Kantelun tausta

1. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 228 artiklassa Euroopan oikeusasiamies valtuutetaan tekemään oma-aloitteisia tutkimuksia unionin toimielinten, elinten ja laitosten toiminnasta.

2. Lissabonin sopimuksen voimaantulon myötä EU:n perusoikeuskirjasta tuli 1. joulukuuta 2009 Frontexia, joka on EU:n virasto, oikeudellisesti sitova.

3. Laajojen keskustelujen jälkeen ja vastauksena kansalaisyhteiskunnan ilmaisemiin huolenaiheisiin ja odotuksiin Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät 25 päivänä lokakuuta 2011 asetuksen (EU) N:o 1168/2011 [1], jäljempänä ’asetus’, jossa vahvistetaan edelleen Frontexin roolia ja säädetään nimenomaisesti, että sen on hoidettava tehtävänsä täysin perusoikeuskirjan mukaisesti. Asetuksessa edellytetään, että Frontex ottaa käyttöön tiettyjä hallinnollisia mekanismeja ja välineitä edistääkseen ja seuratakseen perusoikeuksien kunnioittamista koskevien velvoitteidensa noudattamista.

4. Kun otetaan huomioon uusi oikeudellinen kehys, jonka puitteissa Frontex toimii, ja kansalaisyhteiskunnan huomattava kiinnostus EU:n ulkorajojen valvontaan, mukaan lukien sen perusoikeusulottuvuus, oikeusasiamies piti hyödyllisenä selvittää oma-aloitteisen tutkimuksen avulla, miten Frontex panee täytäntöön edellä mainitut säännökset.

Tutkimuksen kohde

5. Tämän tutkimuksen aloittamista koskevassa kirjeessä oikeusasiamies viittasi asetuksen 26 a artiklaan [2] ja pyysi Frontexia toimittamaan tietoja kannastaan seuraaviin viiteen kohtaan.

1 Perusoikeusstrategia

i) Mikä on Frontexin perusoikeusstrategian hyväksymisen nykytilanne?

ii) Mitä toimenpiteitä Frontex on toteuttanut tai aikoo toteuttaa ottaakseen käyttöön tehokkaan mekanismin perusoikeuksien kunnioittamisen valvomiseksi Frontexin toiminnassa?

iii) Kun otetaan huomioon, että Frontex osallistuu koordinointi- ja tukitoimiin jäsenvaltioiden alueella, voisiko Frontex selittää ymmärtävänsä, mahdollisesti myös esimerkkeinä, asetuksen 26 a artiklan 1 kohdassa tarkoitetun viittauksen ”kaikkiin viraston toimiin”?

iv) Katsooko Frontex, että tehokkaan perusoikeuksien seurantamekanismin kehittämiseen olisi sisällyttävä valitusmekanismi niitä henkilöitä varten, joihin Frontexin toiminta vaikuttaa? (Ks. myös jäljempänä 3 kohdan ii alakohta ja 5 kohdan ii alakohta.)

2 Käytännesäännöt

Asetuksessa säädetään kaikkiin operaatioihin sovellettavista käytännesäännöistä, kuten säännöistä, jotka koskevat a) menettelyjä oikeusvaltioperiaatteen ja perusoikeuksien kunnioittamisen takaamiseksi ja b) sellaisten kolmansien maiden kansalaisten palauttamista, jotka oleskelevat fyysisesti EU:n jäsenvaltioissa ilman voimassa olevia asiakirjoja.

i) Voisiko Frontex selittää, mitä mieltä se on a) perusoikeusstrategiansa (ks. edellä 1 kohta) ja näiden käytännesääntöjen välisestä suhteesta ja b) itse eri käytännesääntöjen välisestä suhteesta?

ii) Mikä on näiden käytännesääntöjen hyväksymisen nykytilanne?

3 Perusoikeusvaltuutettu

i) Mitä Frontex pitää perusoikeusvastaavan täsmällisinä vastuualueina ja tehtävinä?

ii) Edellytetäänkö Frontexissa, että perusoikeusvastaavalla voisi olla toimivalta ottaa vastaan yksityishenkilöiltä valituksia, jotka koskevat perusoikeuksien kunnioittamista jäsenvaltioissa ja/tai Frontexissa?

iii) Onko hallintoneuvosto jo nimittänyt perusoikeusvastaavan, ja jos ei ole, mikä on menettely ja aikataulu sen tekemiselle?

4 Euroopan rajavartijaryhmää/koordinoiva virkamies

Asetuksessa viitataan Euroopan rajavartijaryhmiin ja edellytetään, että ne tehtäviään suorittaessaan ja valtuuksiaan käyttäessään kunnioittavat täysimääräisesti perusoikeuksia.

i) Koska nämä ryhmät näyttävät koostuvan sekä Frontexin että jäsenvaltioiden edustajista, jotka ovat vastuussa näiden ryhmien mahdollisista laiminlyönneistä perusoikeuksien täysimääräisessä kunnioittamisessa, ja

ii) Mikä on koordinoivan virkamiehen rooli tässä suhteessa?

5 Yhteisten operaatioiden ja pilottihankkeiden päättäminen

Asetuksen 3 artiklan 1 a kohdan mukaan Frontex voi ilmoitettuaan asiasta asianomaiselle jäsenvaltiolle lopettaa yhteiset operaatiot ja pilottihankkeet, jos kyseisten yhteisten operaatioiden tai pilottihankkeiden toteuttamisen edellytykset eivät enää täyty. Pääjohtaja keskeyttää tai lopettaa yhteiset operaatiot ja pilottihankkeet kokonaan tai osittain, jos hän katsoo, että perusoikeuksien tai kansainvälistä suojelua koskevien velvoitteiden loukkaukset ovat vakavia tai todennäköisesti jatkuvat.

Nämä säännökset huomioon ottaen:

i) Voisiko Frontex selittää, mitä menettelyjä ja kriteerejä se käyttää sellaisten perusoikeuksien tai kansainvälistä suojelua koskevien velvoitteiden mahdollisten loukkausten tunnistamiseksi, jotka ovat luonteeltaan vakavia tai todennäköisesti jatkuvat?

ii) Aikooko Frontex perustaa mekanismin, jonka avulla a) henkilöt, jotka väittävät, että asia koskee heitä, ja/tai b) muut henkilöt voivat valittaa Frontexille perusoikeuksien tai kansainvälistä suojelua koskevien säännösten rikkomisesta?

iii) Jos pääjohtaja päättää keskeyttää tai lopettaa operaation tai pilottihankkeen, mitä muita toimia Frontex voisi toimeksiantonsa mukaisesti harkita auttaakseen korjaamaan havaitut perusoikeuksien ja kansainvälistä suojelua koskevien velvoitteiden rikkomiset?

Tiedustelu

6. Oikeusasiamies aloitti 6. maaliskuuta 2012 tämän oma-aloitteisen tutkimuksen ja pyysi Frontexilta lausuntoa 31. toukokuuta 2012 mennessä. Siltä osin kuin Frontex oli jo hyväksynyt edellä 1 ja 2 kohdassa mainitut toimintaperiaatteet, menettelyt ja säännöstöt, oikeusasiamies pyysi Frontexia toimittamaan niistä jäljennökset. Oikeusasiamies ilmoitti avauskirjeessä myös Frontexille, että tutkimuksen aikana Frontexin lausunto voitaisiin julkaista oikeusasiamiehen verkkosivustolla, jotta kolmannet osapuolet, joita asia koskee, voisivat esittää huomautuksia. Oikeusasiamies huomautti lisäksi, että kansallisille oikeusasiamiehille, jotka ovat Euroopan oikeusasiamiesten verkoston jäseniä, tiedotettaisiin tutkimuksesta.

7. Frontex antoi lausuntonsa 17. toukokuuta 2012.

8. Ottaen huomioon tutkimuksensa aiheen ja Euroopan unionin perusoikeusviraston, jäljempänä 'FRA', erityistehtävän oikeusasiamies toimitti 18.6.2012 Frontexin lausunnon kyseiselle virastolle ja kehotti sitä esittämään mahdolliset huomautuksensa 30.9.2012 mennessä.

9. Oikeusasiamies julkaisi 19. heinäkuuta 2012 toimielimen verkkosivustolla lausunnon, jonka mukaan ottaen huomioon kansalaisyhteiskunnan kiinnostus tutkimusta kohtaan katsottiin asianmukaiseksi ja hyödylliseksi asettaa Frontexin lausunto saataville verkkosivustolla. Oikeusasiamies totesi myös, että tutkimuksessa tuodaan esiin useita teknisiä kysymyksiä, joita Frontexin lausunnossa käsitellään jonkin verran yksityiskohtaisesti. Koska perusoikeuksien suojelun alalla toimivat järjestöt ovat erityisen kiinnostuneita tutkimuksesta, oikeusasiamies kehotti asianomaisia osapuolia, erityisesti kansalaisjärjestöjä ja muita tutkimuksen alaan erikoistuneita järjestöjä, toimittamaan Frontexin lausuntoa koskevat huomautuksensa 30. syyskuuta 2012 mennessä.

10. Oikeusasiamies sai 20 päivän heinäkuuta ja 2 päivän lokakuuta 2012 välisenä aikana yhteensä 18 kannanottoa kansainvälisiltä järjestöiltä, kansalaisjärjestöiltä, kansalliselta oikeusasiamieheltä ja yksityishenkilöiltä [3]. Perusoikeusvirasto esitti 26. syyskuuta 2012 huomautuksia Frontexin lausunnosta.

11. Oikeusasiamies julkaisi toimielimen verkkosivustolla edellä mainittujen lausuntojen koko tekstin [4] sekä perusoikeusviraston huomautukset.

11. Oikeusasiamies antoi 9. huhtikuuta 2013 Frontexille suositusluonnoksen. Frontex lähetti yksityiskohtaisen lausuntonsa suositusluonnoksesta 25. kesäkuuta 2013.

Oikeusasiamiehen analyysi ja päätelmät

Alustavat huomautukset

12. Oikeusasiamies totesi, että tutkimuksen aikana viitattiin usein Frontexin toimintaa koskeviin käytännesääntöihin. Selkeyden vuoksi oikeusasiamies pitää hyödyllisenä huomauttaa, että on tarpeen erottaa toisistaan kaksi eri käytännesääntöä: i) yleiset käytännesäännöt kaikille Frontexin toimintaan osallistuville henkilöille, jotka on jo hyväksytty (jäljempänä 'käytännesäännöt'), ja ii) käytännesäännöt, jotka on määrä hyväksyä erityisesti yhteisiä palauttamisoperaatioita varten (jäljempänä 'yhteiset palauttamissäännöt').

13. Oikeusasiamies kiitti aluksi kaikkia osallistujia erittäin hyödyllisistä kommenteista ja ideoista.

14. Oikeusasiamies arvosti sitä, että jotkut vastaajat toimittivat tietoja väitetyistä perusoikeuksien loukkauksista tietyissä Frontexin operaatioissa. Jotkin osallistujat korostivat erityisesti, että on tärkeää panna käytännesäännöt täytäntöön näissä toimissa.

15. Oikeusasiamies on täysin samaa mieltä siitä, että käytännesääntöjen täytäntöönpano on tärkeää. Mitä tulee tiettyihin perusoikeuksien loukkauksiin, mukaan lukien menettelysääntöjen määräykset, oikeusasiamies muistutti kuitenkin, että tämän oma-aloitteisen tutkimuksen painopiste on Frontexin systeemisessä toimintakehyksessä. Näin ollen tutkimus ei ulotu tiettyihin väitettyihin noudattamatta jättämisiin. Niistä voidaan kuitenkin tehdä kanteluja oikeusasiamiehelle tutkintaa varten.

A. Frontexin lausunto toimista, jotka liittyvät perusoikeuksien edistämiseen ja kunnioittamiseen asetuksen nojalla

16. Lausunnossaan Frontex antoi yksityiskohtaisia vastauksia seuraaviin kysymyksiin: perusoikeusstrategia, käytännesäännöt, perusoikeusvaltuutettu, neuvoa-antava ryhmä, Euroopan rajavartijaryhmät sekä yhteisten operaatioiden ja pilottihankkeiden lopettaminen.

17. Frontex korosti, että laadintakomitea [5] laati perusoikeusstrategian, jäljempänä 'strategia', jonka sen hallintoneuvosto hyväksyi 31 päivänä maaliskuuta 2011. Strategialla pyritään valtavirtaistamaan perusoikeudet kaikkeen Frontexin toimintaan ja siten edistämään perusoikeuksia Frontexin ns. eurooppalaisessa rajavartiokulttuurissa.

18. Frontexin hallintoneuvosto hyväksyi 29. syyskuuta 2011 strategian täytäntöönpanoa varten perusoikeuksia koskevan toimintasuunnitelman, jäljempänä ’toimintasuunnitelma’. Toimintasuunnitelmassa esitetään operatiiviset toimet (joihin strategian tavoitteet on sisällytetty) ja luetellaan erityistoimia Frontexin toiminnan pääaloilla. Frontex liitti mukaan taulukon, jossa luetellaan kaikki mainitut toimet. Ne perustuvat seuraaviin Frontexin toiminnan pääaloihin: operatiiviset toimet (riskianalyysi, yhteiset operaatiot, yhteiset palauttamisoperaatiot), valmiuksien kehittäminen (koulutus, tutkimus ja kehittäminen) ja horisontaaliset toimet (kuten ulkosuhteet, viestintä ja tulosten levittäminen).

19. Virasto totesi, että toimintasuunnitelmaan sisältyvien toimien täytäntöönpanoa seurataan perusoikeuksia koskevassa vuotuisessa edistymiskertomuksessa, joka muodostaa perustan strategian tuleville tarkistuksille. Perusoikeusvastaava ja perusoikeuksia käsittelevä neuvoa-antava ryhmä osallistuvat arviointiin.

20. Vastauksena oikeusasiamiehen kysymykseen tehokkaasta mekanismista perusoikeuksien kunnioittamisen valvomiseksi Frontex totesi, että tällainen mekanismi muodostetaan vuorovaikutuksella (perusoikeusjärjestöistä ja institutionaalisista kumppaneista koostuvan) neuvoa-antavan ryhmän, perusoikeusvastaavan, yhteisten operaatioiden ja pilottihankkeiden keskeyttämistä ja päättämistä koskevan mekanismin sekä pääjohtajan toimivaltuuksien välillä nimittävänä viranomaisena, joka tekee lopullisen päätöksen.

21. Mitä tulee oikeusasiamiehen kysymykseen siitä, miten hän ymmärtää "viraston kaiken toiminnan", Frontex huomautti, että tätä käsitettä oli käytetty aiemmin käytännesäännöissä. Käytännesääntöjen 2 artiklan b alakohdassa määritellään ”Frontexin toiminta” seuraavasti: ”...kaikki Frontexin koordinoimat tai johtamat toimet Frontex-asetuksessa kuvattujen tehtäviensä puitteissa, mukaan lukien yhteiset operaatiot, pilottihankkeet, yhteiset palauttamisoperaatiot ja koulutus.”

22. Mahdollisuudesta perustaa valitusmekanismi henkilöille, joihin Frontexin toiminta vaikuttaa, Frontex huomautti, että sen tehtävänä on" ainoastaan koordinoida EU:n jäsenvaltioiden ja Schengenin säännöstöön osallistuvien maiden yhteistyötä". Näin ollen vain jäsenvaltioiden viranomaiset harjoittavat toimintaa, joka voi vaikuttaa yksilöiden oikeuksiin. Frontex korosti myös, että sillä ei ole täytäntöönpanovaltaa. Ne kuuluvat yksinomaan jäsenvaltioiden viranomaisille. Henkilöt, jotka väittävät, että nämä viranomaiset ovat loukanneet heidän oikeuksiaan, voivat näin ollen käyttää sekä kansallisia että EU:n mekanismeja valituksen tekemiseen. Käytössä on kuitenkin sisäisiä menettelyjä, joiden avulla yksilöt voivat ilmoittaa sille mahdollisista perusoikeuksien loukkauksista. Näihin menettelyihin kuuluvat i) Frontexin toimintaan osallistuville asetetut raportointivelvoitteet, ii) poikkeamien raportointijärjestelmä ja iii) uusi vakiomuotoinen toimintamenettely, joka edellyttää Frontexin koordinoimissa toimissa mahdollisesti tapahtuneita perusoikeusloukkauksia koskevien, mistä tahansa lähteestä ja millä tahansa tavalla toimitettujen ilmoitusten täysimääräistä huomioon ottamista.

23. Frontex totesi hyväksyneensä käytännesäännöt 21. maaliskuuta 2011 eli ennen asetuksen voimaantuloa. Se sisältää säännöksiä perusoikeuksien kunnioittamisesta ja edistämisestä sekä kansainvälistä suojelua koskevista kysymyksistä Frontexin toiminnassa. Frontex täsmensi, että käytännesäännöt ovat käytössä Frontexin koordinoimissa yhteisissä operaatioissa ja pilottihankkeissa. Se on toimintasuunnitelman liitteenä, ja se sitoo kaikkia Frontexin toimiin osallistuvia henkilöitä. Käytännesäännöissä määrätään muun muassa seuraamuksista, jos sen määräyksiä rikotaan. Seuraamukset vaihtelevat Frontexin toiminnan välittömästä lopettamisesta kurinpitotoimiin. Frontex huomautti, että muutetun asetuksen mukaisesti se tarkistaa parhaillaan käytännesääntöjä neuvoa-antavan ryhmän näkemysten huomioon ottamiseksi. Se lisäsi, että muutetun Frontex-asetuksen mukaisesti yhteisiä palauttamisoperaatioita varten laaditaan erillinen säännöstö.

24. Frontex totesi, että käytännesäännöt ovat "yksi monista perusoikeusstrategian välineistä".

25. Frontex kommentoi käytännesääntöjen välistä suhdetta ja selitti, että näitä kahta säännöstöä sovelletaan sen koordinoimiin yhteisiin palauttamisoperaatioihin. Yhteisen palauttamissäännöstön osalta se koostuu yleisistä säännöistä, jotka vastaavat (yleisiin) käytännesääntöihin sisältyviä sääntöjä, ja erityissäännöistä, joissa keskitytään yhteisten palauttamisoperaatioiden erityispiirteisiin. Frontex lisäsi, että se soveltaa jo parhaita käytäntöjä yhteisiin palauttamisoperaatioihin.

26. Käytännesääntöjen tarkistamista koskevan tilanteen osalta Frontex totesi, että prosessi riippui neuvoa-antavan ryhmän perustamisesta, mutta totesi, että tarkistusprosessia koskeva työ on edennyt hyvin pitkälle.

27. Frontex totesi, että perusoikeusvastaava on riippumaton henkilöstön jäsen, joka raportoi suoraan hallintoneuvostolle ja toimii seurantatehtävässä. Perusoikeusvastaava raportoi säännöllisesti myös neuvoa-antavalle ryhmälle ja pääjohtajalle, joka on nimittävä viranomainen.

28. Perusoikeusvastaavalla ja koheesiorahastolla on pääsy kaikkiin perusoikeuksien kunnioittamista koskeviin tietoihin, ja niiden toimet täydentävät toisiaan. Perusoikeusvastaava vastaa seurannasta, kun taas koheesiorahasto tarjoaa strategista ohjausta ja kokoaa yhteen tietoja. Perusoikeusvastaavan tehtäviin kuuluu esimerkiksi edistää tehokasta seurantamekanismia ja laatia ja pitää kirjaa mahdollisista perusoikeusloukkauksista.

29. Frontex totesi, että vastaus kysymykseen siitä, voisiko perusoikeusvastaava saada yksityishenkilöiltä valituksia perusoikeuksien kunnioittamisesta, on odotettavissa vasta sitten, kun perusoikeuksien seurantamekanismi on täysin määritelty.

30. Frontex totesi perusoikeusvastaavan nimittämisen aikataulusta, että ilmoitus avoimesta toimesta julkaistiin huhtikuun 2012 lopussa ja että perusoikeusvastaava oli määrä valita syksyyn 2012 mennessä.

31. Frontex selitti, että sen tehtävänä on avustaa pääjohtajaa perusoikeusasioissa ja toimia tieto- ja asiantuntijaresurssina perusoikeuksien kunnioittamisen kehittämisessä ja edistämisessä. Sen täsmällisestä kokoonpanosta, tehtävistä ja työskentelytavoista päätetään järjestäytymiskokouksessa. Frontexin mukaan sen jäsenyys rajoittuu kansalaisyhteiskunnan järjestöihin, kansainvälisiin järjestöihin ja perusoikeuksiin erikoistuneisiin EU:n virastoihin. Foorumin avajaiskokous oli määrä pitää syyskuussa 2012.

32. Frontex huomautti, että muutetussa Frontex-asetuksessa säädetään, että Euroopan rajavartijaryhmien on tehtäviään suorittaessaan ja valtuuksiaan käyttäessään kunnioitettava täysimääräisesti perusoikeuksia.

33. Frontex viittasi seuraaviin neljään keskeiseen välineeseen, joiden tarkoituksena on estää perusoikeuksien loukkaukset tältä osin.

(1) Toimintasuunnitelmassa määrätään i) perusoikeusloukkauksia koskevista raportointivelvoitteista ja ii) osallistujien kouluttamisesta ennen lähettämistä EU:n ja kansainvälisen oikeuden, myös perusoikeuksien, alalla. Lisäksi iii) käytännesäännöt ovat erottamaton osa toimintasuunnitelmaa, ja niillä pyritään edistämään oikeusvaltioperiaatteeseen ja perusoikeuksien kunnioittamiseen perustuvia ammatillisia arvoja, ja niissä vahvistetaan asiaankuuluvat periaatteet. Lisäksi toimintasuunnitelmassa iv) esitetään vakioidut toimintamenettelyt vakavista vaaratilanteista ilmoittamista varten.

(2) Yhteinen vastuu EBGT:n jäsenistä

EBGT-joukko koostuu jäsenvaltioiden käyttöön asettamista rajavartijoista. Tämä henkilöstö on kuitenkin Frontexin käytettävissä väliaikaisesti, sillä ei ole pätevyyttä suorittaa rajavalvontatehtäviä ja se lähetetään ainoastaan koordinointitehtäviin vastaanottavan jäsenvaltion ja osallistuvien jäsenvaltioiden välisen yhteistyön edistämiseksi. EBGT:n jäsenet voivat suorittaa tehtäviä ainoastaan vastaanottavan jäsenvaltion rajavartijoiden ohjeiden mukaisesti ja pääsääntöisesti näiden läsnä ollessa. Jos jäsen ei kunnioita perusoikeuksia, asia käsitellään vastaanottavassa jäsenvaltiossa ja/tai Frontexissa sekä jäsenen kotijäsenvaltiossa. Näin ollen EBGT:n jäseniin sovelletaan samanaikaisesti vastaanottavan jäsenvaltion ohjeita ja kotijäsenvaltion kurinpitotoimia.

(3) EBGT-poolin jäsenten profiili

Frontex on laatinut perusteellisen sisäisen arvioinnin perusteella erityisiä asiantuntijaprofiileja Euroopan raja- ja merivartioston tuleville jäsenille. Profiilit kuvastavat perusoikeuksia ja kansainvälistä suojelua koskevia velvoitteita, joita kaikkien Frontexin operaatioihin osallistuvien on noudatettava. Ne edellyttävät myös aiempaa kokemusta pyydetyltä alalta sekä aiempaa koulutusta erityisesti perusoikeuksien käytännön soveltamisesta. Hallintoneuvoston on hyväksyttävä profiilit. Kun Frontex on nimitetty reserviin, se tarjoaa koulutusta EU:n ja kansainvälisestä oikeudesta, myös perusoikeuksista. Vaikka jäsenvaltioiden on noudatettava profiileissa määriteltyjä kelpoisuusvaatimuksia, ne ovat itse vastuussa asiantuntijoiden valinnasta ja nimittämisestä EBGT-reserviin.

(4) Koulutus ennen kaikkien osallistujien lähettämistä

Frontexilla on velvollisuus antaa koulutusta kaikille Frontexin operaatioihin osallistuville ennen lähettämistä. Koulutuksessa keskitytään asiaa koskevaan EU:n ja kansainväliseen oikeuteen, myös perusoikeuksiin ja kansainvälisen suojelun saatavuuteen (syrjimättömyyden, palauttamiskiellon ja turvapaikkaoikeuden periaatteet) sekä asiaa koskeviin suuntaviivoihin. Se totesi, että koulutusta annetaan eri tasoilla.

34. Frontex totesi myös, että kaikissa toimintasuunnitelmissa määrätään Frontexin koordinoivasta virkamiehestä, jonka pääasiallisena tehtävänä on edistää yhteistyötä ja koordinointia vastaanottavien ja osallistuvien jäsenvaltioiden välillä. FCO toimii esimerkiksi rajapintana Frontexin ja vastaanottavan jäsenvaltion välillä, seuraa toimintasuunnitelman ja käytännesääntöjen täytäntöönpanoa ja on keskeisessä asemassa vakavista vaaratilanteista ilmoittamisen seurannassa.

35. Yhteisten operaatioiden ja pilottihankkeiden päättämisen osalta Frontex totesi, että se on perustanut sisäisen työryhmän laatimaan vakiotoimintamenettelyn, jotta voidaan varmistaa perusoikeuksien kunnioittaminen edellä mainituissa operaatioissa. Toimintaohje on julkisesti saatavilla, kun se on hyväksytty.

36. Vaikka vakiotoimintaohjetta ei ole vielä saatu valmiiksi, Frontex toimitti seuraavat tiedot.

37. Frontex katsoi, että "perusoikeuksien loukkauksia ei voida ennustaa ennen kuin ne todella tapahtuvat, eikä niitä voida systematisoida". Näin ollen siinä ei sinänsä kehitetty tiukkoja kriteerejä, joiden avulla voitaisiin tunnistaa mahdolliset perusoikeuksien tai kansainvälistä suojelua koskevien velvoitteiden loukkaukset. Niitä voidaan arvioida vain tapauskohtaisesti, ja perusoikeusvastaavan asiantuntemus on tässä suhteessa ratkaisevan tärkeää.” Sen vuoksi pysyvässä toimintaohjeessa keskitytään varmistamaan, että tapauksista, joihin liittyy mahdollisia perusoikeusloukkauksia, raportoidaan ja niitä arvioidaan operaation kaikissa vaiheissa. Nykyisessä toimintaohjeessa esitetään viisi vaihetta, joilla vastataan asetuksen 3 a artiklaan: i) sisäinen valmistelu; ii) toimintasuunnitelman säännökset; iii) poikkeamista ilmoittaminen; iv) sisäisellä poikkeamista ilmoittamisella saatujen tietojen käsittely; ja v) reagointi ja toimet. Frontex totesi, että ennaltaehkäisevillä lisätoimenpiteillä pyritään saamaan sidosryhmät tietoisiksi operaatioihin liittyvistä riskeistä. Näissä riskinarvioinneissa otetaan esimerkiksi huomioon lähtömaita, kauttakulkureittejä ja naapurimaita koskevat tiedustelutiedot, ja niihin osallistuu Frontexin eri osastoja sekä perusoikeusvastaava.

38. Perusoikeuksien väitettyjen loukkausten tunnistamisen osalta Frontex viittasi yksityiskohtaiseen sisäiseen menettelyyn ja korosti i) kaikkia osallistujia koskevien raportointivelvoitteiden ja kolmansien osapuolten raportointimahdollisuuksien merkitystä, ii) tapaa, jolla ilmoitettuja tietoja käsitellään sisäisesti, ja iii) asianomaisten sidosryhmien saamien tietojen arviointia.

39. Frontex katsoi, että sen laaja lähestymistapa, johon sisältyy mahdollisten rikkomusten tunnistaminen ja ehkäiseminen, mahdollistaisi asianmukaisen reagoinnin tällaisiin rikkomuksiin, ja korosti tässä yhteydessä jälleen erityiskoulutuksen merkitystä.

40. Perusoikeusloukkauksista kärsiviä henkilöitä koskevan valitusmekanismin osalta Frontex huomautti, että kolmansilla osapuolilla on mahdollisuus ilmoittaa sille mahdollisista loukkauksista. Se korosti myös, että se käsittelisi kaikki perusoikeuksien loukkauksia koskevat valitukset ja että se ottaisi "asianmukaisesti huomioon"tällaiset valitukset. Samalla Frontex korosti, että sillä ei ole valtuuksia päättää yksittäisistä tapauksista, koska ne kuuluvat asianomaisten jäsenvaltioiden toimivaltaan.

41. Toimenpiteistä, joita Frontex voisi toteuttaa havaittujen perusoikeusloukkausten yhteydessä, se totesi, että se voisi esimerkiksi "osoittautua asianomaisille jäsenvaltioille osoitettuihin huolta aiheuttaviin kirjeisiin tai varoituskirjeisiin, keskustella asiasta hallintoneuvoston tasolla tai raportoida komissiolle, peruuttaa taloudellisen tuen tai vähentää sitä, toteuttaa kurinpitotoimia sekä keskeyttää tai lopettaa operaatiot viimeisenä keinona". Frontex selitti lisäksi, että koska operaatiot, joihin liittyy useita poliittisia ja operatiivisia kysymyksiä, ovat monimutkaisia, operaation keskeyttäminen tai lopettaminen ei aina olisi asianmukaista, ja pääjohtajan on tehtävä päätös Frontexin henkilöstön hänelle esittämien raporttien perusteella.

B. Julkiseen kuulemiseen osallistuneiden huomautukset

42. Huomautukset on tiivistetty seuraavasti.

43. Caritas katsoo, että Frontexin operaatioihin tarvitaan tehokas valitusmekanismi. Kentällä toimivat kansalaisjärjestöt voisivat osallistua Frontexin operaatioiden käytännön seurantaan. Frontexin henkilöstön olisi tiedotettava kaikille Frontexin koordinoimissa operaatioissa pysäytetyille muuttajille ja pakolaisille heidän oikeuksistaan. Meijersin komitea korosti sellaisten vastuuvelvollisuusmekanismien merkitystä, joiden avulla voidaan valvoa, että Frontex noudattaa perusoikeuksia. Riippumattomat valvontaelimet huomauttivat, että ei ole selvää, onko Frontex vastuussa valituksista, jotka koskevat Frontexin valvonnassa olevia operaatioita.

44. Paolo RUWINDU katsoi, että täysin riippumattoman elimen olisi valvottava, että Frontex noudattaa perusoikeusvelvoitteitaan, eikä perusoikeusvastaavan nimittäminen riitä. Pierre Georges VAN WOLLEGHEM totesi, että oikeusperustansa vuoksi Frontex ei voi vastata perusoikeuksien loukkauksista jäsenvaltioiden puolesta. Mitä tulee oikeudelliseen mahdollisuuteen lopettaa tai keskeyttää yhteiset operaatiot, jos perusoikeuksien kunnioittamisen takaavat edellytykset eivät enää täyty, hän huomautti, ettei ole selvää, miten tällaiset edellytykset määriteltäisiin. Ei ole myöskään selvää, mitä keinoja perusoikeusvastaavalla on käytettävissään valvoakseen tehokkaasti perusoikeuksien kunnioittamista. Apostolis FOTIADIS huomautti, että Frontex legitimoi jäsenvaltioiden toimet esimerkiksi lähettämällä Frontexin virkamiehiä vastaanottavan maan rajavartijan jäsenen mukana ja osallistumalla pysäytettyjen henkilöiden seulontaan. Kansalliset rajavartijat seuraavat virallisesti Frontexin alkuperämaata koskevien seulontojen aikana tekemiä ehdotuksia. Twenten yliopiston eurooppaoikeuden apulaisprofessori Luisa MARIN toimitti kannanottona akateemisen asiakirjansa, jossa analysoidaan yksityiskohtaisesti, miten Frontex noudattaa EU:n lainsäädäntöä ja perusoikeuksia. George HABIB viittasi Kreikan ja Turkin rajalla käynnistettyyn Frontexin "Attica"-hankkeeseen, jonka tarkoituksena on auttaa Kreikan viranomaisia pysäyttämään laittomat maahanmuuttajat ja palauttamaan heidät alkuperämaana olevaan kolmanteen maahan.

45. Punainen Risti on huolissaan siitä, että strategiassa ja toimintasuunnitelmassa ei mainita kurinpidollisia seuraamuksia, joita sovelletaan Frontexin operaatioihin osallistuviin muihin kuin sen omaan henkilöstöön. Punainen Risti huomautti lisäksi, että strategiasta puuttuu myös selkeä osoitus siitä, kuka eli Frontex tai asianomainen jäsenvaltio voidaan saattaa vastuuseen perusoikeuksien loukkauksista yhteisissä operaatioissa. Strategia ei sisällä ohjeita Frontexin keräämien henkilötietojen käytöstä eikä etenkään niiden mahdollisesta siirtämisestä kolmansille osapuolille, kuten Europolille, tai kolmansiin maihin. Strategiaan tai toimintasuunnitelmaan olisi sisällyttävä erityisiä ohjeita siitä, miten kyseisten operaatioiden osallistujien olisi toimittava hätätilanteissa. Tämä voisi auttaa varmistamaan, että toteutetaan kaikki tarvittavat toimenpiteet haavoittuvassa asemassa olevien ihmisten ihmishenkien menetysten ehkäisemiseksi ja tietojen antamiseksi asianmukaisella tavalla viranomaisille ja viime kädessä niiden perheille, jotka menettivät henkensä ylittäessään EU:n rajat. Punainen Risti suositteli myös valitusmekanismin käyttöönottoa.

46. TransEuropeExperts (jäljempänä 'TEE') katsoi, että käytännesääntöjen 19 ja 20 artiklassa käytetty sanamuoto, jonka mukaan pakottaminen ja aseiden käyttö eivät saa ylittää sitä, mikä on olosuhteiden kannalta tarpeen, jättää runsaasti tilaa subjektiiviselle arvioinnille. TEE:n mukaan pääjohtajan päätöksiä yhteisten operaatioiden ja pilottihankkeiden keskeyttämisestä tai lopettamisesta perusoikeuksien vakavien loukkausten tapauksessa ei selvennetty Frontexin vastauksessa oikeusasiamiehelle. Tästä vastauksesta käy ilmi, että tällaisia päätöksiä ei voida soveltaa yhteisiin palauttamisoperaatioihin, vaikka perusoikeuksien loukkaukset voivat ensisijaisesti koskea juuri näitä operaatioita. TEE ilmaisi myös tyytymättömyytensä Frontexin vastauksen siihen osaan, jossa vastataan perusoikeusloukkausten uhrien valitusmekanismia koskeviin kysymyksiin. Frontex ei myöskään vastauksessaan kommentoinut henkilötietojensa hallinnointia.

47. Amnesty International (AI) oli erityisen huolissaan i) valitusten tekemistä koskevan menettelyn puuttumisesta, ii) vaaratilanteista ilmoittamisen seurannan puutteesta ja iii) perusoikeusvastaavan riittämättömistä valmiuksista ja riippumattomuudesta. Se totesi, että mekanismi, jonka avulla Frontexin operaatioita ja sen henkilöstön ja vierailevien virkamiesten toimintaa sekä jäsenvaltioissa että ulkorajojen ulkopuolella koskevat valitukset voidaan tehdä suoraan Frontexille, on olennaisen tärkeä kahdesta syystä. Ensinnäkin Frontexin on ryhdyttävä asianmukaisiin toimiin havaitakseen, onko sen omia oikeudellisia velvoitteita rikottu. Toiseksi Frontexin on operaatioita koordinoidessaan valvottava, että sen oma henkilöstö, vierailevat virkamiehet ja vastaanottavien jäsenvaltioiden virkamiehet noudattavat perusoikeuksia. Tekoäly suhtautui myönteisesti siihen, että Frontex on kehittänyt sisäisiä mekanismeja, joiden avulla henkilöstö ja vierailevat virkamiehet voivat ilmoittaa mahdollisista rikkomuksista. AI totesi kuitenkin, että ei ole selvää, miten ilmoitettuja tapauksia seurattaisiin. Tekoäly ilmaisi epäilyksensä siitä, mahdollistavatko pelkästään käytännesääntöjen 4 ja 5 artiklassa tarkoitetut kurinpitotoimet riittävät jatkotoimet perusoikeuksien loukkausten johdosta. AI kyseenalaisti perusoikeusvastaavan riippumattomuuden, koska toimenhaltija on Frontexin henkilöstön jäsen ja hänellä on raportointivelvoitteita pääjohtajalle, joka nimittävänä viranomaisena arvioi perusoikeusvastaavan työtä. On myös epäselvää, miten tätä tointa hoitava henkilö pystyy hoitamaan tämän tehtävän yksin. AI ehdotti, että ainakin neuvoa-antava ryhmä olisi otettava tiiviisti mukaan perusoikeusvastaavan työhön, jotta se voisi tukea ja avustaa perusoikeusvastaavaa tämän tehtävien tehokkaassa täyttämisessä.

48. Statewatch ja Migreurop antoivat yhteisen panoksensa. Käytännesääntöjen osalta ne katsoivat, että koska niiden 19 ja 20 artiklassa, jotka koskevat pakottamista ja aseiden käyttöä, määrätään, että pakottamista ja aseita voidaan käyttää tehtävien suorittamisen lisäksi myös muissa tilanteissa, nämä tilanteet olisi täsmennettävä. Käytännesäännöt määritellään strategiassa ei-sitoviksi säädöksiksi (”yleisesti hyväksytyt standardit”). Ei ole selvää, mikä on käytännesääntöjen oikeudellinen luonne ja voidaanko käytännesääntöjen rikkomiseen perustuvia perusoikeusloukkauksia koskevia oikeudellisia menettelyjä koskaan käynnistää. Yhteisen palauttamissäännöstön laatiminen on tervetullutta, vaikka asiakirjan oikeusvoimasta ei olekaan varmuutta. Perusoikeusvastaavan osalta Frontexin vastauksen liitteenä olevaan toimenkuvaan sisältyvässä lausumassa todetaan, että perusoikeusvastaavan on annettava vakuutus siitä, että hän sitoutuu toimimaan riippumattomasti Frontexin edun mukaisesti. Jää nähtäväksi, onko työskentely tietyn yksikön edun mukaisesti riippumattomuuden periaatteen mukaista. Mitä tulee pääjohtajan päätöksiin yhteisten operaatioiden keskeyttämisestä tai lopettamisesta silloin, kun "tällaisten operaatioiden toteuttamisen edellytykset eivät enää täyty", Frontex ei antanut mitään tietoja näiden "edellytysten" luonteesta eikä olosuhteista, jotka voivat johtaa siihen, että pääjohtaja keskeyttää tai lopettaa operaation osittain tai kokonaan. Itse asiassa kriteerit määritellään ja sisällytetään vakiotoimintamenettelyyn. Ei kuitenkaan tiedetä, julkaistaanko nämä kriteerit koskaan, jollei neuvoa-antavan ryhmän tarkastelusta muuta johdu, tiedotetaanko niistä Euroopan parlamentille vai arvioidaanko niitä säännöllisesti uudelleen asiaankuuluvan oikeuskäytännön kehityksen perusteella. On tärkeää, että strategiaan sisältyy selkeitä ja kattavia tietosuojatakeita sekä oikeussuojamekanismeja, jos rekisteröityjen oikeuksia loukataan. Frontex totesi lausunnossaan, että "perusoikeuksien loukkauksia ei voida ennustaa ennen kuin ne todella tapahtuvat". Ensinnäkin voidaan kuitenkin ennakoida tilanteita, joissa muuttajat ovat todennäköisesti haavoittuvassa asemassa. Toiseksi käytettävissä on monia kansainvälisiä ja alueellisia yleissopimuksia ja suosituksia, joista voi olla hyötyä menettelyllisten takeiden vahvistamisessa. Frontexin operaatioiden aikana tapahtuneita perusoikeusloukkauksia varten tarvitaan valitusmekanismeja ja muutoksenhakukeinoja. Frontexin ei olisi pitänyt kieltää suoraa vastuuta mahdollisista perusoikeuksien loukkauksista, joita voi tapahtua Frontexin toiminnan aikana. Ei vaikuta oikealta todeta etenkään viraston toimeksiannon tarkistamisen jälkeen, että virasto on pelkkä koordinaattori eikä sillä ole suoraa vastuuta siitä, miten operaatioita toteutetaan.

49. Maahanmuuttolainsäädännön harjoittajien järjestö (ILPA) katsoi, että perusoikeuksien ja kansainvälistä suojelua koskevien velvoitteiden konkreettinen täytäntöönpano yksittäisissä tapauksissa on siirretty ei-sitoviin välineisiin (kuten käytännesääntöihin tai strategiaan) ja kunkin operaation toimintasuunnitelmiin ilman, että tärkeimmissä asetuksissa olisi säädetty erityisistä menettelyistä, oikeussuojakeinoista tai muista oikeudellisesti sitovista takeista. Käytännesäännöissä ei selvennetä, että perusoikeuksia koskevia velvoitteita on noudatettava, vaan niissä edellytetään ainoastaan tiettyjen menettelytapojen edistämistä 5 kohdan a alakohdassa. ILPA katsoi, että Frontexia olisi pyydettävä tarkistamaan strategiaansa ja menettelysääntöjään, jotta voidaan ottaa käyttöön menettelyt ja oikeudelliset takeet, jotka ovat tarpeen yksilöllisten takeiden noudattamiseksi EU:n ja kansainvälisen oikeuden mukaisesti, kuten sen perustamisasetuksessa – erityisesti sen 2 a ja 26 a artiklassa – edellytetään.

50. Euroopan neuvoston parlamentaarisen yleiskokouksen muuttoliikettä, pakolaisia ja siirtymään joutuneita henkilöitä käsittelevä komitea (PACE) kiinnitti huomiota perusoikeusvastaavan riippumattomuuden ja resurssien puutteeseen, neuvoa-antavan ryhmän puhtaasti neuvoa-antavaan valmiuteen sekä operaation keskeyttämistä tai lopettamista koskevien kriteerien avoimuuden puutteeseen. PACE erotti toisistaan merioperaatiot (Frontexin on varmistettava merellä pysäytettyjen henkilöiden maihin laskeminen paikkaan, jossa he eivät ole ainoastaan fyysisesti turvallisia vaan jossa kunnioitetaan heidän oikeuksiaan, mukaan lukien heidän oikeuttaan hakea turvapaikkaa), maarajaoperaatiot (Frontexilla ei ole seurantajärjestelmää, jolla varmistetaan perusoikeuksien kunnioittaminen paikan päällä) ja lentooperaatiot (nämä operaatiot voivat kohdistua tiettyihin kansallisiin ryhmiin, ja tämäntyyppiset kohdennetut toimet herättävät mahdollisia rotusyrjintää koskevia kysymyksiä viraston operaatioissa). Frontexin oikeudellinen kehys on epäselvä perusoikeuksien kunnioittamista koskevan vastuunsa osalta. Frontexin perustamisasetuksen mukaan jäsenvaltiot ovat oikeudellisesti vastuussa ulkorajojen valvonnasta. Samassa tekstissä annetaan kuitenkin Frontexille oikeushenkilöllisyys ja annetaan sille mahdollisuus tehdä järjestelyjä kolmansien maiden tai kansainvälisten järjestöjen kanssa. Virasto väittää kuitenkin säännöllisesti, että se "ainoastaan " koordinoi toimintaa, minkä vuoksi se ei vastaa toiminnastaan. Mutta koska koordinointiin kuuluu ohjeiden antaminen koordinoinnissa, se on myös vastuussa monista näkökohdista. Frontexin olisi otettava käyttöön tehokas raportointijärjestelmä sen varmistamiseksi, että osallistuvat virkamiehet tai Frontexin henkilöstön jäsenet ilmoittavat kaikista perusoikeusloukkauksista. On epäselvää, voiko perusoikeusvastaava ottaa vastaan valituksia yksityishenkilöiltä. Vuoden 2011 Frontex-asetuksessa säädetään mekanismista, jolla yhteiset operaatiot ja pilottihankkeet keskeytetään tai lopetetaan, jos perusoikeuksia rikotaan vakavasti. Kriteerejä ei kuitenkaan ole laadittu.

51. Jesuiittapakolaispalvelu (JRS) korosti, että Frontex ei ole jäsenvaltioiden sijainen vaan sillä on autonomia EU:n virastona. Perusoikeuksien loukkausten välttämiseksi Frontexin on erityisesti varmistettava, että kuuntelutapauksissa henkilöt, jotka väittävät tarvitsevansa suojelua tai jotka selvästi tarvitsevat suojelua, tunnistetaan ja heille annetaan pääsy määrättyihin menettelyihin. Perusoikeusvastaavan ja Euroopan rajavartijaryhmän koordinoivan virkamiehen välillä ei ole selkeää toimivaltajakoa. Frontexin oikeusasiamiehelle antamassa vastauksessa luetellut perusoikeusvastaavan tehtävät ovat melko epämääräisiä ja epätäsmällisiä. Strategiassa ei säädetä tehokkaista seuranta-/valitusmekanismeista. Käytössä olisi oltava mekanismi, jonka avulla pysäytetty tai palautettu henkilö voi tehdä valituksen perusoikeusvastaavalle tai muulle Frontexin virkamiehelle, jolla olisi oltava valtuudet lopettaa operaation toteuttaminen tai ainakin keskeyttää se, kunnes pääjohtaja tekee lopullisen päätöksen. Lisäksi jokaisella Frontexin operaatioon osallistuvalla henkilöllä olisi oltava selkeä velvollisuus ilmoittaa perusoikeusvastaavalle kaikista perusoikeuksiin liittyvistä kysymyksistä ja vastata kaikkiin perusoikeusvastaavan esittämiin kysymyksiin. Frontexin on vielä muutettava käytännesääntöjään täyttääkseen Frontex-asetuksen 2 a artiklan toisen virkkeen vaatimukset. On yllättävää, että vastauksensa ajankohtana ja useiden vuosien yhteisten palauttamisoperaatioiden koordinoinnin jälkeen Frontex ei ollut vielä hyväksynyt erityistä yhteistä palauttamissäännöstöä.

52. Human Rights Watch, jäljempänä 'HRW', kiisti Frontexin lausunnon, jonka mukaan "koska perusoikeuksien loukkauksia ei voida ennustaa ennen kuin ne todella tapahtuvat eikä niitä voida systematisoida, Frontex ei ole kehittänyt tiukkoja kriteerejä tällaisten perusoikeuksien tai kansainvälistä suojelua koskevien velvoitteiden mahdollisten loukkausten tunnistamiseksi". HRW katsoi, että tutkimusten ja raporttien perusteella tällaisten väärinkäytösten ja perusoikeuksien loukkausten mahdollisuus on selvästi ennakoitavissa. HRW arvosteli myös Frontexin oikeusasiamiehelle antamassaan vastauksessa esittämää toteamusta, jonka mukaan sen tehtävänä on"ainoastaan koordinoida EU:n jäsenvaltioiden yhteistyötä" ja että sen vuoksi Frontexin työhön ei sisälly toimia, jotka voivat vaikuttaa yksilön oikeuksiin. Frontexin mukaan näitä toimia voivat suorittaa ainoastaan operaatiota isännöivien tai siihen osallistuvien jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset. HRW huomautti, että tämä tulkinta merkitsee sitä, että Frontexia ei voida koskaan saattaa vastuuseen osallistumisesta perusoikeuksien loukkauksiin.

53. Perusoikeusvirasto totesi, että se on vuodesta 2010 lähtien osallistunut useisiin Frontexin johtamiin aloitteisiin (tutkimus, koulutus ja valmiuksien kehittäminen, riskianalyysi, operaatiot) Frontexin kanssa 26. toukokuuta 2010 tekemänsä erityissopimuksen perusteella. Lisäksi perusoikeusvirasto kerää tietoja perusoikeuskysymyksistä Frontexin toiminnassa, kuten rajavalvonnassa ja palauttamisoperaatioissa.

54. Ranskan neuvoa-antava perusoikeustoimikunta (Commission Nationale Consultative des droits de l'homme, jäljempänä 'CNCDH') suositteli, että Frontex muistuttaa EU:n jäsenvaltion lipun alla purjehtivien alusten miehistöjä siitä, että oikeus elämään on asetettava etusijalle muuttovirtojen hallintaan nähden. Se huomautti, että kaikki muuttajien jättämät turvapaikkahakemukset olisi tutkittava ja että hakijoille olisi taattava "aineelliset olosuhteet vastaanottavassa maassa, jotka kunnioittavat heidän ihmisarvoaan".

55. Kreikan oikeusasiamies liitti lausuntoonsa maaliskuussa 2011 päivätyn erityiskertomuksensa laittomien muuttajien ja turvapaikanhakijoiden kohtelusta Evrosin raja-alueella. Kreikan oikeusasiamies totesi, että hän oli saanut yksityishenkilöiltä ja kansalaisjärjestöiltä kanteluja, jotka koskivat Frontexin operaatioita Kreikassa, eli kanteluja turvapaikkamenettelyyn pääsystä, tunnistamis- ja seulontamenettelystä ja jopa henkilötietojen virheellisestä rekisteröinnistä. Kreikan oikeusasiamiehen mielestä Frontexin vastaus Euroopan oikeusasiamiehelle osoittaa, että sen on kiireellisesti tehtävä aloitteita. Strategian ja käytännesääntöjen täysimääräinen täytäntöönpano olisi eduksi perusoikeuksien suojelun alalla erityisesti Kreikan raja-alueilla. Frontexin yhdessä Kreikan viranomaisten kanssa toteuttamien yhteisten operaatioiden ja pilottihankkeiden osalta EU:n tasolla olisi perustettava perusoikeusloukkausten seurantamekanismi tällaisten loukkausten tutkimiseksi ja ehkäisemiseksi.

C. Suositusluonnokseen johtanut oikeusasiamiehen arvio

56. Asetuksen 26 a artiklan 1 kohdassa säädetään, että Frontexin olisi toteutettava kaksi keskeistä toimenpidettä täyttääkseen velvoitteensa edistää ja kunnioittaa perusoikeuksia: ensinnäkin sen olisi a) laadittava, b) kehitettävä ja c) pantava täytäntöön perusoikeusstrategia. Toiseksi sen olisi otettava käyttöön tehokas mekanismi, jolla seurataan perusoikeuksien kunnioittamista sen kaikessa toiminnassa. Seuraavassa arvioinnissa oikeusasiamies tarkasteli Frontexin kantaa tämän velvoitteen kannalta. Näin tehdessään oikeusasiamies käsitteli ensin strategiaa yhdessä toimintasuunnitelman ja käytännesääntöjen kanssa. Tämän jälkeen oikeusasiamies arvioi perusoikeuksien noudattamisen nykyisten valvontamekanismien tehokkuutta, koska ne ilmenevät Frontexin lausunnosta.

Perusoikeusstrategia, toimintasuunnitelma ja käytännesäännöt

57. Lausunnossaan Frontex ilmoitti oikeusasiamiehelle, että sen hallintoneuvosto hyväksyi strategian 31. maaliskuuta 2011. Frontex toimitti jäljennöksen tästä asiakirjasta. Osoittaakseen, miten se panee strategian täytäntöön, Frontex toimitti myös 29. syyskuuta 2011 hyväksytyn perusoikeuksia koskevan toimintasuunnitelman, jossa viitataan 21 toimeen, joilla Frontex pyrkii panemaan strategian täytäntöön. Virasto totesi myös, että käytännesäännöt ovat strategian toinen väline, ja selitti, miksi.

58. Oikeusasiamies katsoi, että strategiaa ja toimintasuunnitelmaa on välttämättä luettava yhdessä. Oikeusasiamiehen mukaan on suositeltavaa, että kaikissa strategiassa esitetyissä tavoitteissa on konkreettinen vastaava toimi toimintasuunnitelmassa. Toisin kuin tämäntyyppiseltä asiakirjalta voidaan kohtuudella odottaa, toimintasuunnitelma ei kuitenkaan ole riittävän yksityiskohtainen, vaan siinä pikemminkin käsitellään strategiassa esitettyjä tavoitteita sen sijaan, että siinä selitettäisiin, miten ne voidaan saavuttaa käytännössä. Lisäksi strategiassa on lausumia, joita on vielä selvennettävä. Oikeusasiamies luotti siihen, että Frontex on samaa mieltä siitä, että strategian kaltaisen tärkeän asiakirjan olisi autettava selventämään perusteltuja epäilyjä ja huolenaiheita, jotka liittyvät Frontexin toiminnan monimutkaiseen sekarakenteeseen, johon sekä kyseinen EU:n virasto että jäsenvaltiot osallistuvat. Kuten oikeusasiamiehen julkiseen kuulemiseen annetuista vastauksista käy ilmi, tällä alalla on edelleen epäilyksiä ja huolenaiheita.

59. Oikeusasiamiehen suurin huolenaihe on se, että strategiassa ei selkeytetä Frontexin vastuuta mahdollisista perusoikeuksien loukkauksista, joita tapahtuu sen toiminnan aikana. Strategian 5 ja 7 kohdassa korostetaan, että EU:n perusoikeuskirjaa sovelletaan Frontexiin EU:n virastona ja että Frontexin olisi toiminnassaan i) kunnioitettava kyseessä olevia oikeuksia (muun muassa oikeutta fyysiseen koskemattomuuteen ja ihmisarvoon, turvapaikkaa ja kansainvälistä suojelua, palauttamiskieltoa, tehokkaita oikeussuojakeinoja ja henkilötietojen suojaa) ja ii) sovellettava asiaa koskevaa EU:n tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä. Strategian 13 kohdassa todetaan, että "jäsenvaltiot ovat edelleen ensisijaisesti vastuussa Frontexin koordinoimien operaatioiden (mukaan lukien nopeat rajainterventioryhmät, yhteiset palauttamisoperaatiot ja pilottihankkeet) yhteydessä toteutetun asiaankuuluvan kansainvälisen, EU:n tai kansallisen lainsäädännön ja lainvalvontatoimien täytäntöönpanosta"ja että "tämä ei vapauta Frontexia sen vastuusta koordinaattorina ja se on edelleen täysin vastuussa kaikista sen toimeksiantoon kuuluvista toimista ja päätöksistä"(kursivointi tässä). Strategiassa ei kuitenkaan selvennetä, mitkä ovat Frontexin täsmälliset vastuualueet koordinaattorina perusoikeuksien noudattamisen osalta.

60. Käytännesäännöissä kuvattu Frontexin operaatioihin sovellettava oikeudellinen kehys ei myöskään ole selkeä [6]. Näin ollen käytännesääntöjen 3 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että osallistujat noudattavat ”kansainvälistä oikeutta, Euroopan unionin oikeutta, sekä kotijäsenvaltion että vastaanottavan jäsenvaltion kansallista lainsäädäntöä ja näitä käytännesääntöjä”. Tämä säännös kuvastaa selvästi Frontexin operaatioiden oikeudellisen taustan monimutkaisuutta. Tällainen monimutkaisuus merkitsee puolestaan sitä, että eri lainkäyttöalueet määrittävät osallistujien toimien laillisuuden. Samalla on kuitenkin muistettava, että 1 artiklan 2 kohdan mukaan käytännesäännöillä pyritään ohjaamaan kaikkien Frontexin operaatioihin osallistuvien käyttäytymistä. Tämä näkyy myös pääjohtajan esipuheessa käytännesääntöihin.

61. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies ehdotti, että Frontex selventäisi i) strategiaa täydentävässä asiakirjassa kysymystä, joka koskee sen vastuuta sen yhteisissä operaatioissa mahdollisesti tapahtuvista perusoikeusloukkauksista, ja ii) käytännesäännöissä oikeudellista kehystä, jota sovelletaan kaikkien Frontexin operaatioihin osallistuvien toimintaan. Oikeusasiamies pani i alakohdan osalta merkille Frontexin väitteen, jonka mukaan sen ei voida katsoa olevan vastuussa yksittäisistä perusoikeuksien loukkauksista, koska se ainoastaan koordinoi operaatioita vastaanottavien ja niihin osallistuvien jäsenvaltioiden toimintaa, ja jonka mukaan myöskään sen henkilöstön jäseniä ei voida pitää vastuullisina, koska heillä ei ole täytäntöönpanovaltaa rajavalvonnan alalla. Tältä osin oikeusasiamies palautti mieleen koheesiorahaston perustamiskokouksessa 12. lokakuuta 2012 annetun komission lausuman, jonka mukaan koheesiorahasto, perusoikeusvastaava ja "tarkistettuun Frontex-asetukseen sisältyvien muiden takeiden meneillään oleva täytäntöönpano ovat tervetullut ja konkreettinen merkki siitä, että virasto on täysin sitoutunut varmistamaan perusoikeuksien kunnioittamisen sekä omassa työssään, myös koordinoimissaan yhteisissä operaatioissa, että jäsenvaltioiden osallistuessa näihin operaatioihin" (korostus lisätty)[7].

62. Lisäksi oikeusasiamies huomautti, että toimintasuunnitelmassa ei yksilöidä toimenpiteitä, jotka antaisivat konkreettisen ulottuvuuden strategian 17 kohdassa asetettuun tavoitteeseen eli siihen, että Frontexin henkilöstön tai osallistuvien virkamiesten ilmoitettua kaikista perusoikeuksiin liittyvistä vaaratilanteista tai vakavista riskeistä" voidaan toimia tapauskohtaisesti ". Lausunnossaan Frontex korosti molempien tapausten raportoinnin sekä Frontexin operaatioihin osallistujia koskevien samanaikaisten raportointivelvoitteiden merkitystä ja tapaa, jolla ilmoitettuja tietoja käsitellään sisäisesti. Oikeusasiamies katsoo kuitenkin, että erityisesti jälkimmäistä näkökohtaa voitaisiin kehittää siten, että sen sijaan, että todetaan, että toimiin ryhdytään tapauskohtaisesti, laaditaan selkeät periaatteet ilmoitettujen tietojen mahdollisesta seurannasta. Strategian asiaankuuluvat lausumat voisivat vahvistaa paitsi Frontexin toimien avoimuutta myös käytännössä strategiaan väistämättä perustuvan perusoikeuksien noudattamisen valvontamekanismin tehokkuutta.

63. Lisäksi oikeusasiamies suhtautui myönteisesti strategian kohtiin 37–40, joissa viitataan Frontexin toiminnan avoimuuteen, ja erityisesti kohtaan 37, jossa määrätään, että strategian täytäntöönpanoa koskeva vuotuinen edistymiskertomus"julkistetaan. Oikeusasiamies ehdotti tältä osin, että toimintasuunnitelmassa voitaisiin täsmentää, milloin (esimerkiksi kertomuksen kattamaa vuotta seuraavan vuoden ensimmäinen kolmannes) ja millä tavoin tämä julkaisu asetetaan saataville. Se voisi esimerkiksi täsmentää, että linkki raporttiin sijoitetaan Frontexin verkkosivuston kotisivulle.

64. Lisäksi oikeusasiamies totesi, että strategiassa ja toimintasuunnitelmassa ei mainita kurinpitoseuraamuksia, joita sovelletaan Frontexin operaatioihin osallistuviin henkilöihin, jotka eivät kuulu sen omaan henkilöstöön (strategian 32 kohdassa määrätään ainoastaan Frontexin henkilöstölle menettelysääntöjen rikkomisesta määrättävistä seuraamuksista). Toisaalta käytännesääntöjen 23 artiklan 2 kohdassa todetaan, että jos jäsenvaltioiden lähettämä henkilö syyllistyy rikkomuksiin, Frontexin pääjohtaja voi pyytää jäsenvaltioita i) poistamaan asianomaisen henkilön välittömästi Frontexin toiminnasta ja voi odottaa, että jäsenvaltion asianomainen viranomainen käyttää valtuuksiaan tarvittavien kurinpitotoimien osalta, ja ii) tarvittaessa poistamaan asianomaisen henkilön asianomaisesta reservistä määrätyksi ajaksi. Avoimuuden lisäämiseksi ja ottaen huomioon, että strategia on Frontexin tärkein julkinen asiakirja, jolla on ihmisoikeusulottuvuus, kun taas käytännesäännöt ovat pikemminkin asianomaisille henkilöille osoitettu operatiivinen asiakirja, oikeusasiamies katsoi, että olisi ihanteellista, jos strategiaan voitaisiin sisällyttää sama säännös tai ainakin viitata siihen.

65. Oikeusasiamies yhtyi myös Punaisen Ristin näkemykseen, jonka mukaan strategian ja/tai toimintasuunnitelman kannalta olisi ollut hyödyllistä vahvistaa yhteisten palauttamisoperaatioiden osallistujille erityiset ohjeet siitä, miten käsitellä pysäytettyjen muuttajien mahdollisesti kohtaamia hätätilanteita.

66. Kuten monet vastaajat ovat perustellusti todenneet, strategiassa ei viitata lainkaan pysäytettyjen maahanmuuttajien henkilötietojen suojaan. Oikeusasiamies piti suositeltavana, että strategiassa määritellään tietosuojatakeet sekä oikeussuojakeinot, jos rekisteröityjen oikeuksia loukataan. Lisäksi vaikka toimintasuunnitelma sisältää otsikon "Henkilötietojen riittävän suojan varmistaminen", tämän toimen kuvaus vaikuttaa melko arvoitukselliselta ja pleonastiselta ("Henkilötietojen suojan varmistavien asianmukaisten toimenpiteiden ja menettelyjen vahvistaminen henkilötietojen käsittelyä varten "). Olisi ollut parempi, jos toimintasuunnitelmaan olisi sen sijaan sisältynyt erityisiä täytäntöönpanotoimenpiteitä.

67. Käytännesääntöjen osalta useat vastaajat esittivät epäilyjä kaikkiin Frontexin operaatioihin sovellettavien (maaliskuussa 2011 hyväksyttyjen) käytännesääntöjen sitovuudesta, kyseenalaistivat sen, onko hyödyllistä pyrkiä varmistamaan perusoikeuksien noudattaminen kurinpitoseuraamuksilla käytännesääntöjen mukaisesti, ja arvostelivat tiettyjen muiden määräysten sisältöä. Oikeusasiamies käsitteli näitä kysymyksiä suositusluonnoksessa. Tältä osin oikeusasiamies totesi, että Frontex on tällä välin tarkistanut maaliskuussa 2011 kaikkiin Frontexin operaatioihin sovellettavia käytännesääntöjään ja hyväksyi vuonna 2012 uudet käytännesäännöt kaikille Frontexin toimintaan osallistuville henkilöille. Uusien käytännesääntöjen 2 artiklan mukaan ”Frontex-toiminnalla” tarkoitetaan ”kaikkia toimia, joita Frontex koordinoi tai johtaa Frontex-asetuksessa kuvattujen tehtäviensä puitteissa, mukaan lukien yhteiset operaatiot, pilottihankkeet, yhteiset palauttamisoperaatiot ja koulutus”.

68. Menettelysääntöjen oikeudellisen luonteen osalta oikeusasiamies pani merkille Frontexin lausunnon, jonka mukaan menettelysäännöt sitovat kaikkia Frontexin toimintaan osallistuvia [8]. Oikeusasiamies katsoi, että tätä toteamusta tukee käytännesäännöissä käytetty kieli (ks. esimerkiksi 4 artikla, jossa todetaan, että osallistujien "on a) edistettävä ja kunnioitettava ihmisarvoa ja jokaisen yksilön perusoikeuksia") ja että sitä tukee se, että käytännesäännöt on liitetty toimintasuunnitelmiin. Lisäksi se saa tukea käytännesääntöjen 23 artiklasta, jossa määrätään erityisistä seuraamuksista, jos käytännesääntöjä rikotaan. Näihin voi kuulua Frontexin henkilöstön jäsenen välitön poistaminen operaatiosta. Näin ollen huolimatta Frontex-asetuksessa käytetystä otsikosta "Käytännesäännöt", joka voisi viitata siihen, että käytännesäännöt eivät ole oikeudellisesti sitovia, oikeusasiamies totesi, että käytännesääntöjen on katsottava sitovan Frontexin operaatioihin osallistuvia. Koska Frontexin asiaa koskeva lausunto näyttää kuitenkin olevan ristiriidassa strategiassa annettujen tietojen kanssa, oikeusasiamies katsoi, että Frontex voisi harkita tarvittavien muutosten tekemistä strategiaan, jotta se vastaisi käytännesääntöjen todellista oikeudellista luonnetta.

69. Tässä yhteydessä on myös huomattava, että käytännesääntöjen 3 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että osallistujat noudattavat lakia. Lisäksi 4 artiklan mukaan osallistujien on edistettävä ja kunnioitettava ihmisarvoa ja perusoikeuksia. Vaikka on totta, että 5 a artiklassa edellytetään ainoastaan, että osallistujat edistävät muun muassa kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden tunnustamista ja riittävän avun antamista tällaisille henkilöille, vaikuttaa siltä, että sanamuodossa otetaan huomioon, että nämä tehtävät kuuluvat kansallisten viranomaisten toimivaltaan. Oikeusasiamies katsoi näin ollen, että käytännesäännöt ovat riittävän selkeät, koska niissä edellytetään, että osallistujat kunnioittavat toiminnassaan perusoikeuksia eivätkä ainoastaan edistä niitä.

70. Julkiseen kuulemiseen osallistuneet kiinnittivät huomiota (edellä 60 kohdassa mainittuun) sovellettavaan lainsäädäntöön liittyvään epävarmuuteen ja korostivat erityisesti käytännesääntöjen (vuoden 2011 versio) voimankäyttöä koskevia määräyksiä, jotka koskevat perusoikeuksien kannalta erityisen arkaluonteisia aloja. Oikeusasiamies muistutti, että menettelysääntöjen 19 artiklassa määrätään, että voimankäyttö ei saa ylittää sitä vähimmäistasoa, jota olosuhteet edellyttävät tehtävien suorittamiseksi tai joka on tarpeen muiden henkilöiden oikeutettua itsepuolustusta tai oikeutettua puolustusta varten. Koska "oikeutettu itsepuolustus "tai "muiden henkilöiden oikeutettu puolustus" näyttää useimmissa oikeusjärjestyksissä olevan tunnustettu perusteeksi aseiden käytölle myös ammatillisten tehtävien ulkopuolella, oikeusasiamies ei katsonut niiden aiheuttavan vakavaa huolta. Tosiasia kuitenkin oli, että sovellettavaan lainsäädäntöön liittyvien epävarmuustekijöiden vuoksi näiden valtuutusten tosiasiallinen sisältö voi vaihdella eri jäsenvaltioissa. Tällaisten määräysten tarpeellisuutta ja oikeasuhteisuutta koskevien huolenaiheiden osalta oikeusasiamies totesi, että voiman ja aseiden käyttö" ei saa ylittää olosuhteiden edellyttämää vähimmäistasoa" (ks. käytännesääntöjen 19 artiklan 2 kohta ja 20 artiklan 2 kohta). Näin ollen ei voida sanoa, että näiden keinojen käyttö olisi rajoittamatonta. Samalla oikeusasiamies piti suotavana selventää ja täsmentää näitä säännöksiä, koska ne vaikuttavat olevan muotoiltu suhteellisen väljästi.

71. Asetuksessa edellytetyn (erityisen) yhteisen palauttamissäännöstön osalta jotkut vastaajat olivat erityisen tyytyväisiä siihen, että sitä laaditaan parhaillaan, mutta toistivat huolensa sen sitovuudesta. Oikeusasiamies viittasi tältä osin edellä mainittuihin menettelysääntöjä koskeviin näkökohtiinsa. Jotkut vastaajat totesivat myös, että on yllättävää, että yhteistä palauttamissäännöstöä ei ole vielä otettu käyttöön, vaikka Frontex on koordinoinut yhteisiä palauttamisoperaatioita jo vuosia. Oikeusasiamies muistutti tältä osin, että velvollisuus laatia yhteinen palauttamissäännöstö perustuu ainoastaan Frontex-asetukseen, sellaisena kuin se on muutettuna vuonna 2011. Oikeusasiamies totesi, että sen laatiminen on käynnissä ja edennyt pitkälle, ja luottaa siihen, että Frontex hyväksyy yhteisen palauttamissäännöstön kohtuullisessa ajassa. Oikeusasiamies katsoi näiden menettelysääntöjen sisällön osalta, että olisi hyödyllistä, jos yhteinen palauttamissäännöstö sisältäisi säännöksen, jossa määriteltäisiin sen suhde menettelysääntöihin.

Tehokas mekanismi perusoikeuksien kunnioittamisen valvomiseksi kaikessa toiminnassaan

72. Frontex totesi, että kaikissa sen toimissa otetaan käyttöön tehokas mekanismi perusoikeuksien kunnioittamisen valvomiseksi i) neuvoa-antavan ryhmän, ii) perusoikeusvaltuutetun, iii) yhteisten operaatioiden ja pilottihankkeiden keskeyttämistä ja päättämistä koskevan mekanismin ja iv) pääjohtajan toimivallan, joka on nimittävä viranomainen, joka tekee lopullisen päätöksen, välisen vuorovaikutuksen avulla. Seuraavassa arvioinnissa oikeusasiamies keskittyi mahdollisiin valitusmekanismeihin tarkasteltuaan yhteisten operaatioiden ja pilottihankkeiden päättämisen ja/tai keskeyttämisen aineellisia edellytyksiä.

73. Yhteisten operaatioiden ja pilottihankkeiden päättämisen osalta oikeusasiamies muistutti, että asetuksen 3 artiklan 1 a kohdan mukaan virasto voi ilmoitettuaan asiasta asianomaiselle jäsenvaltiolle lopettaa yhteiset operaatiot ja pilottihankkeet ", jos kyseisten yhteisten operaatioiden tai pilottihankkeiden toteuttamisen edellytykset eivät enää täyty". Pääjohtaja keskeyttää tai lopettaa yhteiset operaatiot ja pilottihankkeet kokonaan tai osittain, jos hän katsoo, että tällaiset perusoikeuksien tai kansainvälistä suojelua koskevien velvoitteiden loukkaukset" ovat vakavia tai todennäköisesti jatkuvat".

74. Oikeusasiamies totesi, että edellä mainittuihin mahdollisuuksiin keskeyttää tai lopettaa toimet liittyy huomattavaa harkintavaltaa ja että ne perustuvat oikeudelliseen arviointiin siitä, mikä useimmissa tapauksissa johtaa monimutkaisiin tosiseikkoihin.

75. Näiden seikkojen perusteella oikeusasiamies suhtautui myönteisesti sellaisen sisäisen työryhmän perustamiseen, jonka tehtävänä on laatia menettelytapaohjeet perusoikeuksien kunnioittamisen varmistamiseksi edellä mainituissa operaatioissa. Oikeusasiamies suhtautui myönteisesti myös Frontexin ilmoitukseen, jonka mukaan se aikoo julkistaa vakiotoimintaohjeet heti, kun ne ovat saatavilla.

76. Samaan aikaan, kuten edellä 61 kohdassa ehdotetaan, Frontexin kantaa, jonka mukaan mahdollisten perusoikeusloukkausten tunnistaminen on yksinomaan tapauskohtaisesti päätettävä asia, voitaisiin muuttaa ja mahdolliset perusoikeusloukkaukset voitaisiin esittää selkeästi asianomaisille virkamiehille viittaamalla Euroopan perusoikeuskirjaan. Lisäksi oikeusasiamies suositteli, että Frontex antaa konkreettisia ohjeita, joissa selvennetään sellaisten sanamuotojen todellista merkitystä kuin "jos edellytykset yhteisten operaatioiden tai pilottihankkeiden toteuttamiselle eivät enää täyty" ja perusoikeuksien tai kansainvälistä suojelua koskevien velvoitteiden rikkomiset, jotka "ovat vakavia tai todennäköisesti jatkuvat". Maahanmuutto-, pakolais- ja pakolaiskomitean kannanoton mukaisesti selkeä mekanismi yhdistettynä erityisiin kriteereihin olisi sen vuoksi selvästi parempi. Oikeusasiamies katsoi myös, että asiaankuuluvien kriteerien julkistaminen ja siten se, että kolmannet osapuolet, jotka eivät suoraan osallistu Frontexin toimintaan, voivat raportoida mahdollisista rikkomuksista, voisi olla lisäetu [9]. Pääjohtajan tältä osin tekemien päätösten valvonta jäi avoimeksi [10].

77. Oikeusasiamies totesi saamiensa vastausten perusteella myös, että on esitetty kritiikkiä siitä, että keskeyttämis- ja lopettamislauseketta ei sovelleta yhteisiin palauttamisoperaatioihin. Vaikka asetuksen 3 artiklan 1 a kohdasta ilmenee, että siinä säädettyjä keskeyttämis- ja lopettamismahdollisuuksia sovelletaan ainoastaan yhteisiin operaatioihin ja pilottihankkeisiin, on huomattava, että tämän päätöksen teki lainsäätäjä eikä Frontexilla ole valtuuksia muuttaa sitä. Virasto voisi kuitenkin harkita, olisiko mahdollista vahvistaa esimerkiksi yhteistä palauttamissäännöstöä koskevia sääntöjä yhteisten palauttamisoperaatioiden lopettamisesta ja keskeyttämisestä.

78. Mahdollisten valitusmekanismien ja perusoikeusvaltuutetun roolin osalta oikeusasiamies huomautti ensin, että perusoikeusvastaava nimitettiin syyskuussa 2012. Oikeusasiamies korosti perusoikeusvastaavan tehtävien selkeän muotoilun ja määrittelyn merkitystä, koska, kuten jesuiittapakolaispalvelu aivan oikein huomautti, Frontexin oikeusasiamiehelle antamassa vastauksessa luetellut perusoikeusvastaavan tehtävät ovat melko epämääräisiä ja epätäsmällisiä. Tämä viittaa siihen, että perusoikeusvastaavan päätöksissä on paljon harkintavaltaa. Perusoikeusvastaavan ja Euroopan rajavartijaryhmän koordinoivan virkamiehen välillä ei myöskään ole selkeää toimivaltajakoa. Oikeusasiamies piti suotavana, että tämä aukko korjataan. Frontexin suunnittelema perusoikeusvastaavan toimiston rakenne voi antaa vaikutelman, että perusoikeusvastaava ei ole täysin riippumaton. Nimittävä viranomainen on pääjohtaja, jolle perusoikeusvastaavan on raportoitava ja joka arvioi perusoikeusvastaavan työtä. Frontexin lausuntoon liitetyssä perusoikeusvastaavan toimenkuvassa todetaan, että perusoikeusvastaavan on annettava vakuutus siitä, että hän sitoutuu toimimaan riippumattomasti Frontexin edun mukaisesti. AI, Statewatch ja Migreurop esittivät epäilyjä siitä, onko työskentely tietyn yksikön edun mukaisesti riippumattomuuden periaatteen mukaista. AI ehdotti, että neuvoa-antava ryhmä olisi vähintäänkin liitettävä tiiviisti perusoikeusvastaavan työhön, jotta se voisi tukea ja avustaa perusoikeusvastaavaa tämän tehtävien tehokkaassa täyttämisessä. Oikeusasiamies esitti tämän ehdotuksen suosituksena.

79. Toiseksi oikeusasiamies totesi, että perusoikeusvastaavan tehtäviin ei kuulu perusoikeuksien loukkauksia koskevien yksittäisten kantelujen käsittely. Frontexin lausunnosta käy ilmi, että sen mielestä perusoikeusrikkomuksista ilmoittamista ja niistä tiedottamista koskevan järjestelmän käyttöönotto riittää varmistamaan, että sen perusoikeuksia koskevia velvoitteita noudatetaan täysimääräisesti. Strategian 17 kohdassa määrätään, että Frontex ottaa käyttöön tehokkaan raportointijärjestelmän sen varmistamiseksi, että Frontexin henkilöstö/osallistuvat virkamiehet raportoivat välittömästi kaikista perusoikeuksiin liittyvistä vaaratilanteista tai vakavista riskeistä ja että tämän raportoinnin olisi oltava perustana kaikkien Frontexin operaatioiden tehokkaalle seurannalle. Oikeusasiamies ehdotti, että Frontex pohtisi, voidaanko raportointi-/tietojärjestelmää pitää valitusmekanismin korvaajana. Raportointivelvoitteet ja valitusmekanismit eivät ole vaihtoehtoja. Ne ovat melko toisiaan täydentäviä keinoja perusoikeuksien tehokkaan suojelun takaamiseksi. Oikeusasiamies katsoo, että ilman jälkimmäistä säännösten noudattaminen ei voi lopulta olla tehokasta.

80. Samoin on huomautettu, että kurinpitoseuraamukset eivät ole riittäviä perusoikeuksien noudattamisen varmistamiseksi. Oikeusasiamies yhtyi tähän näkemykseen ja toistaa, että on tärkeää säätää tehokkaasta valitusmekanismista tältä osin.

81. Lisäksi vaikka Frontex nimittää kutakin operaatiota varten koordinointivastaavan, joka valvoo toimintasuunnitelman ja käytännesääntöjen täytäntöönpanoa ja jolla on siten keskeinen rooli vakavista vaaratilanteista ilmoittamisen seurannassa, tämä ei poista tarvetta luoda todellinen valitusmekanismi, joka on avoin kaikille asianomaisille henkilöille eli operaatioihin osallistuville henkilöille, joiden on raportoitava EU:n tai kansallisten sääntöjen mukaisesti, ja myös niille, joihin rikkomiset vaikuttavat suoraan, sekä niille, jotka saavat niistä tiedon (toimittajat, kansalaisjärjestöt jne.).

82. Oikeusasiamies katsoo edellä 61 kohdassa esitettyjen näkökohtien mukaisesti, että perusoikeusvastaavalla voi olla perusteltuja syitä harkita perusoikeusloukkauksia koskevien yksittäisten kantelujen käsittelyä. Jäsenvaltion henkilöstön toimintaa koskevien valitusten käsittely voisi tarkoittaa ainakin niiden siirtämistä jäsenvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle tai tätä viranomaista valvovalle kansalliselle oikeusasiamiehelle. Tältä osin oikeusasiamies pani merkille Kreikan oikeusasiamiehen rohkaisevan ehdotuksen Frontexin yhdessä Kreikan viranomaisten kanssa toteuttamien yhteisten operaatioiden ja pilottihankkeiden osalta, että EU:n tasolla olisi perustettava perusoikeusloukkausten seurantamekanismi, jotta voidaan ”tutkia ja ehkäistä perusoikeusloukkauksia”. Frontexin henkilöstön käyttäytymistä koskevien kantelujen osalta oikeusasiamies muistutti, että Euroopan rajavartijaryhmät koostuvat jäsenvaltioiden edustajien lisäksi myös Frontexin edustajista. Vaikka oikeusasiamiehellä ei ollut mitään ongelmaa hyväksyä, että Frontexin henkilöstöllä ei ole pätevyyttä suorittaa rajavalvontatehtäviä ja että sitä käytetään ainoastaan koordinointitehtäviin vastaanottavan jäsenvaltion ja osallistuvien jäsenvaltioiden välisen yhteistyön edistämiseksi, oikeusasiamies huomautti, että tämä ei voi merkitä Frontexin suojaamista vastuulta, joka koskee sen henkilöstön koordinointitehtäviä suorittaessaan suorittamia toimia. Oikeusasiamiehet luottivat siihen, että Frontex yhtyy hänen näkemykseensä.

83. Oikeusasiamies ehdotti, että perusoikeusvastaava voisi harkita mahdollisuutta käsitellä perusoikeuksien loukkauksia koskevia yksittäisiä kanteluja, mukaan lukien yleisen edun vuoksi tehdyt kantelut, jotka koskevat kaikkia Frontexin toimia, ja että Frontex tarjoaisi perusoikeusvastaavalle asianmukaista hallinnollista tukea tätä tarkoitusta varten. Tältä osin oikeusasiamies pani myös merkille Frontexin lausunnon, jonka mukaan perusoikeusvastaavalla on aktiivinen rooli perusoikeuksien kunnioittamisen valvontamekanismin perustamisessa käytännössä.

84. Frontex määritteli koheesiorahaston ”tietämyksen ja asiantuntemuksen resurssiksi”. Koheesiorahaston päätehtävänä olisi näin ollen antaa strategisia suosituksia ja ohjeita pääjohtajalle ja hallintoneuvostolle perusoikeusasioissa. Koheesiorahaston valvontatehtävän osalta oikeusasiamies ymmärsi, että sillä on toimivalta i) laatia vuosikertomus Frontexin perusoikeusvelvoitteiden täytäntöönpanosta ja ii) vastaanottaa raportteja perusoikeusvastaavalta. Koska perusoikeusvastaavan on myös raportoitava hallintoneuvostolle ja pääjohtajalle, kansainvälisistä järjestöistä, EU:n virastoista ja kansalaisjärjestöistä [11] koostuva koheesiorahasto voisi näin ollen tasapainottaa hallintoneuvoston ja pääjohtajan perusoikeusvastaavaan kohdistamaa valvontaa ja viime kädessä edistää perusoikeusvastaavan riippumattomuutta.

85. Edellä esitetyn analyysin perusteella oikeusasiamies halusi antaa Frontexille tiettyjä suosituksia jäljempänä esitetyssä suositusluonnoksessa lueteltujen perusoikeuksien täytäntöönpanon tehostamiseksi edelleen.

D. Suositusluonnos

"Frontex voisi harkita seuraavien lisätoimien toteuttamista:

Strategian osalta

A. selventää, i) katsooko se olevansa vastuussa perusoikeuksien loukkauksista toiminnassaan ja jos katsoo, millä ehdoilla; ja ii) käytännesäännöissä oikeudellinen kehys, jota sovelletaan kaikkien Frontexin operaatioihin osallistuvien toimintaan (oikeusasiamiehen arvion 61 kohta);

B. määritellään erityiset tietosuojatakeet pysäytetyille muuttajille sekä oikeussuojamekanismit rekisteröidyille, joiden oikeuksia on loukattu. Vaihtoehtoisesti toimintasuunnitelmaa voitaisiin täydentää tältä osin (oikeusasiamiehen arvion 66 kohta).

Toimintasuunnitelman osalta [12]

C. yksilöidään toimenpiteitä, jotka antavat konkreettisen ulottuvuuden strategian 17 kohdassa esitettyyn tavoitteeseen, joka on, että sen jälkeen kun Frontexin henkilöstö tai osallistuvat virkamiehet ovat raportoineet kaikista perusoikeuksiin liittyvistä vaaratilanteista tai vakavista riskeistä, "voidaan toteuttaa toimia" (oikeusasiamiehen arvion 62 kohta);

D. täsmentää i) strategian täytäntöönpanoa koskevan vuotuisen edistymiskertomuksen julkaisupäivä ja ii) tapa, jolla se "julkaistaan" (oikeusasiamiehen arvion 63 kohta);

E. Selvennetään seuraamuksia, joita sovelletaan Frontexin operaatioihin osallistuviin henkilöihin, jotka eivät kuulu sen omaan henkilöstöön (oikeusasiamiehen arvion 64 kohta).

F. annetaan yhteisiin palauttamisoperaatioihin osallistuville erityisiä ohjeita siitä, miten käsitellä pysäytettyjen muuttajien mahdollisesti kohtaamia hätätilanteita (oikeusasiamiehen arvion 65 kohta);

Menettelysääntöjen osalta

G. selventää edelleen käytännesääntöjen oikeudellista luonnetta (oikeusasiamiehen arvion 68 kohta);

H. selventää menettelysääntöjen 19 artiklan 2 kohtaa ja 20 artiklan 2 kohtaa (oikeusasiamiehen arvion 70 kohta);

I. sisällyttämään tulevaan yhteistä palauttamista koskevaan säännöstöön säännöksen näiden säännöstöjen ja (yleisten) menettelysääntöjen välisestä suhteesta (oikeusasiamiehen arvion 71 kohta);

Toiminnan lopettamisen/keskeyttämisen osalta

J. antaa konkreettista ohjausta sellaisten sanamuotojen varsinaisesta merkityksestä kuin "jos edellytykset yhteisten operaatioiden tai pilottihankkeiden toteuttamiselle eivät enää täyty" ja perusoikeuksien tai kansainvälistä suojelua koskevien velvoitteiden loukkaukset, jotka ovat "vakavia tai todennäköisesti jatkuvat" (oikeusasiamiehen arvion 76 kohta);

K. pohtii, olisiko yhteisten palauttamisoperaatioiden lopettamista ja keskeyttämistä koskevia sääntöjä mahdollista vahvistaa esimerkiksi yhteistä palauttamista koskevassa laissa (oikeusasiamiehen arvion 77 kohta);

Neuvoa-antavan ryhmän osalta

L. ryhtyy kaikkiin mahdollisiin toimiin edistääkseen foorumin tiivistä yhteistyötä perusoikeusvastaavan kanssa ja tukeakseen sitä tämän tehtävien tehokkaassa suorittamisessa (oikeusasiamiehen arvion 78 kohta);

Perusoikeusvastaavan osalta

M. i) ryhtyy kaikkiin mahdollisiin toimiin, jotta perusoikeusvastaava voi harkita perusoikeusloukkauksia koskevien kantelujen käsittelyä kaikissa Frontexin toimissa, joita ovat tehneet henkilöt, joihin loukkaukset vaikuttavat henkilökohtaisesti, ja myös yleisen edun vuoksi, ja ii) antaa tähän tarkoitukseen riittävää hallinnollista tukea (oikeusasiamiehen arvion 83 kohta).”

E. Oikeusasiamiehen arvio suositusluonnoksen jälkeen

Alustava huomautus

86. Oikeusasiamies antaa parlamentille erityiskertomuksen oikeusasiamiehen lopullisesta suosituksesta (M) ja Frontexin yksityiskohtaisesta lausunnosta. Tämä päätös koskee näin ollen asiasisällöltään ainoastaan suosituksia A-L.

Arviointi

Suositus A: "selvennetään, i) katsooko Frontex olevansa vastuussa perusoikeusloukkauksista toiminnassaan ja jos katsoo, millä ehdoilla; ja ii) käytännesäännöissä oikeudellinen kehys, jota sovelletaan kaikkien Frontexin operaatioihin osallistuvien toimintaan (oikeusasiamiehen arvion 61 kohta)"

Frontexin kanta

87. Frontex muistutti, että Frontex-asetuksen 1 artiklan mukaan sen tehtävänä on helpottaa ja tehostaa ulkorajojen valvontaan liittyvien unionin toimenpiteiden soveltamista varmistamalla jäsenvaltioiden toimien koordinointi ja edistämällä tehokasta, yhdenmukaista ja korkeatasoista henkilövalvontaa ja ulkorajojen valvontaa. Frontexin on kunnioitettava ja edistettävä perusoikeuksia koordinoiduissa toimissaan EU:n lainsäädännön, erityisesti EU:n perusoikeuskirjan, sekä kansainvälisen oikeuden mukaisesti.

88. Frontex muistutti myös, että sen toimeksianto rajoittuu käytännön tukitehtävään, jossa vastuu ulkorajojen valvonnasta on jäsenvaltioilla. Vaikka Frontex on vastuussa toimeksiannossaan määritellyistä toimista, sen ei voida katsoa olevan vastuussa jäsenvaltioiden suvereeneista toimista, kuten lainsäätäjä on selkeästi määritellyt.

89. Samalla Frontex totesi olevansa täysin tietoinen Frontex-asetuksen muuttamisen taustalla vuonna 2011 olevista syistä ja pyrkivänsä lisäämään viraston vastuuta erityisesti aloilla, joilla Frontexilla voisi olla tietoa mahdollisista perusoikeusloukkauksista. Tältä osin se totesi, että sille annettiin uusia välineitä reagoida mahdollisiin perusoikeusloukkauksiin yhteisten operaatioiden aikana esimerkiksi antamalla koordinoivalle virkamiehelle mahdollisuus ilmaista näkemyksensä vastaanottavan jäsenvaltion EGBT-ryhmien jäsenille antamista ohjeista, joihin sisältyy havaittujen perusoikeusloukkausten esiin tuominen. Frontex lisäsi, että se voi lopettaa yhteiset operaatiot, jos sen arvion mukaan tällaisten operaatioiden edellytykset eivät enää täyty. Lisäksi pääjohtajalla on velvollisuus keskeyttää tai lopettaa yhteiset operaatiot, jos hän katsoo, että perusoikeuksien tai kansainvälistä suojelua koskevien velvoitteiden loukkaukset ovat vakavia ja jatkuvia.

90. Frontex täsmensi, että sen tavoitteena on estää perusoikeuksien loukkaukset useilla välineillä, joita ovat i) perusoikeuskoulutuksen yhdenmukaistaminen jäsenvaltioissa, ii) seuranta- ja raportointijärjestelmän perustaminen mahdollisia perusoikeuksien loukkauksia varten, iii) perusoikeuksien valtavirtaistaminen sen toiminnassa, iv) muuttajien jäsenvaltioiden viranomaisille yhteisten operaatioiden aikana mahdollisesti tekemien valitusten nopean käsittelyn edistäminen ja v) parhaiden käytäntöjen säilyttäjänä toimiminen.

91. Frontex muistutti koordinoimiinsa operaatioihin osallistujien toimintaan sovellettavasta oikeudellisesta kehyksestä, että Frontex-asetuksen 10 artiklan 3 kohdassa säädetään, että vierailevat virkamiehet toimivat vastaanottavan jäsenvaltion ohjeiden mukaisesti, mutta heihin sovelletaan edelleen heidän kotijäsenvaltionsa kurinpitotoimia, myös tapauksissa, joissa perusoikeuksia tai kansainvälistä suojelua koskevia velvoitteita on rikottu. Frontex korosti, että kaikki sen koordinoimiin operatiivisiin toimiin osallistuvat saavat koulutusta EU:n ja kansainvälisestä oikeudesta, mukaan lukien perusoikeudet ja kansainvälisen suojelun saatavuus, sekä tilannekatsauksia tietystä toiminta-alasta ja sovellettavasta lainsäädännöstä. Heille ilmoitetaan myös heidän velvollisuudestaan noudattaa sovellettavaa lainsäädäntöä ja toimintasuunnitelmaa. Lisäksi niihin sovelletaan menettelysäännöissä vahvistettuja ammatillisia arvoja, eettisiä periaatteita ja sääntöjä. Frontex lisäsi, että "inhimillisyys" on yksi sen keskeisistä arvoista, jolla on konkreettisia vaikutuksia viraston toimintaan, koska se toimii ohjaavana periaatteena parhaista toimintatavoista epäselvissä tapauksissa.

92. Frontex korosti, että sekä ennen Frontex-asetuksen muuttamista että sen jälkeen on tehty merkittävää työtä perusoikeuksien kunnioittamisen varmistamiseksi Frontexin toimeksiannon puitteissa. Tässä yhteydessä Frontex viittasi myös strategian ja toimintasuunnitelman laatimiseen sekä perusoikeusvastaavan ja koheesiorahaston tehtävien aloittamiseen. Frontex korosti, että perusoikeuksien kunnioittaminen ja edistäminen ovat jatkuva huolenaihe sille ja asiaankuuluville jäsenvaltioiden viranomaisille, ja lupasi jatkaa ponnistelujaan tältä osin.

93. Lopuksi Frontex huomautti olevansa tietoinen mahdollisista puutteista, jotka liittyvät vastuiden selkeyttämiseen lukuisten eri toimijoiden välillä, ja ilmoitti aikovansa pyrkiä " selkeyttämään asiaa käytännön tasolla toimeksiantonsa rajoissa". Virasto lisäsi, että strategian tarkistuksessa otetaan huomioon oikeusasiamiehen ehdotukset.

Oikeusasiamiehen arviointi

94. Oikeusasiamies on tyytyväinen Frontexin selvennyksiin, jotka koskevat sen vastuun laajuutta ja sovellettavaa oikeudellista kehystä. Erityisen tärkeää on, että Frontex on valmis selkeyttämään toimeksiantoaan ja tekemään asiaankuuluvat muutokset strategiaan.

Suosituksen B osalta -

Frontexin kanta

95. Frontex huomautti, että perusoikeuksia koskevassa toimintasuunnitelmassa viitataan henkilötietojen suojaan. Siinä selvennettiin, että ”henkilötiedoilla” tarkoitetaan tietoja, joita Frontex käsittelee hallinnollisissa tarkoituksissa, esimerkiksi Euroopan raja- ja merivartioston reservin perustamisen ja kokousten järjestämisen yhteydessä. Henkilötietojen käsittelyyn sovellettavan oikeudellisen kehyksen osalta Frontex viittasi Frontex-asetuksen 11 a, 11 b ja 11 c artiklaan.

96. Frontex totesi, että lukuun ottamatta Frontex-asetuksen 11 b artiklaa, joka koskee henkilötietojen käsittelyä jäsenvaltioiden yhteisten palauttamisoperaatioiden yhteydessä, se ei käsittele muuttajien henkilötietoja. Tällaisia henkilötietoja käsiteltäisiin Frontex-asetuksen 11 b artiklassa säädettyjen tiukkojen edellytysten mukaisesti.

97. Frontex lisäsi, että sen toimivaltaan kuuluva tietosuoja ei ole sille uusi asia, koska se on ollut sille velvoite perustamisestaan lähtien. Se selvensi, että sen yksiköt ovat vastuussa sen tietosuojavastaavalle ja Euroopan tietosuojavaltuutetulle. Frontex esitti myös, että laajat asiakirjat tästä asiasta, mukaan lukien EPDS:n 26. huhtikuuta 2010 antama lausunto ilmoituksesta, joka koskee ennakkotarkastusta palautettavien henkilöiden nimien ja tiettyjen muiden merkityksellisten tietojen keräämisestä yhteisiä operaatioita varten, ovat julkisesti saatavilla.

Oikeusasiamiehen arviointi

98. Oikeusasiamies panee merkille Frontexin selitykset ja pitää sen kantaa tyydyttävänä.

Suositus C: "määritellään toimenpiteet, jotka antavat konkreettisen ulottuvuuden strategian 17 kohdassa esitettyyn tavoitteeseen, jonka mukaan sen jälkeen, kun Frontexin henkilöstö tai osallistuvat virkamiehet ovat raportoineet kaikista perusoikeuksiin liittyvistä vaaratilanteista tai vakavista riskeistä, voidaan "toimia" (oikeusasiamiehen arvion 62 kohta)"

Frontexin kanta

99. Frontex huomautti, että perusoikeuksien ja kansainvälistä suojelua koskevien velvoitteiden noudattamisen valvontamekanismin täyden tehokkuuden varmistamiseksi otettiin heinäkuussa 2012 käyttöön vakiotoimintamenettely, jolla varmistetaan perusoikeuksien kunnioittaminen Frontexin koordinoimissa operaatioissa. Siinä säädetään menettelystä, jota on noudatettava, jos Frontexin koordinoimissa operatiivisissa toimissa on ilmoitettu perusoikeuksien tai kansainvälistä suojelua koskevien velvoitteiden epäillyistä rikkomisista. Frontex totesi, että äskettäisestä hyväksymisestään huolimatta menettely on jo vakiintunut ja antaa Frontexille mahdollisuuden saada tietoa väitetyistä rikkomuksista ja osallistua niiden asianmukaiseen seurantaan.

100. Menettelyä hahmotellessaan Frontex selitti, että kun se saa ilmoituksen perusoikeuksien tai kansainvälistä suojelua koskevien velvoitteiden rikkomisesta, se analysoi toimitetut tosiseikat viipymättä ja toimittaa poikkeamaraportin asianomaiselle jäsenvaltiolle ja pyytää sitä suorittamaan tutkimuksen. Lisäksi se tarkastaa toteutettujen toimien ja seuraamusten seurannan ilman, että se voi panna täytäntöön jäsenvaltioiden toimia. Frontex totesi kuitenkin, että se pyrkii parhaansa mukaan saamaan jäsenvaltioiden viranomaisilta konkreettisia vastauksia ja reaktioita. Koska konkreettisia jatkotoimia ei toteuteta, Frontex pitää asiakirja-aineistonsa avoimena ja muistuttaa asianomaisia viranomaisia avoinna olevista kysymyksistä. Frontex lisäsi, että perusoikeusvastaavan aloittaessa toimintansa joulukuussa 2012 sisäinen työ on parhaillaan käynnissä edellä mainitun menettelyn arvioimiseksi ja kehittämiseksi edelleen. Lopuksi se totesi, että toimintasuunnitelmaa päivitetään lisäämällä siihen viittaus vakiotoimintaohjeeseen.

Oikeusasiamiehen arviointi

101. Oikeusasiamies on tyytyväinen siihen, että Frontex on ottanut käyttöön erityisen prosessin. Hän on tyytyväinen siihen, että Frontex kehittää aktiivisesti edellä mainittua menettelyä, myös ottamalla huomioon perusoikeusvastaavan äskettäisen nimittämisen, ja aikoo päivittää toimintasuunnitelmaa sisällyttämällä siihen viittauksen edellä mainittuun prosessiin.

Suosituksen D osalta - täsmennetään i) strategian täytäntöönpanoa koskevan vuotuisen edistymiskertomuksen julkaisupäivä ja ii) tapa, jolla se "julkaistaan" (oikeusasiamiehen arvion 63 kohta);

Frontexin kanta

102. Frontex suhtautui myönteisesti oikeusasiamiehen ehdotukseen vuotuisen edistymiskertomuksen julkaisupäivän sisällyttämisestä ja täsmensi, että kertomus julkaistaan kunkin vuoden toiseen neljännekseen mennessä yleiskertomuksen liitteenä ja asetetaan saataville verkkosivustollaan. Frontex lisäsi, että neuvoa-antavan ryhmän odotetaan julkaisevan toimintakertomuksensa kunkin vuoden ensimmäiseen neljännekseen mennessä, joka kattaa edellisen vuoden.

Oikeusasiamiehen arviointi

103. Oikeusasiamies kiittää Frontexia rakentavasta vastauksesta.

Suositus E. - Selvennetään seuraamuksia, joita sovelletaan Frontexin operaatioihin osallistuviin henkilöihin, jotka eivät kuulu sen omaan henkilöstöön (oikeusasiamiehen arvion 64 kohta).

Frontexin kanta

104. Frontex totesi, että pääjohtajalla on rajalliset suorat valtuudet sellaisiin operaatioihin osallistujiin nähden, jotka eivät ole Frontexin henkilöstön jäseniä, ja muistutti, että Frontexin koordinoivaa virkamiestä lukuun ottamatta paikalla olevat osallistujat eivät ole Frontexin henkilöstöä.

105. Frontex korosti, että Frontex-asetuksen 3 artiklan 1 a kohdan mukaan kurinpitotoimenpiteiden, myös seuraamusten, toteuttaminen kuuluu kotijäsenvaltion yksinomaiseen toimivaltaan kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Sillä ei siis ole toimivaltaa aloittaa kurinpitomenettelyä muita henkilöitä kuin omia toimihenkilöitään vastaan. Pääjohtaja voi kuitenkin pyytää jäsenvaltioiden viranomaisia vetämään osallistujan pois operaatiosta.

106. Frontex lisäsi, että vakiotoimintaohje antaa sille mahdollisuuden reagoida epäiltyihin perusoikeuksien loukkauksiin, jotta asianomainen kansallinen viranomainen voi ryhtyä asianmukaisiin toimiin. Vaikka Frontex vaati, että nämä toimenpiteet kuvataan jo käytännesäännöissä, jotka jaetaan kaikille osallistujille ennen operaatiota, se suostui sisällyttämään niihin viittauksen, kun valtioita tarkistetaan. Frontex toisti myös, että se seuraa asianomaisen jäsenvaltion toteuttamia toimia ilman, että sillä olisi valtuuksia osallistua suoraan tällaisiin toimiin.

Oikeusasiamiehen arviointi

107. Oikeusasiamies on tyytyväinen Frontexin toimittamiin selvennyksiin. Hän panee tyytyväisenä merkille, että Frontex suostui sisällyttämään strategiaan viittauksen asiaankuuluviin seuraamuksiin, joita sovelletaan Frontexin operaatioihin osallistuviin. Hän on tyytyväinen myös Frontexin ilmoitukseen, jonka mukaan se toteuttaa jatkotoimia kyseisen jäsenvaltion toteuttamien toimien johdosta.

Suositus F. - "erityisten ohjeiden antaminen yhteisiin palauttamisoperaatioihin osallistuville siitä, miten käsitellä pysäytettyjen muuttajien mahdollisesti kohtaamia hätätilanteita (oikeusasiamiehen arvion 65 kohta)"

Frontexin kanta

108. Frontex selvensi, että ilmaisulla "yhteiset palauttamisoperaatiot" viitataan palautuslentoihin, kun taas käsitettä "pysäytetyt muuttajat" käytetään pääasiassa maalla ja merellä toteutettavissa yhteisissä operaatioissa.

109. Yhteisten palauttamisoperaatioiden osalta Frontex huomautti, että ohjeet saattajien johtajille, jotka ovat jäsenvaltioiden virkamiehiä, annetaan yhteisen paluulennon täytäntöönpanosuunnitelmassa, joka sisältää ohjeita lennon aikana sallituista rajoitustoimenpiteistä. Frontex lisäsi, että se tarjoaa saattajille koulutusta erityisesti hätätilanteissa. Frontex totesi lisäksi, että menettely yhteisten palauttamisoperaatioiden käytännesääntöjen laatimiseksi on tällä hetkellä loppuvaiheessa. Kaikkien yhteisten palauttamisoperaatioiden osallistujien on ennen operaatioon osallistumistaan tutustuttava käytännesääntöjen sisältöön ja perusoikeuksiin asianmukaisen koulutuksen avulla.

110. Yhteisten operaatioiden osalta Frontex totesi, että osallistujille on olemassa erityiset ohjeet siitä, miten käsitellä hätätilanteita, joissa pysäytetyt muuttajat saattavat joutua, ja nämä ohjeet on vahvistettu kunkin toimintasuunnitelman sitouttamissäännöissä. Näissä ohjeissa määrätään, että EBGT:n jäsenten on pysäyttämisen ja kiinnioton jälkeen ja ennen muita toimia, kuten aseman arviointia, tuettava vastaanottavia jäsenvaltioita niiden velvollisuudessa huolehtia kiinni otettujen henkilöiden perustarpeista, kuten ruoasta, majoituksesta ja lääkinnällisestä avusta.

Oikeusasiamiehen arviointi

111. Oikeusasiamies kiittää Frontexia terminologian selventämisestä. Hän arvostaa sitä, että Frontex on jo ottanut käyttöön asiaankuuluvat suuntaviivat. Lisäksi hän luottaa siihen, että yhteisiä palauttamisoperaatioita koskevat tulevat käytännesäännöt vahvistavat näiden suuntaviivojen tuntemusta.

Suositus G – ”käytännesääntöjen oikeudellisen luonteen selventäminen edelleen (oikeusasiamiehen arvion 68 kohta)”

Frontexin kanta

112. Frontex selvitti ensin Frontexin toimintaa sääntelevien eri käytännesääntöjen nykytilaa.

113. Frontexissa on tällä hetkellä voimassa i) kaikkia Frontexin koordinoimiin toimiin osallistuvia koskevat käytännesäännöt (se tuli voimaan maaliskuussa 2011 ja sitä sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioiden lähettämiin henkilöihin ja operaatioissa läsnä oleviin Frontexin henkilöstön jäseniin); ii) Frontexin henkilöstön käytännesäännöt (se tuli voimaan marraskuussa 2012 ja korvasi aiemmat sisäiset käytännesäännöt, mutta sillä ei muuteta kaikkia Frontexin koordinoimiin toimiin osallistuvia henkilöitä koskevia käytännesääntöjä; siinä vahvistetaan säännöt, joita Frontexin henkilöstön olisi noudatettava suhteissaan yleisöön ja joita sovelletaan heidän hallinnollisten tehtäviensä päivittäiseen hoitamiseen).

114. Frontex laatii parhaillaan yhteisiä palauttamisoperaatioita koskevia erityisiä käytännesääntöjä Frontex-asetuksen 9 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Viimeksi mainitun säännöstön tarkoituksena on vahvistaa yhteiset periaatteet, joita on noudatettava jäsenvaltioiden järjestämissä ja Frontexin koordinoimissa yhteisissä palauttamisoperaatioissa (kansallisten saattajien ja ainoan operaatioissa läsnä olevan Frontexin henkilöstön jäsenen osalta). Se täydentää kaikkia Frontexin koordinoimiin toimiin osallistuvia koskevia käytännesääntöjä.

115. Frontex totesi, että kaikkia Frontexin koordinoimiin toimiin osallistuvia koskevat maaliskuussa 2011 päivätyt käytännesäännöt sisältävät sääntöjä, joita sovelletaan kaikkiin Frontexin koordinoimaan operaatioon osallistuviin. Käytännesäännöt ovat sitovia, vaikka Frontex ei voi itse valvoa niiden noudattamista. Koska se on määritelty ei-sitovaksi säädökseksi, se on kuitenkin liitetty toimintasuunnitelmiin, jotka ovat sitovia ja sisältävät kansallisessa, kansainvälisessä ja EU:n lainsäädännössä vahvistettuja perusoikeusvelvoitteita.

116. Käytännesääntöjen rikkominen kaikkien Frontexin koordinoimiin toimiin osallistuvien osalta edellyttää Frontexin ja jäsenvaltioiden vastausta, joka täsmennetään säännöstön 23 artiklassa (Frontexin pääjohtaja voi välittömästi poistaa Frontexin henkilöstön jäsenen operatiivisesta toimesta tai pyytää asianomaista virkamiestä lähettävää jäsenvaltiota tekemään niin tai poistamaan hänet Euroopan rajavartijaryhmän ryhmästä). Frontex korosti tässä yhteydessä, että hyvin harvat Frontexin henkilöstön jäsenet osallistuvat tosiasiallisesti kentällä toteutettavaan operatiiviseen toimeen ja että jäsenvaltiot ovat aiemmin toteuttaneet konkreettisia toimia, kuten vetäneet asianomaiset henkilöt pois maasta tai määränneet kurinpitoseuraamuksia. Tämä osoittaa, että käytännesäännöt ovat hyödyllisiä.

117. Frontex pani merkille oikeusasiamiehen suosituksen ja totesi selventävänsä strategiassa käytännesääntöjen luonnetta kaikkien Frontexin koordinoimiin toimiin osallistuvien osalta.

Oikeusasiamiehen arviointi

118. Oikeusasiamies suhtautuu myönteisesti Frontexin maaliskuussa 2011 päivättyyn selvitykseen käytännesääntöjen oikeudellisesta luonteesta kaikkien Frontexin koordinoimiin toimiin osallistuvien osalta, niiden sovellettavuudesta ja suhteesta muihin sovellettaviin sääntöihin. Hän on tyytyväinen myös Frontexin sitoumukseen sisällyttää asiaa koskeva selvennys strategiaan.

Suositus H. - "käytännesääntöjen 19 artiklan 2 kohdan ja 20 artiklan 2 kohdan selventäminen (oikeusasiamiehen arvion 70 kohta)"

Frontexin kanta

119. Frontex-asetuksen 10 artiklan 2 kohdan mukaisesti vierailevien virkamiesten on tehtäviään suorittaessaan ja valtuuksiaan käyttäessään noudatettava EU:n ja kansainvälistä oikeutta sekä perusoikeuksia ja vastaanottavan jäsenvaltion kansallista lainsäädäntöä.

120. Aseiden käyttöä säännellään Frontex-asetuksen 10 artiklan 5 kohdassa, jossa säädetään, että aseiden käyttöön on saatava kotijäsenvaltion ja vastaanottavan jäsenvaltion lupa. Käsitteet ’oikeutettu itsepuolustus’ ja ’muiden henkilöiden oikeutettu puolustus’ määritellään vastaanottavan jäsenvaltion kansallisessa lainsäädännössä, koska sitä ei ole EU:n lainsäädännössä. Aseiden käytön edellytyksiä kehitetään edelleen Frontexin koordinoimien operaatioiden toimintasuunnitelmissa. Vastaanottavia jäsenvaltioita pyydetään toimittamaan tietoja kansallisen lainsäädäntönsä yleisistä ja erityisistä ehdoista, jotka koskevat voimankäyttöä ja aseiden käyttöä. Pääsääntöisesti aseiden käyttöä pidetään vierailevien virkamiesten toiminnan viimeisenä voimavarana.

121. Oikeusasiamiehen suosituksesta selventää toteamusta ”olosuhteiden edellyttämä vähimmäisaste” Frontex totesi, että tätä kysymystä käsitellään jo toimintasuunnitelmissa. Suunnitelmissa määrätään, että jos voimankäyttö on väistämätöntä, vierailevien virkamiesten on varmistettava, että se tapahtuu tavalla, joka aiheuttaa mahdollisimman vähän vammoja.

Oikeusasiamiehen arviointi

122. Oikeusasiamies on tyytyväinen Frontexin toimittamiin selvennyksiin.

Suositus I - "sisällytetään tulevaan yhteistä palauttamista koskevaan säännöstöön säännös näiden säännöstöjen ja (yleisten) menettelysääntöjen välisestä suhteesta (oikeusasiamiehen arvion 71 kohta)"

Frontexin kanta

123. Frontex totesi, että Frontexin koordinoimien yhteisten palauttamisoperaatioiden käytännesääntöjen luonnokseen sisältyy jo säännös, jolla säännellään näiden käytännesääntöjen ja kaikkien Frontexin toimiin osallistuvien henkilöiden käytännesääntöjen välistä suhdetta, eli että Frontexin koordinoimien yhteisten palauttamisoperaatioiden käytännesäännöt täydentävät käytännesääntöjen määräyksiä kaikkien Frontexin toimiin osallistuvien henkilöiden osalta. Kun Frontexin koordinoimia yhteisiä palauttamisoperaatioita koskevat käytännesäännöt on hyväksytty, niistä tulee pakollisia kaikille yhteisiin palauttamisoperaatioihin osallistuville eli kansallisille saattajille ja Frontexin henkilöstölle.

124. Frontex muistutti myös, että jo marraskuussa 2007 Frontexin palauttamisoperaatio-osasto laati parhaita käytäntöjä, joissa kootaan yhteen jäsenvaltioiden kokemukset laittomasti maassa oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten maastapoistamisesta yhteisten standardoitujen menettelyjen kuvaamiseksi. Marraskuussa 2009 lisättiin uusi luku, jossa annetaan tiettyjä seurantaa koskevia ohjeita.

125. Lisäksi Frontexin koordinoimien yhteisten palauttamisoperaatioiden täytäntöönpanosuunnitelmassa otetaan huomioon asiaa koskevan EU:n ja kansainvälisen oikeuden säännökset ja suuntaviivat, kuten yhteisten lentojen järjestämisestä henkilökohtaisten maastapoistamismääräysten kohteena olevien kolmansien maiden kansalaisten poistamiseksi kahden tai useamman jäsenvaltion alueelta 24 päivänä huhtikuuta 2004 tehty neuvoston päätös 2004/573 [13], Euroopan neuvoston syyskuussa 2005 laatimat pakkoon perustuvaa palauttamista koskevat 20 suuntaviivaa ja palauttamisdirektiiviä käsittelevän yhteyskomitean tulkinnat, joista käytetään myös nimitystä ”MIGRAPOL CC Return Dir 36 Document”.

126. Frontexin mukaan Frontexin koordinoimien yhteisten palauttamisoperaatioiden tulevien käytännesääntöjen odotettu arvo on koota yhteen kaikki asiaankuuluvat välineet ja tarjota korkeatasoinen lähestymistapa yhteisiin periaatteisiin ja menettelyihin, joita Frontexin koordinoimiin yhteisiin palauttamisoperaatioihin osallistujien on noudatettava.

Oikeusasiamiehen arviointi

127. Oikeusasiamies on tyytyväinen Frontexin toimittamiin selvennyksiin.

Suositus J. - "konkreettisten ohjeiden antaminen sellaisten muotoilujen todellisesta merkityksestä kuin "jos yhteisten operaatioiden tai pilottihankkeiden toteuttamisen edellytykset eivät enää täyty" ja perusoikeuksien tai kansainvälistä suojelua koskevien velvoitteiden loukkaukset, jotka ovat "vakavia tai todennäköisesti jatkuvat" (oikeusasiamiehen arvion 76 kohta)"

Frontexin kanta

128. Rikkomuksen luonteen, vakavuuden ja jatkuvuuden arviointi voidaan tehdä vain tapauskohtaisesti. Tämä arviointi perustuu Frontexin eri nimettyjen yksiköiden suorittamaan ennakkotarkastukseen, johon sisältyy perusoikeusvastaavan tekemä erillinen ja riippumaton arviointi. Kannanotot on liitetty kertomukseen, joka toimitetaan pääjohtajalle tätä koskevaa lopullista päätöstä varten.

129. Frontex arvioi parhaillaan, tarvitaanko lisäohjeita tai -indikaattoreita.

130. Frontex huomautti myös, että EU:n lainsäätäjä on hyväksynyt oikeusasiamiehen tarkoittaman sanamuodon yksityiskohtaisten keskustelujen ja huolellisten pohdintojen jälkeen.

Oikeusasiamiehen arviointi

131. Suosituksen taustalla oli ajatus siitä, että Frontex antaisi lisäohjeita siitä, miten se tulkitsee lainsäätäjän epäilemättä säätämiin oikeussääntöihin sisältyviä kriteerejä. Oikeusasiamies katsoo edelleen, että suositusluonnoksessa esitetyistä syistä tarvitaan lisäohjeita. Tässä yhteydessä hän panee merkille, että Frontex arvioi parhaillaan, tarvitaanko lisäohjeita tai -indikaattoreita, ja luottaa siihen, että Frontex toteuttaa tarvittaessa lisätoimia.

Suositus K. - "harkitaan, olisiko mahdollista vahvistaa yhteisten palauttamisoperaatioiden lopettamista ja keskeyttämistä koskevia sääntöjä esimerkiksi yhteistä palauttamista koskevassa laissa (oikeusasiamiehen arvion 77 kohta)"

Frontexin kanta

132. Frontex muistutti, että Frontex-asetuksen 3 artiklan 1 a kohtaa, jossa säädetään pääjohtajan velvollisuudesta keskeyttää tai lopettaa yhteiset operaatiot ja pilottihankkeet, jos perusoikeuksien loukkaukset ovat vakavia tai todennäköisesti jatkuvat, sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioiden yhteisiin palauttamisoperaatioihin.

133. Kansalliset viranomaiset tekevät henkilökohtaisesti päätöksen henkilön palauttamisesta. Näiden viranomaisten tehtävänä on päättää, lähettävätkö ne henkilön paluulennolle. Frontexin tehtävänä on osallistuvien jäsenvaltioiden pyynnöstä tukea jäsenvaltion järjestämiä palauttamisoperaatioita, joihin muut jäsenvaltiot haluavat osallistua. Tämän vuoksi on todennäköistä, että päätös yhteisen operaation keskeyttämisestä tai lopettamisesta tehtäisiin pääasiassa sellaisissa kysymyksissä, jotka liittyvät esimerkiksi lentoliikenteen harjoittajien toimintahäiriöihin tai ongelmiin, jotka vaarantaisivat operaation toteuttamisen ja matkustajien turvallisuuden.

Oikeusasiamiehen arviointi

134. Oikeusasiamies kiittää Frontexia siitä, että se on selventänyt edellytyksiä, joiden täyttyessä yhteiset palauttamisoperaatiot voidaan keskeyttää tai lopettaa, ja ymmärtää Frontexin esittämät syyt siihen, miksi tällä hetkellä ei tarvita erityisiä sääntöjä.

Suositus L. - "mahdollisten toimien toteuttaminen foorumin tiiviin yhteistyön edistämiseksi perusoikeusvastaavan kanssa ja sen tukemiseksi hänen tehtäviensä tehokkaassa suorittamisessa (oikeusasiamiehen arvion 78 kohta)"

Frontexin kanta

135. Frontex lisäsi ensin joitakin tietoja perusoikeusvastaavasta, joka aloitti tehtävässään joulukuussa 2012. Se totesi, että perusoikeusvastaava raportoi pääjohtajalle sekä hallintoneuvostolle ja neuvoa-antavalle ryhmälle. Frontex-asetuksen 25 artiklan 3 kohdan d alakohdan ja 17 artiklan 2 kohdan nojalla ja EU:n henkilöstösääntöjen mukaisesti pääjohtaja on nimittävä viranomainen kaikkien Frontexin henkilöstön jäsenten osalta, perusoikeusvastaava mukaan lukien. Tätä ei voida välttää nykyisessä oikeudellisessa kehyksessä. Perusoikeusvastaava on kuitenkin riippumaton lausunnoissaan, näkemyksissään ja arvioinneissaan. Hän toimii valvontatehtävissä, ja hänellä on täysi pääsy kaikkiin tehtäviensä suorittamiseksi tarvittaviin tietoihin.

136. Frontex totesi koheesiorahaston osalta, että foorumin neljäs kokous pidettiin toukokuussa 2013. Perusoikeusvastaava on osallistunut kaikkiin foorumin kokouksiin virkaanastumisensa jälkeen. Tässä mielessä perusoikeusvastaava ja foorumi tekevät jo yhteistyötä ja tukevat toisiaan täydentävissä tehtävissään. Perusoikeusvastaava keskittyy kuitenkin enemmän Frontexin toimeksiannon operatiivisiin näkökohtiin, kun taas foorumi toimii pikemminkin strategisena neuvonantajana.

137. Frontex pani merkille oikeusasiamiehen suosituksen ja vahvisti, että neuvoa-antavan ryhmän ja perusoikeusvastaavan tiivis yhteistyö on jo olemassa.

Oikeusasiamiehen arviointi

138. Oikeusasiamies on vakuuttunut Frontexin antamista selvityksistä.

F. Päätelmät

Oikeusasiamies päättää oma-aloitteisen tutkimuksen seuraavin päätelmin:

Frontex on ottanut asianmukaisesti huomioon oikeusasiamiehen suositukset A-L.

Suosituksen M osalta oikeusasiamies antoi parlamentille erityiskertomuksen.

Frontexille ilmoitetaan tästä päätöksestä.

 

Emily O'Reilly

Tehty Strasbourgissa

---

[1] Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston perustamisesta annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2007/2004 muuttamisesta 25.10.2011 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1168/2011 (EUVL 2011, L 304, s. 1).

[2] Asetuksen 26 a artiklassa säädetään seuraavaa:

”1. Virasto laatii perusoikeusstrategiansa, kehittää sitä edelleen ja panee sen täytäntöön. Virasto ottaa käyttöön tehokkaan mekanismin, jolla seurataan perusoikeuksien kunnioittamista viraston kaikissa toimissa.

2. Virasto perustaa neuvoa-antavan ryhmän avustamaan pääjohtajaa ja hallintoneuvostoa perusoikeusasioissa. Virasto kutsuu Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston, perusoikeusviraston, Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun ja muut asiaankuuluvat järjestöt osallistumaan neuvoa-antavaan ryhmään. Hallintoneuvosto päättää pääjohtajan ehdotuksesta neuvoa-antavan ryhmän kokoonpanosta ja työmenetelmistä sekä yksityiskohtaisista säännöistä, jotka koskevat tietojen toimittamista neuvoa-antavalle ryhmälle.

Neuvoa-antavaa ryhmää kuullaan perusoikeusstrategian, käytännesääntöjen ja yhteisten opetussuunnitelmien jatkokehittämisestä ja täytäntöönpanosta.

Neuvoa-antava ryhmä laatii toiminnastaan vuosikertomuksen. Kertomus on asetettava julkisesti saataville.

3. Hallintoneuvosto nimittää perusoikeusvastaavan, jolla on tarvittava pätevyys ja kokemus perusoikeuksien alalla. Hän hoitaa riippumattomasti tehtäviään perusoikeusvastaavana ja raportoi suoraan hallintoneuvostolle ja neuvoa-antavalle ryhmälle. Hän raportoi säännöllisesti ja osallistuu siten perusoikeuksien valvontamekanismiin.”

[3] He olivat aakkosjärjestyksessä 1) Amnesty International, 2) Caritas Europa, 3) Euroopan neuvoston parlamentaarisen yleiskokouksen maahanmuutto-, pakolais- ja pakkomuuttokomitea, 4) neuvoa-antava ihmisoikeustoimikunta (Commission Nationale Consultative des droits de l'homme, FR), 5) Euroopan oikeudellisten asiantuntijoiden verkosto (Trans Europe Experts), 6) Apostolis Fotiadis, 7) Kreikan kansallinen oikeusasiamies, 8) George Habib, 9) Human Rights Watch, 10) Immigration Law Practitioners' Association (ILPA), 11) Independent Monitoring Boards (IMB), 12) Jesuit Refugee Service Europe, 13) Dr Luisa Marin (Twenten yliopisto, NL, 14) Meijers Committee (kansainvälisen maahanmuutto-, pakolais- ja rikosoikeuden asiantuntijoiden pysyvä komitea), 15) Punainen Risti, 16) Paolo Ruwindu, 17) Statewatch ja Migreurop (yhteinen panos), 18) Pierre Georges van Wolleghem.

[4] Julkaiseminen tapahtui sen jälkeen, kun osallistujat olivat antaneet suostumuksensa.

[5] Valmistelukomitea koostui jäsenvaltioiden edustajista sekä Euroopan komission, perusoikeusviraston, UNHCR:n, Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön (IOM) ja Frontexin edustajista.

[6] Lähde: Statewatch ja Migreurop.

[7] Frontexin lehdistötiedote 16. lokakuuta 2012, saatavilla osoitteessa http://frontex.europa.eu/news/consultative-forum-on-fundamental-rights-elects-chairpersons-at-inaugural-meeting-y3P7uP

[8] Frontex viittasi lausunnon antamisajankohtana voimassa olleeseen säännöstön versioon eli vuonna 2011 hyväksyttyyn säännöstöön. Tämä toteamus pätee selvästi vuonna 2012 hyväksyttyyn säännöstöön, joka korvasi sen.

[9] Lähde: Statewatch ja Migreurop.

[10] Statewatchin ja Migreuropin panos.

[11] Foorumissa ovat edustettuina seuraavat järjestöt: Amnesty International European Institutions Office; Caritas Europa; Churches' Commission for Migrants in Europe; Euroopan neuvosto; Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto; European Council for Refugees and Exiles; FRA; International Catholic Migration Commission; International Commission of Jurists; International Organisation for Migration; Jesuit Refugee Service; Office for Democratic Institutions and Human Rights; Platform for International Cooperation on Undocumented Migrants; Punaisen Ristin EU-toimisto; YK:n pakolaisasiain päävaltuutettu.

[12] Oikeusasiamies toteaa, että toimintasuunnitelmassa määrätään sen tarkistamisesta "tarvittaessa ", ja ehdottaa, että Frontex harkitsisi tällaisen tarkistuksen tekemistä C-F kohdan käsittelemiseksi.

[13] EUVL 2004, L 261, s. 28.