Inledning

Den 14 juni 2023 drunknade över 600 personer i Medelhavet, utanför Pylos kust i Grekland, när deras båt – ett mycket överfullt fiskefartyg vid namn Adriana – kapsejsade och sjönk.

Tragedin med Adriana beskrevs av EU:s kommissionsledamot med ansvar för inrikes frågor, Ylva Johansson, som ”ett av de värsta skeppsvraken i världen under detta århundrade” och betonade behovet av att ”fastställa fakta om vad som hände varje steg på denna ödesdigra resa”.

Ombudsmannen genomförde en undersökning på eget initiativ för att undersöka fakta om Europeiska gräns- och kustbevakningsbyråns (Frontex) åtgärder i takt med att tragedin utvecklades, samt hur byrån reagerade i andra nödsituationer till sjöss där den har varit inblandad.

Utredningen undersökte också förhållandet mellan Frontex och medlemsstaternas myndigheter i samband med nödsituationer till sjöss där Frontex är inblandat. Rådet övervägde ansvarsfördelningen mellan EU och medlemsstaterna i sök- och räddningsinsatser och hur detta påverkar resultaten av sådana insatser.

Undersökningen bedömde Frontex åtgärder, men dess slutsatser, som redovisas nedan och mer i detalj i det beslut som avslutar undersökningen, ledde till bredare reflektioner om de förändringar som behövs på EU-nivå för att visa EU:s åtagande att rädda liv till sjöss eller, som kommissionens ordförande Ursula von der Leyen uppgav i sitt tal till Europaparlamentet i september 2020, att det inte är frivilligt att rädda liv till sjöss.

Två övergripande slutsatser kräver omedelbar och brådskande uppmärksamhet:

· Utredningen visade i vilken utsträckning Frontex är beroende av medlemsstaternas åtgärder för att upprätthålla sina skyldigheter i fråga om grundläggande rättigheter och sin skyldighet att rädda liv.  Mot bakgrund av dessa slutsatser och den växande oron för att en medlemsstat ihållande kränker de grundläggande rättigheterna i sina gränskontrollinsatser bör Frontex överväga om tröskeln har nåtts för att den ska kunna avsluta, dra tillbaka eller avbryta sin verksamhet med den berörda medlemsstaten. Den bör offentligt klargöra sina skäl för att dra slutsatsen att tröskelvärdet har uppnåtts eller inte har uppnåtts.

· För att ge svar på de bredare systemfrågor som går utöver mandatet för denna undersökning uppmanar ombudsmannen Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen att inrätta en oberoende undersökningskommission för att bedöma orsakerna till det stora antalet dödsfall i Medelhavet, att dra lärdom av incidenter såsom förlisningen av Adriana och att utfärda rekommendationer om hur grundläggande rättigheter och rätten till liv kan skyddas vid insatser vid nödsituationer till sjöss. 

Bakgrund

Frontex verkar inte i ett vakuum. Behandlingen av ”migrantbåtar” som försöker navigera i Medelhavet kan påverkas av faktorer som normalt inte skulle gälla för sök- och räddningsinsatser, särskilt de politiska och andra känsligheterna kring migration.

Kritiskt sett påstås möjligheten till proaktiv räddning vara en ”pullfaktor” för människor som försöker migrera till Europa med ofta farliga medel och för att uppmuntra människosmugglare att sätta fler liv i fara.

Oavsett om det rör sig om en olycka eller en konstruktion har de beslut som fattats under de senaste åren lett till att de proaktiva räddningsinsatserna har begränsats.

Under 2014 avslutades Mare Nostrum, den årliga delvis EU-finansierade proaktiva sök- och räddningsinsatsen under ledning av de italienska myndigheterna, och har hittills inte ersatts av något som närmar sig samma omfattning och räckvidd.

Icke-statliga organisationer som deltar i proaktiva räddningsinsatser har hotats med åtal i flera medlemsstater.

Frontex döptes om 2016 för att inkludera beteckningen ”kustbevakning”, men dess mandat och omfattningen av dess verksamhet ligger inte i linje med vad som allmänt uppfattas som kustbevakningens uppdrag.

Trots att Frontex har sök- och räddningsskyldigheter står det klart att den i första hand tillhandahåller en sök- eller övervakningsfunktion och inte en räddningsfunktion.

Dess förmåga att rädda liv i riskzonen begränsas ytterligare av det faktum att det är medlemsstaternas myndigheter som leder och samordnar sök- och räddningsinsatser.

Denna spänning mellan Frontex skyldighet att rädda liv och trycket på att förhindra eller avskräcka människor från att försöka ta sig över Medelhavet skapar en utmaning för Frontex när det gäller att balansera dess roll att stödja medlemsstaterna i förvaltningen av EU:s yttre gränser med dess skyldigheter i fråga om grundläggande rättigheter.

Det skapar en liknande utmaning för EU som helhet, särskilt hur man ska se till att människor ombord på ”migrantbåtar” ges samma skydd och garanteras samma rätt till liv som andra.

Adriana skeppsbrott

Den 10 juni 2023 lämnade Adriana hamnen i Tobruk i Libyen, på väg till Italien, med omkring 750 personer som försökte migrera till Europa.

De italienska myndigheterna uppmärksammade båten på morgonen den 13 juni. Frontex kopierades till ett meddelande som skickades av det italienska samordningscentrumet för sjöräddning till Greklands gemensamma samordningscentrum för sjöräddning. Icke bekräftade rapporter om döda och/eller döende vuxna och barn på båten hade också gjorts av icke-statliga organisationer i kontakt med människor på båten.

Frontex styrde ett flygplan, som utförde standardövervakning till sjöss, till båtens position. Detta flygplan delade videofilmer och annan information om båtens skick och sjöläge med både de italienska och grekiska fjärrkontrollcentralerna. I synnerhet uppgavs att båten var överfull och att inga flytvästar var synliga.

Frontex utfärdade inget Mayday-relä, eftersom man ansåg att båten inte var i omedelbar fara.

Flygplanet var tvunget att återvända till basen efter 10 minuter när det nådde gränserna för sitt bränsle.

Eftersom båten befann sig i den grekiska sök- och räddningsregionen var det den grekiska regionala samordningscentralen som ansvarade för samordningen av alla sök- och räddningsinsatser. Frontex – och alla andra fartyg i området – var tvungna att ta emot ytterligare instruktioner.

Enligt de handlingar som granskades under denna undersökning skulle Frontex därefter, vid fyra separata tillfällen, den 13–14 juni begära uppdateringar från och lämna erbjudanden om bistånd till det grekiska regionala samordningscentrumet, bland annat för att återvända för att bistå med flygövervakning. Kommissionen har inte fått något svar från de grekiska myndigheterna på något av dessa meddelanden.

På kvällen den 13 juni 2023 skulle ett av Frontex fjärrstyrda luftfartyg som deltog i den i förväg planerade flygövervakningen passera över det område där Adriana befann sig. Istället omdirigerades den till en annan incident på begäran av de grekiska myndigheterna: en migrantbåt som senare blev föremål för en sök- och räddningsinsats.

Cirka 15 timmar efter den första varningen från de italienska myndigheterna kapsejsade och sjönk båten.

En grekisk kustbevakningsbåt och andra båtar som leddes till Adriana-koordinaterna räddade därefter cirka 100 personer, varav de flesta togs till land av ett privat fartyg. Ett 80-tal kroppar återfanns.

Över 600 män, kvinnor och barn antas ha dött.

På morgonen den 14 juni 2023 skickade Frontex ett flygplan till Adrianas koordinater, som en del av en i förväg planerad flygövervakning.

Vid ankomsten hade båten kapsejsat och inga passagerare eller andra spår av båten var synliga i vattnet. När Frontex erbjöd sig att återvända med ett annat flygplan berättade det grekiska regionala samordningscentrumet för Frontex att dess tjänster inte längre behövdes.

Ansvar för skeppsbrottet

I sitt tal till Europaparlamentet i juli sade kommissionsledamot Ylva Johansson följande:

”Vattnen ovanför Adriana är nu tysta, inga gravstenar, ingen markör, inget att komma ihåg namnen på. Låt våra handlingar bli vårt monument.”

Överlevande, medieföretag och organisationer i det civila samhället har upprepade gånger påstått att den grekiska kustbevakningens agerande bidrog till att båten sjönk.

Alla bedömningar av omständigheterna kring denna tragedi äventyras allvarligt av avsaknaden av videoinspelningar eller andra inspelningar av vad som ägde rum under de timmar och minuter som ledde fram till båtens kapsejsning, och de händelser som ägde rum omedelbart efter det att hundratals människor hade fallit i havet.

Det har framkommit att färdskrivare ombord på HCG-fartyget hade stängts av av skäl som är omstridda. Ett antal överlevande hävdade också att deras mobiltelefoner togs från dem av HCG.

Som nämnts ovan hade Frontex inte heller fått tillstånd från det grekiska fjärrövervakningscentrumet att lämna den andra incidenten och bege sig till platsen för Adriana innan den sjönk. Om det hade gjort det, kan det ha varit i stånd att registrera vad som hände och eventuellt påverkat HCG: s handlingar.

Den grekiska marindomstolen utreder för närvarande kustbevakningens åtgärder.

Europeiska kommissionen har upprepade gånger krävt att fakta ska framkomma. Vid en utfrågning i Europaparlamentets utskott för medborgerliga fri- och rättigheter den 14 februari 2024 noterade dock en högre tjänsteman vid kommissionen svårigheterna med att kommunicera med sjödomstolen om uppdateringar om framstegen i domstolens utredning.

Den grekiska ombudsmannen genomför en utredning på eget initiativ av kustbevakningen till följd av kustbevakningens beslut att inte inleda någon intern utredning. I en rapport om allvarliga incidenter från Frontex byrå för grundläggande rättigheter uppgavs att de inte fick ”relevant information” från de grekiska myndigheterna efter en rad frågor till dem.

Trots dessa initiativ är det beklagligt att det på EU-nivå inte finns någon gemensam mekanism för ansvarsutkrävande som på ett oberoende sätt skulle kunna utreda alla relaterade frågor, inbegripet de grekiska myndigheternas roll, Frontex roll och rollen för någon annan relevant institution, såsom Europeiska kommissionen, som har ansvar för att säkerställa efterlevnaden av bestämmelserna om grundläggande rättigheter enligt EU-fördragen.

Ombudsmannens slutsatser

Frontex förbindelser med medlemsstaternas myndigheter

Frontex har omfattande skyldigheter i fråga om grundläggande rättigheter både i allmänhet och i samband med sök- och räddningsinsatser till sjöss. Dessa skyldigheter har utarbetats i operativa planer, tjänsteförfrågningar om övervakning, regler och förfaranden som också specificerar byråns olika roller och ansvarsområden gentemot medlemsstaternas myndigheter.

Frontex kan inte sägas ha brutit mot någon av de relevanta reglerna och förfarandena. Planerna och förfarandena riskerar dock att begränsa Frontex förmåga att agera oberoende för att fullgöra sina skyldigheter i fråga om grundläggande rättigheter.

När det till exempel gäller förlisningen av Adriana hindrade de tjänsteförfrågningar som styrde Frontex övervakningsverksamhet, tillsammans med de internationella reglerna om sök- och räddningsinsatser, Frontex från att återvända till den senast kända positionen för båten utan samtycke från den grekiska regionala samordningscentralen. Att inte lyda ordern om att omdirigera ett övervakningsflygplan till en annan incident skulle också ha varit ett brott mot dessa rättsliga bestämmelser och avtal.

Följden av detta, och avsaknaden av en rättslig ram på EU-nivå för sök- och räddningsinsatser, är att båtar i nöd som transporterar flyktingar och asylsökande inte kan förlita sig på proaktiva sök- och räddningsinsatser på EU-nivå för att genomföra en räddningsinsats och i första hand är beroende av att medlemsstaternas myndigheter gör detta.

Om Frontex hyser tvivel om en medlemsstats efterlevnad av de grundläggande rättigheterna i samband med sök- och räddningsinsatser gör den nuvarande operativa ramen det svårt att vidta oberoende åtgärder i enlighet med dessa tvivel.

Tyvärr finns det situationer där Frontex har anledning att betvivla att vissa medlemsstater uppfyller sina skyldigheter i fråga om grundläggande rättigheter.

Denna utredning avslöjade till exempel en incident där en annan medlemsstats regionala samordningscentral uttryckligen beordrade Frontex att inte placera ut övervakningsflygplan i en pågående nödsituation.

EU:s byrå för bedrägeribekämpning (Olaf) har tidigare konstaterat att Frontex övervakningsresurser avsiktligt avleddes för att undvika att bevittna ”pushbacks”.

Tragedin i Adriana ägde rum inte långt efter det att Olafs slutsatser offentliggjordes, varefter Frontex verkställande direktör avgick. 

Mindre än ett år före tragedin hade Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna utfärdat sin dom mot Grekland i ett mål med vissa likheter med Adrianas kapsejsning, inklusive ett påstående, som förnekades av de grekiska nationella myndigheterna, att åtgärder av HCG hade orsakat en fiskebåt som transporterade migranter att kapsejsa 2014, vilket resulterade i 11 dödsfall.

Adriana-tragedin ägde därför rum när Frontex var fullt medveten om den senaste tidens oro över de grekiska myndigheternas efterlevnad av skyldigheterna i fråga om grundläggande rättigheter. Även med denna medvetenhet hindrade de nuvarande reglerna Frontex från att spela en mer aktiv roll i Adriana-incidenten.

Utredningen fann andra fall där Frontex stannade kvar på platsen för nödsituationer till sjöss, samt ett fall där Frontex försökte återvända till en nödsituation men inte hade tillstånd att göra det av den berörda nationella myndigheten.

Detta väcker allvarliga frågor om Frontex förbindelser med nationella myndigheter, men också om dess egen förståelse eller tillämpning av sin roll och sina skyldigheter i fråga om grundläggande rättigheter under sådana omständigheter.

Ombudsmannen uppmanar EU:s lagstiftare att reflektera över och ta itu med denna tydliga brist på grundläggande rättigheter.

Enligt gällande lagstiftning skulle det vara nödvändigt att ändra bestämmelserna i operativa planer eller villkoren för begäranden om tjänster för flygövervakning för att göra det möjligt för Frontex att bättre fullgöra sina skyldigheter i fråga om grundläggande rättigheter, till exempel genom att upprätthålla övervakningen när den anser det nödvändigt.

Denna andra ögonparsprincip, att fortsätta övervakningen vid platsen för nödsituationer till sjöss och andra incidenter, fastställs i olika interna rekommendationer från Frontex, som granskades i denna undersökning (inklusive rekommendationer från kontoret för grundläggande rättigheter och en arbetsgrupp i Frontex styrelse), och är ett uttryckligt mål i Frontex handlingsplan för grundläggande rättigheter från 2021.

Avslutande, tillbakadragande eller tillfälligt avbrytande av samarbetet med nationella myndigheter

Bristen på svar från det grekiska regionala samarbetsrådet i Adriana-incidenten, tillsammans med den bredare oron över de grekiska myndigheternas bristande efterlevnad av skyldigheterna i fråga om grundläggande rättigheter, väcker frågan om Frontex förbindelser med medlemsstaterna.

Frontex säger att det inte ingår i dess mandat att övervaka den verksamhet som bedrivs av medlemsstaternas myndigheter.

Om Frontex anser att nationella myndigheter ständigt underlåter att fullgöra sina skyldigheter i fråga om sök- och räddningsinsatser, eller på annat sätt är inblandade i kränkningar av de grundläggande rättigheterna, och/eller om nationella myndigheter begränsar Frontex roll och kapacitet i fråga om sök- och räddningsinsatser, bör detta leda till att den verkställande direktören överväger om den tröskel har uppnåtts som skulle göra det möjligt för Frontex att avsluta, dra tillbaka eller avbryta sin verksamhet. I artikel 46 i Frontexförordningen (förordning 2019/1896) föreskrivs uttryckligen denna möjlighet.

Det är inte osannolikt att Adriana-tragedin kommer att upprepas om det inte sker betydande förändringar av den rättsliga och operativa ramen för insatser vid nödsituationer till sjöss. Under sådana omständigheter riskerar ett fortsatt samarbete mellan en EU-byrå och EU:s myndigheter mer allmänt att äventyra EU:s åtagande att skydda människors liv.

Frontex ansvar när det gäller nödsignaler

Frågan om Frontex borde ha utfärdat ett Mayday-relä när den observerade den kraftigt överbefolkade Adriana är omtvistad.

Det civila samhällets organisationer har hävdat att det borde ha gjort det, med tanke på båtens överfulla karaktär och den synliga avsaknaden av flytvästar, utöver rapporter om dödsfall på Adriana, inklusive bland barn. I rapporten om allvarliga incidenter från Frontex byrå för grundläggande rättigheter drogs slutsatsen att Frontex, samtidigt som byrån uppfyllde sina skyldigheter, i framtiden bör ”bedöma liknande fall mer ingående” när det gäller huruvida ett Mayday-relä ska utfärdas, särskilt om de nationella myndigheterna inte lämnar information om sin bedömning och reaktion.

Frontex motiverade varför man borde eller inte kunde ha gjort det, bland annat hur man bedömde båtens status på grundval av dess observation, det faktum att de grekiska myndigheterna redan troddes samordna ett svar och säkerhetskonsekvenserna av att utfärda Mayday-anrop. Dessa skäl förklaras närmare i beslutet om denna undersökning.

Europeiska ombudsmannen kan inte fatta något beslut på något sätt.

Utredningen visade dock att Frontex inte har några interna riktlinjer för utfärdandet av Mayday-ansökningsomgångar, trots att dess övervakningsverksamhet är mycket specifik och komplex. Utredningen visade också att Frontex har utfärdat Mayday-reläer i tidigare fall.

Det är omöjligt att säga om utfärdandet av ett Mayday-relä vid tidpunkten för Frontex inledande övervakning av Adriana skulle ha räddat liv, men båten kapsejsade så småningom med en total förlust på över 600 personer.

Frontex bör därför överväga om de parametrar genom vilka byrån bedömer de nödsituationer till sjöss som den upptäcker genom sin övervakning, och det därav följande potentiella behovet av att utfärda Mayday-reläer, är tillräckligt breda för att omfatta de särskilda inslagen i migrantbåtar och Frontex övervakningsverksamhet.

Resultaten av dessa reflektioner bör fångas upp i tydliga riktlinjer som utfärdas till Frontex personal.

Hur Frontex bedömer informationskällor

Frontex tar endast hänsyn till officiell information eller information som byrån själv kan kontrollera. Den bör också reflektera över hur man bättre kan reagera på inofficiella rapporter, t.ex. från icke-statliga organisationer, som kan ha viktig information att förmedla, och hur man kan inkludera dem i sina bedömningar. Rapporterade faror för barn bör ges högsta prioritet.

Avslutande anmärkningar

Detta är ombudsmannens viktigaste slutsatser när det gäller Frontex förmåga att fullgöra sina skyldigheter i fråga om grundläggande rättigheter vid sök- och räddningsinsatser. Ytterligare förslag på hur Frontex kan förbättra sin verksamhet för att bättre uppfylla befintliga skyldigheter i fråga om grundläggande rättigheter anges i det beslut som avslutar utredningen.

Europeiska unionen projicerar sin identitet genom sitt engagemang för rättsstatsprincipen och de grundläggande rättigheterna. I efterdyningarna av Adriana-tragedin bör den ta tillfället i akt att stärka denna identitet genom reflektion och genom åtgärder som i största möjliga utsträckning skulle förhindra att en sådan tragedi inträffar igen.

 

Emily O'Reilly

Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 26 februari 2024