Wykonane zgodnie z art. 4 ust. 1 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich ^[1]

Kontekst skargi

1. W kwietniu 2021 r. New York Times opublikował artykuł ^[2], w którym poinformował, że przewodniczący Komisji i dyrektor generalny (CEO) firmy farmaceutycznej wymienili teksty i zaproszenia związane z zakupem szczepionek przeciwko COVID-19 oraz że „dyplomacja osobista odegrała dużą rolę w umowie, która ma zostać sfinalizowana [w tym] tygodniu, w którym [UE] zamknie 1,8 mld dawek (...)”.

2. W dniu 4 maja 2021 r. skarżący, dziennikarz, zwrócił się do Komisji o publiczny dostęp ^[3] do „wiadomości i innych dokumentów związanych z wymianą między [przewodniczącym Komisji] a [dyrektorem generalnym]”, o której mowa w artykule New York Times.

3. Komisja określiła trzy dokumenty jako wchodzące w zakres wniosku skarżącego: e-mail, list i komunikat prasowy. Zapewniła ona skarżącemu szeroki dostęp do tych dokumentów, usuwając jedynie ograniczone dane osobowe.

4. W dniu 28 maja 2021 r. skarżący zwrócił się do Komisji o dokonanie przeglądu swojej decyzji (poprzez złożenie „wniosku potwierdzającego”). W szczególności skarżący zakwestionował fakt, że Komisja nie zidentyfikowała żadnych wiadomości tekstowych.

5. W lipcu 2021 r. Komisja wydała decyzję potwierdzającą. Stwierdziła, że przeprowadziła ponowne dokładne przeszukanie i potwierdziła, że nie posiada żadnych dodatkowych dokumentów, które odpowiadałyby wnioskowi skarżącego o udzielenie dostępu.

6. Skarżący, niezadowolony z odpowiedzi Komisji, zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

W przedmiocie dochodzenia

7. We wrześniu 2021 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenie w sprawie obaw skarżącego, że Komisja nie zidentyfikowała i nie ujawniła wiadomości tekstowych, do których domaga się on dostępu.

8. W trakcie dochodzenia zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich spotkał się z przedstawicielami Komisji w celu uzyskania dalszych informacji na temat sprawy. Następnie zespół prowadzący dochodzenie sporządził sprawozdanie ze spotkania (dostępne poniżej)^[4], które udostępniono skarżącemu, który następnie przedstawił swoje uwagi. Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich dokonał również przeglądu dokumentów, w których szczegółowo opisano, w jaki sposób Komisja rozpatrzyła wniosek o publiczny dostęp.

Przedstawione argumenty

9. Skarżący stwierdził zasadniczo, że wiadomości tekstowe należy uznać za dokumenty zgodnie z unijnymi przepisami dotyczącymi publicznego dostępu do dokumentów. Skarżący zauważył, że Komisja nie ujawniła, czy przedmiotowe wiadomości tekstowe istnieją, czy też istniały. W świetle artykułu New York Times uznał on za prawdopodobne, że sporna wymiana informacji rzeczywiście miała miejsce. W związku z tym twierdził, że Komisja nie zidentyfikowała wszystkich dokumentów objętych zakresem jego wniosku o udzielenie dostępu.

10. W swojej odpowiedzi Komisja stwierdziła, że prawo publicznego dostępu ma zastosowanie wyłącznie do istniejących dokumentów będących w posiadaniu instytucji. Komisja stwierdziła również, że „nie jest zobowiązana do zachowania każdego dokumentu”. Komisja odniosła się do swojej decyzji w sprawie zarządzania dokumentacją, która stanowi, że „dokumenty są rejestrowane, jeżeli zawierają ważne informacje, które nie są krótkotrwałe, lub jeżeli mogą obejmować działania lub działania następcze ze strony Komisji lub jednego z jej departamentów”. Komisja uznała, że „wiadomość tekstowa lub inny rodzaj wiadomości błyskawicznych jest z natury krótkotrwałym dokumentem, który zasadniczo nie zawiera ważnych informacji dotyczących kwestii związanych z polityką, działaniami i decyzjami Komisji, a zatem zwykle nie kwalifikuje się jako dokument spełniający kryteria rejestracji. W tym względzie polityka Komisji w zakresie prowadzenia rejestrów zasadniczo wykluczałaby komunikatory internetowe.”

11. Podczas spotkania z zespołem dochodzeniowym Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja stwierdziła, że do tej pory nie zarejestrowała żadnych wiadomości tekstowych w swoim systemie zarządzania dokumentami. Jest to logiczne, biorąc pod uwagę, że teksty mają zazwyczaj krótkotrwały charakter i nie są wykorzystywane w formalnym procesie decyzyjnym Komisji i nie zobowiązują instytucji.

12. Komisja stwierdziła również, że jej pracownicy, którzy rozpatrzyli wniosek skarżącego, skonsultowali się z osobistym biurem przewodniczącego (gabinetem), które potwierdziło, że nie istnieją żadne dodatkowe dokumenty spełniające wewnętrzne kryteria Komisji dotyczące rejestracji.

13. W swoich uwagach do sprawozdania ze spotkania skarżący zauważył, że nadal nie jest jasne, czy istnieją odpowiednie wiadomości tekstowe, czy takie wiadomości tekstowe zostały usunięte, czy nigdy nie istniały.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich prowadząca do wydania zalecenia

14.  Dla Rzecznika jest oczywiste, że wiadomości tekstowe wchodzą w zakres przepisów UE dotyczących publicznego dostępu do dokumentów (rozporządzenie 1049/2001)^[5]. Zgodnie z rozporządzeniem dokumentem jest: „wszelkie treści bez względu na nośnik (zapisane na papierze lub przechowywane w formie elektronicznej lub jako nagranie dźwiękowe, wizualne lub audiowizualne) dotyczące kwestii związanych z polityką, działalnością i decyzjami wchodzącymi w zakres odpowiedzialności instytucji” ^[6].

15. Równie jasne jest, że rozporządzenie 1049/2001 ma zastosowanie do wszystkich dokumentów będących w posiadaniu instytucji Unii, to znaczy „dokumentów sporządzonych lub otrzymanych przez nią i pozostających w jej posiadaniu, we wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej” ^[7].

16. Sformułowanie to wyjaśnia, że decydującym elementem dokumentu nie jest jego nośnik. Nie ma również znaczenia, czy dokument został zarejestrowany w systemie zarządzania dokumentami instytucji. Znaczenie ma treść dokumentu oraz to, czy odnosi się on do „polityk, działań i decyzji”, za które instytucja jest odpowiedzialna. Jeśli chodzi o istnienie treści, sądy Unii stwierdziły, że definicja dokumentu do celów rozporządzenia 1049/2001 opiera się zasadniczo na treściach, które mogą być „zapisywane, kopiowane lub konsultowane po ich wygenerowaniu”^[8]. Wiadomości tekstowe stanowią zatem dokumenty i opinia publiczna może zwrócić się o dostęp do nich, jeżeli dotyczą one pracy instytucji i jeżeli instytucja je posiada ^[9].

17. To, czy wiadomości tekstowe są następnie rejestrowane w systemie zarządzania dokumentami danej instytucji, z prawnego punktu widzenia nie ma znaczenia dla definicji „dokumentu” w rozumieniu rozporządzenia 1049/2001. Rejestracja dokumentu jest konsekwencją istnienia dokumentu, a nie warunkiem jego istnienia.

18. Ważną kwestią jest kwestia, czy wiadomości tekstowe powinny być rejestrowane, którą Rzecznik Praw Obywatelskich porusza w swojej bieżącej inicjatywie strategicznej (SI/4/2021/MIG) dotyczącej sposobu, w jaki instytucje, organy, urzędy i agencje UE rejestrują wiadomości tekstowe i wiadomości błyskawiczne wysyłane/otrzymywane przez pracowników w ramach ich obowiązków zawodowych.^[10] Zapisywanie informacji w systemie zarządzania dokumentami instytucji znacznie ułatwia publiczny dostęp do dokumentów, ułatwiając instytucjom wyszukiwanie i identyfikację dokumentów. W orzecznictwie UE uznano, że instytucje Unii mają obowiązek sporządzania i przechowywania dokumentacji dotyczącej ich działalności, w miarę możliwości w sposób niearbitralny i przewidywalny ^[11].

19. W niniejszej sprawie nie chodzi jednak o to, czy przedmiotowe wiadomości tekstowe powinny były zostać nagrane, czy też zostały nagrane. Sprawa dotyczy raczej tego, czy Komisja powinna była udzielić publicznego dostępu do komunikatów, jeśli dotyczą one prac Komisji i jeśli są w jej posiadaniu. Sposób, w jaki Komisja zajęła się tą kwestią, nie pozwalał na udzielenie odpowiedzi na te pytania. Rzecznik uważa, że stanowiło to niewłaściwe administrowanie z powodów przedstawionych poniżej.

20. Z wniosku skarżącego o udzielenie dostępu jasno wynikało, że zwraca się on o publiczny dostęp do wymiany informacji między przewodniczącym Komisji a dyrektorem generalnym przedsiębiorstwa farmaceutycznego. Odniósł się do artykułu w mediach, który opierał się na wywiadzie z przewodniczącą Komisji, w którym podobno powiedziała, że miała miejsce sporna wymiana poglądów. Wymiana miała miejsce w kontekście negocjacji dotyczących umowy na zakup szczepionek, która została później zawarta.

21. To, czy wiadomości tekstowe były częścią formalnej procedury lub czy w jakikolwiek sposób zobowiązały Komisję, może mieć wpływ na to, czy powinny one były zostać zarejestrowane w systemie zarządzania dokumentami Komisji, ale nie ma wpływu na to, czy wchodzą one w zakres przepisów dotyczących publicznego dostępu.

22. We wniosku do gabinetu przewodniczącego o dokumenty wchodzące w zakres wniosku skarżącego o publiczny dostęp Komisja zwróciła się o dokumenty, które spełniają jedynie jej wewnętrzne kryteria rejestracji. Gabinet przewodniczącego potwierdził następnie, że takie dodatkowe dokumenty nie istnieją. Pomimo wyraźnego wniosku skarżącego o publiczny dostęp do „wiadomości tekstowych” Komisja nie wyjaśniła, czy dokumenty te faktycznie istniały. Zamiast tego zażądał jedynie dokumentów, które gabinet uznał za spełniające kryteria rejestracji. W związku z tym nie dokonano oceny, czy istniały jakiekolwiek inne dokumenty i czy powinny one zostać ujawnione zgodnie z rozporządzeniem 1049/2001 ^[12].  

Zalecenie

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia Komisji następujące zalecenie:

Komisja powinna zwrócić się do gabinetu przewodniczącego o ponowne wyszukiwanie odpowiednich wiadomości tekstowych, wyjaśniając, że wyszukiwanie nie powinno ograniczać się do zarejestrowanych dokumentów lub dokumentów spełniających kryteria rejestracji.

Jeżeli zgłoszone wiadomości tekstowe istnieją i zostały zidentyfikowane, Komisja powinna ocenić, czy można udzielić publicznego dostępu do nich zgodnie z rozporządzeniem 1049/2001.

Komisja i skarżący zostaną poinformowani o tym zaleceniu. Zgodnie z art. 4 ust. 2 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja przesyła szczegółową opinię do dnia 26 kwietnia 2022 r.

Emily O'Reilly
Europejska Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 26 stycznia 2022 r.

[1] Dostępne pod adresem:  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Dostępne pod adresem: https://www.nytimes.com/2021/04/28/world/europe/european-union-pfizer-von-der-leyen-coronavirus-vaccine.html.

[3] Zgodnie z rozporządzeniem 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

Wniosek o dostęp został złożony za pośrednictwem strony AskTheEU.org i jest dostępny pod adresem: https://www.asktheeu.org/pl/request/exchange_między _president_von_d.

[4] Sprawozdanie z posiedzenia jest dostępne pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/150175.

[5] Rzecznik przyjmuje do wiadomości niedawną odpowiedź Komisji na pytanie poselskie, zgodnie z którą wiadomości tekstowe nie są objęte unijnymi przepisami dotyczącymi publicznego dostępu do dokumentów (rozporządzenie 1049/2001). Zob.: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/P-9-2021-005139-ASW_EN.html. Z powodów przedstawionych w niniejszym zaleceniu Rzecznik Praw Obywatelskich nie podziela tej interpretacji prawa.

[6] Art. 3 lit. a) rozporządzenia 1049/2001 (podkreślenie dodane).

[7] Zgodnie z art. 2 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001.

[8] Wyrok Sądu z dnia 22 lutego 2015 r., Breyer/Komisja, T-188/12, pkt 42: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=162573&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=165954.

[9] Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex) ujawniła niedawno takie komunikaty w następstwie wniosku o publiczny dostęp do dokumentów na podstawie rozporządzenia 1049/2001: https://fragdenstaat.de/anfrage/whatsapp-nachrichten-an-die-libysche-kustenwache/.

[10] Inicjatywa strategiczna SI/4/2021/MIG dotycząca sposobu rejestrowania przez instytucje, organy, urzędy i agencje UE wiadomości tekstowych i wiadomości błyskawicznych wysyłanych/otrzymywanych przez pracowników w ramach ich obowiązków zawodowych: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59322.

[11] Zob. wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 26 kwietnia 2007 r., WWF przeciwko Radzie UE, pkt 61:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=61308&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5501506.

[12] W tym kontekście istotna jest ocena Rzecznika zawarta w pkt 19-23 jej decyzji w sprawie 1050/2018/DL. Zob.: https://www.ombudsman.europa.eu/da/decision/en/127386.