Antecedentes

1. En marzo de 2023, el Defensor del Pueblo puso en marcha una iniciativa estratégica sobre la manera en que la Comisión Europea gestiona los viajes de trabajo de los miembros de su personal que son remunerados (en parte) por terceros.^[1] La iniciativa se produjo en respuesta a las revelaciones de que el director general de la Dirección General de Movilidad y Transportes (DG MOVE) de la Comisión aceptó en nueve ocasiones vuelos en clase ejecutiva y hospitalidad en hoteles de lujo del Gobierno de Qatar y de una entidad propiedad del Gobierno de Qatar. Seis de estos viajes se produjeron mientras la DG MOVE negociaba el acuerdo de transporte aéreo UE-Qatar [2].

2. En respuesta a las revelaciones, la Comisión dijo que había considerado y descartado posibles conflictos de intereses porque el director general no había participado en las negociaciones sobre el acuerdo de transporte aéreo UE-Qatar.^[3] La Comisión también alegó que los viajes de trabajo en cuestión estaban autorizados y se realizaban de conformidad con las normas aplicables en ese momento.

3. El 7 de marzo de 2023, la Comisión emitió instrucciones en relación con los viajes de trabajo con contribuciones de terceros para evitar conflictos de intereses en el futuro, actualizando efectivamente las normas aplicables [4]. Estas instrucciones limitan la posibilidad de que terceros contribuyan a los viajes de trabajo a los casos en que, a primera vista, no exista percepción de conflicto de intereses. Al cerrar la iniciativa estratégica mencionada en diciembre de 2023, la Defensora del Pueblo concluyó que, si se aplica con diligencia, estas normas evitarán que las contribuciones de terceros a los viajes de trabajo den lugar a conflictos de intereses.

4. De la información estadística sobre viajes de trabajo que tuvo lugar en los años 2021, 2022 y 2023, que la Comisión compartió con la Defensora del Pueblo durante su iniciativa estratégica, quedó claro que hubo una serie de viajes, también en los niveles más altos de la gestión de la Comisión, que implicaron contribuciones de terceros países e intereses del sector privado.

5. En este contexto, la Defensora del Pueblo decidió abrir una investigación por iniciativa propia para evaluar si la Comisión había mitigado los riesgos de conflictos de intereses que pudieran haber surgido y de qué manera.

La investigación

6. En el curso de la investigación, la Comisión facilitó al Defensor del Pueblo una lista de viajes de trabajo de altos funcionarios que tuvieron lugar entre el 1 de enero de 2021 y el 7 de marzo de 2023, y en relación con los cuales terceros (incluidos gobiernos de terceros países u otros intereses privados [5]) cubrieron (partes de) los gastos de viaje.[6] La Comisión designó esta lista como confidencial [7].

7. Sobre la base de la lista, la Defensora del Pueblo pidió que se inspeccionaran 28 expedientes relacionados con viajes de trabajo de altos funcionarios.[8] También pidió a la Comisión que facilitara información actualizada sobre la revisión de su «guía para las misiones».

Argumentos presentados por la Comisión

8. En el contexto de la iniciativa anterior del Defensor del Pueblo, la Comisión ya había establecido las normas aplicables a los viajes de trabajo pagados con contribuciones de terceros, antes y después del 7 de marzo de 2023. Incluyen la «guía de misiones y viajes autorizados» ^{de la Comisión [9]}; las directrices de la Comisión sobre obsequios y atenciones sociales ^[10]; y el Estatuto de los funcionarios de la UE ^[11] (véase el anexo).

9. En respuesta a esta investigación, la Comisión recordó que, por regla general, los gastos de viaje de trabajo de los miembros de su personal casi siempre están cubiertos por el presupuesto de la UE. No obstante, en condiciones específicas, parte de estos gastos podrán ser sufragados por terceros, en particular los organizadores de actos a los que asista el miembro del personal que viaje por motivos de trabajo. Esto está previsto en la «Guía de misiones».

10. La Comisión hizo hincapié en que la aceptación de las contribuciones de terceros es principalmente para uso diplomático o de cortesía y se declara como parte de la «orden de misión» y la «declaración de costes» por parte del miembro del personal que viaja por motivos de trabajo. Tanto la orden de misión como la declaración de gastos están firmadas por los superiores jerárquicos y, por lo tanto, están sujetas a un control de «dos pares de ojos». Tanto el funcionario que viaje por motivos de trabajo como el superior jerárquico deberán confirmar la ausencia de conflicto de intereses al aceptar dicha contribución de terceros. La Comisión recordó que el número de viajes de trabajo con contribuciones de terceros representa una parte extremadamente pequeña de todos los viajes de negocios realizados por el personal de la Comisión.

11. La Comisión explicó que, si bien en el pasado los directores generales podían aprobar sus propios viajes de trabajo, ya que son responsables del presupuesto de sus respectivos servicios, esta norma se aplicaba sin perjuicio de la obligación general de declarar cualquier interés personal que pudiera menoscabar la independencia de un funcionario. De manera más general, en caso de duda, los miembros del personal están obligados a solicitar un dictamen del nivel político sobre la base de la norma horizontal sobre la prevención de conflictos de intereses consagrada en el Estatuto de los funcionarios de la UE.

12. La Comisión también recordó que, el 7 de marzo de 2023, actualizó sus normas aplicables a los viajes de trabajo, con efecto inmediato, para garantizar el respeto del principio de dos pares de ojos en cada nivel, también para los directores generales y los jefes de servicio, con el objetivo de eliminar no solo cualquier conflicto de intereses real o potencial, sino también cualquier percepción de este.

13. A este respecto, las normas actualizadas aclaran que los directores generales o jefes de servicio ya no pueden autorizar sus viajes de trabajo con contribuciones de terceros de forma independiente. En cambio, necesitan la aprobación del jefe de gabinete del comisionado responsable.

14. Las normas actualizadas aclaran además que los terceros que pueden contribuir a los viajes de trabajo de los miembros del personal de la Comisión se limitan a las autoridades de los Estados miembros de la UE; las autoridades de los países del EEE y de la AELC; las organizaciones internacionales (ONU) o los foros (G7/G20); las universidades públicas o privadas cuando la misión se lleva a cabo con fines académicos.

15. Como tal, la Comisión considera que, en el futuro, los viajes de trabajo en los que terceros cubran gastos no deben, en principio, dar lugar a riesgos de conflicto de intereses o de percepción de los mismos. La Comisión cubre los gastos de viaje de trabajo de los miembros de su personal que se consideren necesarios y que estén organizados por entidades no incluidas en la lista anterior.

Evaluación del Defensor del Pueblo

16. La investigación de la Defensora del Pueblo examinó una muestra de veintiocho viajes de trabajo organizados por altos funcionarios de la Comisión, a los que contribuyeron terceros. Todos estos viajes de trabajo tuvieron lugar antes de que la Comisión revisara sus normas el 7 de marzo de 2023. Ninguna de estas contribuciones de terceros se habría permitido en virtud de las nuevas normas, dado que ya no pueden aceptarse contribuciones de terceros distintos de las autoridades de los Estados miembros de la UE, las autoridades de los países del EEE y de la AELC, las organizaciones internacionales (ONU) o los foros (G7/G20), así como las universidades públicas o privadas cuando el viaje de trabajo se lleve a cabo con fines académicos.

17. La mayoría de los asuntos inspeccionados no suscitaron preocupaciones de conflicto de intereses como las del antiguo director general en cuestión en la iniciativa anterior del Defensor del Pueblo (véase la nota a pie de página 1).

18. Los casos restantes se referían a las revelaciones que dieron lugar a la iniciativa anterior, pero indicaban que las cuestiones tenían un alcance más amplio. Dado que la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude ha investigado el asunto y que la Fiscalía Europea también está investigando, no está justificada ninguna otra investigación del Defensor del Pueblo sobre el asunto.

19. La inspección de los 28 expedientes también puso de manifiesto que existían deficiencias en la forma en que la Comisión registraba su evaluación de los (potenciales) conflictos de intereses antes de autorizar los viajes de trabajo pagados parcialmente por terceros.

20. En particular, los expedientes inspeccionados no incluían ninguna prueba de que el funcionario en cuestión o el superior jerárquico hubieran llevado a cabo una evaluación sustantiva de los riesgos de conflictos de intereses (potenciales) derivados de la contribución de terceros. Casi todos los arreglos de viaje de trabajo en cuestión incluían una declaración de que no había conflictos de intereses o de que cualquier posible conflicto de intereses detectado no socavaría la independencia de la Comisión.[12] Sin embargo, las declaraciones no incluían ninguna evaluación sustantiva, en la que se exponían las razones por las que no se había detectado ningún conflicto de intereses que socavara la independencia de la Comisión.

21. También hubo una serie de casos en los que la documentación facilitada por la Comisión sobre la declaración relativa a posibles conflictos de intereses no incluía la firma del superior jerárquico. En varios casos, no se registró ninguna información en la orden de misión ni en la declaración de gastos sobre la naturaleza o el valor de la contribución del tercero (por ejemplo, viajes, alojamiento, atenciones sociales).

22. Como se ha señalado anteriormente, aunque los tipos de contribuciones de terceros que la Defensora del Pueblo vio en su inspección ya no están permitidos, la Defensora del Pueblo considera que sus observaciones anteriores siguen siendo pertinentes con arreglo a las normas actualizadas de la Comisión. Aunque es menos probable, no se excluye que las contribuciones a los viajes de trabajo de las autoridades nacionales de los Estados miembros de la UE, del Espacio Económico Europeo o del Espacio Europeo de Libre Comercio, así como de organizaciones internacionales y universidades públicas o privadas, puedan dar lugar a riesgos de conflicto de intereses. En tales casos, la Comisión debe garantizar el registro adecuado de su evaluación sustantiva de tales riesgos antes de autorizar la contribución en cuestión. El Defensor del Pueblo formulará dos sugerencias de mejora a tal efecto.

Conclusión

Sobre la base de la investigación, la Defensora del Pueblo archiva este asunto con la siguiente conclusión:

No se justifican más investigaciones.

Se informará a la Comisión de esta decisión.

Sugerencias de mejora

1. Para permitir el examen de las evaluaciones de los riesgos de conflictos de intereses en relación con los viajes de trabajo por parte de su personal, la Comisión debe registrar su evaluación sustantiva.

2. La Comisión debe garantizar que la naturaleza y el valor de las contribuciones de terceros a los viajes de trabajo se registren adecuadamente en la «orden de misión» y la «declaración de los costes de misión», y que todas las autorizaciones tengan lugar al nivel adecuado.

Emily O'Reilly Defensora del Pueblo
Europeo

Estrasburgo, 10.1.2025

Anexo - Normas aplicables a los viajes de trabajo pagados por terceros

Guía de misiones

Según la guía, la aceptación de contribuciones de terceros a las misiones era principalmente para uso diplomático o de cortesía. Los gastos de misión solo pueden ser abonados por terceros a los miembros del personal si el ordenador delegado (por ejemplo, una DG) considera que dicho pago no plantea riesgos de conflictos de intereses. Las contribuciones de terceros deben declararse como parte de la orden de misión y la declaración de costos. Tanto el ejecutor de la misión como el superior jerárquico deben confirmar la ausencia de cualquier conflicto de intereses al aceptar dichas contribuciones de terceros. La evaluación de los conflictos de intereses debe hacerse con antelación, antes de validar la orden de misión.

En los casos en que un director general o jefe de servicio era el ejecutor de la misión, la evaluación de los conflictos de intereses se basaba, en primer lugar, en su buen juicio, en su experiencia y como parte de sus responsabilidades. Sin embargo, en caso de duda sobre un posible conflicto de intereses, deberían haber recabado una opinión del nivel político o del servicio central de ética de la Comisión ^[13].

Directrices sobre regalos y hospitalidad

De acuerdo con las directrices, un regalo se define como una suma de dinero o cualquier objeto físico, o la posibilidad de participar de forma gratuita en eventos que están abiertos al público o son de naturaleza privada, solo son accesibles a cambio de un pago y representan un cierto valor (como entradas gratuitas para eventos deportivos, conciertos, teatro, conferencias, etc.), o cualquier otra ventaja con un valor pecuniario, como los costos de transporte.

La hospitalidad se define como una oferta de comida, bebida, alojamiento y / o entretenimiento de cualquier fuente fuera de la institución, que se considera un tipo de favor. La orden de misión debe abarcar normalmente todas las ofertas previsibles de hospitalidad, en particular las comidas, el alojamiento y el transporte, sobre la base del programa de la misión. Cuando se autoriza la misión, estas no se consideran ofertas de hostelería, ya que forman parte del ejercicio de sus funciones en interés del servicio. La aceptación de estas ofertas debe declararse en la declaración de gastos de misión.

Están cubiertos los obsequios directos y la hospitalidad, que se ofrecen al miembro del personal de la UE, y los obsequios indirectos u hospitalidad, que se ofrecen a un contacto cercano del miembro del personal, por ejemplo, un cónyuge. Los miembros del personal de la UE no deben aceptar regalos u hospitalidad directos o indirectos ofrecidos por terceros. Esto es más evidente cuando los obsequios son ofrecidos por terceros que participan en la Comisión o solicitan su intervención oficial, especialmente en un ámbito delicado en el que el miembro del personal está, ha estado o probablemente estará activo en un futuro próximo. Todos estos regalos deben ser rechazados en principio.

Debe evitarse cualquier situación en la que la aceptación de un regalo u hospitalidad pueda dar lugar a un conflicto de intereses real, potencial o percibido. Cualquier regalo que implique una suma de dinero, independientemente de la cantidad, debe ser rechazado.

La aceptación de obsequios u hospitalidad puede autorizarse excepcionalmente cuando esté claro que no compromete la objetividad e independencia del miembro del personal, o que no parece razonablemente hacerlo, y que no dañará la reputación de la Comisión. Esta evaluación se basa, en primer lugar, en el buen juicio del miembro del personal y, a continuación, es confirmada por su jerarquía en la Comisión.

Algunos factores pueden indicar la probabilidad de que pueda concederse una autorización, por ejemplo, cuando la oferta de un obsequio u hospitalidad tiene un valor bajo o está dirigida a un gran número de personas. Sin embargo, estos mismos factores también son indicativos de cuándo podría denegarse una autorización, por ejemplo, cuando la oferta de un obsequio u hospitalidad tiene un alto valor o está dirigida a un solo miembro del personal.

Otros factores que deben guiar el análisis caso por caso para determinar si se puede otorgar un regalo u hospitalidad incluyen, pero no se limitan necesariamente a:

• naturaleza de la fuente que ofrece el regalo u hospitalidad (privada o pública);
• motivo aparente detrás de la oferta del regalo u hospitalidad;
• vínculo entre la entidad que ofrece el obsequio u hospitalidad y la Comisión (por ejemplo, procedimientos de contratación pública, casos investigados, intereses financieros);
• naturaleza y valor estimado del regalo u hospitalidad, incluso si ha habido una o varias ofertas de la misma fuente;
• destino individual o colectivo de la oferta;
• funciones del miembro del personal;
• las prestaciones por el servicio que se espera obtener de la participación del miembro del personal en el acto de que se trate.

También se debe solicitar permiso para regalos con un valor de 50 a 150 euros. Se deniega la autorización para obsequios de valor superior a 150 euros. El funcionario al que se ofrezca un obsequio de este tipo deberá informar a su superior jerárquico, preferiblemente por escrito, de que el obsequio ha sido rechazado. El valor de los regalos debe ser estimado de buena fe.

En caso de duda en cuanto a si la denegación de un obsequio sería contraria a los usos sociales, de cortesía o diplomáticos o podría causar de otro modo un riesgo para la reputación, el asunto debe señalarse a la atención de la Comisión, que decidirá entonces sobre una posible denegación.

Estatuto de los funcionarios

El Estatuto ^{de los funcionarios [14]} incluye obligaciones generales que se aplican a todos los miembros del personal de la UE. En relación con esta investigación, el artículo 11 reviste especial importancia, ya que establece que «[l]o funcionario no aceptará, sin la autorización de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos, de ningún gobierno ni de ninguna otra fuente ajena a la institución a la que pertenezca, honores, condecoraciones, favores, obsequios o pagos de ningún tipo, excepto en el caso de los servicios prestados antes de su nombramiento o durante una licencia especial para el servicio militar u otro servicio nacional y en relación con dicho servicio».

Cuando un miembro del personal de la UE actúe en contravención del artículo 11, podrá ser objeto de medidas disciplinarias ^[15].

[1] Véase: https://www.ombudsman.europa.eu/es/case/es/63485.

[2] Las negociaciones comenzaron en 2016 y concluyeron en 2019. Debido a la disputa entre España y el Reino Unido sobre el aeropuerto de Gibraltar, la UE no pudo firmar el acuerdo antes del 18 de octubre de 2021. Véase: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/qanda_21_5345.

[3] Véase el acta de la 2452.a reunión de la Comisión (Bruselas, 29 de marzo de 2023), que puede consultarse aquí: https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=PV(2023)2452&lang=en.

[4] Véanse las páginas 19 y 20 de la respuesta de la Comisión Europea a la iniciativa estratégica SI/2/2023/KR, disponible aquí: https://www.ombudsman.europa.eu/es/doc/correspondence/en/176934.

[5] Los intereses privados incluyen, pero no se limitan necesariamente a, empresas, organizaciones y asociaciones.

[6] Véase: https://www.ombudsman.europa.eu/es/doc/correspondence/en/187444.

[7] La solicitud de acceso público a través de la cual se hicieron públicos los detalles de las misiones mencionadas en la sección «Antecedentes» abarcó el período 2015-2021. Véase: https://www.politico.eu/wp-content/uploads/2023/02/24/2023-02-15_EASE-2023-0098-ANNEX-I83.pdf. Solo hay una misión que se solapa con los expedientes que la Comisión presentó al Defensor del Pueblo para su inspección.

[8] Véase: https://www.ombudsman.europa.eu/es/doc/correspondence/en/187337. La solicitud de inspección fue aclarada por la Comisión y se acordó incluir «todos los documentos pertinentes para comprender el proceso de la Comisión para aprobar las solicitudes de misión en cuestión [...], incluida la evaluación de la Comisión de los riesgos de conflictos de intereses y la aprobación [...]».

[9] C(2017)5323 Decisión de la Comisión, de 27 de septiembre de 2017, sobre las disposiciones generales de aplicación de los artículos 11, 12 y 13 del anexo VII del Estatuto de los funcionarios (gastos de misión) y sobre la guía de viaje autorizada para las misiones y los viajes autorizados, que se adjuntan a la respuesta de la Comisión al Defensor del Pueblo en el contexto de la iniciativa estratégica anterior: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/176934 (véanse los anexos 3 y 4). Una «misión» es un viaje de trabajo fuera del lugar de destino únicamente en interés de la institución de la Unión, siguiendo instrucciones de un superior jerárquico. Normalmente se paga con cargo al presupuesto de la UE. El «viaje autorizado» es voluntario, fuera del lugar de destino, principalmente en interés del miembro del personal, pero también supone algún beneficio para la institución de la Unión.

[10] Comunicación del Vicepresidente Šefčovič a la Comisión relativa a las Directrices sobre regalos y hospitalidad para el personal - SEC(2012)167: https://commission.europa.eu/system/files/2017-01/communication-to-the-commission-guidelines-on-gifts-and-hospitality_2012_en.pdf

[11] Véase: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[12] La declaración dice: «Al firmar esta misión, el ordenador declara haber sido informado de que esta misión con los gastos pagados por el organizador no representa un posible conflicto de intereses o, en caso afirmativo, de que ello no perjudica a la independencia de la Comisión». Esta declaración se incluyó en todos los expedientes inspeccionados, excepto uno.

[13] Basado en la norma general sobre conflictos de intereses, tal como se describe en la Guía de Ética de 2019 en las páginas 5, 31 y 48.

[14] Véase: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[15] De conformidad con el artículo 86 y el anexo IX del Estatuto, véase la nota a pie de página 25.