Datum: Tisdagen den 21 november 2023

Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån, plac Europejski 6, 00-844 Warszawa, Polen

Närvarande

Företrädare för Europeiska ombudsmannen

Marta Hirsch-Ziembinska, chefsrådgivare för efterlevnaden av stadgan

Jennifer King, juridisk expert

Richard More O’Ferrall, samordnare för förfrågningar

Företrädare för Frontex

Kontoret för grundläggande rättigheter

Samordnare för rapporten om allvarliga incidenter (FRO SIR)

Teamledare FRO.MAS (Flerfunktionell flygövervakning)

FRO Biträdande SIR-samordnare

Enheten för situationsmedvetenhet och övervakning (SAMD)

Gruppledare/tillförordnad chef för Frontex övervakningssektor

Skiftledare dygnet runt, alla dagar i veckan Situations- och krisövervakning/tillförordnad chef för övervakningscentrumet

Shift Leader - Situations- och krisövervakning dygnet runt

Frontex expert på övervakningstillgångar och flygsäkerhetsansvarig

Tjänstehandläggare

Avdelningen för operativa insatser (ORD)

3 Samordnare

Operativ handläggare

Mötets syfte

Syftet med mötet var att ombudsmannens undersökningsgrupp skulle få en bättre förståelse för Frontex förfaranden och praxis inom ramen för dess övervakningsverksamhet, särskilt när det gäller upptäckt av fartyg i ett ”nödläge” med migranter ombord. Denna övervakningsverksamhet äger rum inom ramen för både gemensamma insatser och Eurosurs integrerade ram.[1] Mötet syftade också till att klargöra den ram inom vilken Frontex samarbetar med nationella myndigheter inom ramen för sin övervakningsverksamhet och sina sök- och räddningsinsatser (SAR-insatser) samt rollen för flyg- och sjöfartsresurser som finansieras eller samfinansieras av Frontex. Dessutom syftade mötet till att klargöra om det finns ett protokoll med icke-statliga organisationer som tillhandahåller information till Frontex om fartyg som transporterar migranter.

Inledning och förfarandeinformation

Ombudsmannens undersökningsgrupp presenterade sig, tackade Frontex företrädare för mötet med dem och redogjorde för syftet med mötet. De beskrev den rättsliga ram som gäller för möten som hålls av ombudsmannen, särskilt att ombudsmannen inte skulle lämna ut någon information som Frontex identifierat som konfidentiell utan Frontex förhandsgodkännande ^[2].

Undersökningsgruppen förklarade att den skulle utarbeta ett utkast till rapport om mötet som skulle skickas till Frontex för att säkerställa att innehållet var sakligt korrekt och fullständigt. Mötesrapporten skulle sedan färdigställas och inkluderas i ärendehandlingarna.

Sammanträdesprocedurer

Före mötet skickade ombudsmannen till Frontex en förteckning över frågor som undersökningsgruppen hade för avsikt att ställa vid mötet. I begäran ingick också en begäran om att få ta del av relevanta handlingar.

Dagen före mötet underlättade Frontex inspektionen av relevanta handlingar vid sina kontor i Warszawa och lämnade även skriftliga svar på vissa av frågorna. Ombudsmannens undersökningsgrupp inspekterade handlingarna, som klassificerades som känsliga enligt Frontex interna klassificeringssystem.

De skriftliga svaren från Frontex användes som grund för diskussionen vid mötet och vidareutvecklades, vilket beskrivs under rubrikerna nedan i bilagan.

Mötets avslutande

Undersökningsgruppen tackade Frontex företrädare för deras tid och för de förklaringar som lämnats, och mötet avslutades.

 

Bryssel/Strasbourg den 29 november 2023

Marta Hirsch-Ziembinska Jennifer King

Chefsrådgivare för efterlevnad av stadgan Juridisk expert

Richard More O’Ferrall

Förfrågningssamordnare

 

Bilaga om den information som utbyts (inte konfidentiell)

Allmän information

I början av mötet gav Frontex företrädare en förklaring av Frontex roll inom ramen för gemensamma insatser och när det gäller multifunktionell flygövervakning (MAS) inom den integrerade ramen för Eurosur. Gemensamma insatser äger endast rum inom särskilda operativa områden som anges i de respektive operativa planer som överenskommits med värdmedlemsstaterna. I de operativa planerna anges att de resurser som utplaceras av Frontex är skyldiga att ge stöd till alla fartyg eller personer i sjönöd (SAR-insatser) och måste följa instruktioner (inklusive instruktioner om att hålla sig borta) från samordningscentrumet för räddningsinsatser (RCC) som har i uppdrag att samordna räddningsinsatserna. MAS-verksamhet som bedrivs som en del av Eurosurs eller Eurosurs fusionstjänsts (EFS) verksamhet ^[3] äger rum inom en annan ram. Denna verksamhet utförs uteslutande av flygtillgångar och bygger på ”tjänsteförfrågningar” från medlemsstaterna och är inriktad på området före gränserna [4]. Företrädarna förklarade att tillgångar som utplaceras som en del av gemensamma insatser vid behov får användas i övervakningsverksamhet utanför de utsedda områdena för den gemensamma insatsen på grundval av tillgångarnas närhet och efter överenskommelse med den myndighet i medlemsstaten som är värd för den gemensamma insatsen.

Inom ramen för MAS genomförs varje övervakningsflygning enligt ett utkast till operativ order som planerats en dag tidigare. Frontex företrädare förklarade att begäranden om tjänster från medlemsstaterna är en form av åtagande, där dessa stater söker stöd från Frontex beroende på deras särskilda behov. De anser att dessa begäranden om tjänster inte medför bindande skyldigheter som liknar ett avtal, eftersom det kan finnas fall där Frontex inte kan tillhandahålla den begärda tjänsten. Detta kan bero på tekniska, ekonomiska eller operativa skäl, t.ex. tekniska begränsningar för flygplansskrov (tekniska begränsningar beroende på typen av flygtillgång) eller väderförhållanden [5] .

Ombudsmannens undersökningsgrupp hänvisade i detta sammanhang till en incident som involverade de maltesiska myndigheterna, där den nationella myndigheten insisterade på att begränsningarna i begäran om tjänster var bindande för Frontex så att byrån inte fick genomföra MAS inom det maltesiska sök- och räddningsområdet utan de maltesiska myndigheternas formella samtycke. Frontex företrädare bekräftade att begränsningen, till följd av denna incident och efter diskussioner med de maltesiska myndigheterna, avlägsnades från efterföljande maltesiska begäranden om tjänster. Efter diskussioner med medlemsstaterna innehåller formuläret för begäran om delgivning nu dessutom två uttalanden: i) att den verksamhet som bedrivs enligt villkoren i begäran måste vara förenlig med de grundläggande rättigheterna, nämligen med EU:s människorättslagstiftning och de principer som följer av EU:s asyllagstiftning, inbegripet när det gäller fastställandet av säkerhetsplatser (i tillämpliga fall) och ii) att det inte finns några territoriella begränsningar för dess övervakningsverksamhet. 

Frontex företrädare förklarade också vem som är närvarande i dess europeiska övervakningsrum i Warszawa. Den europeiska övervakningsgruppen (EST), som samordnas av en gruppledare, ansvarar för att övervaka pågående MAS-verksamhet. EST omfattar i allmänhet – beroende på den nationella lagstiftningen om kustbevakningsfunktionerna i den stat som begär tjänsten – en nationell expert från brottsbekämpande myndigheter, en nationell expert med sök- och räddningsexpertis (dessa två roller kan slås samman till en enda expert) och en ”rapporterande tjänsteman” från Frontex. För övervakning av fartyg i eventuella nödsituationer samarbetar sök- och räddningsexperten med den nationella samordningscentralen för räddningsinsatser (RCC). En övervakare av grundläggande rättigheter kan också vara närvarande eller åtminstone kontaktas för att ge råd i frågor som rör grundläggande rättigheter. Denna sammansättning i det europeiska övervakningsrummet förblir konstant oavsett vilken medlemsstat som är involverad. Om en lokal samordningscentral utser en incident till sök- och räddningsåtgärd och tar på sig ansvaret för att samordna insatsen kan det hända att Frontex inte behöver samråda med relevanta nationella experter inom EST.

Som svar på frågor om hur Frontex följer upp rekommendationer från ombudet för grundläggande rättigheter eller dess styrelse, till exempel i handlingsplanen för grundläggande rättigheter, förklarade Frontex att sådana rekommendationer beaktas vid genomförandet av MAS-verksamhet.

I de slutliga rapporter om allvarliga incidenter som utfärdas efter en utredning av incidenter till havs där Frontex var inblandad får ombudet för grundläggande rättigheter också lämna rekommendationer. När rekommendationerna gäller praktiska förbättringar på tjänstenivå av hur Frontex utför sina insatser genomförs de omedelbart, i den mån de är genomförbara i rättslig och praktisk mening. Rekommendationerna i de slutliga SIR-rapporterna, som riktar sig till medlemsstaterna, måste vanligtvis behandlas på politisk nivå. Dessutom uppgav Frontex företrädare att de operativa enheterna och ombudet för grundläggande rättigheter har möten varje vecka för att diskutera och säkerställa genomförandet av rekommendationerna i handlingsplanen och genomföranderapporterna.

Utnämning av nödläge

Allmänt

Frontex har inga särskilda interna regler eller riktlinjer för fastställande av status för nödsituationer, eftersom sök- och räddningssituationer omfattas av den ansvariga regionala samordningscentralens behörighet. Förfarandena för sök- och räddningssituationer fastställs i EU-rätten och internationell rätt, inbegripet IAMSAR-manualen (International Aeronautical and Maritime Search and Rescue).

Om Frontex flygövervakning upptäcker fartyg i potentiella nödsituationer noteras de relevanta uppgifter som kan observeras – sjötillstånd, fartygets kurs och hastighet, sjövärdighet, beläggningsgrad synlig, flytkraft, information från värmebilder, synlig förekomst av livräddningsanordningar – i observationsrapporten. Sådan information vidarebefordras omedelbart till den regionala samordningscentral som ansvarar för den sök- och räddningsregion där händelsen äger rum, andra relevanta regionala samordningscentraler och enheter som är involverade i den pågående situationen och till kontoret för grundläggande rättigheter.

Om en Frontex-övervakningstillgång registrerar den första observationen av ett fartyg i en potentiell nödsituation kommer Frontex att upprätthålla en ”övervakningsposition” i väntan på instruktioner från den relevanta regionala samordningscentralen. Endast RCC kan fastställa fartygets nödläge (dvs. nödläge - den allvarligaste fasen av en nödsituation till sjöss). Frontex övervakningsanläggning på plats kan dock sända ett Mayday-anrop på fartygets vägnar (ett Mayday-relä) om det finns tydliga bevis för en risk för liv, till exempel om det finns en brand, en överhängande risk för att fartyget kommer att sjunka, närvaron av människor i vattnet, om båten är på drift och om andra inte är medvetna om händelsen osv. Detta gör Frontex regelbundet. För att illustrera detta hänvisade Frontex företrädare till en särskild incident, där Frontex var den första som lokaliserade fartyget med överhängande risk för att sjunka. Båten befann sig i ett tydligt undantagstillstånd. Frontex underrättade den samordningscentral för räddningsinsatser (RCC) som ansvarade för den allvarliga olyckshändelsen där händelsen ägde rum och sände ett Mayday-anrop på fartygets vägnar tills den relevanta samordningscentralen övertog samordningen. Om en flygkontrolltjänst redan är medveten om och involverad i uppföljningen av en observation av eller varning för ett fartyg upprätthåller Frontex flygresurser dock en övervakningsposition och tillhandahåller regelbundna uppdateringar, såvida inte den samordnande flygkontrolltjänsten ger andra instruktioner. Frontex utser inte nödläget. Detta är den ”behöriga” RCC:s ansvar: den samordnande RCC i vars SAR-område fartyget befinner sig.

Vid bedömningen av ett fartygs status kan Frontex endast beakta de faktiska bevis som byrån har samlat in/upptäckt med sin övervakning. Även om andra parter (båtar, regionala samordningscentrum, tredjepartsaktörer såsom icke-statliga organisationer) har vidarebefordrat information kan Frontex inte ta hänsyn till detta eftersom den övergripande behörigheten för samordning av sök- och räddningsinsatser ligger kvar hos den regionala samordningscentrumet. Frontex kan inte samordna sök- och räddningsinsatser på eget initiativ. När Frontex får information om det påstådda tillståndet för en båt eller för passagerarna ombord, inbegripet från icke-statliga organisationer, försöker byrån kontrollera denna information från andra källor, inbegripet de nationella experterna i det europeiska övervakningsrummet, som har en roll när det gäller att underlätta kommunikationen med medlemsstaternas regionala samordningscentrum.

Särskilda incidenter i inspekterade SIR

Adriana:

Eagle 1 (bemannade flygplan) var på ett övervakningsuppdrag inom ramen för Joint Operation (JO) Themis. Efter en kommunikation mellan den italienska regionala samordningscentralen och den grekiska regionala samordningscentralen, för vilken Frontex ingick i kopian, om det överfulla fiskefartyget i en potentiell nödsituation, instruerade Frontex Eagle 1 att gå till de koordinater som tillhandahölls, trots att det låg utanför den gemensamma organisationen av marknaden och uppdragsfärdplanen. Eagle 1 var i slutet av sin bränslebelastning. När Eagle 1 upptäckte Adriana överförde den livevideobilder till det europeiska övervakningsrummet (ESR), det internationella samordningscentrumet för JO Themis, det italienska samordningscentrumet för räddningsinsatser och det italienska nationella samordningscentrumet för Eurosur.  Direktsändningen överfördes också till förordningen om ansvarsfördelning och gjordes därmed tillgänglig för de nationella experterna från Grekland och Italien.

Crotone:

Som en del av övervakningen inom ramen för JO Themis upptäckte Eagle 1 (se ovan) en ”nöjesbåt”. På grund av starka vindar var Eagle 1 tvungen att återvända till basen. De insamlade uppgifterna, som ingick i observationsrapporten, vidarebefordrades till de berörda italienska myndigheterna.

Utgivning av Mayday-signaler

Allmänt

Frontex företrädare förklarade att rekommendation 14 [6] i Frontex handlingsplan för grundläggande rättigheter rör MAS-verksamhet. Frontex har inga särskilda interna regler eller riktlinjer för utfärdande av Mayday-signaler – den internationella rättsliga ramen för sök- och räddningsinsatser, inbegripet IAMSAR-handboken, som det hänvisas till ovan, gäller.

Frontex företrädare uppgav att ledarna för EST-teamet får särskild utbildning om den rättsliga ramen för sök- och räddningsinsatser och samordning av luftfartyg vid sök- och räddningsinsatser. Även om Frontex inte är en regional samordningscentral är det viktigt att förstå de mekanismer som styr sök- och räddningsinsatserna för att se till att Frontex kan ge de berörda myndigheterna bästa möjliga stöd i sådana fall. Sådana beslut om att utfärda ett Mayday-anrop på ett fartygs vägnar fattas av EST-gruppledaren efter samråd med de nationella experter som ingår i EST och i enlighet med tillämplig rättslig ram (EU-rätt och internationell rätt). I EST ingår ”sök- och räddningsexperter”, som underlättar kommunikationen med samordningscentralerna för räddningsinsatser och bidrar till bedömningen av fallen.

I enlighet med den tillämpliga rättsliga ramen utfärdas Mayday-signaler för ett fartygs räkning när det föreligger en överhängande fara för liv, på grundval av den verifierbara information som Frontex har identifierat i samband med sin övervakning. Frontex har vid ett antal tillfällen utfärdat Mayday-signaler på ett fartygs vägnar, baserat på dess övervakning. Vanligtvis skulle detta vara där en båt var i ett allvarligt tillstånd av icke-sjövärdighet och på väg att sjunka eller där det redan finns människor i vattnet, när båten är på drift, i brand eller när överfulla med svåra väderförhållanden kvarstår i området: med andra ord i situationer där det finns en överhängande fara för mänskligt liv.

När Frontex fattar ett sådant beslut måste den ta hänsyn till alla faktorer. Om ett Mayday-anrop för fartygets räkning utfärdas kommer den samordnande regionala samordningscentralen att överväga alla tillgängliga alternativ, inbegripet att styra fartyg i närheten för att bistå i sök- och räddningsinsatsen (SAR). Den regionala samordningscentralen är den enda enhet som ansvarar för att samordna sök- och räddningsinsatserna, och i detta sammanhang kanske det inte är nödvändigt att använda Frontex övervakningsresurser. RCC genomför sök- och räddningsplanen på grundval av sin behovsbedömning av vilka tillgångar som ska sättas in. I detta sammanhang uppgav Frontex företrädare att Frontex övervakningstillgång inte är en sök- och räddningsenhet eftersom den inte kan genomföra räddningsinsatser. Beslutet att utfärda ett Mayday-anrop på ett fartygs vägnar får endast fattas om det finns en klar och överhängande risk för liv.

Med tanke på det ofta stora antalet migrantbåtar som korsar havet (en dag undersökte Frontex 90 separata överfulla båtar) uppgav Frontex företrädare att det varken skulle vara möjligt eller, enligt deras uppfattning, tillrådligt att utfärda en Mayday-signal för vart och ett av fartygen enbart på grundval av upptäckt. Detta skulle kunna ha en betydande inverkan på den relevanta dubbelkontroll på distans som ska ingripa i flera fall utan möjlighet att formulera en prioritetsordning för de specifika fallen.

Om en sök- och räddningsinsats redan har deklarerats/pågått, eller om en samordnande regional samordningscentral redan känner till (och antas ansvara för) en nödsituation, är det upp till den regionala samordningscentralen att samordna sök- och räddningsverksamheten. En tredje part som utfärdar en Mayday-signal för ett fartyg som inte befinner sig i ett tydligt undantagstillstånd skulle kunna störa en pågående sök- och räddningsinsats, vilket skulle kunna skapa missförstånd och förvirring för den samordnande myndigheten och sjöfarts-/flygresurser i närheten.

Frontex företrädare uppgav att varje fall bedöms utifrån sina egna särdrag mot bakgrund av bestämmelserna i den internationella rättsliga ramen för sök- och räddningsinsatser och att det är svårt att fastställa mer detaljerad vägledning om när en Mayday-signal ska utfärdas för ett fartygs räkning, eftersom det i onödan kan begränsa den reflektion som krävs för att fatta ett beslut. Frontex tar inte heller hänsyn till identiteten på den regionala samordningscentral som deltar i dess beslut om huruvida en Mayday-signal ska utfärdas för ett fartygs räkning eller inte, eftersom detta skulle innebära en revision av de nationella myndigheterna och gå utöver Frontex mandat.

Särskilda incidenter i inspekterade SIR

De SIR som inspekterades av undersökningsgruppen innehöll exempel på när Frontex europeiska övervakningsgrupp hade utfärdat Mayday-signaler på ett fartygs vägnar.

Adriana: Med beaktande av de allmänna överväganden som beskrivs ovan uppgav medlemmar av Frontex övervakningssektor att EST inte hade ansett det nödvändigt att utfärda en Mayday-signal för fartygets räkning. Medan båten var överfull fanns det inga tecken på undantagstillstånd ombord och inget som tydde på att det fanns en överhängande fara för människoliv.

Övervakning/närvaro vid pågående nödsituationer

Allmänt

Frontex företrädare förklarade att rekommendation 13 [7] i Frontex handlingsplan för grundläggande rättigheter (handlingsplanen) rör MAS-verksamhet. Frontex har inga interna regler eller riktlinjer för fastställande av nödstatus för fartyg som den upptäcker under sin övervakning, eftersom endast den samordnande regionala samordningscentralen har denna behörighet. Frontex företrädare uppgav att ledarna för EST-teamet skickas på utbildning för att förbättra sin situationsmedvetenhet när de ställs inför situationer där Frontex övervakningsresurser används till stöd för sök- och räddningsinsatser.

Om Frontex genom sin planerade övervakningsverksamhet (antingen genom Eurosur eller gemensamma insatser) får kännedom om ett fartyg i en nödsituation kommer Frontex att försöka fortsätta sin övervakning så länge som möjligt. Detta är i linje med rekommendationerna i handlingsplanen för grundläggande rättigheter och annan vägledning.

Den kan vara skyldig att avbryta övervakningen på grund av a) praktiska begränsningar – bränsle- eller väderförhållanden, b) behovet av att övervaka andra nödsituationer, på uppdrag av den samordnande nationella myndigheten, c) risken för att den pågående övervakningen kan medföra ytterligare/alternativa risker för säkerheten och människoliv (för besättningen eller andra fartyg i området), d) om den samordnande myndigheten instruerar den att avbryta övervakningen, som har kontroll över hela området, inklusive luftrummet, e) i samband med d), där luftrumsbegränsningar införs (meddelande till flyguppdrag eller NOTAM).

När en nationell myndighet har tagit över samordningen av en nödsituation eller inlett en sök- och räddningsinsats ansvarar den nationella samordningscentralen för att organisera vilka tillgångar som bidrar med vilket stöd. Den regionala samordningscentralen är alltid medveten om a) vilka tillgångar Frontex har till sitt förfogande och b) de befintliga färdplanerna för Frontex övervakningsresurser. Frontex skulle därför endast kunna/skulle bidra till flygövervakning i en nödsituation som redan samordnats av en nationell flygkontrolltjänst om den a) ombads att göra detta av flygkontrolltjänsten eller b) befann sig på sträckan för en tillgångs befintliga färdplan, och flygkontrolltjänsten inte har ett NOTAM på plats som begränsar tillträdet till området eller samtycker till att tillgången fortsätter på sträckan till den specifika platsen utan att äventyra de pågående sök- och räddningsinsatserna.

Om en samordnande regional samordningscentral inte begär att Frontex resurser ska bidra till en pågående sök- och räddningsinsats får Frontex proaktivt kontakta den regionala samordningscentralen för att underrätta dem om vilka resurser den har tillgängliga och sin vilja att avleda resurser för att bistå. Frontex får inte ensidigt avleda flygövervakningsresurser till området för en pågående sök- och räddningsinsats som samordnas av den berörda nationella myndigheten. Detta skulle kunna skapa säkerhetsrisker för tillgångar som är involverade i sök- och räddningsinsatser (i de flesta fall kommer ett NOTAM att finnas på plats) och skulle också överskrida Frontex mandat och inkräkta på RCC:s samordnande mandat.

Som en del av gemensamma insatser har Frontex medfinansierat utplacering av maritima tillgångar (fartyg/båtar) som skulle kunna göras tillgängliga för att bistå i samband med en pågående sök- och räddningsinsats, om den behöriga regionala samordningscentralen begär detta. De maritima resurser som Frontex utplacerar har olika kapacitet beroende på deras typ av tekniska egenskaper. Sådana tillgångar har inte alltid den räckvidd eller kapacitet som krävs för att bidra till sök- och räddningsinsatser med längre räckvidd utanför kustvattnen. Inom ramen för gemensamma insatser får Frontex också medfinansiera deltagande av tillgångar som ägs av nationella myndigheter. Detta kan också innebära att sådana tillgångar är involverade i sök- och räddningsverksamhet, om den behöriga regionala samordningscentralen begär det.

Särskilda incidenter i inspekterade SIR

Adriana: Som nämnts ovan, Eagle 1 var på väg mot slutet av sitt uppdrag (och dess bränsle betala last) under JO Themis när det instruerades att gå till koordinaterna för Adriana. Eagle 1 stannade hos Adriana så länge som möjligt och lämnade först när den nådde ”bingobränsle”, det vill säga när den var tvungen att återvända eftersom den hade slut på bränsle.

Vid olika tillfällen, med början den 13 juni 2023 kl. 16.35 UTC, kontaktade Frontex de grekiska myndigheterna och erbjöd stöd från sitt övervakningsflygplan för att hjälpa till med Adriana-incidenten. De grekiska myndigheterna har aldrig reagerat positivt på detta. Klockan 18.45 UTC den 13 juni lyfte ett av Frontex fjärrstyrda luftfartyg (Heron 2), i enlighet med färdplanen, för att genomföra övervakningsverksamhet inom ramen för Eurosur. Dess flygmönster var planerat att utföras inom det grekiska SAR-området, där Adriana var belägen. Detta flygmönster hade lämnats in till de grekiska myndigheterna föregående dag och inga invändningar mottogs. Det planerade flygmönstret diskuterades också under den operativa briefingen före flygning, där även den grekiska nationella experten ingick i Frontex europeiska övervakningsgrupp. Klockan 18.50 UTC den 13 juni bad de grekiska myndigheterna Frontex att skicka Heron 2 för att inspektera ett annat fartyg (en överfull segelbåt utanför Kretas kust). EST identifierade ett NOTAM på plats i ett angivet område som omfattar den pågående sök- och räddningsinsatsen med Adriana. Klockan 23.20 UTC återupptog Heron 2 sin färdplan och Frontex dirigerade den till de senast kända koordinaterna för Adriana (som befann sig inuti Heron 2-flygmönstret som fastställts för den dagen).

Enligt Frontex företrädare gjorde Frontex allt som stod i dess makt, med beaktande av den allmänna informationen ovan. Det gick till och med utöver sin vanliga verksamhet, både genom att beordra Eagle 1 att lämna JO Themis operativa zon för att först undersöka Adriana och sedan upprepade gånger erbjuda de grekiska myndigheterna sina flygtillgångar för att hjälpa till med den särskilda administrativa regionen. Det senare var ett ytterligare proaktivt initiativ som normalt inte genomförs. Frontex företrädare betonade att när Eagle 1 lämnade platsen för Adriana var två regionala kontrollcentrum medvetna om iakttagelsen, varav den ena var den nationella myndighet som ansvarade för den allvarliga incidenten där incidenten inträffade.

Crotone: Eagle 1 upptäckte ”nöjesbåten” och vidarebefordrade informationen till de italienska myndigheterna, som tog emot direktuppspelningen av fritidsbåten. Nödläget utvecklades senare när Eagle 1 inte längre var på plats.

Efter förlisningen erbjöd sig Frontex att tidigarelägga starten av Eagle 1 för att bistå i sök- och räddningsinsatsen. De italienska myndigheterna svarade inte på detta och bad först senare kommissionen att hjälpa till med sökandet.

Begränsningar genom serviceförfrågningar

I samband med inspektionen av handlingar blev ombudsmannens undersökningsgrupp medveten om att den ”tjänstebegäran” enligt vilken Frontex tillhandahåller övervakningsverksamhet till en medlemsstat innehöll begränsningar av Frontex eventuella övervakningsverksamhet.

Frontex företrädare förklarade under mötet att farhågor om bestämmelserna i denna begäran om tjänster också hade tagits upp av ombudet för grundläggande rättigheter och att Frontex hade uppdaterat sina formulär för begäran om tjänster för att säkerställa att sådana begränsningar inte ingår.  Efter diskussioner med medlemsstaterna innehåller dessa mallar för begäran om tjänster dessutom ett uttalande om att den verksamhet som bedrivs måste vara förenlig med de grundläggande rättigheterna när det gäller sök- och räddningsinsatser och principen om non-refoulement.

Samverkan med samordnande nationella myndigheter under pågående sök- och räddningsinsatser

Allmänt

Om Frontex skickar observationsrapporter och känner till en pågående sök- och räddningsinsats söker byrån uppdateringar från den samordnande regionala samordningscentralen i samband med dess erbjudanden om bistånd. De nationella myndigheterna är dock inte skyldiga att lämna uppdateringar eller information till Frontex. Frontex företrädare förklarade att de relevanta nationella experterna i Frontex europeiska övervakningsgrupp under en pågående sök- och räddningsinsats kan ha privilegierad tillgång till nationella IKT-system. Detta betyder dock inte att de kommer att ha tillgång till den fullständiga samordningsbilden av den pågående sök- och räddningsinsatsen och därför kanske inte kan uppdatera Frontex.

Särskilda incidenter i inspekterade SIR

Adriana:

Parallellt med Frontex upprepade erbjudanden om hjälp med den pågående sök- och räddningsinsatsen bad Frontex också om uppdateringar från de grekiska myndigheterna, men fick inga uppdateringar. Den nationella experten i den europeiska övervakningsgruppen, som är medlem av den grekiska kustbevakningen, var också i kontakt med Greklands regionala samordningscentral.

Uppföljning av rekommendationer om grundläggande rättigheter

Utöver rekommendationerna om övervakning (vistelse på plats) och Mayday-signaler på ett fartygs vägnar, som tagits upp ovan, frågade ombudsmannens undersökningsgrupp mer allmänt om uppföljningen av rekommendationerna från ombudet för grundläggande rättigheter och i handlingsplanen för grundläggande rättigheter och andra dokument. Frontex företrädare uppgav att de genomför allt som kan genomföras. Om rekommendationerna överlappar andra politikområden eller de nationella myndigheternas uppdrag och ansvarsområden är det kanske inte möjligt att genomföra rekommendationerna. Men det finns ett gott samarbete med ombudet för grundläggande rättigheter och Frontex försöker samarbeta med ombudet för grundläggande rättigheter för att genomföra rekommendationer.

Användning av kameror på medfinansierade tillgångar

Allmänt

Som nämnts ovan finns det i samband med gemensamma insatser tillgångar som utlovats av medlemsstaterna under de årliga bilaterala förhandlingarna och som används för en gemensam insats. Det finns tillgångar som ägs eller leasas av Frontex, och det finns tillgångar i värdmedlemsstaten som kan medfinansieras när de deltar i den gemensamma insatsen. De senare är skyldiga att ha kroppskameror och att använda dessa när de deltar i verksamhet inom ramen för en gemensam insats. Frontex företrädare uppgav att problemet med att inte använda kroppskameror på medfinansierade tillgångar är mer utbrett än JO Poseidon. FROM:s egna uppdragsrapporter visar att kamerorna i JO Poseidon inte används på rätt sätt av de grekiska myndigheterna. Dessa rapporter innehåller en förteckning över åtgärder för att försöka säkerställa att sådana kroppskameror används korrekt med tanke på skyldigheten att rapportera påstådda kränkningar av de grundläggande rättigheterna och när sådana inspelningar är ett viktigt instrument. Dessutom hänvisade ombudet för grundläggande rättigheter till dataskyddsbegränsningar i vissa medlemsstater, vilket innebär att även om det finns inspelningar lagras de endast i 15 dagar. FRO överväger hur man på bästa sätt kan hantera denna korta lagringsperiod.

Särskilda incidenter i inspekterade SIR

Adriana: Den grekiska kustbevakningen båt N920, som var på platsen för skeppsbrottet, var inte en medfinansierad tillgång under JO Poseidon vid tidpunkten för händelsen. Frontex kommer överens om typ, antal och perioder för medfinansiering av värdmedlemsstatens tillgångar och den grekiska kustbevakningen beslutar vilka konkreta tillgångar som ska tilldelas. Även om det kan få medfinansiering när det deltar i verksamhet inom ramen för JO Poseidon, var detta inte fallet i Adriana-incidenten: N920 var involverad i en sök- och räddningsinsats som samordnades av de grekiska nationella myndigheterna i det grekiska sök- och räddningsområdet (inte i insatsområdet för JO Poseidon). Rapporterna om att båten medfinansierades av Frontex är därför inte korrekta. Förvärvet kan ha finansierats av EU inom ramen för fonderna för inre säkerhet. I detta fall skulle det dock ankomma på Europeiska kommissionen att se till att Grekland uppfyller sina skyldigheter i fråga om grundläggande rättigheter samt alla bestämmelser om användning av kameror.

Crotone: En av de italienska kustbevakningsbåtar som deltog i sök- och räddningsinsatsen medfinansierades av Frontex för dess verksamhet i sök- och räddningsinsatsen. Frontex företrädare kunde inte lämna några närmare uppgifter om detta.

Ombudets roll i övervakning och pågående sök- och räddningssituationer

Enligt de olika interna regler och förfaranden som ligger till grund för Frontex övervakningsverksamhet är ombudet för grundläggande rättigheter en del av EST (ombudet för grundläggande rättigheter har en ”plats” där) och bör i möjligaste mån vara närvarande för att ge råd i samband med sådan övervakningsverksamhet.

Ombudsmannens undersökningsgrupp fastställde att ingen företrädare för ombudet för grundläggande rättigheter var närvarande i det europeiska övervakningsrummet vid tidpunkten för skeppsbrottet i Adriana och när det gäller incidenten nära Crotone. När det gäller Adriana ägde övervakningen rum under normal arbetstid (på morgonen), liksom några av de efterföljande försöken att kontakta den grekiska gemensamma forskningscentrumet, men skeppsbrottet inträffade under helgen. När det gäller Crotone inträffade händelsen under helgen. I båda fallen följde den tilldelade tjänstgörande FROM upp med gruppledaren.

Ombudsmannens undersökningsgrupp frågade varför ombudet för grundläggande rättigheter ofta inte är permanent närvarande, med tanke på de aktuella frågorna, särskilt på grund av de tydliga fördelarna med att ha rådgivning om grundläggande rättigheter i samband med en pågående incident, snarare än retroaktivt, efter det att en potentiell överträdelse har inträffat.

Ombudet för grundläggande rättigheter förklarade att det på grund av begränsade personalresurser och det faktum att övervakarna av grundläggande rättigheter endast kan vara närvarande under arbetstid eftersom de inte arbetar i skift och att de också är skyldiga att bistå i andra aspekter av Frontex verksamhet, inte är möjligt att tillhandahålla en konstant närvaro i övervakningsrummet. Företrädare för ombudet för grundläggande rättigheter är därför ofta inte närvarande. Varje vecka under de senaste två åren skickade dock FRO.MAS-teamet ett e-postmeddelande till det europeiska övervakningsteamet för att informera dem om vem som är den FROM som tilldelats uppgiften att övervaka MAS-aktiviteterna från måndag till fredag (9.00–17.30) med en säkerhetskopia för helgen. Dessutom är FROM-skivorna i kopia av alla observationsrapporter och har tillgång till all relevant information, inklusive realtidsströmning från FSA. När den tilldelade FROM-enheten inte är närvarande i det europeiska övervakningsrummet kontrollerar den regelbundet den observation som tas emot i realtid via e-post och interagerar två gånger om dagen med gruppledaren.

Medveten om ovannämnda begränsningar arbetar ombudet för grundläggande rättigheter med operativa enheter för att fastställa lösningar, till exempel genom att ha ett joursystem efter kl. 17.30 och under helgen och protokoll/riktlinjer för den europeiska övervakningsgruppen om när man ska kontakta ombudet för grundläggande rättigheter i tjänst.

Ombudet för grundläggande rättigheter belyste utmaningarna med att få tillgång till information och snabba svar från medlemsstaternas myndigheter även när det gäller utredningarna av allvarliga incidenter.

Användning av annan utrustning och teknik

Som svar på en fråga från undersökningsgruppen om en eventuell utplacering av livflottar från Frontex flygresurser förklarade Frontex företrädare att detta alternativ inte i sig är en allmän kapacitet. Även om det finns en sådan kapacitet baseras besluten att sätta ut livflottar på instruktioner från den samordnande RCC och måste bedömas noggrant för att undvika att skapa ytterligare risker för liv.

När det gäller användningen av satellitbilder genom Copernicussystemet för att hjälpa till med övervakningen av migrantbåtar förklarade Frontex företrädare att även om denna facilitet har särskilda användningsområden inom ramen för sin övervakningsverksamhet är den inte användbar för övervakning av båtar i realtid. Satelliterna passerar vid specifika tider på dagen, enligt satellitbanorna (eftersom det kan vara mer än en gång per dag) och övervakning eller bilder måste baseras på en serviceförfrågan i förväg och ge specifika koordinater. Även när de används, satellitbilder kanske inte är användbara för att upptäcka mindre båtar och kommer att ta tre timmar för leverans av bilderna.

I vissa av Frontex övervakningsresurser har Frontex kapacitet att upptäcka satellittelefonsignaler för att stödja upptäckten av potentiella båtar i nödsituationer till sjöss. Sådan kapacitet bidrar till att rädda liv till sjöss, särskilt i operativa scenarier där andra sensorer kanske inte är lika effektiva under ogynnsamma väderförhållanden (radar och visuella verktyg).  Den kan också använda platsen för samtal för att ge ytterligare information om en båt, men den avlyssnar inte samtal. Under alla omständigheter förklarade Frontex att denna teknik endast fungerar om tillgången är luftburen.

När det gäller informationsutbytet mellan Frontex och nationella myndigheter i samband med gemensamma insatser förklarade Frontex att applikationen för rapportering av gemensamma insatser (JORA) samlar in information från värdmedlemsstater om gemensamma insatser. Dessa medlemsstater kan lämna uppgifter om incidenter inom och utanför de gemensamma insatsernas operativa område som inträffar på länder utanför EU:s territorium när det gäller förebyggande av avresor eller åtgärder från länder utanför EU. Frontex validerar denna information genom en kvalitetskontroll/konsekvenskontroll, medan internationella samordningscentrum validerar uppgifterna på nationell nivå. [8]

Samordnaren var medveten om incidenten och frågade om Frontex ytresurser var inblandade, men Frontex var inte involverad eftersom incidenten var långt borta från det operativa området och där den medfinansierade tekniska utrustningen utplacerades.

 

[1] Det europeiska gränsövervakningssystemet (Eurosur) inrättades 2013 och är en ram för informationsutbyte och samarbete mellan medlemsstaterna och Frontex för att förbättra situationsmedvetenheten och öka reaktionsförmågan vid de yttre gränserna. Frontex driver Eurosur, som består av medlemsstaternas nationella myndigheter med ansvar för gränsförvaltning, inbegripet kustbevakningar, i den mån de utför gränskontrolluppgifter. Frontex upprätthåller en europeisk situationsbild med information om situationen vid de europeiska gränserna och området före gränserna.

[2] Artikel 4.8 i Europeiska ombudsmannens genomförandebestämmelser.

[3] Frontex ansvarar för att samordna Eurosurs fusionstjänster genom vilka Frontex delar information som samlats in från satelliter och andra övervakningsverktyg, t.ex. de som används av Europeiska sjösäkerhetsbyrån och EU:s satellitcentrum, med medlemsstaterna.

[4] Artikel 2.13 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1896 av den 13 november 2019 om den europeiska gräns- och kustbevakningen och om upphävande av förordningarna (EU) nr 1052/2013 och (EU) 2016/1624 (EUT L 295, 14.11.2019, s. 1).

[5] Artikel 28.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1896 av den 13 november 2019

[6] I rekommendation 14 i handlingsplanen anges att övervakningsresurserna bör finnas kvar på platsen för upptäckta incidenter för att dokumentera gränspolisens/kustbevakningens åtgärder tills de är slutförda och att en systematisk bedömning/motivering av huruvida de ska stanna kvar eller inte bör baseras på fastställda kriterier. (Frontex styrelsebeslut 61/2021 om antagande av handlingsplanen för grundläggande rättigheter för genomförandet av strategin för grundläggande rättigheter: https://www.frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/MB_Decision/2021/MB_Decision_61_2021_adopting_the_Fundamental_Rights_Action_Plan_for_the_implementation_of_the_FRS.pdf )

[7] I rekommendation 13 i handlingsplanen anges att utvärderingen av situationen och motsvarande meddelande bör skickas till de berörda myndigheterna så snart som möjligt. Mayday-reläkommunikation bör sändas omedelbart efter det att en nödsituation har observerats. (Frontex styrelsebeslut 61/2021 om antagande av handlingsplanen för grundläggande rättigheter för genomförandet av strategin för grundläggande rättigheter: https://www.frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/MB_Decision/2021/MB_Decision_61_2021_adopting_the_Fundamental_Rights_Action_Plan_for_the_implementation_of_the_FRS.pdf )

[8] Rapportering om operativa områden före gränserna eller icke-gemensamma operativa områden finns också tillgänglig via JORA och Eurosur-applikationen. Byrån arbetar för närvarande med att förbättra situationsrapporteringen inom ramen för Eurosur, särskilt rapportering av sök- och räddningsrelaterade enskilda händelser (bilaga II till kommissionens genomförandeförordning (EU) 2021/581 av den 9 april 2021 om situationsbilder i förordningen om det europeiska gränsövervakningssystemet (Eurosur).