Gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten ^[1]

Einleitung

1. Alle Behörden brauchen das Vertrauen der Öffentlichkeit, der sie dienen. Die Öffentlichkeit muss darauf vertrauen, dass dem Gemeinwohl gedient wird und nicht privaten oder persönlichen Interessen. Viele Bürger können ernsthafte Bedenken haben, wenn ein hoher Beamter bald oder sogar unmittelbar nach dem Ausscheiden aus dem öffentlichen Dienst in den privaten Sektor wechselt.

2. Wenn Bedienstete, insbesondere leitende Bedienstete, den öffentlichen Dienst der EU verlassen, um Positionen im privaten Sektor zu besetzen, werden sie manchmal als durch die „Drehtür“ gehend bezeichnet. Unabhängig von der beruflichen Legitimität der Praxis kann die Öffentlichkeit das Gefühl haben, dass ein Beamter durch die Betrachtung künftiger potenzieller Rollen unangemessen beeinflusst wird oder seine frühere Rolle im öffentlichen Dienst missbraucht, indem er diese Rolle unangemessen monetarisiert oder anderweitig ausnutzt, wenn er diese Karriere hinter sich lässt.

3. Drehtürbewegungen können 1) das Risiko eines Konflikts mit den legitimen Interessen der EU oder 2) das Risiko der Offenlegung oder des Missbrauchs vertraulicher Informationen bergen; oder 3) Risiken, dass ehemalige Mitarbeiter ihre engen persönlichen Kontakte und Freundschaften mit ehemaligen Kollegen nutzen können, um sich einen Lobbyvorteil zu verschaffen.

4. Die oben genannten Risiken müssen unter anderem unter Berücksichtigung des Grundrechts des Einzelnen auf Arbeit analysiert werden. Beschränkungen des Rechts ehemaliger EU-Beamter, im privaten Sektor zu arbeiten, müssen a) zur Erreichung eines berechtigten öffentlichen Interesses erforderlich und b) verhältnismäßig sein ^[2]. Das EU-Beamtenstatut enthält Vorschriften zur Bewältigung dieser schwierigen Herausforderung für die EU-Verwaltung. Der Bürgerbeauftragte hat sich zuvor eingehend damit befasst, wie die Europäische Kommission mit dieser Herausforderung umgeht ^[3].

5. Die EU-Organe müssen Fälle mit „Drehtüreffekt“ stets unter dem Gesichtspunkt des öffentlichen Interesses bewerten. Während alle diese Schritte von Fall zu Fall bewertet werden müssen, ist angesichts der höheren potenziellen Risiken für die Interessen des Organs eine genauere Prüfung der Schritte durch hochrangige Beamte unerlässlich. Auch die Art des Arbeitsvertrags muss berücksichtigt werden, unabhängig davon, ob es sich um einen ständigen Beamten handelt, der ausscheidet oder in den Ruhestand geht, oder um einen Bediensteten auf Zeit oder einen Vertragsbediensteten.

6. Diese Untersuchung betrifft die Art und Weise, wie die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA) mit dem Wechsel ihres Exekutivdirektors ^[4] zur Association for Financial Markets in Europe (AFME) umgegangen ist, einer Vereinigung, die den Finanzgroßhandelssektor vertritt ^[5]. Laut der Website der AFME fungiert sie „als Brücke zwischen den Finanzmärkten, Politikern, Regulierungsbehörden und der Öffentlichkeit“^[6]. Konkret werden in der Untersuchung die Maßnahmen untersucht, die die EBA ergriffen hat oder nicht ergriffen hat, nachdem sie über den Stellenwechsel informiert wurde. Es wird geprüft, ob ausreichende Schutzvorkehrungen getroffen wurden, um zu verhindern, dass der Exekutivdirektor Informationen und Kontakte nutzt, die er im Dienst der EBA erhalten hat, als er zu AFME wechselte, und ob ausreichende Schutzvorkehrungen getroffen wurden, um zu verhindern, dass der Exekutivdirektor bei seinem Umzug Lobbyarbeit bei der EBA leistet. Im weiteren Sinne geht es bei der Untersuchung darum, ob die Unabhängigkeit der EBA beeinträchtigt wurde und ob die EBA in einer Weise gehandelt hat, die das Vertrauen der Öffentlichkeit aufrechterhält.

Hintergrund dieser Beschwerde

7. Am 17. September 2019 gab die EBA bekannt, dass ihr Exekutivdirektor am 31. Januar 2020 von seinem Amt zurücktreten und CEO von AFME werden wird. Die Mitglieder der AFME sind hauptsächlich große multinationale Banken. Neben ihren verschiedenen Tätigkeiten setzt sich die AFME für die EBA ^{ein [7]} und leistet einen Beitrag zu den Konsultationen der Interessenträger der EBA.

8. Die EBA erklärte, sie habe den potenziellen Interessenkonflikt, der sich aus dem Umzug ergebe, bewertet und in diesem Zusammenhang die Rolle des Exekutivdirektors innerhalb der EBA bis zu seinem Ausscheiden am 31. Januar 2020 beschränkt. Ferner wurden in einem „Beschränkungsbeschluss“^[8] eine Reihe von Bedingungen für den Umzug festgelegt.

9. Die Beschwerdeführerin Change Finance ^[9] ist eine Koalition zivilgesellschaftlicher Gruppen.
Sie setzte sich mit der EBA in Verbindung, da sie befürchtete, dass der Wechsel des Exekutivdirektors zu AFME zu einem Interessenkonflikt führen würde. Unzufrieden mit der Antwort der EBA auf ihre Bedenken wandte sich der Beschwerdeführer am 27. November 2019 an den Bürgerbeauftragten.

10. Am 16. Januar 2020 nahm das Europäische Parlament eine Entschließung an, in der es den Beschluss der EBA, dem ehemaligen Exekutivdirektor die Übernahme der Position des CEO zu gestatten, in Frage stellte und die EBA aufforderte, ihren Beschluss zu überprüfen. In der Entschließung wird ferner vorgeschlagen, dass Mitglieder des Europäischen Parlaments und Vertreter der Europäischen Kommission und des Rates der EU zwei Jahre lang auf den Kontakt mit dem ehemaligen Exekutivdirektor in seiner neuen Position verzichten, um einen potenziellen Interessenkonflikt zu vermeiden ^[10].

Die Untersuchung

11. Die Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung ein, um festzustellen, ob die EBA sichergestellt hat, dass im Zusammenhang mit dem Wechsel ihres Exekutivdirektors zu AFME kein Interessenkonflikt aufgetreten ist, und ob ausreichende Vorkehrungen getroffen wurden, um den Exekutivdirektor daran zu hindern, die im Dienst der EBA erlangten Informationen und Kontakte der EBA zu nutzen, auch um die Lobbyarbeit der AFME bei der EBA zu unterstützen.

12. Im Laufe der Untersuchung erhielt der Bürgerbeauftragte die Antwort der EBA ^[11] auf Fragen des Bürgerbeauftragten ^[12] und die Stellungnahme des Beschwerdeführers zur Antwort der EBA ^[13]. Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten prüfte auch eine Reihe von Dokumenten der EBA.

Beschluss der EBA, dem ehemaligen Exekutivdirektor den Beitritt zur AFME zu gestatten

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

Von der EBA:

13. Die EBA beschreibt AFME wie folgt: „ein Industrieorgan, das globale und europäische Banken und andere bedeutende Kapitalmarktakteure vertritt. Sie liefert Expertise und Kommentare zu regulatorischen und Kapitalmarktfragen. So hat die AFME im Rahmen öffentlicher Konsultationen regelmäßig Stellungnahmen zu von der EBA entwickelten technischen Standards (z. B. technische Regulierungsstandards, technische Durchführungsstandards, Leitlinien) abgegeben.“

14. Die EBA stimmt zu, dass „der potenzielle Interessenkonflikt zwischen den Tätigkeiten des Exekutivdirektors und der vorgeschlagenen beruflichen Tätigkeit sehr erheblich ist“.

15. Die EBA erwog die Möglichkeit, dem Exekutivdirektor die Aufnahme des Amtes des CEO zu verbieten ^[14]. Die EBA kam jedoch zu dem Schluss, dass das Recht des Exekutivdirektors auf Arbeit zu berücksichtigen sei. In diesem Zusammenhang sei zu prüfen, ob der mit der beabsichtigten Stelle verbundene Interessenkonflikt durch die Verhängung von Beschränkungen abgemildert werden könne.

16. Die EBA erteilte dem Exekutivdirektor daher die Erlaubnis ^[15], das Stellenangebot vorbehaltlich einer Reihe von Einschränkungen anzunehmen:

• Der Exekutivdirektor hatte ab dem 23. September 2019 keinen Zugang mehr zu privilegierten EBA-Informationen;
• Für den Rest seiner Zeit bei der EBA nahm der Exekutivdirektor nicht mehr an der Politik- und Aufsichtsarbeit teil. Er hatte nur „organisatorische“ Aufgaben;
• Am 31. Oktober ging er in Urlaub, bis sein Vertrag bei der EBA am 31. Januar 2020 endete.
• Von Ende Oktober bis zu seinem Ausscheiden am 31. Januar 2020 wurden alle seine Aufgaben bei der EBA an andere Mitarbeiter der EBA delegiert.
• Nach seinem Eintritt in die AFME ist es ihm für einen Zeitraum von zwei Jahren untersagt, Lobbyarbeit zu betreiben und (beruflich) EBA-Mitarbeiter zu kontaktieren ^[16].
• Er muss davon absehen, die Mitglieder des AFME-Ausschusses zu unterstützen und anderweitig zu den Tätigkeiten des AFME-Ausschusses zu Themen beizutragen, die in unmittelbarem Zusammenhang mit der Arbeit stehen, die er in den letzten drei Jahren bei der EBA geleistet hat ^[17]. Diese Verpflichtung gilt für 18 Monate nach seinem Ausscheiden aus der EBA.
• Er ist ferner verpflichtet, Informationen, die er während seines EBA-Dienstes erhalten hat, niemals ohne Genehmigung offenzulegen, mit Ausnahme von Informationen, die der Öffentlichkeit bereits zugänglich sind. Ebenso darf er zu keinem Zeitpunkt während seines EBA-Dienstes gewonnene vertrauliche Erkenntnisse in politischen, strategischen oder internen Prozessen nutzen, die der Öffentlichkeit nicht bereits zugänglich sind.

17. Die EBA erklärte, dass die Hauptverantwortung für die Anwendung des Beschränkungsbeschlusses beim ehemaligen Exekutivdirektor liege.

18. Im Februar 2020 ergriff und kündigte die EBA eine Reihe von Durchführungsmaßnahmen an, um das Risiko indirekter Lobbyarbeit durch den ehemaligen Exekutivdirektor zu verringern ^[18]. Die EBA erklärte ferner, dass sie beabsichtige, jährlich über die Einhaltung ihres Beschränkungsbeschlusses ^{Bericht zu erstatten [19].}

Vom Beschwerdeführer:

19. Der Beschwerdeführer begrüßt, dass die EBA schließlich zusätzliche Durchführungsmaßnahmen ergriffen hat, um das Risiko zu verringern, dass der ehemalige Exekutivdirektor an Lobbying durch AFME beteiligt ist.

20. Für den Beschwerdeführer bleibt jedoch das grundlegende Problem ungelöst, dass es nicht möglich ist, wirksame Maßnahmen zu finden, die die Interessen der EU-Organe im Allgemeinen und der EBA im Besonderen vor einer unzulässigen Nutzung der Informationen und Erfahrungen schützen, die der Exekutivdirektor während seiner Zeit als leitender Angestellter der EBA gesammelt hat.

21. Der Beschwerdeführer äußerte sich besorgt über eine Reihe zusätzlicher Durchführungsmaßnahmen der EBA und wies darauf hin, dass sie zu Erklärungen der AFME in Bezug auf die Einhaltung der Beschränkungen der EBA führen werden, die die EBA nicht überprüfen kann.

22. Der Beschwerdeführer befasste sich mit der Art und Weise, in der das Recht, eine Arbeit aufzunehmen und eine frei gewählte Karriere oder eine akzeptierte Tätigkeit auszuüben, in der Bewertung der gemeldeten Stelle durch die EBA enthalten war. Nach Ansicht des Beschwerdeführers würde die EBA den Exekutivdirektor nicht daran hindern, eine Arbeit aufzunehmen, wenn sie dem Umzug nicht zugestimmt hätte. Es hätte ihn lediglich von einem bestimmten problematischen Job ausgeschlossen.

Bewertung des Bürgerbeauftragten, die zu einer Empfehlung führte

23. Zweck der Anforderung nach Artikel 16 des Statuts ist es, der EBA die Möglichkeit zu geben, zu beurteilen, ob die Stelle, die der Exekutivdirektor übernehmen würde, mit den Interessen der EBA vereinbar ist. Artikel 16 enthält die Möglichkeit, einem Beamten die Aufnahme einer Stelle zu verbieten, wenn sie mit der Arbeit des Beamten in den letzten drei Dienstjahren zusammenhängt und zu einem „Konflikt mit den berechtigten Interessen des Organs“ führen könnte ^[20]. Nach der Rechtsprechung der EU verfügen die Organe in diesem Bereich über einen weiten Ermessensspielraum ^[21].

24. Da die Möglichkeit, den Exekutivdirektor zu verbieten, die restriktivste Option war, die der EBA zur Verfügung stand, hätte sie nur dann in Anspruch genommen werden dürfen, wenn die anderen weniger restriktiven Maßnahmen im Hinblick auf den Schutz der Interessen der EBA nicht angemessen waren.

25. In Bezug auf diese „Interessen“ stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die EBA ein Interesse daran hat, dafür zu sorgen, dass sie ein besonders hohes Maß an Unabhängigkeit vom europäischen Bankensektor aufrechterhält. Schließlich wurde die EBA gerade gegründet, um die Beaufsichtigung dieses Sektors nach der Finanzkrise zu harmonisieren, einer Krise, die erhebliche Mängel bei der Finanzaufsicht sowohl in bestimmten Fällen als auch in Bezug auf das Finanzsystem insgesamt aufgedeckt hatte ^[22]. Wenn die EBA nicht sicherstellen kann, dass sie die strengste Unabhängigkeit vom europäischen Bankensektor aufrechterhält, wird sie diese wichtige Arbeit nicht ordnungsgemäß ausführen können. Wenn die Bürger nicht sicher sind, dass die EBA alle möglichen Schritte unternimmt, um sicherzustellen, dass sie vom europäischen Bankensektor unabhängig bleibt, laufen sie Gefahr, das Vertrauen in die EBA und damit in die EU zu verlieren.

26. Diese Bemerkungen gelten für die EBA als Ganzes und für ihr gesamtes Personal. Bemerkenswert ist jedoch, dass in der EBA-Gründungsverordnung besonders darauf hingewiesen wird, dass sichergestellt werden muss, dass der Exekutivdirektor unabhängig bleibt. Darin heißt es, dass weder die EU-Mitgliedstaaten, die Organe oder Einrichtungen der EU noch andere öffentliche oder private Einrichtungen versuchen dürfen, den Exekutivdirektor bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben zu beeinflussen ^[23]. Diese spezifische Regel spiegelt die besondere Rolle der EBA und die wichtige Stellung des Exekutivdirektors in der EBA ^{wider [24].}

27. In diesem Zusammenhang hat die EBA den Antrag ihres Exekutivdirektors auf Beitritt zur AFME geprüft, einem Unternehmen, das Banken vertritt, die erheblich von den Tätigkeiten der EBA betroffen sind.

28. Die EBA beschloss, den Wechsel des Exekutivdirektors zu AFME nicht zu verbieten. Vielmehr genehmigte sie es mit Einschränkungen.

29. Die Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass diese Beschränkungen zwar umfangreich ^[25] sind, aber nicht ausreichen, wenn man sie an den 1) Risiken eines Konflikts mit den legitimen Interessen der EU misst; 2) Risiken, dass vertrauliche Informationen offengelegt oder missbraucht werden können; oder 3) Risiken, dass ehemalige Mitarbeiter ihre engen persönlichen Kontakte und Freundschaften mit ehemaligen Kollegen nutzen können, um Lobbyarbeit zu betreiben. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass, wenn dieser Wechsel zu AFME die Anwendung der im Statut festgelegten Option, einem Bediensteten die Annahme eines Stellenangebots zu verbieten, nicht rechtfertigt, kein Umzug erfolgen würde.

30. Was 1) betrifft, so ist die Aufrechterhaltung des Vertrauens der Öffentlichkeit in die EBA ein wichtiges Interesse der EBA und der EU, das bei der Anwendung von Artikel 16 des Statuts zu berücksichtigen ist. Die Zustimmung der EBA zum Wechsel des ehemaligen Exekutivdirektors zu AFME hat zu weit verbreiteten öffentlichen Unruhen geführt. Die Genehmigung des Umzugs erweckt den verständlichen Eindruck, dass die EBA trotz ihrer Verpflichtung, ein Höchstmaß an Unabhängigkeit vom Finanzsektor zu gewährleisten, ihren leitenden Mitarbeitern ermöglicht, sehr enge Beziehungen zu diesem Sektor aufrechtzuerhalten.

31. Was 2) betrifft, so enthält der Beschränkungsbeschluss zwar klare und ehrgeizige Vorschriften, doch kann er von der EBA nicht wirksam überwacht werden. Selbst unter der Annahme der besten Bemühungen des ehemaligen Exekutivdirektors kann er nicht dazu gebracht werden, die ihm bekannten vertraulichen Informationen zu vergessen, von denen angenommen werden muss, dass sie von Bedeutung sind. Selbst wenn er bestrebt ist, diese Informationen nicht an AFME-Kollegen weiterzugeben, kann von ihm nicht erwartet werden, dass er verhindert, dass diese Informationen zumindest seine Entscheidungen bei AFME beeinflussen.

32. Was 3) betrifft, so ist der Beschränkungsbeschluss - obwohl er über das im Statut festgelegte 12-monatige Verbot der Lobbyarbeit hinausgeht - in diesem Zusammenhang immer noch wohl zu kurz. Angesichts der Kontakte auf höchster Ebene, die der ehemalige Exekutivdirektor seit 2011 bei der EBA und anderen Organen und Einrichtungen der EU ^[26] unterhielt, gibt es starke Gründe zu der Annahme, dass er seine Kontakte auch nach Ablauf des Beschränkungsbeschlusses weiterhin nutzen könnte. Selbst wenn es der EBA und anderen Organen und Einrichtungen der EU möglich wäre, zu überwachen, dass der ehemalige Exekutivdirektor selbst kein direktes Lobbying betreibt, gibt es keine Möglichkeit, zu überwachen, ob er indirekt Lobbyarbeit leistet, indem er AFME-Mitarbeitern und AFME-Mitgliedern hilft, Lobbyarbeit bei der EBA zu betreiben, indem er sie beispielsweise zu Lobbying-Strategien und -Inhalten berät.

33. Vor diesem Hintergrund stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass die Entscheidung der EBA, ihrem Exekutivdirektor nicht zu verbieten, CEO einer Lobby der Finanzindustrie zu werden, einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellte. Das Verbot des Arbeitsplatzwechsels wäre in diesem speziellen Fall eine notwendige und verhältnismäßige Maßnahme gewesen.

34. Während die EBA das Recht hatte, dem Exekutivdirektor zu verbieten, die Position bei AFME zu übernehmen, als er im August 2019 die Genehmigung für den Umzug beantragte, hat sie diese Option nicht mehr; sie kann ihre Zulassung nicht widerrufen, da der Exekutivdirektor bereits darauf reagiert hat. Der Bürgerbeauftragte gibt jedoch im Folgenden [27] zwei Empfehlungen ab, mit denen ähnliche Situationen verhindert werden sollen.

Wie die EBA mit den anderen Folgen des Stellenwechsels des Exekutivdirektors umging

35. Es ist auch wichtig, im Rahmen dieser Untersuchung zu prüfen, ob die EBA angemessene Schritte unternommen hat, sobald ihr mitgeteilt wurde, dass ihr Exekutivdirektor beabsichtigt, eine Stelle bei AFME anzunehmen. Insbesondere richtete der Bürgerbeauftragte bei der Einleitung der Untersuchung eine Reihe von Fragen an die EBA, um zu überprüfen, ob Schutzvorkehrungen getroffen wurden, um sicherzustellen, dass während des Einstellungsverfahrens für die Stelle des CEO kein Interessenkonflikt auftrat und ob die anderen Schritte, die schließlich ergriffen wurden, um einen Interessenkonflikt zu vermeiden, angemessen waren.

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

Von der EBA:

36. Die EBA erklärte, dass der ehemalige Exekutivdirektor der EBA die folgenden Informationen über das Einstellungsverfahren für die Vakanz des CEO der AFME übermittelt hat:

•  Seiner Kenntnis nach wurde die Vakanz nicht veröffentlicht.
•  Die Rekrutierungsfirma, die AFME mit der Auswahl eines neuen CEO beauftragt hatte, kontaktierte den ehemaligen Exekutivdirektor zum ersten Mal am 18. April 2019. Er sagte, dieser Kontakt sei unaufgefordert.
• Verschiedene Interviews fanden im Mai, Juni und Juli statt, entweder persönlich, per Video oder telefonisch. Der damalige CEO von AFME nahm an diesen Interviews teil.
• Das Einstellungsunternehmen übermittelte dem ehemaligen Exekutivdirektor am 29. Juli 2019 das Stellenangebot und am 30. Juli den Entwurf des Arbeitsvertrags.
• Der ehemalige Exekutivdirektor unterrichtete den EBA-Vorsitzenden am 1. August über seine Absicht, zurückzutreten. Anschließend reichte er ein Rücktrittsschreiben bei der EBA ein und ersuchte diese, seinen Wechsel zu AFME zu genehmigen.

37. Die EBA bestätigte, dass sich der Exekutivdirektor während des laufenden Einstellungsverfahrens nicht von seinen Aufgaben bei der EBA zurückgezogen hat. Die EBA bestätigte ferner, dass der Exekutivdirektor während des AFME-Einstellungsverfahrens an einigen der im Beschränkungsbeschluss aufgeführten Fragen gearbeitet hat. So arbeitete er beispielsweise an der EU-Folgenabschätzung der endgültigen Basel-III-Standards und an der Frage, wie diese Standards umgesetzt würden ^[28].

38. Die EBA argumentierte jedoch, dass die spezifischen Zuständigkeiten und Aufgaben des Exekutivdirektors in diesem Zeitraum nicht die Gefahr eines Interessenkonflikts, insbesondere im Zusammenhang mit der politischen Arbeit der EBA, begründeten.

Vom Beschwerdeführer:

39. Der Beschwerdeführer wies darauf hin, dass Beamte einen Anreiz haben könnten, gegenüber Interessenträgern, die eine künftige Beschäftigung versprechen, günstig zu handeln.

40. Der Beschwerdeführer machte geltend, es sei äußerst problematisch, dass der Exekutivdirektor der EBA etwa dreieinhalb Monate lang am Einstellungsverfahren der AFME teilgenommen habe, bevor er die EBA informiert habe.

41. Der Beschwerdeführer war auch besorgt über den Umfang der Kontakte, die zwischen AFME und dem Exekutivdirektor der EBA stattgefunden hatten.

42. Der Beschwerdeführer überprüfte das Protokoll des Verwaltungsrats aus diesem Zeitraum und merkte an, dass der ehemalige Exekutivdirektor eine herausragende Rolle bei den Beratungen des Verwaltungsrats über Angelegenheiten gespielt habe, die für AFME von Interesse seien.

Bewertung des Bürgerbeauftragten, die zu einer Empfehlung führte

Zeitplan

43. Die Untersuchung der Bürgerbeauftragten hat es ihr ermöglicht, Folgendes zu überprüfen: Im April 2019 kontaktierte ein Einstellungsunternehmen den Exekutivdirektor im Namen von AFME, um ihn darüber zu informieren, dass AFME einen neuen CEO einstellen möchte. Der Exekutivdirektor wurde dann von AFME interviewt, die ihm die Stelle am 29. Juli anbot. Der Exekutivdirektor teilte dem Vorsitzenden der EBA am 1. August 2019 mit, dass er beabsichtige, dieses Stellenangebot anzunehmen, und dass er von seinem Amt als Exekutivdirektor der EBA zurücktreten werde ^[29].

44. Am 2. August legte der Exekutivdirektor der EBA seinen Rücktritt schriftlich vor. Sein Rücktrittsschreiben enthielt auch eine förmliche Mitteilung gemäß Artikel 16 des Statuts über seine Absicht, CEO von AFME zu werden.

45. Anschließend nahm der Exekutivdirektor drei Wochen lang Jahresurlaub. Als er am 26. August an seine Arbeit zurückkehrte, entzog er sich sämtlichen regulatorischen und aufsichtsrechtlichen Angelegenheiten der EBA. Er war nicht mehr im Rat der Aufseher tätig oder befasste sich nicht mehr mit Tagesordnungspunkten des Verwaltungsrats zu Regulierungs- und Aufsichtsfragen. Rednerengagements und alle geplanten Teilnahmen an auswärtigen Sitzungen wurden anderen EBA-Mitarbeitern zugewiesen.

46. Am 12. September nahm der Rat der Aufseher der EBA – die nationalen Aufsichtsbehörden und andere – den Beschränkungsbeschluss an und übermittelte ihn am 16. September dem Exekutivdirektor. Er erklärte, dass der Exekutivdirektor für den Rest seiner Zeit bei der EBA nur in administrativen Angelegenheiten, einschließlich Finanzen, Personal, Beschaffung und Abschluss des Arbeitsprogramms und des Haushaltsplans 2020, tätig sein werde.

47. In dem Beschluss wurde ferner festgelegt, dass der Exekutivdirektor vom 31. Oktober 2019 bis zum 31. Januar 2020 in bezahlten Urlaub versetzt wird.

Analyse

48. Ein Interessenkonflikt entsteht, wenn sich ein Beamter mit einer Angelegenheit befasst, an der er ein persönliches Interesse hat, insbesondere ein finanzielles Interesse, das seine Unabhängigkeit beeinträchtigen könnte ^[30].

49. Es liegt auf der Hand, dass die Interessen der AFME und die Interessen ihrer Mitglieder durch die Arbeit der EBA erheblich und unmittelbar beeinträchtigt werden. Während der Zeit, in der der Exekutivdirektor befragt wurde, interagierte die AFME weiterhin mit der EBA, auch mit ihrem Exekutivdirektor ^[31].

50. Es ist auch klar, dass, wenn ein EBA-Mitarbeiter hofft, eine Position bei AFME, im vorliegenden Fall eine leitende Position, einzunehmen, die persönlichen Interessen des EBA-Mitarbeiters zumindest bis zu einem gewissen Grad an die von AFME angeglichen werden, die sein zukünftiger Arbeitgeber sein könnte.

51. Genau aus diesem Grund hat sich der Exekutivdirektor bei seiner Rückkehr aus dem Jahresurlaub am 26. August 2019 von der Behandlung aufsichtlicher und regulatorischer Angelegenheiten bei der EBA zurückgezogen und ihm wurde ab dem 23. September 2019 der Zugang zu privilegierten Informationen der EBA verweigert.

52. Nach Angaben der EBA hat sich der Exekutivdirektor während des laufenden Einstellungsverfahrens der AFME nicht von seinen Zuständigkeiten und Aufgaben zurückgezogen.

53. Der Bürgerbeauftragte erkennt an, dass es ein heikles Thema für einen Arbeitnehmer ist, seinen Arbeitgeber über die Absicht zu informieren, Arbeit an einem anderen Ort zu suchen. Die EBA könnte jedoch versuchen, Leitlinien für leitende Mitarbeiter einzuführen, um das Risiko eines Interessenkonflikts bei der Verfolgung von Beschäftigungsmöglichkeiten außerhalb der Agentur zu vermeiden.

54. Bis zu ihrer Unterrichtung am 1. August war die EBA nicht in der Lage, Maßnahmen zu ergreifen. Allerdings hätte die EBA den Exekutivdirektor zum frühestmöglichen Zeitpunkt daran hindern sollen, Zugang zu vertraulichen EBA-Informationen zu erhalten. Der Exekutivdirektor wurde nicht daran gehindert, bis zum 23. September 2019 Zugang zu vertraulichen EBA-Informationen zu haben. Dies war ein Missstand in der Verwaltungstätigkeit der EBA, und der Bürgerbeauftragte wird nachstehend eine entsprechende Empfehlung abgeben.

Feststellungen zu Missständen in der Verwaltungstätigkeit

1. Die Entscheidung der EBA, ihrem Exekutivdirektor nicht zu verbieten, CEO einer Lobby der Finanzindustrie zu werden, war ein Missstand in der Verwaltungstätigkeit. Das Verbot des Arbeitsplatzwechsels wäre in diesem speziellen Fall eine notwendige und verhältnismäßige Maßnahme gewesen.

2. Es lag ein Missstand in der Verwaltungstätigkeit vor, da die EBA dem Exekutivdirektor nicht unverzüglich den Zugang zu vertraulichen Informationen entzog.

Empfehlungen

Auf der Grundlage der Untersuchung dieser Beschwerde richtet der Bürgerbeauftragte folgende Empfehlungen an die EBA:

1. Für die Zukunft sollte sich die EBA erforderlichenfalls auf die Möglichkeit berufen, ihren leitenden Mitarbeitern zu verbieten, bestimmte Positionen nach ihrer Amtszeit zu übernehmen. Ein solches Verbot sollte beispielsweise auf zwei Jahre befristet sein.

2. Um den leitenden Mitarbeitern Klarheit zu verschaffen, sollte die EBA Kriterien festlegen, wann sie solche Schritte in Zukunft verbieten wird. Bewerber um höhere EBA-Stellen sollten bei ihrer Bewerbung über die Kriterien informiert werden.

3. Die EBA sollte interne Verfahren einführen, damit ihr Zugang zu vertraulichen Informationen mit sofortiger Wirkung unterbrochen wird, sobald bekannt ist, dass ein Mitarbeiter an einen anderen Arbeitsplatz wechselt.

Die EBA und der Beschwerdeführer werden über diese Empfehlung unterrichtet. Gemäß Artikel 3 Absatz 6 der Satzung des Europäischen Bürgerbeauftragten übermittelt die EBA bis zum 31. August 2020 eine ausführliche Stellungnahme.

 

Emily O'Reilly

Europäischer Bürgerbeauftragter

Straßburg, 7.5.2020

 

Anlage: Zeitplan

	Maßnahmen des Exekutivdirektors	Maßnahmen der EBA
Januar 2018 - Mitte 2019	Der Exekutivdirektor stand in regelmäßigem Kontakt mit AFME. Zu diesen Kontakten gehörten Briefings und Vorträge zu regulierungspolitischen Themen sowie einige gesellschaftliche Veranstaltungen.
18. April 2019	Eine Rekrutierungsfirma kontaktierte den Exekutivdirektor im Namen von AFME, um ihn darüber zu informieren, dass AFME einen neuen CEO suchte.
Mai - Juni - Juli	Das Rekrutierungsunternehmen und AFME interviewten den Exekutivdirektor.
29. Juli	AFME bot dem Exekutivdirektor die Stelle an.
1. August	Der Exekutivdirektor unterrichtete den EBA-Vorsitzenden mündlich über seine Absicht, zurückzutreten Am nächsten Tag reichte er ein förmliches Rücktrittsschreiben ein und ersuchte die EBA, seinen Wechsel zum CEO von AFME zu genehmigen.
3. bis 25. August	Der Exekutivdirektor war im Urlaub. Nach Angaben der EBA war er in diesem Zeitraum nicht aktiv in Politik- und Aufsichtsangelegenheiten tätig.	In diesem Zeitraum prüfte die EBA den Antrag des Exekutivdirektors auf Zulassung zum CEO von AFME und erstellte einen Entwurf eines Zulassungsbeschlusses.
26. August	Der Geschäftsführende Direktor entzog sich regulatorischen und aufsichtsrechtlichen Angelegenheiten. Er nahm nicht mehr an Tagesordnungspunkten des Rates der Aufseher oder des Verwaltungsrats zu solchen Angelegenheiten teil. Bestehende Rednerengagements und die geplante Teilnahme an auswärtigen Sitzungen wurden dem EBA-Personal neu zugewiesen. Der Exekutivdirektor war weiterhin in Verwaltungsangelegenheiten wie Finanzen, Personal, Beschaffung und Abschluss des Arbeitsprogramms und des Haushaltsplans 2020 tätig.
27. August bis 10. September		Der EBA-Verwaltungsrat erörterte den Beschlussentwurf. Am 30. August leitete der Rat der Aufseher der EBA das schriftliche Verfahren ein, um seinen Mitgliedern die Möglichkeit zur Stellungnahme zu geben. Dabei plädierte die Europäische Kommission für einen strengeren Ansatz als im Entwurf vorgeschlagen.
12. September		Der Rat der Aufseher nahm seinen „Beschluss über Beschränkungen“ an, mit dem der Wechsel des Exekutivdirektors zu AFME unter Auflagen genehmigt wurde.
16. September	Der Exekutivdirektor erhielt den Beschränkungsbeschluss.
20. September		Die EBA unterrichtete ihre Mitarbeiter über die Maßnahmen, die den Exekutivdirektor betreffen.
23. September - Ende Oktober		Die IT-Abteilung der EBA führte Maßnahmen zur Informationskontrolle in Bezug auf den Exekutivdirektor durch.
29. Oktober	Der Exekutivdirektor nahm einen Übertragungsbeschluss an. Dieser Beschluss trat am 1. November in Kraft und delegierte seine verbleibenden Aufgaben an andere EBA-Manager.
1. November bis 31. Januar 2020	Der Exekutivdirektor wird in bezahlten Urlaub versetzt. Er blieb bis zu seiner Abreise Mitarbeiter.
1. Februar	Der geschäftsführende Direktor begann seinen neuen Job als CEO von AFME. Der Exekutivdirektor ist in erster Linie für die Anwendung des Beschränkungsbeschlusses zuständig.
3. Februar		Der Verwaltungsrat hat Durchführungsmaßnahmen für den Beschränkungsbeschluss vereinbart.
5. Februar		Der amtierende Exekutivdirektor unterrichtete das Personal über die Durchführungsmaßnahmen.
11. Februar		In einem Schreiben an den Vorsitzenden der AFME informierte die EBA die AFME über die zusätzlichen Durchführungsmaßnahmen, die sie ergriffen hatte, um das Risiko indirekter Lobbyarbeit unter Beteiligung des Exekutivdirektors zu verringern. Darüber hinaus wurde die AFME über praktische Schritte informiert, die bei der Umsetzung dieser Maßnahmen zu befolgen sind.
17. Februar		Die AFME schrieb an die EBA und erklärte, sie habe ein internes Protokoll eingeführt, das ihre Politik zur Vermeidung von Interessenkonflikten ergänzt und Vorkehrungen zur Unterstützung der Einhaltung der Bedingungen in der Praxis getroffen.
Vor dem 28. Februar		Die EBA unterrichtete andere EU-Organe, -Einrichtungen und -Agenturen sowie einige andere internationale Organisationen [32] über die Durchführungsmaßnahmen im Zusammenhang mit dem Beschränkungsbeschluss.

 

[1] Beschluss des Europäischen Parlaments vom 9. März 1994 über die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten (94/262/EGKS, EG, Euratom): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX:31994D0262.

[2] Siehe Artikel 15 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union.

[3] https://www.ombudsman.europa.eu/de/de/de/110608

[4] Das Europäische Parlament bestätigte den ehemaligen Exekutivdirektor am 24. März 2011 erstmals in seiner Funktion. Seine zweite fünfjährige Amtszeit als Exekutivdirektor sollte 2021 enden.

[5] Wholesale Banking bezieht sich auf Aktivitäten, bei denen die beiden Seiten der Transaktion Banken oder andere Finanzinstitute sind.

[6] https://www.afme.eu/Über uns/Wie wir arbeiten

[7] Dies geht aus den öffentlichen Protokollen hervor, die die EBA über Treffen zwischen AFME und ihren Führungskräften führt, sowie aus den Informationen, die die EBA dem Bürgerbeauftragten für die Zwecke dieser Untersuchung übermittelt hat.

[8] Siehe: https://www.asktheeu.org/en/request/7295/response/24096/attach/8/2019%2009%2012%20Decision%20concerning%20restrictions%20on%20engagement%20in%20an%20occupational%20activity%20ED.pdf?cookie_passthrough=1

[9] Siehe: https://www.changefinance.org/the-coalition/.

[10] Entschließung des Europäischen Parlaments vom 16. Januar 2020 zu den Organen und Einrichtungen der Wirtschafts- und Währungsunion: Vermeidung von Interessenkonflikten nach dem öffentlichen Dienst (2019/2950(RSP)), siehe: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-0017_EN.html

[11] Siehe: https://www.ombudsman.europa.eu/correspondence/127636

[12] Siehe: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/123642

[13] Siehe: https://www.ombudsman.europa.eu/correspondence/127637.

[14] Artikel 16 des Statuts lautet: „Hängt diese Tätigkeit mit der Arbeit zusammen, die der Beamte in den letzten drei Dienstjahren geleistet hat, und könnte sie zu einem Konflikt mit den berechtigten Interessen des Organs führen, so kann die Anstellungsbehörde ihm unter Berücksichtigung des dienstlichen Interesses die Ausübung der Tätigkeit untersagen oder seine Zustimmung unter Bedingungen erteilen, die sie für angemessen hält ...“ (Hervorhebung nur hier).

[15] Eine Zusammenfassung des Beschränkungsbeschlusses finden Sie hier: https://eba.europa.eu/about-us/organisation/organisation-chart/conflict-of-interest-policy

Es gibt kein Enddatum für andere Verpflichtungen, wie die Verpflichtung, in Bezug auf die Annahme bestimmter Ernennungen oder Vorteile mit Integrität und Diskretion zu handeln, und die Verpflichtung, jede unbefugte Offenlegung von Informationen, die während seiner Zeit bei der EBA erlangt wurden, zu unterlassen.

[17] Beispiele für solche Fragen, die die EBA in ihrem Beschluss spezifiziert hat, sind: „die Auswirkungen der EU und die Umsetzung der endgültigen Basel-Ill-Standards; Aufsichtspolitik im Zusammenhang mit der grundlegenden Überprüfung des Handelsbuchs, notleidenden Krediten und Verbriefungen; der EBA-Stresstest; GW/TF-Risiken im aufsichtsrechtlichen Aufsichtsprozess; und sichere Kundenauthentifizierung und API-Implementierung gemäß der Zahlungsdiensterichtlinie 2. Im Zweifelsfall setzt sich der Bedienstete mit der EBA in Verbindung.“

[18] Siehe S. 10 und 11 der Antwort der EBA:

https://www.ombudsman.europa.eu/correspondence/127636.

[19] Die EBA beabsichtigt, diese Informationen in ihren Jahresbericht über die Durchführung von Artikel 16 des Statuts aufzunehmen.

[20] In Artikel 16 des Statuts heißt es: „Ein Beamter ist nach seinem Ausscheiden aus dem Dienst weiterhin verpflichtet, sich in Bezug auf die Annahme bestimmter Ernennungen oder Vorteile integer und zurückhaltend zu verhalten. Beamte, die beabsichtigen, innerhalb von zwei Jahren nach ihrem Ausscheiden aus dem Dienst eine Erwerbstätigkeit auszuüben, teilen dies ihrem Organ unter Verwendung eines bestimmten Formulars mit. Steht diese Tätigkeit im Zusammenhang mit der Arbeit, die der Beamte in den letzten drei Dienstjahren geleistet hat, und könnte sie zu einem Konflikt mit den berechtigten Interessen des Organs führen, so kann die Anstellungsbehörde ihm unter Berücksichtigung des dienstlichen Interesses entweder untersagen, sie auszuüben, oder seine Zustimmung unter Bedingungen erteilen, die sie für angemessen hält...“

[21] Siehe: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1549037343294&uri=CELEX:62013FJ0086

[22] Siehe Erwägungsgrund 1 der EBA-Gründungsverordnung.

[23] Siehe Artikel 52 der Gründungsverordnung der EBA.

Ähnliche Aussagen sind in den Gründungsverordnungen anderer EU-Finanzaufsichtsbehörden wie der Europäischen Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde und der Europäischen Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung enthalten, nicht aber anderer EU-Agenturen.

[25] So verhängte die EBA beispielsweise anstelle der im Statut festgelegten zwölf Monate ein direktes Lobbyverbot von zwei Jahren. Er verhängte ein indirektes Lobbyverbot von 18 Monaten und verpflichtete den ehemaligen Exekutivdirektor, während dieser Zeit keine Unterstützung für AFME-Mitglieder oder anderweitige Beiträge zu AFME-Tätigkeiten zu Themen zu leisten, die in direktem Zusammenhang mit der Arbeit stehen, die in den letzten drei Jahren bei der EBA geleistet wurde.

[26] Neben seiner Funktion als Exekutivdirektor der EBA war er Mitglied des Rates der Aufseher der Europäischen Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA) und der Europäischen Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA).

[27] Gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten.

Basel-III-Standards sind Mindestanforderungen, die für international tätige Banken gelten. Weitere Informationen finden Sie unter: https://www.bis.org/bcbs/basel3.htm.

[29] Siehe Anhang für einen detaillierten Zeitplan der Ereignisse im Zusammenhang mit dem Fall.

[30] In Artikel 11a des Statuts heißt es:

„1. Ein Beamter darf sich in Ausübung seines Amtes und vorbehaltlich der nachstehenden Bestimmungen nicht mit einer Angelegenheit befassen, an der er unmittelbar oder mittelbar ein persönliches Interesse hat, das seine Unabhängigkeit, insbesondere die familiären und finanziellen Interessen, beeinträchtigen könnte.

2. Jeder Beamte, dem es in Ausübung seines Amtes obliegt, sich mit einer der oben genannten Angelegenheiten zu befassen, unterrichtet unverzüglich die Anstellungsbehörde. Die Anstellungsbehörde trifft alle geeigneten Maßnahmen und kann insbesondere den Beamten von der Verantwortung in dieser Angelegenheit entbinden.“

[31] So nahm der Exekutivdirektor am 25. Mai 2019 an einer AFME-Veranstaltung in Frankfurt teil. Ebenfalls im Juli wurden zwischen AFME und dem Exekutivdirektor E-Mails ausgetauscht, die Folgendes betrafen: i. Positionspapiere des AFME-Ausschusses, denen der Exekutivdirektor zugestimmt hat, intern zu verbreiten und eine mögliche Diskussion mit dem AFME-Ausschuss vorzuschlagen (die EBA erklärte jedoch, dass keine weiteren E-Mails zu diesen Themen versandt wurden), und ii. eine Einladung zum Jahrestag des AFME-Ausschusses im September 2019, die der Exekutivdirektor akzeptierte.

[32] Dazu gehörten der Ausschuss für Wirtschaft und Währung des Europäischen Parlaments, der Ausschuss für Finanzdienstleistungen, die Generaldirektion Finanzstabilität der Kommission, die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde, die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung, das Aufsichtsgremium des Einheitlichen Aufsichtsmechanismus, der SRB, der ESRB und der Basler Ausschuss.