Kantelun tausta

1. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 228 artiklassa Euroopan oikeusasiamiehelle annetaan valtuudet suorittaa oma-aloitteisia tutkimuksia unionin toimielinten, elinten ja laitosten toiminnasta.

2. Lissabonin sopimuksen tultua voimaan 1. joulukuuta 2009 EU:n perusoikeuskirjasta tuli oikeudellisesti sitova Frontexille, joka on EU:n virasto.

3. Laajojen keskustelujen jälkeen ja vastauksena kansalaisyhteiskunnan esittämiin huolenaiheisiin ja odotuksiin Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat 25 päivänä lokakuuta 2011 asetuksen 1168/2011/EU [1], jäljempänä 'asetus', jolla vahvistetaan edelleen Frontexin asemaa ja säädetään nimenomaisesti, että sen on hoidettava tehtävänsä täysin perusoikeuskirjaa noudattaen. Asetuksessa edellytetään, että Frontex ottaa käyttöön tiettyjä hallinnollisia mekanismeja ja välineitä edistääkseen ja valvoakseen perusoikeuksien kunnioittamista koskevien velvoitteidensa noudattamista.

4. Kun otetaan huomioon Frontexin uusi oikeudellinen kehys ja kansalaisyhteiskunnan huomattava kiinnostus EU:n ulkorajojen valvontaan, myös sen perusoikeusulottuvuuteen, oikeusasiamies piti hyödyllisenä pyrkiä oma-aloitteisella tutkimuksella selventämään, miten Frontex panee edellä mainitut säännökset täytäntöön.

Tutkinnan kohde

5. Tämän tutkimuksen aloittamista koskevassa kirjeessä oikeusasiamies viittasi asetuksen 26 a artiklaan [2] ja pyysi Frontexia toimittamaan tietoja kannastaan seuraaviin viiteen asiaan.

1 Perusoikeusstrategia

i) Mikä on Frontexin perusoikeusstrategian hyväksymisen nykytilanne?

ii) Mitä toimenpiteitä Frontex on toteuttanut tai aikoo toteuttaa ottaakseen käyttöön tehokkaan mekanismin, jolla valvotaan perusoikeuksien kunnioittamista Frontexin toiminnassa?

iii) Kun otetaan huomioon, että Frontex osallistuu koordinointi- ja tukitoimiin jäsenvaltioiden alueella, voisiko Frontex selittää ymmärtävänsä, mahdollisesti myös esimerkkien avulla, asetuksen 26 a artiklan 1 kohdassa tarkoitetun viittauksen "viraston kaikkiin toimiin"?

iv) Katsooko Frontex, että tehokkaan perusoikeuksien valvontamekanismin kehittämiseen olisi sisällyttävä valitusmekanismi niitä henkilöitä varten, joihin Frontexin toiminta vaikuttaa? (Ks. myös jäljempänä 3 kohdan ii alakohta ja 5 kohdan ii alakohta).

2 Käytännesäännöt

Asetuksessa säädetään kaikkiin operaatioihin sovellettavista käytännesäännöistä, kuten a) menettelyistä, joiden tarkoituksena on taata oikeusvaltioperiaatteen noudattaminen ja perusoikeuksien kunnioittaminen, ja b) sellaisten kolmansien maiden kansalaisten palauttamisesta, jotka oleskelevat fyysisesti EU:n jäsenvaltioissa ilman päteviä asiakirjoja.

i) Voisiko Frontex selittää, miten se näkee a) perusoikeusstrategiansa (ks. edellä 1 kohta) ja näiden käytännesääntöjen välisen suhteen? ja b) eri koodien välillä?

ii) Mikä on näiden käytännesääntöjen hyväksymisen nykytilanne?

3 Perusoikeusvastaava

i) Mitä Frontexin mielestä olisi pidettävä perusoikeusvastaavan täsmällisinä vastuualueina ja velvollisuuksina?

ii) Katsooko Frontex, että perusoikeusvastaava voisi olla toimivaltainen vastaanottamaan yksityishenkilöiltä valituksia, jotka koskevat perusoikeuksien kunnioittamista jäsenvaltioissa ja/tai Frontexissa?

iii) Onko hallintoneuvosto jo nimittänyt perusoikeusvastaavan, ja jos ei ole, mikä on sen toimittamismenettely ja -aikataulu?

4 Euroopan rajavartijaryhmää / koordinoiva virkamies

Asetuksessa viitataan Euroopan rajavartijaryhmiin ja edellytetään, että ne kunnioittavat kaikilta osin perusoikeuksia hoitaessaan tehtäviään ja käyttäessään valtuuksiaan.

i) Koska nämä ryhmät näyttävät koostuvan sekä Frontexin että jäsenvaltioiden edustajista, jotka ovat vastuussa siitä, että nämä ryhmät eivät mahdollisesti kunnioita täysin perusoikeuksia, ja

ii) Mikä on koordinoivan virkamiehen rooli tässä suhteessa?

5 Yhteisten operaatioiden ja pilottihankkeiden päättäminen

Asetuksen 3 artiklan 1 a kohdan mukaan Frontex voi, ilmoitettuaan asiasta asianomaiselle jäsenvaltiolle, lopettaa yhteiset operaatiot ja pilottihankkeet, jos edellytykset kyseisten yhteisten operaatioiden tai pilottihankkeiden toteuttamiselle eivät enää täyty. Pääjohtaja keskeyttää tai lopettaa kokonaan tai osittain yhteiset operaatiot ja pilottihankkeet, jos hän katsoo, että perusoikeuksien tai kansainvälistä suojelua koskevien velvoitteiden loukkaukset ovat vakavia tai todennäköisesti jatkuvat.

Näiden säännösten perusteella:

i) Voisiko Frontex selittää, mitä menettelyjä ja kriteerejä se aikoo käyttää tunnistaakseen mahdolliset perusoikeuksien tai kansainvälistä suojelua koskevien velvoitteiden rikkomiset, jotka ovat vakavia tai todennäköisesti jatkuvat?

ii) Aikooko Frontex perustaa mekanismin, jonka avulla a) henkilöt, jotka väittävät joutuneensa vaikutusten kohteeksi, ja/tai b) muut henkilöt voivat valittaa Frontexille perusoikeuksien tai kansainvälistä suojelua koskevien säännösten rikkomisesta?

iii) Jos pääjohtaja päättää keskeyttää tai lopettaa operaation tai pilottihankkeen, mitä muita toimia Frontex voisi toimeksiantonsa mukaisesti harkita auttaakseen korjaamaan havaitut perusoikeuksien ja kansainvälistä suojelua koskevien velvoitteiden loukkaukset?

Tutkimus

6. Oikeusasiamies käynnisti 6. maaliskuuta 2012 tämän oma-aloitteisen tutkimuksen ja pyysi Frontexilta lausuntoa 31. toukokuuta 2012 mennessä. Siltä osin kuin Frontex oli jo hyväksynyt edellä 1 ja 2 kohdassa mainitut toimintaperiaatteet, menettelyt ja säännöt, oikeusasiamies pyysi Frontexia toimittamaan niistä jäljennökset. Aloituskirjeessä oikeusasiamies ilmoitti Frontexille myös, että tutkimuksen aikana Frontexin lausunto voitaisiin julkaista oikeusasiamiehen verkkosivustolla, jotta kolmannet osapuolet, joita asia koskee, voisivat esittää huomautuksia. Oikeusasiamies huomautti lisäksi, että tutkimuksesta ilmoitetaan kansallisille oikeusasiamiehille, jotka ovat Euroopan oikeusasiamiesten verkoston jäseniä.

7. Frontex antoi lausuntonsa 17. toukokuuta 2012.

8. Ottaen huomioon tutkimuksensa kohteen ja Euroopan unionin perusoikeusviraston (jäljempänä 'FRA') erityistehtävän oikeusasiamies toimitti 18.6.2012 Frontexin lausunnon kyseiselle virastolle ja kehotti sitä esittämään mahdolliset huomautuksensa 30.9.2012 mennessä.

9. Oikeusasiamies julkaisi 19. heinäkuuta 2012 toimielimen verkkosivustolla lausunnon, jonka mukaan kansalaisyhteiskunnan tutkimuksessa osoittama kiinnostus huomioon ottaen katsottiin asianmukaiseksi ja hyödylliseksi asettaa Frontexin lausunto saataville verkkosivustolla. Oikeusasiamies totesi myös, että tutkimuksessa nousi esiin useita teknisiä kysymyksiä, joita Frontexin lausunnossa käsitellään jossain määrin yksityiskohtaisesti. Koska perusoikeuksien suojelun alalla toimivat järjestöt olivat erityisen kiinnostuneita tutkimuksesta, oikeusasiamies kehotti asianomaisia osapuolia ja erityisesti kansalaisjärjestöjä ja muita tutkimuksen alaan erikoistuneita järjestöjä esittämään huomautuksia Frontexin lausunnosta 30. syyskuuta 2012 mennessä.

10. Oikeusasiamies sai 20 päivän heinäkuuta ja 2 päivän lokakuuta 2012 välisenä aikana yhteensä 18 kannanottoa, jotka olivat peräisin kansainvälisiltä järjestöiltä, kansalaisjärjestöiltä, kansalliselta oikeusasiamieheltä ja yksityishenkilöiltä [3]. Perusoikeusvirasto esitti 26. syyskuuta 2012 huomautuksia Frontexin lausunnosta.

11. Oikeusasiamies julkaisi toimielimen verkkosivustolla edellä mainittujen kannanottojen [4] koko tekstin sekä perusoikeusviraston huomautukset.

11. Oikeusasiamies antoi 9. huhtikuuta 2013 Frontexille suositusluonnoksen. Frontex antoi yksityiskohtaisen lausuntonsa suositusluonnoksesta 25. kesäkuuta 2013.

Oikeusasiamiehen analyysi ja päätelmät

Alustavia huomioita

12. Oikeusasiamies totesi, että koko tutkimuksen ajan oli viitattu usein Frontexin toimintaa koskeviin käytännesääntöihin. Oikeusasiamies pitää selkeyden vuoksi hyödyllisenä huomauttaa, että on tarpeen erottaa toisistaan kaksi erilaista käytännesääntöä eli i) kaikkia Frontexin toimintaan osallistuvia henkilöitä koskevat yleiset käytännesäännöt, jotka on jo hyväksytty (jäljempänä 'käytännesäännöt'), ja ii) erityisesti yhteisiä palauttamisoperaatioita varten hyväksyttävät käytännesäännöt (jäljempänä 'yhteiset palauttamissäännöt').

13. Oikeusasiamies kiitti aluksi kaikkia osallistujia heidän erittäin hyödyllisistä kommenteistaan ja ajatuksistaan.

14. Oikeusasiamies arvosti sitä, että jotkut vastaajat toimittivat tietoja perusoikeuksien väitetyistä loukkauksista tietyissä Frontexin operaatioissa. Eräät vastaajat korostivat erityisesti käytännesääntöjen täytäntöönpanon merkitystä näissä operaatioissa.

15. Oikeusasiamies on täysin samaa mieltä siitä, että käytännesääntöjen täytäntöönpano on tärkeää. Oikeusasiamies muistutti kuitenkin perusoikeuksien, myös käytännesääntöjen, rikkomistapauksista, että tässä oma-aloitteisessa tutkimuksessa keskitytään Frontexin systeemisiin toimintapuitteisiin. Näin ollen tutkimus ei ulotu tiettyihin väitettyihin noudattamatta jättämisiin. Niistä voidaan kuitenkin tehdä kantelu oikeusasiamiehelle tutkintaa varten.

A. Frontexin lausunto toimista, jotka liittyvät perusoikeuksien edistämiseen ja kunnioittamiseen asetuksen mukaisesti

16. Frontex antoi lausunnossaan yksityiskohtaisia vastauksia seuraaviin kysymyksiin: perusoikeusstrategia; käytännesäännöt; perusoikeusvastaava; neuvoa-antava ryhmä Euroopan rajavartijaryhmät ja yhteisten operaatioiden ja pilottihankkeiden lopettaminen.

17. Frontex korosti, että valmistelukomitea [5] valmisteli perusoikeusstrategian, jäljempänä 'strategia', jonka sen hallintoneuvosto hyväksyi 31 päivänä maaliskuuta 2011. Strategialla pyritään valtavirtaistamaan perusoikeudet kaikkeen Frontexin toimintaan ja siten edistämään perusoikeuksia Frontexin ”eurooppalaiseksi rajavartiointikulttuuriksi” kutsumassa toiminnassa.

18. Frontexin hallintoneuvosto hyväksyi 29. syyskuuta 2011 strategian täytäntöönpanoa varten perusoikeuksia koskevan toimintasuunnitelman, jäljempänä 'toimintasuunnitelma'. Toimintasuunnitelmassa hahmotellaan operatiiviset toimet (joihin strategian tavoitteet on sisällytetty) ja luetellaan erityistoimet Frontexin toiminnan pääaloilla. Frontex liitti mukaan taulukon, jossa luetellaan kaikki mainitut toimet. Ne on jäsennelty seuraaville Frontexin toiminnan pääaloille: operatiiviset toimet (riskianalyysi, yhteiset operaatiot, yhteiset palauttamisoperaatiot), valmiuksien kehittäminen (koulutus, tutkimus ja kehittäminen) ja horisontaaliset toimet (kuten ulkosuhteet, viestintä ja tulosten levittäminen).

19. Virasto totesi, että toimintasuunnitelmaan sisältyvien toimien täytäntöönpanoa seurataan perusoikeuksia koskevan vuotuisen edistymiskertomuksen avulla, joka muodostaa perustan strategian tuleville tarkistuksille. Perusoikeusvastaava ja perusoikeuksia käsittelevä neuvoa-antava ryhmä osallistuvat arviointiin.

20. Vastauksena oikeusasiamiehen kysymykseen tehokkaasta mekanismista perusoikeuksien kunnioittamisen valvomiseksi Frontex totesi, että tällainen mekanismi muodostetaan (perusoikeusjärjestöistä ja institutionaalisista kumppaneista koostuvan) neuvoa-antavan ryhmän, perusoikeusvastaavan, yhteisten operaatioiden ja pilottihankkeiden keskeyttämis- ja lopettamismekanismin sekä pääjohtajan nimittävänä viranomaisena tekemän lopullisen päätöksen kautta.

21. Mitä tulee oikeusasiamiehen kysymykseen siitä, miten hän ymmärtää "viraston kaiken toiminnan", Frontex huomautti, että tätä käsitettä oli käytetty aiemmin käytännesäännöissä. Käytännesääntöjen 2 artiklan b alakohdassa määritellään Frontexin toiminta seuraavasti: "... kaikki toimet, joita Frontex koordinoi tai johtaa Frontex-asetuksessa kuvattujen tehtäviensä puitteissa, mukaan lukien yhteiset operaatiot, pilottihankkeet, yhteiset palauttamisoperaatiot ja koulutus."

22. Mitä tulee mahdollisuuteen ottaa käyttöön valitusmekanismi niitä henkilöitä varten, joihin Frontexin toiminta vaikuttaa, Frontex huomautti, että sen tehtävänä on ainoastaan koordinoida EU:n jäsenvaltioiden ja Schengenin säännöstöön osallistuvien maiden yhteistyötä. Näin ollen ainoastaan jäsenvaltioiden viranomaiset harjoittavat toimintaa, joka voi vaikuttaa yksilöiden oikeuksiin. Frontex korosti myös, ettei sillä ole täytäntöönpanovaltaa. Ne kuuluvat yksinomaan jäsenvaltioiden viranomaisille. Henkilöt, jotka väittävät näiden viranomaisten loukanneen heidän oikeuksiaan, voivat näin ollen käyttää sekä kansallisia että EU:n mekanismeja valituksen tekemiseksi. Käytössä on kuitenkin sisäisiä menettelyjä, joiden avulla yksityishenkilöt voivat ilmoittaa sille mahdollisista perusoikeuksien loukkauksista. Näihin menettelyihin kuuluvat i) Frontexin toimintaan osallistuville asetetut raportointivelvoitteet, ii) poikkeamien raportointijärjestelmä ja iii) uusi vakiomuotoinen toimintamenettely, joka edellyttää Frontexin koordinoimissa toimissa tapahtuneista mahdollisista perusoikeusloukkauksista mistä tahansa lähteestä ja millä tahansa tavalla toimitettujen ilmoitusten täysimääräistä huomioon ottamista.

23. Frontex ilmoitti hyväksyneensä käytännesäännöt 21. maaliskuuta 2011 eli ennen asetuksen voimaantuloa. Se sisältää säännöksiä perusoikeuksien kunnioittamisesta ja edistämisestä sekä kansainvälistä suojelua koskevista kysymyksistä Frontexin toiminnassa. Frontex täsmensi, että käytännesäännöt ovat käytössä Frontexin koordinoimissa yhteisissä operaatioissa ja pilottihankkeissa. Se on toimintasuunnitelman liitteenä, ja se sitoo kaikkia Frontexin toimintaan osallistuvia henkilöitä.” Käytännesäännöissä määrätään muun muassa seuraamuksista, jos käytännesääntöjen määräyksiä rikotaan. Seuraamukset vaihtelevat välittömästä poistamisesta Frontexin toiminnasta kurinpitotoimiin. Frontex huomautti, että muutetun asetuksen mukaisesti se tarkistaa parhaillaan käytännesääntöjä ottaakseen huomioon neuvoa-antavan ryhmän näkemykset. Se lisäsi, että muutetun Frontex-asetuksen mukaisesti yhteisiä palauttamisoperaatioita varten laaditaan erillinen säännöstö.

24. Frontex totesi, että käytännesäännöt ovat yksi perusoikeusstrategian monista välineistä.

25. Frontex kommentoi käytännesääntöjen välistä suhdetta ja selitti, että näitä kahta säännöstöä sovelletaan sen koordinoimiin yhteisiin palauttamisoperaatioihin. Yhteisen palauttamissäännöstön osalta se koostuu yleisistä säännöistä, jotka vastaavat (yleisiin) käytännesääntöihin sisältyviä sääntöjä, ja erityissäännöistä, joissa keskitytään yhteisten palauttamisoperaatioiden erityispiirteisiin. Frontex lisäsi, että se soveltaa jo ”parhaita käytäntöjä” yhteisiin palauttamisoperaatioihin.

26. Käytännesääntöjen tarkistamisen tilanteesta Frontex totesi, että prosessi riippui neuvoa-antavan ryhmän perustamisesta, mutta totesi, että tarkistusprosessi on edennyt hyvin pitkälle.

27. Frontex totesi, että perusoikeusvastaava on riippumaton henkilöstön jäsen, joka raportoi suoraan hallintoneuvostolle ja hoitaa seurantatehtävää. Perusoikeusvastaava raportoi säännöllisesti myös neuvoa-antavalle ryhmälle ja pääjohtajalle, joka on nimittävä viranomainen.

28. Perusoikeusvastaavalla ja koheesiorahastolla on pääsy kaikkiin perusoikeuksien kunnioittamista koskeviin tietoihin, ja niiden toimet täydentävät toisiaan. Perusoikeusvastaavalla on seurantatehtävä, mutta koheesiorahasto tarjoaa strategista ohjausta ja kokoaa yhteen tietoja. Perusoikeusvastaavan tehtäviin kuuluu esimerkiksi tehokkaan seurantamekanismin edistäminen sekä mahdollisten perusoikeusloukkausten kirjaaminen ja kirjaaminen.

29. Frontex totesi, että vastaus kysymykseen siitä, voisiko perusoikeusvastaava vastaanottaa yksityishenkilöiltä perusoikeuksien kunnioittamista koskevia valituksia, on odotettavissa vasta, kun perusoikeuksien seurantamekanismi on täysin määritelty.

30. Frontex totesi perusoikeusvastaavan nimittämisen aikataulusta, että avointa virkaa koskeva ilmoitus julkaistiin huhtikuun 2012 lopussa ja että perusoikeusvastaava oli tarkoitus valita syksyyn 2012 mennessä.

31. Frontex selitti koheesiorahaston osalta, että sen tehtävänä on avustaa pääjohtajaa perusoikeusasioissa ja toimia tieto- ja asiantuntijaresurssina perusoikeuksien kunnioittamisen kehittämisessä ja edistämisessä. Sen tarkasta kokoonpanosta, tehtävistä ja työskentelymenetelmistä päätetään järjestäytymiskokouksessa. Frontexin mukaan sen jäsenistö rajoittuu kansalaisyhteiskunnan järjestöihin, kansainvälisiin järjestöihin ja perusoikeuksiin erikoistuneisiin EU:n virastoihin. Koheesiorahaston perustamiskokous oli määrä pitää syyskuussa 2012.

32. Frontex huomautti, että muutetussa Frontex-asetuksessa säädetään, että Euroopan rajavartioryhmien on tehtäviään hoitaessaan ja toimivaltaansa käyttäessään kunnioitettava täysimääräisesti perusoikeuksia.

33. Frontex viittasi seuraaviin neljään keskeiseen välineeseen, joiden tarkoituksena on estää perusoikeuksien loukkaukset tältä osin.

(1) Operatiivisessa suunnitelmassa määrätään i) perusoikeusloukkauksia koskevista raportointivelvoitteista ja ii) osallistujien kouluttamisesta ennen lähettämistä EU:n ja kansainväliseen oikeuteen, mukaan lukien perusoikeudet. Lisäksi iii) käytännesäännöt ovat olennainen osa toimintasuunnitelmaa, ja niillä pyritään edistämään oikeusvaltioperiaatteeseen ja perusoikeuksien kunnioittamiseen perustuvia ammatillisia arvoja ja vahvistetaan asiaankuuluvat periaatteet. Lisäksi toimintasuunnitelmassa (iv) esitetään vakiotoimintamenettelyt vakavista vaaratilanteista ilmoittamista varten.

(2) Yhteisvastuu EBGT:n jäsenistä

Euroopan rajavartijaryhmien reservi muodostuu jäsenvaltioiden käyttöön asettamista rajavartijoista. Tämä henkilöstö asetetaan kuitenkin Frontexin käyttöön väliaikaisesti, sillä ei ole pätevyyttä suorittaa rajavalvontatehtäviä ja se lähetetään ainoastaan koordinointitehtäviin, jotta voidaan edistää vastaanottavan jäsenvaltion ja osallistuvien jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä. EBGT:n jäsenet voivat suorittaa tehtäviä ainoastaan vastaanottavan jäsenvaltion rajavartijoiden ohjeiden mukaisesti ja pääsääntöisesti heidän läsnä ollessaan. Jos jäsen ei kunnioita perusoikeuksia, asian käsittelee vastaanottava jäsenvaltio ja/tai Frontex sekä jäsenen kotijäsenvaltio. Näin ollen EBGT:n jäseniin sovelletaan samanaikaisesti sekä vastaanottavien jäsenvaltioiden ohjeita että kotijäsenvaltion kurinpitotoimia.

(3) EBGT-poolin jäsenten profiili

Frontex on laatinut perusteellisen sisäisen arvioinnin perusteella erityisiä asiantuntijaprofiileja EBGT-reservin tuleville jäsenille. Profiilit heijastavat perusoikeuksia ja kansainvälistä suojelua koskevia velvoitteita, joita kaikkien Frontexin operaatioihin osallistuvien on noudatettava. Ne edellyttävät myös aiempaa kokemusta pyydetyltä alalta sekä aiempaa koulutusta erityisesti siitä, miten perusoikeuksia sovelletaan käytännössä. Hallintoneuvoston on hyväksyttävä profiilit. Sen jälkeen, kun Frontex on nimitetty reserviin, se tarjoaa koulutusta EU:n ja kansainvälisestä oikeudesta, myös perusoikeuksista. Vaikka jäsenvaltioiden on noudatettava profiileissa määriteltyjä kelpoisuusperusteita, ne ovat itse vastuussa asiantuntijoiden valinnasta ja nimittämisestä EBGT-pooliin.

(4) Koulutus ennen kaikkien osallistujien lähettämistä

Frontexilla on velvollisuus tarjota koulutusta kaikille Frontexin operaatioihin osallistuville ennen lähettämistä. Koulutuksessa keskitytään asiaa koskevaan EU:n ja kansainväliseen oikeuteen, mukaan lukien perusoikeudet ja kansainvälisen suojelun saatavuus (syrjimättömyyden, palauttamiskiellon ja turvapaikkaoikeuden periaatteet), sekä asiaa koskeviin suuntaviivoihin. Se totesi, että koulutusta tarjotaan eri tasoilla.

34. Frontex totesi myös, että kaikissa operatiivisissa suunnitelmissa määrätään Frontexin koordinoinnista vastaavasta virkamiehestä, jonka pääasiallisena tehtävänä on edistää yhteistyötä ja koordinointia vastaanottavien ja osallistuvien jäsenvaltioiden välillä. FCO toimii esimerkiksi rajapintana Frontexin ja vastaanottavan jäsenvaltion välillä, seuraa toimintasuunnitelman ja käytännesääntöjen täytäntöönpanoa ja on keskeisessä asemassa vakavista vaaratilanteista ilmoittamisen seurannassa.

35. Yhteisten operaatioiden ja pilottihankkeiden päättämisen osalta Frontex totesi perustaneensa sisäisen työryhmän laatimaan vakiomuotoisen toimintamenettelyn, jolla varmistetaan perusoikeuksien kunnioittaminen edellä mainituissa operaatioissa. Menettelytapaohjeet ovat julkisesti saatavilla, kun ne on hyväksytty.

36. Vaikka menettelytapaohjetta ei ole vielä viimeistelty, Frontex toimitti seuraavat tiedot.

37. Frontex katsoi, että ”perusoikeuksien loukkauksia ei voida ennustaa ennen kuin ne todella tapahtuvat eikä niitä voida systematisoida”. Näin ollen se ei kehittänyt ”tiukkoja kriteerejä, joiden avulla voitaisiin tunnistaa perusoikeuksien tai kansainvälistä suojelua koskevien velvoitteiden mahdolliset loukkaukset. Niitä voidaan arvioida vain tapauskohtaisesti, ja perusoikeusvastaavan asiantuntemus on tässä suhteessa ratkaisevan tärkeää.” Näin ollen menettelytapaohjeessa keskitytään varmistamaan, että tapauksista, joihin liittyy mahdollisia perusoikeuksien loukkauksia, raportoidaan ja niitä arvioidaan kaikissa operaation vaiheissa. Nykyisessä menettelytapaohjeessa on viisi vaihetta asetuksen 3 a artiklan noudattamiseksi: i) sisäinen valmistelu; ii) toimintasuunnitelman määräykset; iii) poikkeamista ilmoittaminen; iv) poikkeamien sisäisellä raportoinnilla saatujen tietojen käsittely; ja v) reagointi ja toiminta. Frontex totesi, että ennaltaehkäisevillä lisätoimenpiteillä pyritään tiedottamaan sidosryhmille operaatioihin liittyvistä riskeistä. Näissä riskinarvioinneissa otetaan huomioon esimerkiksi alkuperämaita, kauttakulkureittejä ja naapurimaita koskevat tiedustelutiedot, ja niihin osallistuu Frontexin eri osastoja sekä perusoikeusvastaava.

38. Väitettyjen perusoikeusloukkausten tunnistamisen osalta Frontex viittasi yksityiskohtaiseen sisäiseen menettelyyn ja korosti i) kaikkien osallistujien raportointivelvoitteiden ja kolmansien osapuolten raportointimahdollisuuksien merkitystä; ii) tapa, jolla ilmoitettuja tietoja käsitellään sisäisesti; ja iii) asianomaisten sidosryhmien saamien tietojen arviointi.

39. Frontex katsoi, että sen laaja lähestymistapa, johon sisältyy mahdollisten rikkomusten tunnistaminen ja ehkäiseminen, mahdollistaisi asianmukaisen reagoinnin tällaisiin rikkomuksiin, ja korosti tässä yhteydessä jälleen erikoiskoulutuksen merkitystä.

40. Mitä tulee perusoikeusloukkauksista kärsiviä henkilöitä koskevaan valitusmekanismiin, Frontex viittasi kolmansien osapuolten mahdollisuuteen ilmoittaa sille mahdollisista loukkauksista. Se korosti myös, että se käsittelisi kaikki perusoikeuksien loukkauksia koskevat valitukset ja ottaisi ”asianmukaisesti huomioon” tällaiset valitukset. Samalla Frontex korosti, että sillä ei ole valtuuksia päättää yksittäisistä tapauksista, koska ne kuuluvat asianomaisten jäsenvaltioiden toimivaltaan.

41. Toimenpiteistä, joita Frontex voisi toteuttaa, jos perusoikeuksien loukkauksia havaitaan, se totesi, että se voisi esimerkiksi ”osoittaa asianomaisille jäsenvaltioille huolestuttavia kirjeitä tai varoituskirjeitä, keskustella asiasta hallintoneuvoston tasolla tai raportoida komissiolle, peruuttaa tai vähentää taloudellista tukea, toteuttaa kurinpitotoimenpiteitä ja keskeyttää tai lopettaa operaatiot viimeisenä keinona”. Frontex selitti lisäksi, että koska operaatiot, joihin liittyy useita poliittisia ja operatiivisia kysymyksiä, ovat monimutkaisia, operaatiota ei aina olisi asianmukaista keskeyttää tai lopettaa, ja pääjohtajan on tehtävä päätös Frontexin henkilöstön hänelle toimittamien raporttien perusteella.

B. Julkiseen kuulemiseen osallistuneiden esittämät huomautukset

42. Huomautukset on tiivistetty seuraavasti.

43. Caritas katsoo, että Frontexin operaatioita varten tarvitaan tehokas valitusmekanismi. Kentällä toimivat kansalaisjärjestöt voisivat osallistua Frontexin operaatioiden käytännön seurantaan. Frontexin henkilöstön olisi tiedotettava kaikille Frontexin koordinoimissa operaatioissa pysäytetyille muuttajille ja pakolaisille heidän oikeuksistaan. Meijersin komitea korosti sellaisten vastuuvelvollisuusmekanismien merkitystä, joiden avulla Frontexin perusoikeuksien noudattamista voidaan valvoa. Riippumattomat valvontaelimet (IMB) huomauttivat, että ei ole selvää, onko Frontex vastuussa Frontexin valvonnassa olevia operaatioita koskevista valituksista.

44. Paolo RUWINDU katsoi, että täysin riippumattoman elimen olisi valvottava Frontexin perusoikeusvelvoitteiden noudattamista ja että perusoikeusvastaavan nimittäminen ei riitä. Pierre Georges VAN WOLLEGHEM totesi, että oikeusperustansa vuoksi Frontex ei voi kantaa vastuuta perusoikeuksien loukkauksista jäsenvaltioiden puolesta. Mitä tulee oikeudelliseen mahdollisuuteen lopettaa tai keskeyttää yhteiset operaatiot, jos perusoikeuksien kunnioittamisen takaavat edellytykset eivät enää täyty, hän huomautti, että ei ole selvää, miten tällaiset edellytykset määriteltäisiin. Ei ole myöskään selvää, mitä keinoja perusoikeusvastaavalla on käytettävissään valvoakseen tehokkaasti perusoikeuksien kunnioittamista. Apostolis FOTIADIS huomautti, että Frontex oikeuttaa jäsenvaltioiden toimet esimerkiksi lähettämällä Frontexin virkamiehiä vastaanottavan maan rajavartijan mukana ja osallistumalla pysäytettyjen henkilöiden seulontaan. Kansalliset rajavartijat seuraavat virallisesti Frontexin alkuperämaata koskevien seulontojen aikana tekemiä ehdotuksia. Twenten yliopiston Eurooppa-oikeuden apulaisprofessori Luisa MARIN esitti akateemisen tutkimuksensa, jossa analysoidaan yksityiskohtaisesti, noudattaako Frontex EU:n oikeutta ja perusoikeuksia. George HABIB viittasi Kreikan ja Turkin rajalla käynnistettyyn Frontexin Attica-hankkeeseen, jonka tarkoituksena on auttaa Kreikan viranomaisia pysäyttämään ja palauttamaan laittomat maahanmuuttajat lähtömaana olevaan kolmanteen maahan.

45. Punainen Risti on huolissaan siitä, että strategiassa ja toimintasuunnitelmassa ei mainita mitään kurinpitotoimista, joita sovellettaisiin muihin Frontexin operaatioihin osallistuviin kuin sen omaan henkilöstöön. Punainen Risti huomautti lisäksi, että strategiasta puuttuu myös selkeä maininta siitä, kuka eli Frontex tai asianomainen jäsenvaltio voidaan saattaa vastuuseen perusoikeuksien loukkauksista yhteisissä operaatioissa. Strategia ei sisällä ohjeita Frontexin keräämien henkilötietojen käytöstä eikä etenkään niiden mahdollisesta siirtämisestä kolmansille osapuolille, kuten Europolille, tai kolmansiin maihin. Strategiaan tai toimintasuunnitelmaan olisi sisällyttävä erityisiä ohjeita siitä, miten kyseisten operaatioiden osallistujien olisi toimittava hätätilanteissa. Tämä voisi auttaa varmistamaan, että kaikki tarvittavat toimenpiteet toteutetaan haavoittuvassa asemassa olevien ihmisten ihmishenkien menetysten ehkäisemiseksi ja asianmukaisen tiedon antamiseksi viranomaisille ja viime kädessä niiden henkilöiden perheille, jotka ovat menettäneet henkensä ylittäessään EU:n rajat. Lopuksi Punainen Risti suositteli valitusmekanismin käyttöönottoa.

46. TransEuropeExperts (jäljempänä 'TEE') katsoi, että käytännesääntöjen 19 ja 20 artiklassa käytetty sanamuoto, jonka mukaan pakottaminen ja aseiden käyttö eivät saa ylittää sitä, mikä on olosuhteiden vuoksi tarpeen, jättää runsaasti tilaa subjektiiviselle arvostukselle. TEE:n mukaan pääjohtajan päätöksiä yhteisten operaatioiden ja pilottihankkeiden keskeyttämisestä tai lopettamisesta perusoikeuksien vakavien loukkausten tapauksessa ei selvennetty Frontexin vastauksessa oikeusasiamiehelle. Tästä vastauksesta käy ilmi, että tällaisia päätöksiä ei voida soveltaa yhteisiin palauttamisoperaatioihin, vaikka perusoikeuksien loukkaukset voivat koskea ensisijaisesti juuri näitä operaatioita. TEE ilmaisi myös tyytymättömyytensä Frontexin vastauksen siihen osaan, jossa vastataan perusoikeusloukkausten uhrien valitusmekanismia koskeviin kysymyksiin. Frontex ei myöskään vastauksessaan kommentoinut henkilötietojensa hallinnointia.

47. Amnesty International, jäljempänä ’AI’, oli erityisen huolissaan seuraavista seikoista: i) valitusmenettelyn puuttuminen; ii) poikkeamista ilmoittamisen seurannan puute ja iii) perusoikeusvastaavan riittämättömät valmiudet ja riippumattomuus. Se totesi, että mekanismi, jonka avulla Frontexin operaatioita sekä sen henkilöstön ja vierailevien virkamiesten toimintaa sekä jäsenvaltioissa että ulkorajojen ulkopuolella koskevat valitukset voidaan tehdä suoraan Frontexille, on välttämätön kahdesta syystä. Ensinnäkin Frontexin on ryhdyttävä asianmukaisiin toimiin havaitakseen omien oikeudellisten velvoitteidensa rikkomisen. Toiseksi Frontexin on operaatioita koordinoidessaan valvottava, että sen oma henkilöstö, vierailevat virkamiehet ja vastaanottavien jäsenvaltioiden virkamiehet noudattavat perusoikeuksia. Tekoäly oli tyytyväinen Frontexin kehittämiin sisäisiin mekanismeihin, joiden avulla henkilöstö ja vierailevat virkamiehet voivat ilmoittaa mahdollisista rikkomuksista. Tekoäly totesi kuitenkin, että ei ole selvää, miten ilmoitettuja tapauksia seurattaisiin. Tekoäly ilmaisi epäilyksensä siitä, mahdollistavatko pelkästään käytännesääntöjen 4 ja 5 artiklassa määrätyt kurinpitotoimenpiteet asianmukaiset jatkotoimet perusoikeuksien loukkauksille. Tekoäly kyseenalaisti perusoikeusvastaavan riippumattomuuden, koska viranhaltija on Frontexin henkilöstön jäsen ja hänellä on raportointivelvoitteita pääjohtajalle, joka nimittävänä viranomaisena arvioi perusoikeusvastaavan työtä. On myös epäselvää, miten tässä tehtävässä toimiva henkilö pystyy hoitamaan tämän tehtävän yksin. Tekoäly ehdotti, että neuvoa-antava ryhmä olisi ainakin otettava tiiviisti mukaan perusoikeusvastaavan työhön, jotta se voisi tukea ja avustaa perusoikeusvastaavaa hänen tehtäviensä tehokkaassa hoitamisessa.

48. Statewatch ja Migreurop antoivat yhteisen panoksen. Käytännesääntöjen osalta ne katsoivat, että koska niiden 19 ja 20 artiklassa, jotka koskevat pakottamista ja aseiden käyttöä, määrätään, että pakottamista ja aseita voidaan käyttää tehtävien suorittamisen lisäksi myös muissa tilanteissa, nämä tilanteet olisi täsmennettävä. Käytännesäännöt määritellään strategiassa ei-sitoviksi säädöksiksi (”yleisesti hyväksytyt standardit”). Ei ole selvää, mikä on käytännesääntöjen oikeudellinen luonne ja voidaanko käytännesääntöjen rikkomiseen perustuvia perusoikeusloukkauksia koskevia oikeudenkäyntejä koskaan käynnistää. Yhteisen palauttamissäännöstön laatiminen on tervetullutta, vaikka kyseisen asiakirjan oikeusvoimasta ei ole varmuutta. Perusoikeusvastaavan osalta Frontexin vastaukseen liitetyssä tehtävänkuvauksessa todetaan, että perusoikeusvastaavan on annettava vakuutus siitä, että hän sitoutuu toimimaan riippumattomasti Frontexin edun mukaisesti. Jää nähtäväksi, onko työskentely tietyn yksikön hyväksi sopusoinnussa riippumattomuuden periaatteen kanssa. Mitä tulee pääjohtajan päätöksiin, jotka koskevat yhteisten operaatioiden keskeyttämistä tai lopettamista, jos "tällaisten operaatioiden toteuttamisen edellytykset eivät enää täyty", Frontex ei antanut mitään tietoja näiden "edellytysten luonteesta " eikä olosuhteista, jotka voivat johtaa siihen, että pääjohtaja keskeyttää tai lopettaa operaation osittain tai kokonaan. Itse asiassa kriteerit määritellään ja sisällytetään tavanomaiseen toimintamenettelyyn. Ei kuitenkaan tiedetä, julkaistaanko näitä kriteerejä koskaan neuvoa-antavan ryhmän tarkastelun jälkeen, tiedotetaanko niistä Euroopan parlamentille vai arvioidaanko niitä säännöllisesti uudelleen oikeuskäytännön kehityksen valossa. On tärkeää, että strategiaan sisältyy selkeitä ja kattavia tietosuojatakeita sekä muutoksenhakumekanismeja, jos rekisteröityjen oikeuksia loukataan. Frontex totesi lausunnossaan, että ”perusoikeuksien loukkauksia ei voida ennustaa ennen kuin ne todella tapahtuvat”. Ensinnäkin voidaan ennakoida joitakin tilanteita, joissa maahanmuuttajat ovat todennäköisesti haavoittuvassa asemassa. Toiseksi käytettävissä on monia kansainvälisiä ja alueellisia yleissopimuksia ja suosituksia, joista voi olla hyötyä menettelyllisten takeiden vahvistamisessa. Frontexin operaatioiden aikana tapahtuvia perusoikeusloukkauksia varten tarvitaan valitusmekanismeja ja muutoksenhakukeinoja. Frontexin ei olisi pitänyt kiistää suoraa vastuuta Frontexin toiminnan aikana mahdollisesti tapahtuvista perusoikeuksien loukkauksista. Ei vaikuta oikealta todeta varsinkaan viraston toimeksiannon tarkistamisen jälkeen, että virasto on pelkkä koordinaattori eikä sillä ole suoraa vastuuta operaatioiden toteuttamisesta.

49. Maahanmuutto-oikeuden alan toimijoiden yhdistys (Immigration Law Practitioners'Association, jäljempänä 'ILPA') katsoi, että perusoikeuksien ja kansainvälistä suojelua koskevien velvoitteiden konkreettinen täytäntöönpano yksittäisissä tapauksissa on siirretty ei-sitoviin välineisiin (kuten käytännesääntöihin tai strategiaan) ja kunkin operaation toimintasuunnitelmiin ilman, että tärkeimpiin asetuksiin olisi sisällytetty erityisiä menettelyjä, oikeussuojakeinoja tai muita oikeudellisesti sitovia takeita. Käytännesäännöissä ei tehdä selväksi, että perusoikeuksia koskevat velvoitteet on täytettävä, vaan niissä edellytetään vain tietyn käyttäytymisen edistämistä 5 kohdan a alakohdassa. ILPA katsoi, että Frontexia olisi pyydettävä tarkistamaan strategiaansa ja käytännesääntöjään, jotta voidaan ottaa käyttöön menettelyt ja oikeudelliset takeet, jotka ovat tarpeen EU:n ja kansainvälisen oikeuden mukaisten yksilöllisten takeiden noudattamiseksi, kuten sen perustamisasetuksessa – erityisesti sen 2 a ja 26 a artiklassa – edellytetään.

50. Euroopan neuvoston parlamentaarisen yleiskokouksen muuttoliikettä, pakolaisia ja siirtymään joutuneita henkilöitä käsittelevä komitea (PACE) kiinnitti huomiota perusoikeusvastaavan riippumattomuuden ja resurssien puutteeseen, neuvoa-antavan ryhmän puhtaasti neuvoa-antavaan valmiuteen sekä operaation keskeyttämistä tai lopettamista koskevien kriteerien avoimuuden puutteeseen. PACE erotti toisistaan seuraavat: merioperaatiot (Frontexin on varmistettava merellä pysäytettyjen henkilöiden maihinnousu paikkaan, jossa he eivät ole ainoastaan fyysisesti turvallisia vaan jossa heidän oikeuksiaan, myös oikeuttaan hakea turvapaikkaa, kunnioitetaan); maarajaoperaatiot (Frontexilla ei ole seurantajärjestelmää, jolla varmistettaisiin perusoikeuksien kunnioittaminen paikan päällä); ja lentotoiminta (nämä toimet voivat kohdistua tiettyihin kansallisiin ryhmiin, ja tämäntyyppiset kohdennetut toimet saattavat herättää kysymyksiä rotusyrjinnästä viraston toiminnassa). Frontexin oikeudellinen kehys on epäselvä sen perusoikeuksien kunnioittamista koskevan vastuun osalta. Frontexin perustamisasetuksen mukaan jäsenvaltiot ovat oikeudellisesti vastuussa ulkorajojen valvonnasta. Sama teksti antaa kuitenkin Frontexille oikeushenkilön aseman ja mahdollisuuden sopia järjestelyistä kolmansien maiden tai kansainvälisten järjestöjen kanssa. Virasto väittää kuitenkin säännöllisesti, että se "ainoastaan" koordinoi toimintaa, joten se ei ole vastuussa. Mutta koska koordinointiin kuuluu ohjeiden antaminen koordinoinnin aikana, se on myös vastuussa monista näkökohdista. Frontexin olisi otettava käyttöön tehokas raportointijärjestelmä sen varmistamiseksi, että osallistuvat virkamiehet tai Frontexin henkilöstön jäsenet ilmoittavat kaikista perusoikeusloukkauksista. On epäselvää, pystyykö perusoikeusvastaava vastaanottamaan valituksia yksityishenkilöiltä. Vuoden 2011 Frontex-asetuksessa säädetään mekanismista, jolla yhteiset operaatiot ja pilottihankkeet voidaan keskeyttää tai lopettaa, jos perusoikeuksia loukataan vakavasti. Kriteerejä ei kuitenkaan ole laadittu.

51. Jesuiittojen pakolaispalvelu (JRS) korosti, että Frontex ei ole jäsenvaltioiden sijaistoimija, vaan sillä on autonomia EU:n virastona. Perusoikeuksien loukkausten välttämiseksi Frontex on erityisesti velvollinen varmistamaan, että sieppaustapauksissa tunnistetaan henkilöt, jotka väittävät tarvitsevansa suojelua tai jotka selvästi tarvitsevat suojelua, ja että heille annetaan pääsy määritettyihin menettelyihin. Perusoikeusvastaavan ja Euroopan rajavartioryhmän koordinoivan virkamiehen välillä ei ole selkeää toimivaltajakoa. Frontexin oikeusasiamiehelle antamassa vastauksessa luetellut perusoikeusvastaavan tehtävät ovat melko epämääräisiä ja epätäsmällisiä. Strategiassa ei säädetä tehokkaista seuranta-/valitusmekanismeista. Olisi oltava mekanismi, jonka avulla pysäytetty tai palautettu henkilö voi tehdä valituksen perusoikeusvastaavalle tai muulle Frontexin virkamiehelle, jolla olisi oltava valtuudet keskeyttää operaation toteuttaminen tai ainakin pysäyttää se, kunnes pääjohtaja on tehnyt lopullisen päätöksen. Lisäksi jokaisella Frontexin operaatioon osallistuvalla henkilöllä olisi oltava selkeä velvollisuus raportoida perusoikeusvastaavalle kaikista perusoikeuksiin liittyvistä kysymyksistä ja vastata kaikkiin perusoikeusvastaavan esittämiin kysymyksiin. Frontexin on vielä muutettava käytännesääntöjään Frontex-asetuksen 2 a artiklan toisen virkkeen vaatimusten täyttämiseksi. On yllättävää, että Frontex ei ollut vielä hyväksynyt erityistä yhteistä palauttamissäännöstöä vastauksensa antamisajankohtana ja useiden vuosien yhteisten palauttamisoperaatioiden koordinoinnin jälkeen.

52. Human Rights Watch (HRW) kiisti Frontexin lausunnon, jonka mukaan ”perusoikeuksien loukkauksia ei voida ennustaa ennen kuin ne todella tapahtuvat eikä niitä voida systematisoida, joten Frontex ei ole kehittänyt tiukkoja kriteerejä perusoikeuksien tai kansainvälistä suojelua koskevien velvoitteiden mahdollisten loukkausten tunnistamiseksi”. HRW katsoi, että tutkimusten ja raporttien perusteella tällaisten väärinkäytösten ja perusoikeuksien loukkausten mahdollisuus on selvästi ennakoitavissa. HRW arvosteli myös Frontexin oikeusasiamiehelle antamassaan vastauksessa esittämää toteamusta, jonka mukaan sen tehtävänä on ainoastaan koordinoida EU:n jäsenvaltioiden yhteistyötä ja että sen vuoksi Frontexin työhön ei sisälly toimia, jotka voivat vaikuttaa yksilön oikeuksiin. Frontexin mukaan näitä toimia voivat suorittaa ainoastaan operaatiota isännöivien tai siihen osallistuvien jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset. HRW huomautti, että tämä tulkinta merkitsee sitä, että Frontexia ei voida koskaan saattaa vastuuseen osallistumisesta perusoikeuksien loukkauksiin.

53. FRA esitti, että se on vuodesta 2010 lähtien osallistunut useisiin Frontexin johtamiin aloitteisiin (tutkimus, koulutus ja valmiuksien kehittäminen, riskianalyysi, operaatiot) Frontexin kanssa 26. toukokuuta 2010 tekemänsä erityissopimuksen perusteella. Lisäksi perusoikeusvirasto kerää Frontexin toimintaan, kuten rajaturvallisuuteen ja palauttamisoperaatioihin, liittyviä tietoja ja dataa perusoikeuskysymyksistä.

54. Ranskan neuvoa-antava perusoikeuskomissio (Commission Nationale Consultative des droits de l'homme, jäljempänä 'CNCDH') suositteli, että Frontex muistuttaisi EU:n jäsenvaltion lipun alla purjehtivien alusten miehistöjä siitä, että oikeus elämään on asetettava etusijalle muuttovirtojen hallintaan nähden. Se totesi, että kaikki muuttajien jättämät turvapaikkahakemukset olisi käsiteltävä ja että hakijoille olisi taattava "ihmisarvoa kunnioittavat aineelliset olosuhteet vastaanottavassa maassa".

55. Kreikan oikeusasiamies liitti lausuntoonsa maaliskuussa 2011 päivätyn erityiskertomuksensa laittomien muuttajien ja turvapaikanhakijoiden kohtelusta Evrosin raja-alueella. Kreikan oikeusasiamies totesi saaneensa yksityishenkilöiltä ja kansalaisjärjestöiltä valituksia Frontexin operaatioista Kreikassa, eli valituksia turvapaikkamenettelyyn pääsystä, tunnistamis- ja seulontamenettelystä ja jopa henkilötietojen virheellisestä rekisteröinnistä. Kreikan oikeusasiamiehen mielestä Frontexin vastaus Euroopan oikeusasiamiehelle osoittaa, että sen on kiireellisesti tehtävä aloitteita. Strategian ja käytännesääntöjen täysimääräinen täytäntöönpano olisi etu perusoikeuksien suojelun alalla, erityisesti Kreikan raja-alueilla. Frontexin yhdessä Kreikan viranomaisten kanssa toteuttamien yhteisten operaatioiden ja pilottihankkeiden osalta EU:n tasolla olisi perustettava perusoikeusloukkausten seurantamekanismi tällaisten loukkausten tutkimiseksi ja ehkäisemiseksi.

C. Oikeusasiamiehen arvio, joka johti suositusluonnokseen

56. Asetuksen 26 a artiklan 1 kohdassa säädetään, että Frontexin olisi toteutettava kaksi keskeistä toimenpidettä noudattaakseen velvollisuuttaan edistää ja kunnioittaa perusoikeuksia: Ensinnäkin sen olisi a) laadittava, b) kehitettävä ja c) pantava täytäntöön perusoikeusstrategia. Toiseksi sen olisi otettava käyttöön tehokas mekanismi perusoikeuksien kunnioittamisen seuraamiseksi kaikessa toiminnassaan. Seuraavassa arvioinnissa oikeusasiamies tarkasteli Frontexin kantaa tämän velvoitteen taustaa vasten. Näin tehdessään oikeusasiamies käsitteli ensin strategiaa yhdessä toimintasuunnitelman ja käytännesääntöjen kanssa. Tämän jälkeen oikeusasiamies arvioi perusoikeuksien noudattamisen valvontaa koskevien nykyisten mekanismien tehokkuutta, sellaisena kuin ne ilmenevät Frontexin lausunnosta.

Perusoikeusstrategia, toimintasuunnitelma ja käytännesäännöt

57. Lausunnossaan Frontex ilmoitti oikeusasiamiehelle, että sen hallintoneuvosto hyväksyi strategian 31. maaliskuuta 2011. Frontex toimitti jäljennöksen tästä asiakirjasta. Osoittaakseen, miten se panee strategiaa täytäntöön, Frontex toimitti myös 29. syyskuuta 2011 hyväksytyn asiakirjan "Perusoikeuksia koskeva toimintasuunnitelma", jossa viitataan 21 toimeen, joilla Frontex pyrkii panemaan strategian täytäntöön. Virasto totesi myös, että käytännesäännöt ovat toinen strategian väline, ja selitti, miksi.

58. Oikeusasiamies katsoi, että strategiaa ja toimintasuunnitelmaa on välttämättä luettava yhdessä. Oikeusasiamiehen mukaan on suositeltavaa, että kaikilla strategiassa esitetyillä tavoitteilla on toimintasuunnitelmassa vastaava konkreettinen toiminta. Toisin kuin tämänkaltaisesta asiakirjasta voidaan kohtuudella odottaa, toimintasuunnitelma ei kuitenkaan ole riittävän yksityiskohtainen, vaan siinä pikemminkin tarkennetaan strategiassa esitettyjä tavoitteita sen sijaan, että siinä selitettäisiin, miten ne voidaan saavuttaa käytännössä. Lisäksi strategiassa on lausumia, joita on vielä selvennettävä. Oikeusasiamies luotti Frontexin olevan yhtä mieltä siitä, että strategian kaltaisen tärkeän asiakirjan olisi autettava selventämään perusteltuja epäilyjä ja huolenaiheita, joita on esitetty Frontexin toiminnan monimutkaisen hybridirakenteen vuoksi, joka koskee sekä tätä EU:n virastoa että jäsenvaltioita. Kuten oikeusasiamiehen julkiseen kuulemiseen saadut vastaukset osoittavat, tällä alalla on edelleen epäilyksiä ja huolenaiheita.

59. Oikeusasiamies ilmaisi tärkeimmän huolensa siitä, että strategiassa ei selvennetä Frontexin vastuuta sen toiminnan aikana mahdollisesti tapahtuvista perusoikeuksien loukkauksista. Strategian 5 ja 7 kohdassa korostetaan, että EU:n perusoikeuskirjaa sovelletaan Frontexiin EU:n virastona ja että Frontexin olisi toiminnassaan i) kunnioitettava kyseessä olevia oikeuksia (muun muassa oikeutta fyysiseen koskemattomuuteen ja ihmisarvoon, turvapaikkaa ja kansainvälistä suojelua, palauttamiskieltoa, tehokkaita oikeussuojakeinoja ja henkilötietojen suojaa) ja ii) sovellettava EU:n tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asiaankuuluvaa oikeuskäytäntöä. Strategian 13 kohdassa todetaan, että ”jäsenvaltiot ovat edelleen ensisijaisesti vastuussa asiaankuuluvan kansainvälisen, EU:n tai kansallisen lainsäädännön täytäntöönpanosta ja lainvalvontatoimista, joita toteutetaan Frontexin koordinoimien operaatioiden yhteydessä (mukaan lukien nopeat rajainterventioryhmät, yhteiset palauttamisoperaatiot ja pilottihankkeet)” ja että ”tämä ei vapauta Frontexia sen vastuusta koordinaattorina, ja se on edelleen täysin vastuussa kaikista toimeksiantoonsa kuuluvista toimista ja päätöksistä”(korostus lisätty). Strategiassa ei kuitenkaan selvennetä, mitkä ovat Frontexin täsmälliset vastuualueet koordinaattorina suhteessa perusoikeuksien noudattamiseen.

60. Lisäksi käytännesäännöissä kuvattu Frontexin operaatioihin sovellettava oikeudellinen kehys ei todellakaan ole selkeä [6]. Käytännesääntöjen 3 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että osallistujat noudattavat ”kansainvälistä oikeutta, Euroopan unionin oikeutta, sekä kotijäsenvaltion että vastaanottavan jäsenvaltion kansallista lainsäädäntöä ja näitä käytännesääntöjä”. Tämä säännös kuvastaa selvästi Frontexin operaatioiden oikeudellisen taustan monimutkaisuutta. Tällainen monimutkaisuus merkitsee puolestaan sitä, että eri lainkäyttöalueet määrittävät osallistujien toimien laillisuuden. Samalla on kuitenkin muistettava, että 1 artiklan 2 kohdan mukaan käytännesäännöillä pyritään ohjaamaan kaikkien Frontexin operaatioihin osallistuvien käyttäytymistä. Tämä näkyy myös pääjohtajan esipuheessa käytännesääntöihin.

61. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies ehdotti, että Frontex selventäisi i) strategiaa täydentävässä asiakirjassa kysymystä, joka koskee sen vastuuta sen yhteisissä operaatioissa mahdollisesti tapahtuvista perusoikeusloukkauksista, ja ii) käytännesäännöissä oikeudellista kehystä, jota sovelletaan kaikkien Frontexin operaatioiden osallistujien käyttäytymiseen. Oikeusasiamies pani i alakohdan osalta merkille Frontexin väitteen, jonka mukaan sen ei voida katsoa olevan vastuussa yksittäisistä perusoikeuksien loukkauksista, koska se ainoastaan koordinoi operaatioita isännöivien ja niihin osallistuvien jäsenvaltioiden toimintaa, ja että myöskään Frontexin henkilöstön jäsenten ei voida katsoa olevan vastuussa, koska heillä ei ole täytäntöönpanovaltaa rajavalvonnan alalla. Tältä osin oikeusasiamies muistutti 12. lokakuuta 2012 pidetyssä koordinointiryhmän perustamiskokouksessa annetusta komission lausunnosta, jonka mukaan koordinointiryhmä, perusoikeusvastaava ja "muiden tarkistettuun Frontex-asetukseen sisältyvien takeiden jatkuva täytäntöönpano ovat tervetullut ja konkreettinen merkki siitä, että virasto on täysin sitoutunut varmistamaan perusoikeuksien kunnioittamisen sekä omassa työssään, myös koordinoimissaan yhteisissä operaatioissa, että jäsenvaltioiden osallistuessa näihin operaatioihin" (korostus lisätty)[7].

62. Lisäksi oikeusasiamies huomautti, että toimintasuunnitelmassa ei yksilöidä mitään toimenpidettä, jolla annettaisiin konkreettinen ulottuvuus strategian 17 kohdassa esitetylle tavoitteelle eli sille, että Frontexin henkilöstön tai osallistuvien virkamiesten raportoimiin perusoikeuksiin liittyviin vaaratilanteisiin tai vakaviin riskeihin voidaan puuttua tapauskohtaisesti. Lausunnossaan Frontex korosti, että on tärkeää ilmoittaa sekä poikkeamista että Frontexin operaatioiden osallistujia koskevista raportointivelvoitteista ja siitä, miten ilmoitettuja tietoja käsitellään sisäisesti. Oikeusasiamies katsoo kuitenkin, että erityisesti jälkimmäistä näkökohtaa voitaisiin kehittää siten, että sen sijaan, että todettaisiin, että toimiin ryhdytään tapauskohtaisesti, vahvistetaan selkeät periaatteet raportoitujen tietojen mahdollisia jatkotoimia varten. Strategiaan sisältyvät asiaa koskevat lausumat voisivat vahvistaa Frontexin toimien avoimuutta ja myös käytännössä strategiaan välttämättä perustuvan perusoikeuksien noudattamisen valvontamekanismin tehokkuutta.

63. Lisäksi oikeusasiamies suhtautui myönteisesti strategian 37–40 kohtaan, joissa viitataan Frontexin toiminnan avoimuuteen, ja erityisesti 37 kohtaan, jossa säädetään, että strategian täytäntöönpanoa koskeva vuotuinen edistymiskertomus"julkistetaan. Oikeusasiamies ehdotti tältä osin, että toimintasuunnitelmassa voitaisiin täsmentää, milloin (esimerkiksi kertomuksen kattamaa vuotta seuraavan vuoden ensimmäisellä kolmanneksella) ja millä tavoin tämä julkaisu asetetaan saataville. Siinä voitaisiin esimerkiksi täsmentää, että linkki raporttiin sijoitetaan Frontexin verkkosivuston kotisivulle.

64. Lisäksi oikeusasiamies totesi, että strategiassa ja toimintasuunnitelmassa ei mainita mitään kurinpitotoimista, joita sovellettaisiin Frontexin operaatioihin osallistuviin henkilöihin, jotka eivät ole sen oman henkilöstön jäseniä (strategian 32 kohdassa säädetään ainoastaan seuraamuksista, joita Frontexin henkilöstölle määrätään menettelysääntöjen rikkomisesta). Toisaalta käytännesääntöjen 23 artiklan 2 kohdassa todetaan, että jos jäsenvaltioiden lähettämä henkilö syyllistyy rikkomuksiin, Frontexin pääjohtaja voi pyytää jäsenvaltioita i) poistamaan asianomaisen henkilön välittömästi Frontexin toiminnasta ja voi odottaa, että jäsenvaltion asianomainen viranomainen käyttää tarvittavia kurinpitotoimia koskevia valtuuksiaan, ja ii) tarvittaessa poistamaan asianomaisen henkilön asianomaisesta reservistä tietyksi ajaksi. Avoimuuden lisäämiseksi ja ottaen huomioon, että strategia on Frontexin tärkein julkinen asiakirja, jolla on ihmisoikeusulottuvuus, kun taas käytännesäännöt ovat pikemminkin asianomaisille henkilöille osoitettu operatiivinen asiakirja, oikeusasiamies katsoi, että olisi ihanteellista, jos strategiaan voitaisiin sisällyttää sama säännös tai ainakin viitata siihen.

65. Oikeusasiamies yhtyi myös Punaisen Ristin näkemykseen, jonka mukaan strategian ja/tai toimintasuunnitelman kannalta olisi ollut hyödyllistä vahvistaa yhteisiin palauttamisoperaatioihin osallistuville erityiset suuntaviivat siitä, miten käsitellä hätätilanteita, joissa pysäytetyt maahanmuuttajat saattavat joutua tilanteeseen.

66. Kuten monet vastaajat ovat perustellusti todenneet, strategiassa ei viitata lainkaan pysäytettyjen maahanmuuttajien henkilötietojen suojaan. Oikeusasiamies piti suotavana, että strategiassa määritellään tietosuojatakeet sekä muutoksenhakumekanismit, jos rekisteröityjen oikeuksia loukataan. Lisäksi vaikka toimintasuunnitelma sisältää otsikon "Henkilötietojen riittävän suojan varmistaminen", toimen kuvaus vaikuttaa melko arvoitukselliselta ja pleonistiselta ("Henkilötietojen käsittelyä koskevien asianmukaisten toimenpiteiden ja menettelyjen vahvistaminen henkilötietojen suojan varmistamiseksi "). Olisi ollut parempi, jos toimintasuunnitelma olisi sen sijaan sisältänyt erityisiä täytäntöönpanotoimenpiteitä.

67. Käytännesääntöjen osalta useat vastaajat suhtautuivat epäilevästi kaikkiin Frontexin operaatioihin sovellettavien käytännesääntöjen (jotka hyväksyttiin maaliskuussa 2011) sitovaan luonteeseen, kyseenalaistivat sen, onko hyödyllistä pyrkiä varmistamaan perusoikeuksien noudattaminen kurinpitotoimenpiteillä käytännesääntöjen mukaisesti, ja arvostelivat tiettyjen muiden määräysten sisältöä. Oikeusasiamies käsitteli näitä kysymyksiä suositusluonnoksessa. Oikeusasiamies totesi tältä osin, että Frontex on tällä välin tarkistanut kaikkiin Frontexin operaatioihin sovellettavia käytännesääntöjään maaliskuussa 2011, ja se hyväksyi vuonna 2012 uudet käytännesäännöt, jotka koskevat kaikkia Frontexin toimintaan osallistuvia henkilöitä. Uusien käytännesääntöjen 2 artiklan mukaan ”Frontexin toiminnalla” tarkoitetaan ”kaikkia toimia, joita Frontex koordinoi tai johtaa Frontex-asetuksessa kuvattujen tehtäviensä puitteissa, mukaan lukien yhteiset operaatiot, pilottihankkeet, yhteiset palauttamisoperaatiot ja koulutus”.

68. Menettelysääntöjen oikeudellisen luonteen osalta oikeusasiamies pani merkille Frontexin lausunnon, jonka mukaan menettelysäännöt sitovat kaikkia Frontexin toimintaan osallistuvia [8]. Oikeusasiamies katsoi, että tämä lausunto saa tukea menettelysäännöissä käytetystä kielestä (ks. esimerkiksi 4 artikla, jossa todetaan, että osallistujien”on a) edistää ja kunnioittaa ihmisarvoa ja jokaisen yksilön perusoikeuksia"), ja tätä tukee se, että käytännesäännöt on liitetty toimintasuunnitelmiin. Lisäksi se saa tukea käytännesääntöjen 23 artiklasta, jossa määrätään erityisistä seuraamuksista käytännesääntöjen rikkomistapauksissa. Niihin voi kuulua Frontexin henkilöstön jäsenen välitön poistaminen operaatiosta. Näin ollen huolimatta Frontex-asetuksessa käytetyistä käytännesäännöistä, jotka saattavat viitata siihen, että käytännesäännöt eivät ole oikeudellisesti sitovia, oikeusasiamies totesi, että käytännesääntöjen on katsottava sitovan Frontexin operaatioihin osallistujia. Koska Frontexin asiaa koskeva lausunto vaikuttaa kuitenkin olevan ristiriidassa strategiassa annettujen tietojen kanssa, oikeusasiamies katsoi, että Frontex voisi harkita tarvittavien muutosten tekemistä strategiaan käytännesääntöjen todellisen oikeudellisen luonteen huomioon ottamiseksi.

69. Tässä yhteydessä on myös huomattava, että käytännesääntöjen 3 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että osallistujat noudattavat lakia. Lisäksi 4 artiklan mukaan osallistujien on edistettävä ja kunnioitettava ihmisarvoa ja perusoikeuksia. Vaikka on totta, että 5 a artiklassa edellytetään ainoastaan, että osallistujat edistävät muun muassa kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden tunnustamista ja asianmukaisen avun antamista näille henkilöille, vaikuttaa siltä, että sanamuodossa otetaan huomioon, että nämä tehtävät kuuluvat kansallisten viranomaisten toimivaltaan. Oikeusasiamies katsoi näin ollen, että käytännesäännöt ovat riittävän selkeät, koska niissä edellytetään, että osallistujat kunnioittavat eivätkä ainoastaan edistä perusoikeuksia toiminnassaan.

70. Kun julkiseen kuulemiseen osallistuneet kiinnittivät huomiota (edellä 60 kohdassa mainittuun) sovellettavaan lakiin liittyvään epävarmuuteen, he painottivat erityisesti voimankäyttöä koskevia käytännesääntöjen (vuoden 2011 versio) määräyksiä, joissa käsitellään perusoikeuksien kannalta erityisen arkaluonteisia aloja. Oikeusasiamies muistutti, että menettelysääntöjen 19 artiklassa määrätään, että voimankäyttö ei saa ylittää sitä vähimmäistasoa, jota olosuhteet edellyttävät tehtävien suorittamiseksi tai joka on tarpeen oikeutettua itsepuolustusta tai muiden henkilöiden oikeutettua puolustusta varten. Koska "oikeutettu itsepuolustus "tai "muiden henkilöiden oikeutettu puolustaminen" näyttää useimmissa oikeusjärjestyksissä olevan peruste käyttää aseita myös virkatehtävien hoitamisen ulkopuolella, oikeusasiamies katsoi, että ne eivät antaneet aihetta vakavaan huoleen. Tosiasia kuitenkin oli, että sovellettavaan lainsäädäntöön liittyvien epävarmuustekijöiden vuoksi näiden valtuutusten tosiasiallinen sisältö voi vaihdella eri jäsenvaltioiden välillä. Tällaisten säännösten tarpeellisuutta ja oikeasuhteisuutta koskevien huolenaiheiden osalta oikeusasiamies totesi, että voiman ja aseiden " käyttö ei saa ylittää olosuhteiden edellyttämää vähimmäistasoa" (ks. käytännesääntöjen 19 artiklan 2 kohta ja 20 artiklan 2 kohta). Näin ollen ei voida sanoa, että näiden keinojen käyttö olisi rajoittamatonta. Samalla oikeusasiamies piti suotavana selventää ja täsmentää näitä säännöksiä, koska ne näyttävät olevan suhteellisen laaja-alaisia.

71. Asetuksessa edellytetyn (erityisen) yhteisen palauttamissäännöstön osalta eräät vastaajat olivat erityisen tyytyväisiä siihen, että sitä ollaan laatimassa, mutta toistivat huolensa sen sitovasta luonteesta. Oikeusasiamies viittasi tältä osin edellä esittämiinsä menettelysääntöjä koskeviin näkökohtiin. Jotkut vastaajat totesivat myös, että on yllättävää, että yhteistä palauttamissäännöstöä ei ole vielä otettu käyttöön, vaikka Frontex on koordinoinut yhteisiä palauttamisoperaatioita jo vuosia. Oikeusasiamies muistutti tältä osin, että velvoite laatia yhteinen palauttamissäännöstö perustuu ainoastaan Frontex-asetukseen, sellaisena kuin se on muutettuna vuonna 2011. Oikeusasiamies totesi, että sen laatiminen on käynnissä ja edennyt pitkälle, ja luottaa siihen, että Frontex hyväksyy yhteisen palauttamissäännöstön kohtuullisessa ajassa. Kyseisen säännöstön sisällön osalta oikeusasiamies katsoi, että olisi hyödyllistä, jos yhteiseen palauttamissäännöstöön sisältyisi säännös, jossa kuvaillaan sen suhdetta käytännesääntöihin.

Tehokas mekanismi perusoikeuksien kunnioittamisen valvomiseksi kaikessa toiminnassaan

72. Frontex totesi, että tehokas mekanismi perusoikeuksien kunnioittamisen seuraamiseksi kaikissa sen toimissa perustetaan i) neuvoa-antavan ryhmän, ii) perusoikeusvastaava; iii) mekanismi yhteisten operaatioiden ja pilottihankkeiden keskeyttämiseksi ja lopettamiseksi; ja iv) pääjohtajan toimivaltuudet lopullisen päätöksen tekevänä nimittävänä viranomaisena. Seuraavassa arvioinnissa oikeusasiamies keskittyi mahdollisiin kantelumekanismeihin tarkasteltuaan yhteisten operaatioiden ja pilottihankkeiden päättämisen ja/tai keskeyttämisen aineellisia edellytyksiä.

73. Yhteisten operaatioiden ja pilottihankkeiden päättämisen osalta oikeusasiamies muistutti, että asetuksen 3 artiklan 1 a kohdan mukaan virasto voi, ilmoitettuaan asiasta asianomaiselle jäsenvaltiolle, päättää yhteiset operaatiot ja pilottihankkeet," jos edellytykset kyseisten yhteisten operaatioiden tai pilottihankkeiden toteuttamiselle eivät enää täyty". Pääjohtaja keskeyttää tai lopettaa kokonaan tai osittain yhteiset operaatiot ja pilottihankkeet, jos hän katsoo, että tällaiset perusoikeuksien tai kansainvälistä suojelua koskevien velvoitteiden loukkaukset" ovat vakavia tai todennäköisesti jatkuvat".

74. Oikeusasiamies totesi, että edellä mainittuihin mahdollisuuksiin keskeyttää tai lopettaa toiminta sisältyy huomattavaa harkintavaltaa ja että ne perustuvat oikeudelliseen arviointiin siitä, mikä useimmissa tapauksissa johtaa monimutkaisiin tosiasiallisiin olosuhteisiin.

75. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies oli tyytyväinen sisäisen työryhmän perustamiseen. Työryhmän tehtävänä on laatia menettelytapaohjeet, joilla varmistetaan perusoikeuksien kunnioittaminen edellä mainituissa operaatioissa. Oikeusasiamies oli tyytyväinen myös Frontexin ilmoitukseen, jonka mukaan se aikoo julkistaa menettelytapaohjeet heti, kun ne ovat saatavilla.

76. Kuten edellä 61 kohdassa ehdotettiin, samalla voitaisiin muuttaa Frontexin kantaa, jonka mukaan mahdollisten perusoikeusloukkausten tunnistaminen on yksinomaan tapauskohtaisesti päätettävä asia, ja mahdolliset perusoikeusloukkaukset voitaisiin esittää asianomaisille toimijoille selkeästi Euroopan unionin perusoikeuskirjan mukaisesti. Lisäksi oikeusasiamies suositteli, että Frontex antaa konkreettisia ohjeita, joissa selvennetään sellaisten muotoilujen varsinaista merkitystä kuin ”jos kyseisten yhteisten operaatioiden tai pilottihankkeiden toteuttamisen edellytykset eivät enää täyty” ja ”perusoikeuksien tai kansainvälistä suojelua koskevien velvoitteiden rikkomiset, jotka ovat vakavia tai todennäköisesti jatkuvat”. Muuttoliikettä, pakolaisia ja siirtymään joutuneita henkilöitä käsittelevän komitean kannanoton mukaisesti selkeä mekanismi yhdistettynä erityisiin kriteereihin olisi sen vuoksi selvästi parempi. Oikeusasiamies katsoi myös, että asiaankuuluvien kriteerien julkistaminen ja siten Frontexin toimintaan suoraan osallistumattomien kolmansien osapuolten mahdollisuus raportoida mahdollisista rikkomuksista voisi olla lisähyödyke [9]. Pääjohtajan tältä osin tekemien päätösten valvonta jäi avoimeksi [10].

77. Oikeusasiamies totesi saaduista vastauksista myös, että on esitetty kritiikkiä siitä, että keskeyttämis- ja lopettamislauseketta ei sovelleta yhteisiin palauttamisoperaatioihin. Vaikka asetuksen 3 artiklan 1 a kohdasta ilmenee, että siinä säädettyjä keskeyttämis- ja lopettamismahdollisuuksia sovelletaan ainoastaan yhteisiin operaatioihin ja pilottihankkeisiin, on huomattava, että lainsäätäjä on tehnyt tämän päätöksen, joten Frontex ei voi muuttaa sitä. Virasto voisi kuitenkin harkita, olisiko mahdollista vahvistaa esimerkiksi yhteistä palauttamissäännöstöä koskevia sääntöjä yhteisten palauttamisoperaatioiden lopettamisesta ja keskeyttämisestä.

78. Mahdollisten valitusmekanismien ja perusoikeusvastaavan roolin osalta oikeusasiamies huomautti ensin, että perusoikeusvastaava nimitettiin syyskuussa 2012. Oikeusasiamies korosti, että perusoikeusvastaavan tehtävät on tärkeää muotoilla ja määritellä selkeästi, koska, kuten jesuiittapakolaispalvelu perustellusti huomautti, perusoikeusvastaavan tehtävät, sellaisina kuin ne on lueteltu Frontexin oikeusasiamiehelle antamassa vastauksessa, ovat melko epämääräisiä ja epätäsmällisiä. Tämä viittaa siihen, että perusoikeusvastaavan päätöksissä on paljon harkintavaltaa. Perusoikeusvastaavan ja Euroopan rajavartioryhmän koordinoivan virkamiehen välillä ei myöskään ole selkeää toimivaltajakoa. Oikeusasiamies katsoi, että tämä puute olisi korjattava. Frontexin suunnittelema perusoikeusvastaavan toimiston rakenne voi antaa vaikutelman, että perusoikeusvastaava ei ole täysin riippumaton. Nimittävä viranomainen on pääjohtaja, jolle perusoikeusvastaavan on raportoitava ja joka arvioi perusoikeusvastaavan työtä. Frontexin lausuntoon liitetyssä perusoikeusvastaavan toimenkuvauksessa todetaan, että perusoikeusvastaavan on annettava ilmoitus sitoutumisestaan toimimaan riippumattomasti Frontexin edun mukaisesti. AI, Statewatch ja Migreurop esittivät epäilyjä siitä, onko työskentely tietyn yksikön edun mukaisesti sopusoinnussa riippumattomuuden periaatteen kanssa. Tekoäly ehdotti, että neuvoa-antava ryhmä olisi vähintäänkin otettava tiiviisti mukaan perusoikeusvastaavan työhön, jotta se voisi tukea ja avustaa perusoikeusvastaavaa hänen tehtäviensä tehokkaassa hoitamisessa. Oikeusasiamies esitti tämän ehdotuksen suosituksena.

79. Toiseksi oikeusasiamies totesi, että perusoikeusvastaavan tehtäviin ei kuulu perusoikeuksien loukkauksia koskevien yksittäisten kantelujen käsittely. Frontexin näkemyksestä käy ilmi, että sen mielestä perusoikeusloukkauksista ilmoittamista ja niistä tiedottamista koskevan järjestelmän käyttöönotto riittää varmistamaan sen perusoikeusvelvoitteiden täysimääräisen noudattamisen. Strategian 17 kohdassa säädetään, että Frontex ottaa käyttöön tehokkaan raportointijärjestelmän sen varmistamiseksi, että Frontexin henkilöstö/osallistuvat virkamiehet raportoivat välittömästi kaikista perusoikeuksiin liittyvistä tapauksista tai vakavista riskeistä ja että tämän raportoinnin olisi oltava kaikkien [Frontexin] operaatioiden tehokkaan seurannan perusta. Oikeusasiamies ehdotti, että Frontex pohtisi, voidaanko raportointi-/tiedotusjärjestelmää pitää valitusmekanismin korvaajana. Raportointivelvoitteet ja valitusmekanismit eivät ole vaihtoehtoja. Ne ovat varsin toisiaan täydentäviä keinoja perusoikeuksien tehokkaan suojelun takaamiseksi. Oikeusasiamies katsoo, että ilman jälkimmäistä sääntöjen noudattaminen ei voi viime kädessä olla tehokasta.

80. Samoin on huomautettu, että kurinpitotoimet eivät ole riittäviä perusoikeuksien kunnioittamisen varmistamiseksi. Oikeusasiamies yhtyi tähän näkemykseen ja toistaa, että on tärkeää säätää tehokkaasta valitusmekanismista tältä osin.

81. Vaikka Frontex nimittää kutakin operaatiota varten koordinointivastaavan (FCO), joka seuraa toimintasuunnitelman ja käytännesääntöjen täytäntöönpanoa ja on siten keskeisessä asemassa vakavista vaaratilanteista ilmoittamisen seurannassa, tämä ei poista tarvetta aidolle valitusmekanismille, joka on avoin kaikille asianomaisille henkilöille eli operaatioihin osallistuville henkilöille, joiden on EU:n tai kansallisten sääntöjen mukaan raportoitava, ja myös niille, joihin rikkomukset vaikuttavat suoraan, sekä niille, jotka saavat niistä tiedon (toimittajat, kansalaisjärjestöt jne.).

82. Edellä 61 kohdassa esitettyjen näkökohtien mukaisesti oikeusasiamies katsoo, että perusoikeusvastaavalla voi olla perusteltuja syitä harkita perusoikeuksien loukkauksia koskevien yksittäisten kantelujen käsittelyä. Jäsenvaltion henkilöstön toimintaa koskevien valitusten käsittely voisi tarkoittaa ainakin niiden siirtämistä jäsenvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle tai tätä viranomaista valvovalle kansalliselle oikeusasiamiehelle. Oikeusasiamies pani tässä yhteydessä merkille Kreikan oikeusasiamiehen kannustavan ehdotuksen, joka koski Frontexin yhdessä Kreikan viranomaisten kanssa toteuttamia yhteisiä operaatioita ja pilottihankkeita ja jonka mukaan EU:n tasolla olisi perustettava perusoikeusloukkausten seurantamekanismi, jotta voidaan ”tutkia ja estää perusoikeusloukkaukset”. Frontexin henkilöstön käyttäytymistä koskevien kantelujen osalta oikeusasiamies muistutti, että Euroopan rajavartijaryhmät koostuvat jäsenvaltioiden edustajien lisäksi myös Frontexin edustajista. Vaikka oikeusasiamiehellä ei ollut mitään ongelmaa hyväksyä sitä, että Frontexin henkilöstöllä ei ole pätevyyttä suorittaa rajavalvontatehtäviä ja että sitä käytetään ainoastaan koordinointitehtäviin vastaanottavan jäsenvaltion ja osallistuvien jäsenvaltioiden välisen yhteistyön edistämiseksi, oikeusasiamies huomautti, että tämä ei voi merkitä Frontexin suojaamista vastuulta toimista, joita sen henkilöstö suorittaa koordinointitehtäviään hoitaessaan. Oikeusasiamiehet luottivat siihen, että Frontex yhtyy hänen näkemykseensä.

83. Oikeusasiamies ehdotti, että perusoikeusvastaava voisi harkita mahdollisuutta käsitellä perusoikeuksien loukkauksia koskevia yksittäisiä kanteluja, mukaan lukien yleisen edun vuoksi tehdyt kantelut, jotka koskevat kaikkea Frontexin toimintaa, ja että Frontex antaisi perusoikeusvastaavalle asianmukaista hallinnollista tukea tätä tarkoitusta varten. Oikeusasiamies pani tässä yhteydessä merkille myös Frontexin lausunnon, jonka mukaan perusoikeusvastaavalla on aktiivinen rooli perusoikeuksien kunnioittamisen valvontamekanismin konkreettisessa perustamisessa.

84. Koheesiorahaston osalta Frontex määritteli sen tieto-ja asiantuntijaresurssiksi. Koheesiorahaston päätehtävänä olisi näin ollen tarjota pääjohtajalle ja hallintoneuvostolle strategisia suosituksia ja ohjeita perusoikeusasioissa. Koheesiorahaston seurantatehtävän osalta oikeusasiamies ymmärsi, että sillä on toimivalta i) laatia vuosikertomus Frontexin perusoikeusvelvoitteiden täytäntöönpanosta ja ii) saada raportteja perusoikeusvastaavalta. Koska perusoikeusvastaavan on raportoitava myös hallintoneuvostolle ja pääjohtajalle, kansainvälisistä järjestöistä, EU:n virastoista ja kansalaisjärjestöistä [11] koostuva koheesiorahasto voisi näin ollen tasapainottaa hallintoneuvoston ja pääjohtajan perusoikeusvastaavaan kohdistamaa valvontaa ja viime kädessä edistää perusoikeusvastaavan riippumattomuutta.

85. Edellä esitetyn analyysin perusteella oikeusasiamies halusi antaa Frontexille tiettyjä suosituksia jäljempänä olevassa suositusluonnoksessa lueteltujen perusoikeuksien täytäntöönpanon tehostamiseksi edelleen.

D. Suositusluonnos

"Frontex voisi harkita seuraavien lisätoimien toteuttamista:

Strategian osalta

A. selventämällä, i) katsooko se olevansa vastuussa toiminnassaan tapahtuneista perusoikeusloukkauksista, ja jos näin on, millä edellytyksillä; ja ii) käytännesäännöissä oikeudellinen kehys, jota sovelletaan kaikkien Frontexin operaatioihin osallistuvien henkilöiden käyttäytymiseen (oikeusasiamiehen arvion 61 kohta);

B. määritellään erityiset tietosuojatakeet pysäytetyille muuttajille sekä oikeussuojamekanismit rekisteröidyille, joiden oikeuksia on loukattu. Vaihtoehtoisesti toimintasuunnitelmaa voitaisiin täydentää tältä osin (oikeusasiamiehen arvion 66 kohta).

Toimintasuunnitelman osalta [12]

C. yksilöidään toimenpiteitä, joilla konkretisoituu strategian 17 kohdassa esitetty tavoite, jonka mukaan perusoikeuksiin liittyviin vaaratilanteisiin tai vakaviin riskeihin "voidaan puuttua" sen jälkeen, kun Frontexin henkilöstö tai osallistuvat virkamiehet ovat ilmoittaneet niistä (oikeusasiamiehen arvion 62 kohta);

D. täsmennetään i) strategian täytäntöönpanoa koskevan vuotuisen edistymiskertomuksen julkaisupäivä ja ii) keinot, joilla se "julkaistaan" (oikeusasiamiehen arvion 63 kohta);

E. Selkeytetään seuraamuksia, joita sovelletaan Frontexin operaatioihin osallistuviin henkilöihin, jotka eivät kuulu sen omaan henkilöstöön (oikeusasiamiehen arvion 64 kohta).

F. erityisten ohjeiden laatiminen yhteisten palauttamisoperaatioiden osallistujille siitä, miten selviytyä hätätilanteista, joissa pysäytetyt maahanmuuttajat saattavat joutua (oikeusasiamiehen arvion 65 kohta);

Käytännesääntöjen osalta

G. menettelysääntöjen oikeudellisen luonteen selventäminen edelleen (oikeusasiamiehen arvion 68 kohta);

H. menettelysääntöjen 19 artiklan 2 kohdan ja 20 artiklan 2 kohdan selventäminen (oikeusasiamiehen arvion 70 kohta);

I. sisällytetään tulevaan yhteiseen palauttamissäännöstöön säännös näiden käytännesääntöjen ja (yleisten) käytännesääntöjen välisestä suhteesta (oikeusasiamiehen arvion 71 kohta);

Toimien lopettaminen/keskeyttäminen

J. antaa konkreettisia ohjeita sellaisten muotoilujen todellisesta merkityksestä kuin "jos kyseisten yhteisten operaatioiden tai pilottihankkeiden toteuttamisen edellytykset eivät enää täyty" ja perusoikeuksien tai kansainvälistä suojelua koskevien velvoitteiden loukkauksista, jotka "ovat vakavia tai todennäköisesti jatkuvat" (oikeusasiamiehen arvion 76 kohta);

K. pohtii, olisiko mahdollista vahvistaa esimerkiksi yhteistä palauttamissäännöstöä koskevia sääntöjä yhteisten palauttamisoperaatioiden lopettamisesta ja keskeyttämisestä (oikeusasiamiehen arvion 77 kohta);

Neuvoa-antavan ryhmän osalta

L. ryhdytään kaikkiin mahdollisiin toimiin, joilla rohkaistaan foorumia tekemään tiivistä yhteistyötä perusoikeusvastaavan kanssa ja tukemaan perusoikeusvastaavaa tämän tehtävien tehokkaassa hoitamisessa (oikeusasiamiehen arvion 78 kohta);

Perusoikeusvastaavan osalta

M. i) ryhdytään kaikkiin mahdollisiin toimiin, jotta perusoikeusvastaava voi harkita sellaisten valitusten käsittelyä, jotka koskevat perusoikeuksien loukkauksia kaikessa Frontexin toiminnassa ja jotka ovat sellaisten henkilöiden tekemiä, joihin loukkaukset vaikuttavat henkilökohtaisesti, ja myös yleisen edun mukaisia, ja ii) annetaan tähän tarkoitukseen asianmukaista hallinnollista tukea (oikeusasiamiehen arvion 83 kohta)."

E. Oikeusasiamiehen arvio suositusluonnoksen jälkeen

Alustava huomautus

86. Oikeusasiamies antaa parlamentille erityiskertomuksen oikeusasiamiehen lopullisesta suosituksesta (M) ja Frontexin siitä antamasta yksityiskohtaisesta lausunnosta. Näin ollen tässä päätöksessä käsitellään asiasisällön osalta ainoastaan suosituksia A-L.

Arviointi

Suositus A: "selvennetään, i) katsooko Frontex olevansa vastuussa toiminnassaan tapahtuneista perusoikeusloukkauksista, ja jos näin on, millä edellytyksillä; ja ii) käytännesäännöissä oikeudellinen kehys, jota sovelletaan kaikkien Frontexin operaatioihin osallistuvien henkilöiden käyttäytymiseen (oikeusasiamiehen arvion 61 kohta)"

Frontexin kanta

87. Frontex muistutti, että Frontex-asetuksen 1 artiklan mukaan sen tehtävänä on helpottaa ja tehostaa ulkorajojen valvontaan liittyvien unionin toimenpiteiden soveltamista varmistamalla jäsenvaltioiden toimien koordinointi ja edistämällä tehokasta, yhdenmukaista ja korkeatasoista henkilövalvontaa ja ulkorajojen valvontaa. Frontexin on kunnioitettava ja edistettävä perusoikeuksia koordinoiduissa toimissaan EU:n lainsäädännön, erityisesti EU:n perusoikeuskirjan, sekä kansainvälisen oikeuden mukaisesti.

88. Frontex muistutti myös, että sen toimeksianto rajoittuu käytännön tukitehtävään ja että vastuu ulkorajojen valvonnasta on jäsenvaltioilla. Vaikka Frontex on vastuussa sen toimeksiannossa määritellyistä toimista, sen ei voida katsoa olevan vastuussa jäsenvaltioiden suvereeneista toimista, sellaisina kuin lainsäätäjä on ne selkeästi määritellyt.

89. Samalla Frontex väitti olevansa täysin tietoinen syistä, joiden vuoksi Frontex-asetusta muutettiin vuonna 2011, ja pyrkivänsä lisäämään viraston vastuuta erityisesti aloilla, joilla Frontexilla voisi olla tietoa mahdollisista perusoikeusloukkauksista. Tältä osin se totesi, että sille annettiin uusia välineitä reagoida mahdollisiin perusoikeuksien loukkauksiin yhteisten operaatioiden aikana esimerkiksi antamalla koordinoivalle virkamiehelle mahdollisuus ilmaista näkemyksensä vastaanottavan jäsenvaltion EGBT-henkilöiden jäsenille antamista ohjeista, mukaan lukien havaittujen perusoikeuksien loukkausten esiin tuominen. Frontex lisäsi, että se voi lopettaa yhteiset operaatiot, jos sen arvion mukaan tällaisten operaatioiden edellytykset eivät enää täyty. Lisäksi pääjohtajalla on velvollisuus keskeyttää tai lopettaa yhteiset operaatiot, jos hän katsoo, että perusoikeuksien tai kansainvälistä suojelua koskevien velvoitteiden rikkomiset ovat vakavia ja jatkuvia.

90. Frontex täsmensi, että se pyrkii ehkäisemään perusoikeuksien loukkauksia erilaisilla välineillä, joita ovat i) perusoikeuskoulutuksen yhdenmukaistaminen jäsenvaltioissa, ii) seuranta- ja raportointijärjestelmän perustaminen mahdollisia perusoikeuksien loukkauksia varten; iii) perusoikeuksien valtavirtaistaminen sen toiminnassa; iv) edistetään muuttajien jäsenvaltioiden viranomaisille yhteisten operaatioiden yhteydessä mahdollisesti tekemien valitusten nopeaa käsittelyä; ja v) toimia parhaiden käytäntöjen ylläpitäjänä.

91. Frontex muistutti koordinoimiinsa operaatioihin osallistujien käyttäytymiseen sovellettavasta oikeudellisesta kehyksestä, että Frontex-asetuksen 10 artiklan 3 kohdassa säädetään, että vierailevat virkamiehet toimivat vastaanottavan jäsenvaltion ohjeiden mukaisesti, mutta heihin sovelletaan edelleen heidän kotijäsenvaltionsa kurinpitotoimenpiteitä, myös tapauksissa, joissa perusoikeuksia tai kansainvälistä suojelua koskevia velvoitteita rikotaan. Frontex korosti, että kaikki sen koordinoimien operatiivisten toimien osallistujat saavat koulutusta EU:n ja kansainvälisestä oikeudesta, mukaan lukien perusoikeudet ja kansainvälisen suojelun saatavuus, sekä toiminta-alaa ja sovellettavaa lainsäädäntöä koskevia katsauksia. Heille ilmoitetaan myös heidän velvollisuudestaan noudattaa sovellettavaa lainsäädäntöä ja toimintasuunnitelmaa. Lisäksi niihin sovelletaan menettelysäännöissä vahvistettuja ammatillisia arvoja, eettisiä periaatteita ja sääntöjä. Frontex lisäsi, että "inhimillisyys" on yksi sen keskeisistä arvoista, jolla on konkreettisia vaikutuksia viraston toimintaan, koska se toimii ohjaavana periaatteena parhaalle käytökselle epäselvissä tapauksissa.

92. Frontex korosti, että sekä ennen Frontex-asetuksen muuttamista että sen jälkeen oli tehty merkittävää työtä perusoikeuksien kunnioittamisen varmistamiseksi Frontexin toimeksiannon puitteissa. Tässä yhteydessä Frontex viittasi myös strategian ja toimintasuunnitelman laatimiseen sekä perusoikeusvastaavan ja koheesiorahaston tehtävien aloittamiseen. Frontex korosti, että perusoikeuksien kunnioittaminen ja edistäminen ovat sen ja asianomaisten jäsenvaltioiden viranomaisten jatkuva huolenaihe, ja lupasi jatkaa ponnistelujaan tältä osin.

93. Lopuksi Frontex huomautti, että se on tietoinen mahdollisista puutteista, jotka liittyvät vastuualueiden selkeyttämiseen lukuisten eri toimijoiden välillä, ja ilmoitti aikovansa pyrkiä " selkeyttämään tilannetta alan toimijoiden tasolla toimivaltuuksiensa rajoissa". Virasto lisäsi, että strategian tarkistuksessa otetaan huomioon oikeusasiamiehen ehdotukset.

Oikeusasiamiehen arvio

94. Oikeusasiamies on tyytyväinen Frontexin selvennyksiin, jotka koskevat sen vastuun laajuutta sekä sovellettavaa oikeudellista kehystä. Frontexin valmius selkeyttää toimeksiantoaan ja tehdä asiaankuuluvat muutokset strategiaan on erityisen tärkeä.

Suositus B. -

Frontexin kanta

95. Frontex huomautti, että perusoikeuksia koskevassa toimintasuunnitelmassa viitataan henkilötietojen suojaan. Se selvensi, että 'henkilötiedoilla' tarkoitetaan tietoja, joita Frontex käsittelee hallinnollisia tarkoituksia varten, esimerkiksi EBGT-poolin perustamisen ja kokousten järjestämisen yhteydessä. Henkilötietojen käsittelyyn sovellettavan oikeudellisen kehyksen osalta Frontex viittasi Frontex-asetuksen 11 a, 11 b ja 11 c artiklaan.

96. Frontex totesi, että ainoana mahdollisena poikkeuksena Frontex-asetuksen 11 b artiklasta, joka koskee henkilötietojen käsittelyä jäsenvaltioiden yhteisten palauttamisoperaatioiden yhteydessä, se ei käsittele muuttajien henkilötietoja. Tällaisten henkilötietojen käsittelyssä noudatettaisiin Frontex-asetuksen 11 b artiklassa säädettyjä tiukkoja edellytyksiä.

97. Frontex lisäsi, että sen toimivaltaan kuuluva tietosuoja ei ole sille uusi asia, koska se on ollut sille velvoite sen perustamisesta lähtien. Se selvensi, että sen yksiköt ovat vastuussa sen tietosuojavastaavalle ja Euroopan tietosuojavaltuutetulle. Frontex esitti myös, että asiaa koskevat laajat asiakirjat, mukaan lukien EPDS:n 26. huhtikuuta 2010 antama lausunto ennakkotarkastusilmoituksesta, joka koskee palautettavien henkilöiden nimien ja tiettyjen muiden asiaankuuluvien tietojen keräämistä yhteisiä operaatioita varten, ovat julkisesti saatavilla.

Oikeusasiamiehen arvio

98. Oikeusasiamies panee merkille Frontexin selitykset ja pitää sen kantaa tyydyttävänä.

Suositus C – yksilöidään toimenpiteet, joilla konkretisoituu strategian 17 kohdassa esitetty tavoite, jonka mukaan Frontexin henkilöstön tai osallistuvien virkamiesten ilmoitettua kaikista perusoikeuksiin liittyvistä vaaratilanteista tai vakavista riskeistä "voidaan toteuttaa toimia" (oikeusasiamiehen arvion 62 kohta)

Frontexin kanta

99. Frontex huomautti, että perusoikeuksien ja kansainvälistä suojelua koskevien velvoitteiden noudattamisen valvontamekanismin täyden tehokkuuden varmistamiseksi heinäkuussa 2012 otettiin käyttöön vakiotoimintamenettely, jolla varmistetaan perusoikeuksien kunnioittaminen Frontexin koordinoimissa operaatioissa. Siinä säädetään menettelystä, jota on noudatettava, jos Frontexin koordinoimissa operatiivisissa toimissa epäillään perusoikeuksien tai kansainvälistä suojelua koskevien velvoitteiden rikkomista. Frontex totesi, että äskettäisestä hyväksymisestään huolimatta menettely on jo vakiintunut ja antaa Frontexille mahdollisuuden saada tietoa väitetyistä rikkomuksista ja osallistua niiden asianmukaiseen seurantaan.

100. Menettelyä hahmotellessaan Frontex selitti, että kun se saa ilmoituksen perusoikeuksien tai kansainvälistä suojelua koskevien velvoitteiden rikkomisesta, se analysoi toimitetut tosiseikat viipymättä ja toimittaa asianomaiselle jäsenvaltiolle välikohtausraportin ja pyytää sitä suorittamaan tutkimuksen. Lisäksi se valvoo toteutettuihin toimiin ja seuraamuksiin liittyviä jatkotoimia ilman, että se voi panna täytäntöön jäsenvaltioiden toimia. Frontex totesi kuitenkin pyrkivänsä parhaansa mukaan saamaan jäsenvaltioiden viranomaisilta konkreettisia vastauksia ja vastauksia. Konkreettisten jatkotoimien puuttuessa Frontex pitää asiakirja-aineistonsa avoimena ja muistuttaa asianomaisia viranomaisia ratkaisematta olevista kysymyksistä. Frontex lisäsi, että perusoikeusvastaavan aloittaessa toimintansa joulukuussa 2012 käynnissä on sisäinen työ edellä mainitun menettelyn arvioimiseksi ja kehittämiseksi edelleen. Lopuksi se totesi, että toimintasuunnitelmaa päivitetään sisällyttämällä siihen viittaus menettelytapaohjeeseen.

Oikeusasiamiehen arvio

101. Oikeusasiamies on tyytyväinen siihen, että Frontex on ottanut käyttöön erityisen prosessin. Hän on tyytyväinen siihen, että Frontex kehittää aktiivisesti edellä mainittua menettelyä, myös ottamalla huomioon perusoikeusvastaavan äskettäisen nimittämisen, ja aikoo päivittää toimintasuunnitelmaa sisällyttämällä siihen viittauksen edellä mainittuun prosessiin.

suosituksen D osalta – jossa täsmennetään i) strategian täytäntöönpanoa koskevan vuotuisen edistymiskertomuksen julkaisupäivä ja ii) keinot, joilla se "julkaistaan" (oikeusasiamiehen arvion 63 kohta);

Frontexin kanta

102. Frontex suhtautui myönteisesti oikeusasiamiehen ehdotukseen vuotuisen edistymiskertomuksen julkaisupäivän sisällyttämisestä ja täsmensi, että kertomus julkaistaan kunkin vuoden toiseen neljännekseen mennessä yleiskertomuksen liitteenä ja asetetaan saataville verkkosivustollaan. Frontex lisäsi, että neuvoa-antavan ryhmän odotetaan julkaisevan toimintakertomuksensa kunkin vuoden ensimmäiseen neljännekseen mennessä edelliseltä vuodelta.

Oikeusasiamiehen arvio

103. Oikeusasiamies kiittää Frontexia sen rakentavasta vastauksesta.

Suositus E – Selkeytetään seuraamuksia, joita sovelletaan Frontexin operaatioihin osallistuviin henkilöihin, jotka eivät kuulu sen omaan henkilöstöön (oikeusasiamiehen arvion 64 kohta).

Frontexin kanta

104. Frontex totesi, että pääjohtajalla on rajalliset suorat valtuudet sellaisiin operaatioihin osallistujiin nähden, jotka eivät ole Frontexin henkilöstön jäseniä, ja muistutti, että Frontexin koordinoivaa virkamiestä lukuun ottamatta paikan päällä osallistujat eivät ole Frontexin henkilöstöä.

105. Frontex korosti, että Frontex-asetuksen 3 artiklan 1 a kohdan mukaan kurinpitotoimenpiteiden toteuttaminen, mukaan lukien seuraamusten määrääminen, kuuluu kotijäsenvaltion yksinomaiseen toimivaltaan kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Sillä ei näin ollen ole toimivaltaa aloittaa kurinpitomenettelyä muita henkilöitä kuin omia toimihenkilöitään vastaan. Pääjohtaja voi kuitenkin pyytää jäsenvaltioiden viranomaisia vetämään osallistujan pois toimesta.

106. Frontex lisäsi, että menettelytapaohje antaa sille mahdollisuuden reagoida epäiltyihin perusoikeuksien loukkauksiin, jotta asianomainen kansallinen viranomainen voi ryhtyä asianmukaisiin toimiin. Se korosti, että nämä toimenpiteet on jo kuvattu käytännesäännöissä, jotka jaetaan kaikille osallistujille ennen operaatiota, mutta Frontex suostui sisällyttämään niihin viittauksen valtiostrategian tulevan tarkistuksen yhteydessä. Frontex toisti myös, että se seuraa asianomaisen jäsenvaltion toteuttamia toimia ilman, että sillä olisi valtuuksia osallistua suoraan tällaisiin toimiin.

Oikeusasiamiehen arvio

107. Oikeusasiamies on tyytyväinen Frontexin toimittamiin selvennyksiin. Hän panee tyytyväisenä merkille, että Frontex suostui sisällyttämään strategiaan viittauksen asiaankuuluviin seuraamuksiin, joita sovelletaan Frontexin operaatioiden osallistujiin. Häntä rohkaisee myös Frontexin ilmoitus, jonka mukaan se seuraa asianomaisen jäsenvaltion toteuttamia toimia.

Suositus F: "Erityisten suuntaviivojen laatiminen yhteisiin palauttamisoperaatioihin osallistuville siitä, miten käsitellä hätätilanteita, joissa pysäytetyt maahanmuuttajat saattavat joutua tilanteeseen (oikeusasiamiehen arvion 65 kohta)"

Frontexin kanta

108. Frontex selvensi, että ilmaisulla "yhteiset palauttamisoperaatiot" viitataan palautuslentoihin, kun taas käsitettä "pidätetyt muuttajat" käytetään pääasiassa maalla ja merellä toteutettavissa yhteisissä operaatioissa.

109. Yhteisten palauttamisoperaatioiden osalta Frontex huomautti, että suuntaviivat saattajan johtajille, jotka ovat jäsenvaltioiden virkamiehiä, annetaan ”yhteisessä paluulennon täytäntöönpanosuunnitelmassa”, joka sisältää ohjeita lennon aikana sallituista turvatoimenpiteistä. Frontex lisäsi, että se tarjoaa saattajille koulutusta erityisesti hätätilanteissa. Frontex totesi lisäksi, että menettely yhteisten palauttamisoperaatioiden käytännesääntöjen laatimiseksi on parhaillaan loppuvaiheessa. Kaikkien yhteisiin palauttamisoperaatioihin osallistuvien on ennen operaatioon osallistumistaan tutustuttava" käytännesääntöjen sisältöön ja perusoikeuksiin asianmukaisen koulutuksen avulla".

110. Yhteisten operaatioiden osalta Frontex totesi, että osallistujille on annettu erityisiä ohjeita siitä, miten selviytyä hätätilanteista, joissa pysäytetyt muuttajat saattavat joutua, ja että nämä ohjeet on vahvistettu kunkin operaatiosuunnitelman voimankäyttösäännöissä. Näissä ohjeissa määrätään, että EBGT:n jäsenten on kuuntelun ja kiinnioton jälkeen ja ennen muita toimia, kuten aseman arviointia, tuettava vastaanottavia jäsenvaltioita niiden velvollisuudessa huolehtia kiinni otettujen henkilöiden perustarpeista, kuten ruoasta, majoituksesta ja lääkinnällisestä avusta.

Oikeusasiamiehen arvio

111. Oikeusasiamies kiittää Frontexia terminologian selventämisestä. Hän arvostaa sitä, että Frontex on jo ottanut käyttöön asiaa koskevat suuntaviivat. Lisäksi hän luottaa siihen, että näiden suuntaviivojen tuntemusta vahvistetaan tulevissa yhteisiä palauttamisoperaatioita koskevissa käytännesäännöissä.

Suositus G – "toimintasääntöjen oikeudellisen luonteen selventäminen edelleen (oikeusasiamiehen arvion 68 kohta)"

Frontexin kanta

112. Frontex selvensi ensin niiden eri käytännesääntöjen nykytilaa, joilla säännellään Frontexin toimintaa.

113. Frontexissa on tällä hetkellä voimassa i) kaikkia Frontexin koordinoimiin toimiin osallistuvia koskevat käytännesäännöt (se tuli voimaan maaliskuussa 2011, ja sitä sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioiden lähettämiin henkilöihin ja operaatioissa läsnä oleviin Frontexin henkilöstön jäseniin); ii) Frontexin henkilöstön käytännesäännöt (se tuli voimaan marraskuussa 2012 ja korvasi aiemmat sisäiset käytännesäännöt, mutta sillä ei muuteta kaikkia Frontexin koordinoimien toimien osallistujia koskevia käytännesääntöjä; siinä vahvistetaan säännöt, joita Frontexin henkilöstön olisi noudatettava suhteissaan yleisöön ja joita sovelletaan heidän hallinnollisten tehtäviensä päivittäiseen hoitamiseen).

114. Lisäksi Frontex laatii parhaillaan koordinointiryhmää kuullen yhteisiä palauttamisoperaatioita koskevia käytännesääntöjä Frontex-asetuksen 9 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Viimeksi mainitun säännöstön tarkoituksena on vahvistaa yhteiset periaatteet, joita on noudatettava jäsenvaltioiden järjestämissä ja Frontexin koordinoimissa yhteisissä palauttamisoperaatioissa (kansallisten saattajien ja operaatioiden aikana läsnä olevan ainoan Frontexin henkilöstön jäsenen osalta). Se täydentää kaikkia Frontexin koordinoimiin toimiin osallistuvia koskevia käytännesääntöjä.

115. Frontex totesi, että kaikkia Frontexin koordinoimaan toimintaan osallistuvia koskevat maaliskuussa 2011 päivätyt käytännesäännöt sisältävät sääntöjä, joita sovelletaan kaikkiin Frontexin koordinoimaan operaatioon osallistuviin henkilöihin. Käytännesäännöt ovat sitovia, vaikka Frontex ei voi panna niitä täytäntöön yksin. Koska se on määritelty ei-sitovaksi välineeksi, se on kuitenkin liitetty toimintasuunnitelmiin, jotka ovat sitovia ja joihin sisältyy kansallisessa ja kansainvälisessä sekä EU:n lainsäädännössä vahvistettuja perusoikeusvelvoitteita.

116. Kaikkia Frontexin koordinoimiin toimiin osallistuvia henkilöitä koskevien käytännesääntöjen rikkominen edellyttää Frontexin ja jäsenvaltioiden toimia, jotka täsmennetään käytännesääntöjen 23 artiklassa (Frontexin pääjohtaja voi välittömästi poistaa Frontexin henkilöstön jäsenen operatiivisesta toimesta tai pyytää asianomaista virkamiestä lähettävää jäsenvaltiota tekemään niin tai poistamaan hänet Euroopan rajavartijaryhmän reservistä). Frontex korosti tässä yhteydessä, että hyvin harvat Frontexin henkilöstön jäsenet osallistuvat tosiasiallisesti operatiiviseen toimeen kentällä ja että jäsenvaltiot ovat aiemmin toteuttaneet konkreettisia toimia, kuten asianomaisten henkilöiden vetäytyminen tai kurinpitotoimet. Tämä osoittaa, että käytännesäännöt ovat hyödyllisiä.

117. Frontex pani merkille oikeusasiamiehen suosituksen ja totesi, että se selventää strategiassa menettelysääntöjen luonnetta kaikkien Frontexin koordinoimaan toimintaan osallistuvien osalta.

Oikeusasiamiehen arvio

118. Oikeusasiamies suhtautuu myönteisesti Frontexin maaliskuussa 2011 päivättyyn selvennykseen menettelysääntöjen oikeudellisesta luonteesta kaikkien Frontexin koordinoimiin toimiin osallistuvien osalta, niiden sovellettavuudesta ja niiden suhteesta muihin sovellettaviin sääntöihin. Hän on tyytyväinen myös Frontexin sitoumukseen sisällyttää strategiaan asiaa koskeva selvennys.

Suositus H – "menettelysääntöjen 19 artiklan 2 kohdan ja 20 artiklan 2 kohdan selventäminen (oikeusasiamiehen arvion 70 kohta)"

Frontexin kanta

119. Frontex-asetuksen 10 artiklan 2 kohdan mukaisesti vierailevien virkamiesten on tehtäviään suorittaessaan ja toimivaltaansa käyttäessään noudatettava EU:n ja kansainvälistä oikeutta sekä perusoikeuksia ja vastaanottavan jäsenvaltion kansallista lainsäädäntöä.

120. Aseiden käyttöä säännellään Frontex-asetuksen 10 artiklan 5 kohdassa, jossa säädetään, että aseiden käyttöön on saatava lupa sekä kotijäsenvaltiolta että vastaanottavilta jäsenvaltioilta. Käsitteet ’oikeutettu itsepuolustus’ ja ’muiden henkilöiden oikeutettu puolustaminen’ määritellään vastaanottavan jäsenvaltion kansallisessa lainsäädännössä, koska sitä ei ole EU:n lainsäädännössä. Aseiden käytön ehtoja kehitetään edelleen Frontexin koordinoimien operaatioiden toimintasuunnitelmissa. Vastaanottavia jäsenvaltioita pyydetään toimittamaan tietoja kansallisen lainsäädäntönsä yleisistä ja erityisistä edellytyksistä, jotka koskevat voimankäyttöä ja aseiden käyttöä. Aseiden käyttöä pidetään yleensä vierailevien upseerien toimien viimeisenä resurssina.

121. Mitä tulee oikeusasiamiehen suositukseen selventää lausumaa ”olosuhteiden edellyttämä vähimmäistaso”, Frontex totesi, että tätä kysymystä käsitellään jo toimintasuunnitelmissa. Suunnitelmissa määrätään, että jos voimankäyttö on väistämätöntä, vierailevien virkamiesten on varmistettava, että se tapahtuu tavalla, joka aiheuttaa mahdollisimman vähän vammoja.

Oikeusasiamiehen arvio

122. Oikeusasiamies on tyytyväinen Frontexin toimittamiin selvennyksiin.

Suositus I. - "sisällytetään tulevaan yhteiseen palauttamissäännöstöön säännös tämän säännöstön ja (yleisten) menettelysääntöjen välisestä suhteesta (oikeusasiamiehen arvion 71 kohta)"

Frontexin kanta

123. Frontex totesi, että Frontexin koordinoimia yhteisiä palauttamisoperaatioita koskevien käytännesääntöjen luonnokseen sisältyy jo määräys, jolla säännellään näiden käytännesääntöjen ja kaikkien Frontexin toimintaan osallistuvien henkilöiden käytännesääntöjen välistä suhdetta, nimittäin se, että Frontexin koordinoimia yhteisiä palauttamisoperaatioita koskevat käytännesäännöt täydentävät käytännesääntöjen määräyksiä kaikkien Frontexin toimintaan osallistuvien henkilöiden osalta. Kun Frontexin koordinoimia yhteisiä palauttamisoperaatioita koskevat käytännesäännöt on hyväksytty, niistä tulee pakollisia kaikille yhteisten palauttamisoperaatioiden osallistujille eli kansallisille saattajille ja Frontexin henkilöstön jäsenille.

124. Frontex muistutti myös, että jo marraskuussa 2007 Frontexin palauttamisoperaatiojaosto laati yhteisiä vakiomenettelyjä kuvaamaan parhaita käytäntöjä, joissa kootaan yhteen jäsenvaltioiden kokemukset laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten maastapoistamisesta. Marraskuussa 2009 lisättiin uusi luku, jossa annetaan tiettyjä seurantaa koskevia ohjeita.

125. Lisäksi Frontexin koordinoimien yhteisten palauttamisoperaatioiden täytäntöönpanosuunnitelmassa otetaan huomioon asiaa koskevan EU:n ja kansainvälisen oikeuden säännökset ja suuntaviivat, kuten yhteisten lentojen järjestämisestä henkilökohtaisen maastapoistamismääräyksen saaneiden kolmansien maiden kansalaisten poistamiseksi kahden tai useamman jäsenvaltion alueelta 24 päivänä huhtikuuta 2004 tehty neuvoston päätös 2004/573 [13], Euroopan neuvoston syyskuussa 2005 antamat pakkoon perustuvaa palauttamista koskevat 20 suuntaviivaa ja palauttamisdirektiiviä käsittelevän yhteyskomitean tulkinnat, joista käytetään myös nimitystä ”MIGRAPOL CC Return Dir 36 Document”.

126. Frontexin mukaan Frontexin koordinoimia yhteisiä palauttamisoperaatioita koskevien tulevien käytännesääntöjen odotetuna arvona on koota yhteen kaikki nämä asiaankuuluvat välineet ja säätää korkeatasoisesta lähestymistavasta yhteisiin periaatteisiin ja menettelyihin, joita Frontexin koordinoimien yhteisten palauttamisoperaatioiden osallistujien on noudatettava.

Oikeusasiamiehen arvio

127. Oikeusasiamies on tyytyväinen Frontexin toimittamiin selvennyksiin.

Suositus J. – ”annetaan konkreettisia ohjeita sellaisten muotoilujen varsinaisesta merkityksestä kuin ”jos edellytykset kyseisten yhteisten operaatioiden tai pilottihankkeiden toteuttamiseksi eivät enää täyty” ja perusoikeuksien tai kansainvälistä suojelua koskevien velvoitteiden rikkomisista, jotka ”ovat vakavia tai todennäköisesti jatkuvat” (oikeusasiamiehen arvion 76 kohta)

Frontexin kanta

128. Rikkomuksen luonnetta, vakavuutta ja pysyvyyttä voidaan arvioida vain tapauskohtaisesti. Tämä arviointi perustuu Frontexin eri nimettyjen yksiköiden ennakkotutkimukseen, johon sisältyy perusoikeusvastaavan erillinen ja riippumaton arviointi. Kannanotot on liitetty raporttiin, joka toimitetaan pääjohtajalle tämän lopullista päätöstä varten.

129. Frontex arvioi parhaillaan, tarvitaanko lisäohjeita tai -indikaattoreita.

130. Frontex huomautti myös, että EU:n lainsäätäjä on hyväksynyt oikeusasiamiehen mainitseman sanamuodon yksityiskohtaisten keskustelujen ja huolellisten pohdintojen jälkeen.

Oikeusasiamiehen arvio

131. Tämän suosituksen taustalla oli ajatus siitä, että Frontexin olisi annettava lisäohjeita siitä, miten se tulkitsee lainsäätäjän epäilemättä vahvistamiin oikeudellisiin sääntöihin sisältyviä kriteerejä. Oikeusasiamies katsoo edelleen, että suositusluonnoksessa selitetyistä syistä tarvitaan lisäohjeita. Tältä osin hän panee merkille, että Frontex arvioi parhaillaan, tarvitaanko lisäohjeita tai -indikaattoreita, ja luottaa siihen, että Frontex toteuttaa tarvittaessa lisätoimia.

Suositus K. – "harkitaan, olisiko mahdollista vahvistaa esimerkiksi yhteistä palauttamissäännöstöä koskevia sääntöjä yhteisten palauttamisoperaatioiden lopettamisesta ja keskeyttämisestä (oikeusasiamiehen arvion 77 kohta)"

Frontexin kanta

132. Frontex muistutti, että Frontex-asetuksen 3 artiklan 1 a kohtaa, jossa pääjohtaja velvoitetaan keskeyttämään tai lopettamaan yhteiset operaatiot ja pilottihankkeet, jos perusoikeusloukkaukset ovat vakavia tai todennäköisesti jatkuvat, sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioiden yhteisiin palauttamisoperaatioihin.

133. Kansalliset viranomaiset tekevät päätöksen henkilön palauttamisesta henkilökohtaisesti. Näiden viranomaisten tehtävänä on päättää, lähettävätkö ne henkilön paluulennolle. Frontexin tehtävänä on osallistuvien jäsenvaltioiden pyynnöstä tukea jäsenvaltion järjestämiä palauttamisoperaatioita, joihin muut jäsenvaltiot haluavat osallistua. Näin ollen on todennäköistä, että päätös yhteisen toiminnan keskeyttämisestä tai lopettamisesta tehtäisiin pääasiassa sellaisten kysymysten vuoksi, jotka liittyvät esimerkiksi lentoliikenteen harjoittajien toimintahäiriöihin tai ongelmiin, jotka vaarantaisivat toiminnan harjoittamisen ja matkustajien turvallisuuden.

Oikeusasiamiehen arvio

134. Oikeusasiamies kiittää Frontexia siitä, että se on selventänyt, millä edellytyksillä yhteiset palauttamisoperaatiot voidaan keskeyttää tai lopettaa, ja ymmärtää Frontexin esittämät syyt siihen, miksi tällä hetkellä ei tarvita erityisiä sääntöjä.

Suositus L. – ”toteutetaan kaikki mahdolliset toimet, joilla rohkaistaan foorumia tekemään tiivistä yhteistyötä perusoikeusvastaavan kanssa ja tukemaan perusoikeusvastaavaa tämän tehtävien tehokkaassa hoitamisessa (oikeusasiamiehen arvion 78 kohta)”

Frontexin kanta

135. Frontex lisäsi ensin joitakin tietoja perusoikeusvastaavasta, joka aloitti tehtävässään joulukuussa 2012. Se totesi, että perusoikeusvastaava raportoi pääjohtajalle, hallintoneuvostolle ja neuvoa-antavalle ryhmälle. Frontex-asetuksen 25 artiklan 3 kohdan d alakohdan ja 17 artiklan 2 kohdan nojalla ja EU:n henkilöstösääntöjen mukaisesti pääjohtaja on nimittävä viranomainen kaikille Frontexin henkilöstön jäsenille, myös perusoikeusvastaavalle. Tämä on väistämätöntä nykyisessä oikeudellisessa kehyksessä. Perusoikeusvastaava on kuitenkin riippumaton lausunnoissaan, näkemyksissään ja arvioissaan. Hän suorittaa valvontatehtävää ja saa käyttöönsä kaikki tiedot, joita hänen tehtäviensä hoitaminen edellyttää.

136. Koordinointiryhmän osalta Frontex totesi, että foorumin neljäs kokous pidettiin toukokuussa 2013. Perusoikeusvastaava on osallistunut kaikkiin foorumin kokouksiin siitä lähtien, kun hän aloitti tehtävässään. Tässä mielessä perusoikeusvastaava ja foorumi tekevät jo yhteistyötä ja tukevat toisiaan täydentävissä tehtävissään. Perusoikeusvastaava keskittyy kuitenkin enemmän Frontexin toimeksiannon operatiivisiin näkökohtiin, kun taas foorumi toimii pikemminkin strategisena neuvonantajana.

137. Frontex pani merkille oikeusasiamiehen suosituksen ja vahvisti, että neuvoa-antava ryhmä ja perusoikeusvastaava tekevät jo tiivistä yhteistyötä.

Oikeusasiamiehen arvio

138. Oikeusasiamiestä rauhoittavat Frontexin antamat selvitykset.

F. Päätelmät

Oikeusasiamies päättää oma-aloitteisen tutkimuksen seuraavin johtopäätöksin:

Frontex on ottanut asianmukaisesti huomioon oikeusasiamiehen suositukset A-L.

Suosituksen M osalta oikeusasiamies antoi parlamentille erityiskertomuksen.

Frontexille ilmoitetaan tästä päätöksestä.

 

Emily O'Reilly

Tehty Strasbourgissa

---

[1] Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston perustamisesta annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2007/2004 muuttamisesta 25.10.2011 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1168/2011 (EUVL 2011, L 304, s. 1).

[2] Asetuksen 26 a artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. Virasto laatii perusoikeusstrategiansa, kehittää sitä edelleen ja panee sen täytäntöön. Virasto ottaa käyttöön tehokkaan mekanismin, jolla seurataan perusoikeuksien kunnioittamista viraston kaikissa toimissa.

2. Virasto perustaa neuvoa-antavan ryhmän avustamaan pääjohtajaa ja hallintoneuvostoa perusoikeusasioissa. Virasto kutsuu Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston, perusoikeusviraston, Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun ja muita asiaankuuluvia järjestöjä osallistumaan neuvoa-antavaan ryhmään. Hallintoneuvosto päättää pääjohtajan ehdotuksesta neuvoa-antavan ryhmän kokoonpanosta ja työmenetelmistä sekä yksityiskohtaisista säännöistä, jotka koskevat tietojen toimittamista neuvoa-antavalle ryhmälle.

Neuvoa-antavaa ryhmää kuullaan perusoikeusstrategian, käytännesääntöjen ja yhteisten opetussuunnitelmien jatkokehittämisestä ja täytäntöönpanosta.

Neuvoa-antava ryhmä laatii toiminnastaan vuosikertomuksen. Kertomus on asetettava julkisesti saataville.

3. Hallintoneuvosto nimittää perusoikeusvastaavan, jolla on tarvittava pätevyys ja kokemus perusoikeuksien alalla. Hän hoitaa tehtäväänsä perusoikeusvastaavana riippumattomasti ja raportoi suoraan hallintoneuvostolle ja neuvoa-antavalle ryhmälle. Hän raportoi säännöllisesti ja osallistuu siten perusoikeuksien valvontamekanismiin."

[3] Ne olivat aakkosjärjestyksessä: 1) Amnesty International; 2) Caritas Europa; (3) Euroopan neuvoston parlamentaarisen yleiskokouksen siirtolaisuutta, pakolaisia ja siirtymään joutuneita henkilöitä käsittelevä komitea; (4) Neuvoa-antava ihmisoikeustoimikunta (Commission Nationale Consultative des droits de l'homme - FR) 5) oikeudellisten asiantuntijoiden eurooppalainen verkosto (Trans Europe Experts); 6) Apostolis Fotiadis; 7) Kreikan kansallinen oikeusasiamies; 8) George Habib; (9) Human Rights Watch -järjestö; (10) Maahanmuutto-oikeuden alan ammattilaisten yhdistys (ILPA); (11) Riippumattomat valvontaelimet (IMB); (12) Jesuit Refugee Service Europe; (13) Dr Luisa Marin (Twenten yliopisto - NL; (14) Meijersin komitea (kansainvälistä maahanmuuttoa, pakolaisia ja rikosoikeutta käsittelevä pysyvä asiantuntijakomitea); (15) Punainen Risti; 16) Paolo Ruwindu; (17) Statewatch ja Migreurop (yhteinen rahoitusosuus); (18) Pierre Georges van Wolleghem.

[4] Julkaiseminen tapahtui vasta sen jälkeen, kun tietolähteet olivat antaneet suostumuksensa.

[5] Valmistelukomitea koostui jäsenvaltioiden edustajista sekä Euroopan komission, perusoikeusviraston, UNHCR:n, Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön (IOM) ja Frontexin edustajista.

[6] Statewatchin ja Migreuropin panos.

[7] Frontexin lehdistötiedote 16. lokakuuta 2012, saatavilla osoitteessa http://frontex.europa.eu/news/consultative-forum-on-fundamental-rights-elects-chairpersons-at-inaugural-meeting-y3P7uP

[8] Frontex viittasi käytännesääntöjen versioon, joka oli olemassa silloin, kun se antoi lausuntonsa, eli vuonna 2011 hyväksyttyyn säännöstöön. Tämä toteamus pätee luonnollisesti vuonna 2012 hyväksyttyihin käytännesääntöihin, joilla se korvattiin.

[9] Statewatchin ja Migreuropin panos.

[10] Statewatchin ja Migreuropin panos.

[11] Foorumissa ovat edustettuina seuraavat organisaatiot: Amnesty International EU:n toimielinten toimisto; Caritas Europa, Euroopan kirkkojen siirtolaiskomissio; Euroopan neuvosto; Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto; Euroopan pakolais- ja pakolaisneuvosto; perusoikeusvirasto; Kansainvälinen katolinen siirtolaisuuskomissio; Kansainvälinen lakimieskomissio; Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö; jesuiittojen pakolaispalvelu; Demokraattisten instituutioiden ja ihmisoikeuksien toimisto; laittomia maahanmuuttajia koskevan kansainvälisen yhteistyön foorumi; Punaisen Ristin EU-toimisto; YK:n pakolaisasiain päävaltuutettu.

[12] Oikeusasiamies toteaa, että toimintasuunnitelmassa määrätään sen tarkistamisesta" tarvittaessa ", ja ehdottaa, että Frontex harkitsisi tällaisen tarkistuksen tekemistä C-F kohdan käsittelemiseksi.

[13] EUVL 2004, L 261, s. 28.