Antécédents de la plainte

1. En janvier 2017, Access Info Europe, une organisation non gouvernementale (ONG), a lancé une campagne pour que le public ait accès à tous les frais de voyage des commissaires pour 2016. Il a créé un site web [1] où les citoyens pouvaient suivre des liens pour demander l'accès aux frais de voyage d'un commissaire pour une période de deux mois. 120 citoyens ont fait 188 demandes de ce type. L'ONG est le premier plaignant dans cette affaire. Le deuxième plaignant est une personne, l’un des citoyens ayant présenté une demande, qui demande l’accès aux frais de voyage du commissaire Hahn pour les mois de mai à juin 2016 et pour les mois de septembre à octobre 2016.  

2. En mars 2017, la Commission a écrit à l’ONG pour lui expliquer que sa campagne avait déclenché les demandes et lui suggérer de communiquer avec l’ONG en tant qu’intermédiaire pour les 120 citoyens, en traitant les demandes comme provenant d’une seule source. L'ONG n'était pas d'accord, car elle ne considérait pas qu'elle agissait au nom des requérants. En raison de cette approche de la Commission, le plaignant en l'espèce n'a reçu ni réponse ni accusé réception de sa demande initiale.  Il en va de même de sa demande de réexamen (appelée «demande confirmative»), pour laquelle il n’a reçu aucune réponse de la Commission.  

3. En réponse aux demandes d’accès elles-mêmes, la Commission a montré qu’il lui faudrait 75,5 jours ouvrables pour préparer une réponse à toutes ces demandes. Elle a conclu qu’il s’agissait d’une charge administrative disproportionnée. Conformément aux règles de l’UE en matière d’accès du public, la Commission a proposé une solution équitable [2]. La solution équitable présentée consistait pour l’ONG à limiter la demande à toute période de deux mois en 2015 et 2016, à l’exclusion de cinq commissaires pour lesquels des frais de voyage pour une période de deux mois avaient déjà été publiés en décembre 2016.

4. L'ONG a fait valoir qu'elle n'était pas en mesure d'accepter une solution proposée, car elle n'était pas la seule source des demandes. Néanmoins, il a souligné qu'en tout état de cause, il jugeait la solution proposée inacceptable. L’ONG s’est plainte auprès de la Commission de la manière dont celle-ci avait traité les demandes d’accès.

5. Le plaignant s’est adressé au Médiateur en avril 2017, étant donné que la Commission n’avait pas répondu à sa demande d’accès du public aux documents. L’ONG s’est adressée au Médiateur en juin 2017, n’ayant reçu aucune réponse de la Commission sur sa plainte.

6. En juin 2017, la Commission a informé l’ONG qu’en raison du très grand nombre de documents couverts par la demande d’accès, elle aurait besoin de plus de temps avant de répondre.

7. En juillet 2017, la Commission a publié sa réponse à la demande de réexamen, l’envoyant uniquement à l’ONG. La décision indiquait que la Commission avait limité unilatéralement la portée de la demande étant donné qu’une solution n’avait pas été trouvée [3]. La Commission a autorisé l’accès à 257 relevés récapitulatifs des coûts relatifs aux frais de voyage au cours de la période de janvier et février 2016 pour le président, les vice-présidents et les commissaires en fonction à l’époque.

L'enquête

8. La Médiatrice a ouvert une enquête sur la manière dont la Commission a traité les demandes d’accès du public concernant les frais de voyage des commissaires. Au cours de l’enquête, l’équipe d’enquête de la Médiatrice a rencontré la Commission et a examiné le dossier de la Commission sur l’affaire. La décision du Médiateur tient compte des arguments et des points de vue avancés par les parties au cours de l'enquête, ainsi que des échanges écrits entre les parties au cours de la procédure de demande d'accès du public.  

Traitement par la Commission des demandes d’accès du public aux documents concernant les frais de voyage des commissaires

Arguments présentés au Médiateur

9. Le plaignant individuel a fait valoir que la Commission n’avait pas traité sa plainte conformément aux règles applicables [4], étant donné qu’elle n’avait pas fait droit à sa demande et n’y avait d’ailleurs pas répondu.

10. L'ONG est également préoccupée par la manière dont la Commission a traité les demandes d'accès. Elle soutient qu’ils auraient dû être traités comme des demandes distinctes plutôt que comme une seule demande émanant d’une seule source. En outre, l’ONG fait valoir que la Commission a eu tort de décider de communiquer directement avec elle, plutôt qu’avec tous les demandeurs individuellement, en particulier après que l’ONG a déclaré qu’elle n’agirait pas en tant qu’intermédiaire pour les demandeurs.

11. En outre, l’ONG ne considère pas que la Commission puisse proposer une solution équitable, étant donné que chaque demande individuelle ne portait pas sur un grand nombre de documents. Elle conteste également l’avis de la Commission selon lequel le délai nécessaire pour traiter toutes les demandes d’accès serait de 75,5 jours.

12. La Commission fait valoir qu’il était juste de traiter les nombreuses demandes d’accès comme une seule demande.  La campagne de l’ONG et le libellé très similaire des demandes indiquent clairement que les demandes faisaient partie d’une campagne organisée. La Commission estime qu’il s’agissait d’une tentative d’éviter de présenter une seule demande d’accès du public à un grand nombre de documents, ce qui aurait été trop lourd à traiter pour elle.

13. Les règles d’accès du public ne peuvent pas être contournées en scindant une demande portant sur un grand nombre de documents en plusieurs demandes plus petites [5]. Étant donné que c’est l’ONG qui avait lancé la campagne pour l’accès du public à ces documents, la Commission a considéré qu’elle était un intermédiaire des requérantes.

14. Le Conseil a également soutenu que lorsqu'il traite une demande d'accès du public, il doit tenir compte de l'intérêt du demandeur et de la charge de travail requise pour traiter la demande. En l’espèce, elle estime que la solution proposée a correctement mis en balance ces intérêts en limitant la demande d’accès à une période de deux mois. Étant donné que l’ONG n’a pas accepté la solution proposée, la Commission fait valoir qu’elle a correctement appliqué la solution proposée, afin de pouvoir traiter la demande dans le délai légal de 15 jours ouvrables.

Évaluation du Médiateur

15. Les règles de l’UE en matière d’accès du public tiennent dûment compte de la charge administrative qui peut être imposée à une institution en cas de demande très importante ou de très nombreuses demandes émanant du même demandeur. En l'espèce, le Conseil a reçu 188 demandes d'accès du public en peu de temps. Compte tenu de la nature très similaire de ces demandes et du fait incontesté que les demandes étaient encouragées, organisées et coordonnées par l’ONG, il était raisonnable que la Commission les traite comme une seule demande importante. Si la Commission n’était pas autorisée à adopter un tel point de vue, les règles visant à protéger l’intérêt public dans le bon fonctionnement de l’administration publique seraient facilement contournées et compromises.

16. Bien que le Médiateur reconnaisse que la Commission a agi raisonnablement lorsqu’elle a décidé de traiter toutes les demandes ensemble, elle aurait néanmoins dû informer les requérants de sa décision de ne communiquer qu’avec l’ONG, en tant qu’intermédiaire.  Informer chaque demandeur de la manière dont il a l’intention de procéder, au moyen d’un courriel standardisé adressé à chaque demandeur, n’aurait pas nécessité une charge de travail excessive.

17. S'il est clair pour le Médiateur que l'ONG a orchestré la campagne, la Commission ne peut déléguer l'obligation de répondre aux demandes d'accès individuelles à une partie qui n'accepte pas ce rôle. Si la Commission estime nécessaire de communiquer avec une partie dans une situation comme celle-ci afin de faciliter le traitement des demandes, elle devrait veiller à ce que la partie concernée marque son accord et elle devrait également informer tous les demandeurs de cette décision.

18. En ce qui concerne la question de savoir si la Commission a agi raisonnablement lorsqu’elle a ensuite proposé de restreindre la demande d’accès du public, le Médiateur estime, après avoir procédé à une inspection du dossier et obtenu une explication sur la manière dont la Commission traite et stocke les documents en question, que le délai estimé de la Commission pour traiter la demande d’accès, soit 75,5 jours ouvrables, était raisonnable. En tant que telle, la Commission était fondée à tenter de trouver une solution équitable, comme le prévoit le cadre juridique.

19. En ce qui concerne le fond de la proposition visant à restreindre la portée de la demande, la Commission a présenté une solution afin que la demande puisse être traitée dans un délai raisonnable. La Médiatrice note que les juridictions de l’UE ont insisté sur le fait que ce délai ne peut être prolongé pour traiter des demandes importantes [6]. Dans ce contexte, la Commission a agi raisonnablement lorsqu’elle a autorisé l’accès à 257 relevés récapitulatifs des coûts relatifs aux frais de voyage au cours de la période de janvier et février 2016 pour le président, les vice-présidents et les commissaires en fonction à l’époque.

20. Toutefois, le Médiateur convient qu'il existe un intérêt public important à avoir accès aux informations en question. En tant que tel, le Médiateur a souhaité, au cours de l’enquête, explorer les moyens par lesquels la Commission pourrait rendre ces documents disponibles de manière proactive et en temps utile à l’avenir.  Dans ce contexte, le Médiateur se félicite de l'évolution récente de la situation, à savoir l'engagement pris par la Commission [7] de publier tous les deux mois des informations sur les frais de voyage de chaque commissaire. Le Médiateur a suivi le respect de cet engagement et se félicite que la publication de ces informations soit désormais régulière et routinière. Il s'agit d'un pas très positif vers une plus grande transparence dans ce domaine et justifie la clôture de la présente enquête. Néanmoins, le Médiateur continuera de suivre la situation de près. 

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

Compte tenu de l'engagement positif de la Commission de publier régulièrement et régulièrement des informations sur les frais de voyage de chaque commissaire tous les deux mois, le Médiateur estime qu'il n'y a pas lieu de poursuivre l'enquête sur la question.

Le Médiateur félicite la Commission pour cette nouvelle politique de publication proactive.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly

Médiateur européen

Strasbourg, le 16/11/2018

[1] www.access-info.org/commissaires-dépenses

[2] Article 6, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145 du 31.5.2001, p. 43).

[3] Arrêt de la Cour du 2 octobre 2014 dans l’affaire C-127/13, Guido Strack/Commission, ECLI:EU:C:2014:2250, points 27 et 28.

[4] À savoir l'article 7 du règlement (CE) n° 1049/2001, qui dispose que les demandes sont traitées rapidement et que les accusés de réception sont envoyés.

[5] Arrêt du Tribunal du 10 décembre 2010 dans l’affaire T-494/08, Ryanair/Commission, ECLI:EU:T:2010:511, point 34.

[6] Affaire C-127/13, Guido Strack/Commission, points 27 et 28.

[7] Voir le discours sur l’état de l’Union 2017 du président Jean-Claude Juncker, élaboré ultérieurement à l’article 6, paragraphe 2, de la décision C(2018) 700 final de la Commission du 31 janvier 2018 relative à un code de conduite des membres de la Commission européenne, disponible à l’adresse suivante: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/code-of-conduct-for-commissioners-2018_fr_0.pdf