertinents pour les travaux des groupes d’experts et des sous-groupes est la règle par défaut conformément aux lignes directrices internes de la Commission. Lorsque la Commission décide de ne pas rendre public un document d’un groupe d’experts, cela doit se fonder sur une exception à la divulgation prévue par la législation de l’UE sur l’accès du public aux documents [21]. Les orientations internes de la Commission font référence à la possibilité pour les députés au Parlement européen, les organisations de la société civile, les organisations de médias ou le Médiateur européen de s’enquérir de la non-publication des documents des groupes d’experts. Toutefois, ni les règles, ni les lignes directrices internes, ne chargent les services de la Commission de rendre public le fait que certains documents pertinents ne sont pas publiés. Cette absence de transparence complique le contrôle public.

25. Comme la Médiatrice l’a constaté dans une enquête précédente [22], afin d’améliorer encore la transparence et de permettre au public de demander l’accès si nécessaire, la Commission devrait inclure dans les procès-verbaux des réunions des groupes d’experts une liste de documents qui ont été examinés, mais dont la Commission a estimé qu’ils ne pouvaient pas être rendus publics de manière proactive. La Commission est convenue d'adopter cette pratique pour donner suite à l'enquête susmentionnée dans le cadre d'un groupe d'experts spécifique. Le Médiateur suggère à la Commission d'adopter cette pratique plus largement pour tous ses groupes d'experts et de mettre à jour ses lignes directrices internes en conséquence. En outre, la Commission pourrait examiner un échantillon aléatoire des raisons de ne pas divulguer les documents des groupes d’experts, afin de voir si leur non-divulgation était justifiée.

Publication en temps utile des documents

26. Les ordres du jour et autres documents de référence pertinents doivent être rendus publics en temps utile avant les réunions, et les procès-verbaux doivent être rendus publics après la réunion «en temps utile »^[23]. Néanmoins, les lignes directrices internes n’imposent aucun délai pour la publication des documents avant ou après les réunions, ce qui permet des pratiques différentes entre les groupes d’experts en ce qui concerne le calendrier de publication. La Médiatrice suggère donc à la Commission de fixer des délais pour la publication des documents des groupes d’experts avant et après les réunions des groupes d’experts afin de garantir un accès rapide aux documents et une application cohérente des règles.

Facilité de recherche dans le registre public

27. Actuellement, pour pouvoir trouver un document dans le registre, les utilisateurs doivent connaître le nom du groupe d'experts concerné auquel le document se rapporte et la date à laquelle la réunion a eu lieu. Cela fait de la recherche de documents pertinents un défi pour toute personne extérieure au groupe d'experts. Une recherche parallèle dans les registres des actes d'exécution et des actes délégués [24] peut également être nécessaire, ou une recherche dans une autre plateforme à laquelle le registre du groupe d'experts fait référence, selon le groupe d'experts.

28. En réponse à la Médiatrice, la Commission a indiqué qu'elle était disposée à étudier la possibilité d'améliorer les fonctions de recherche de documents dans le registre des groupes d'experts. La Médiatrice se félicite de cette volonté d’améliorer l’accessibilité des documents des groupes d’experts. La Médiatrice est d’avis que la Commission devrait solliciter le retour d’information des utilisateurs du registre afin d’éclairer son évaluation.

Informations figurant dans le procès-verbal de la réunion du groupe d’experts

29. Conformément aux lignes directrices internes, les procès-verbaux des réunions des groupes d’experts devraient couvrir les discussions sur chaque point de l’ordre du jour et les avis émis par le groupe de manière significative et complète. Le Médiateur convient que des procès-verbaux devraient être rédigés pour permettre une compréhension détaillée des positions exprimées par les participants et des conclusions éventuelles, comme indiqué dans les lignes directrices internes. Tout écart par rapport à cette norme doit être appliqué avec retenue.[25]

30. Le Médiateur formulera les suggestions d'amélioration correspondantes ci-dessous.

31. Sur la base des informations fournies par la Commission, le Médiateur ne voit pas la nécessité d'enquêtes supplémentaires à ce stade.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

Aucune autre enquête n'est justifiée.

La Commission sera informée de cette décision.

Suggestions d'amélioration

Afin de renforcer encore la transparence des groupes d'experts, la Commission devrait:

1. rendre publiques les lignes directrices internes fournies dans le cadre de la présente enquête, avec les occultations appropriées si nécessaire, afin de clarifier ce que le public peut attendre de la mise en œuvre par la Commission des règles relatives aux groupes d’experts.

2. a. Inclure dans les procès-verbaux des réunions des groupes d'experts une liste des documents qui ont été discutés, mais dont la Commission a déterminé qu'ils ne pouvaient pas être rendus publics de manière proactive, afin de permettre au public de demander l'accès si nécessaire. Les lignes directrices internes devraient être mises à jour pour refléter cette pratique. 

b. procéder à l’examen d’un échantillon aléatoire des raisons pour lesquelles les documents du groupe d’experts ne sont pas divulgués, afin de vérifier qu’ils sont justifiés.

3. Fixer des délais pour la publication des documents du groupe d’experts avant et après les réunions du groupe d’experts afin de garantir un accès rapide aux documents et une application cohérente des règles.

4. Améliorer les fonctions de recherche dans les registres qui sont pertinentes pour les travaux des groupes d'experts. Ce faisant, la Commission pourrait solliciter le retour d’information des utilisateurs du registre des groupes d’experts afin d’éclairer son évaluation.

 

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 21/02/2025

 

[1] Accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne «Mieux légiférer», JO L 123 du 12.5.2016, p. 1, point 28, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:32016Q0512%2801%29

[2] Une fois adoptés, ces actes délégués peuvent faire l'objet d'un veto du Conseil conformément à l'article 290, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'UE, disponible à l'adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12008E290:fr:HTML.

[3] Voir: https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=C(2016)3301&lang=fr.

[4] Décision de la Médiatrice européenne dans son enquête stratégique OI/6/2014/NF concernant la composition et la transparence des groupes d’experts de la Commission européenne, voir: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/86030.

[5] Voir par exemple: https://corporateeurope.org/fr/expert-groups/2017/02/corporate-interests-continue-dominate-key-expert-groups et https://eeb.org/wp-content/uploads/2023/06/NGO-Letter-on-the-functioning-of-the-Expert-Group-on-Carbon-Removals-and-its-meetings-June-2023.pdf.

[6] Voir par exemple: Radulova et al. (2021) «Les groupes d’experts de la Commission européenne: Adapting to the Contestation of Expertise», dans The Contestation of Expertise in the EU, p. 91 à 121.

[7] Consultation publique sur la transparence et la participation au processus décisionnel de l’UE en matière d’environnement (SI/5/2022/KR). Voir: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/document/en/168767.

[8] Voir, par exemple, le point 13 de l’affaire 2132/2022/KR sur la manière dont la Commission européenne garantit la transparence du groupe de coordination en matière de dispositifs médicaux: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/185429.

[9] Voir: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/opening-summary/fr/188875.

[10] Voir note de bas de page 3.

[11] https://ec.europa.eu/transparency/expert-groups-register/screen/home?lang=fr

[12] Article 4 du règlement 1049/2001 du 30 mai 2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, disponible à l'adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[13] Cela signifie, par exemple, que lorsqu’une nouvelle réunion d’un groupe d’experts est organisée, les documents pertinents envoyés avec l’invitation à la réunion sont automatiquement exportés du portail «Advanced Gateway for Meetings» vers le registre des groupes d’experts.

[14] Documents présentant l'évaluation, les conseils, les avis, les recommandations et ainsi de suite du groupe d'experts sur des questions politiques spécifiques.

[15] Conformément à l'article 13, paragraphe 8, du règlement.

[16] Contrairement à la pratique des consultations des parties prenantes, où la Commission fournit une «réponse aux observations».

[17] Conformément à l'article 11, paragraphe 6, et à l'article 23 du règlement.

[18] Conformément à l'article 23(1)c) et d) des règles.

[19] Avant cette date, aucune donnée statistique sur les réunions publiques n'était enregistrée.

[20] Par exemple, il est inclus dans les modèles de décisions de la Commission et dans le mandat des groupes d'experts.

[21] Les exceptions prévues par le règlement 1049/2001 s'appliquent à cette publication proactive.

[22] Voir note de bas de page 8.

[23] Voir article 26, paragraphe 1, des règles de la Commission, disponibles à la note de bas de page 1.

[24] Voir: https://webgate.ec.europa.eu/regdel/#/home.

[25] Par exemple, l'Ombudsman est au courant de la pratique du Global Gateway Business Advisory Group, où des procès-verbaux sont rédigés pour refléter la discussion à un niveau élevé, mais pas les positions individuelles des membres. Cela limite l'information du public sur les discussions et les positions au sein du groupe d'experts. Voir le procès-verbal de la réunion du groupe ici: https://ec.europa.eu/transparency/expert-groups-register/screen/meetings/consult?lang=fr&meetingId=50256&fromExpertGroups=3898.