Inledning

Den 14 juni 2023 drunknade över 600 personer i Medelhavet, utanför Pylos kust i Grekland, när deras båt – ett allvarligt överfullt fiskefartyg som kallas Adriana – kapsejsade och sjönk.

Adrianas tragedi beskrevs av Ylva Johansson, kommissionsledamot med ansvar för inrikes frågor, som ”ett av de värsta vraken i världen under detta århundrade” och betonade behovet av att ”fastställa fakta om vad som hände varje steg i denna ödesdigra resa”.

Ombudsmannen genomförde en undersökning på eget initiativ för att undersöka fakta om Europeiska gräns- och kustbevakningsbyråns (Frontex) åtgärder när tragedin utvecklades, samt hur byrån reagerade i andra nödsituationer till sjöss där den har varit inblandad.

I utredningen undersöktes också förhållandet mellan Frontex och medlemsstaternas myndigheter i samband med maritima nödsituationer där Frontex är involverad. Den tog upp ansvarsfördelningen mellan EU och medlemsstaterna i samband med sök- och räddningsinsatser och hur detta påverkar resultaten av sådana insatser.

Utredningen bedömde Frontex åtgärder, men dess slutsatser, som anges nedan och mer i detalj i beslutet om att avsluta utredningen, ledde till bredare reflektioner om de förändringar som krävs på EU-nivå för att visa EU:s åtagande att rädda liv till sjöss eller, såsom kommissionens ordförande Ursula von der Leyen uppgav i sitt tal till Europaparlamentet i september 2020, att det inte är frivilligt att rädda liv till sjöss.

Två övergripande slutsatser kräver omedelbar och brådskande uppmärksamhet:

· Undersökningen visade i vilken utsträckning Frontex är beroende av medlemsstaternas åtgärder för att upprätthålla sina skyldigheter i fråga om grundläggande rättigheter och sin skyldighet att rädda liv.  Mot bakgrund av dessa slutsatser och den växande oron över en medlemsstats ihållande kränkningar av de grundläggande rättigheterna i sina gränskontrollinsatser bör Frontex överväga om tröskelvärdet har uppnåtts för att göra det möjligt för byrån att avsluta, dra tillbaka eller avbryta sin verksamhet med den berörda medlemsstaten. Den bör offentligt klargöra skälen till slutsatsen att tröskelvärdet har uppnåtts eller inte har uppnåtts.

· För att ge svar på de bredare systemfrågor som går utöver denna undersöknings mandat uppmanar ombudsmannen Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen att inrätta en oberoende undersökningskommission för att bedöma orsakerna till det stora antalet dödsfall i Medelhavet, dra lärdom av incidenter såsom förlisningen av Adriana och utfärda rekommendationer om hur de grundläggande rättigheterna och rätten till liv kan skyddas i samband med insatser vid nödsituationer till havs. 

Bakgrund

Frontex verkar inte i ett vakuum. Behandlingen av ”migrantbåtar” som försöker navigera i Medelhavet kan påverkas av faktorer som normalt inte skulle gälla för sök- och räddningsinsatser, särskilt de politiska och andra känsliga frågorna kring migration.

Kritiskt sett påstås möjligheten till proaktiv räddning vara en ”pullfaktor” för människor som försöker migrera till Europa med ofta farliga medel och för att uppmuntra människosmugglare att sätta fler liv i fara.

Oavsett om det är genom olycka eller design, har beslut som fattats under de senaste åren haft effekten att begränsa proaktiva räddningsinsatser.

År 2014 avslutades Mare Nostrum, den årslånga delvis EU-finansierade proaktiva sök- och räddningsinsats som leddes av de italienska myndigheterna, och har hittills inte ersatts av något som närmar sig samma omfattning och räckvidd.

Icke-statliga organisationer som deltar i proaktiva räddningsinsatser har hotats med lagföring i flera medlemsstater.

Frontex döptes om 2016 för att inkludera beteckningen ”kustbevakning”, men dess mandat och verksamhetsområde motsvarar inte vad som allmänt uppfattas som en kustbevaknings uppdrag.

Trots att Frontex har ”sök- och räddningsskyldigheter” står det klart att Frontex i första hand tillhandahåller en sök- eller övervakningsfunktion och inte en räddningsfunktion.

Dess förmåga att rädda liv i riskzonen begränsas ytterligare av det faktum att det är medlemsstaternas myndigheter som leder och samordnar sök- och räddningsinsatser.

Denna spänning mellan Frontex skyldighet att rädda liv och trycket att förhindra eller avskräcka människor från att försöka korsa Medelhavet skapar en utmaning för Frontex när det gäller att balansera dess roll att stödja medlemsstaterna i förvaltningen av EU:s yttre gränser med dess skyldigheter i fråga om grundläggande rättigheter.

Det skapar en liknande utmaning för EU som helhet, särskilt hur man ska se till att människor ombord på ”migrantbåtar” ges samma skydd och garanteras samma rätt till liv som andra.

Adriana skeppsbrott

Den 10 juni 2023 lämnade Adriana hamnen i Tobruk i Libyen, på väg till Italien, med omkring 750 personer ombord som försökte migrera till Europa.

De italienska myndigheterna uppmärksammade båten på morgonen den 13 juni. Frontex kopierades till ett meddelande från den italienska samordningscentralen för sjöräddning (RCC) till den grekiska gemensamma samordningscentralen för sjöräddning. Obekräftade rapporter om döda och/eller döende vuxna och barn på båten hade också gjorts av icke-statliga organisationer i kontakt med människor på båten.

Frontex riktade ett flygplan, som utförde standardövervakning till sjöss, till fartygets position. Detta flygplan delade videofilmer och annan information om båtens skick och sjötillstånd med både italienska och grekiska regionala samordningscentrum. Den angav särskilt att båten var överbelastad och att inga flytvästar var synliga.

Frontex utfärdade inget Mayday-relä, eftersom man ansåg att båten inte var i omedelbar fara.

Flygplanet var skyldigt att återvända till basen efter 10 minuter när det nådde gränserna för sitt bränsle.

Eftersom båten befann sig i den grekiska sök- och räddningsregionen ansvarade den grekiska regionala samordningscentralen för samordningen av alla sök- och räddningsinsatser, från vilken Frontex – och alla andra fartyg i området – var tvungna att ta emot ytterligare instruktioner.

Enligt handlingar som inspekterats under denna utredning skulle Frontex därefter, vid fyra olika tillfällen, den 13–14 juni begära uppdateringar från och erbjuda stöd till det grekiska regionala samordningscentrumet, bland annat för att återvända för att bistå med flygövervakning. Kommissionen har inte fått något svar från de grekiska myndigheterna på något av dessa meddelanden.

På kvällen den 13 juni 2023 skulle ett av Frontex fjärrstyrt luftfartyg som deltog i den i förväg planerade flygövervakningen passera över det område där Adriana befann sig. I stället omdirigerades det till en annan incident på begäran av de grekiska myndigheterna: en migrantbåt som senare blev föremål för en sök- och räddningsinsats.

Ungefär 15 timmar efter den första varningen från de italienska myndigheterna kapsejsade och sjönk båten.

En grekisk kustbevakning båt och andra båtar som riktades till koordinaterna för Adriana räddade därefter cirka 100 personer, varav de flesta togs i land av ett privat fartyg. Ett 80-tal kroppar har återfunnits.

Över 600 män, kvinnor och barn antas ha dött.

På morgonen den 14 juni 2023 skickade Frontex ett flygplan till Adrianas koordinater, som en del av en i förväg planerad flygövervakning.

Vid ankomsten hade båten kapsejsat och inga passagerare eller andra spår av båten var synliga i vattnet. När Frontex erbjöd sig att återvända med ett annat flygplan berättade det grekiska regionala samordningscentrumet för Frontex att dess tjänster inte längre behövdes.

Ansvar för förlisningen

I sitt tal till Europaparlamentet i juli sade kommissionsledamot Ylva Johansson följande:

Ovanför Adriana är vattnen nu tysta, inga gravstenar, ingen markör, inget att komma ihåg namnen på. Låt våra handlingar bli vårt monument.”

Överlevande, medier och organisationer i det civila samhället har upprepade gånger anklagat den grekiska kustbevakningen för att ha bidragit till båtens förlisning.

Alla bedömningar av omständigheterna kring denna tragedi äventyras allvarligt av avsaknaden av videoinspelningar eller andra inspelningar av vad som ägde rum under de timmar och minuter som ledde fram till att båten kapsejsade, och av de händelser som ägde rum omedelbart efter det att hundratals människor hade fallit i havet.

Det har framkommit att färdskrivare ombord på HCG-fartyget hade stängts av av skäl som är omtvistade. Ett antal överlevande hävdade också att deras mobiltelefoner togs från dem av HCG.

Som nämnts ovan hade Frontex inte heller fått tillstånd från den grekiska regionala samordningscentralen för att dess övervakningsflygplan skulle lämna den andra incidenten och bege sig till platsen för Adriana innan det sjönk. Om det hade gjort det kan det ha varit i stånd att registrera vad som hände och eventuellt påverka HCG: s handlingar.

Grekiska sjödomstolen utreder för närvarande kustbevakningens agerande.

Europeiska kommissionen har upprepade gånger krävt att fakta ska framträda. Vid en utfrågning i Europaparlamentets utskott för medborgerliga fri- och rättigheter den 14 februari 2024 noterade dock en högre tjänsteman vid kommissionen de svårigheter som uppstått i kommunikationen med sjödomstolen när det gäller uppdateringar om hur domstolens utredning fortskrider.

Den grekiska ombudsmannen genomför en utredning på eget initiativ av kustbevakningen, efter kustbevakningens beslut att inte inleda en intern utredning. I en rapport om allvarliga incidenter från Frontex kontor för grundläggande rättigheter uppgavs att de inte fick ”relevant information” från de grekiska myndigheterna efter en rad frågor till dem.

Trots dessa initiativ är det beklagligt att det på EU-nivå inte finns någon enda mekanism för ansvarsskyldighet som självständigt skulle kunna undersöka alla relaterade frågor, inbegripet de grekiska myndigheternas roll, Frontex roll och rollen för någon annan relevant institution, såsom Europeiska kommissionen, som har ansvar för att säkerställa efterlevnaden av bestämmelserna om grundläggande rättigheter enligt EU-fördragen.

Ombudsmannens slutsatser

Frontex förhållande till medlemsstaternas myndigheter

Frontex har omfattande skyldigheter i fråga om grundläggande rättigheter både i allmänhet och i samband med sök- och räddningsinsatser till havs. Dessa skyldigheter har utarbetats i operativa planer, begäranden om tjänster för övervakning, regler och förfaranden som också specificerar byråns olika roller och ansvarsområden gentemot medlemsstaternas myndigheter.

Frontex kan inte sägas ha brutit mot någon av de relevanta reglerna och förfarandena. Planerna och förfarandena riskerar dock att begränsa Frontex förmåga att agera självständigt för att fullgöra sina skyldigheter i fråga om grundläggande rättigheter.

När det till exempel gäller förlisningen av Adriana hindrade tjänsteförfrågningarna som styr Frontex övervakningsverksamhet, tillsammans med de internationella reglerna om sök- och räddningsinsatser, Frontex från att återvända till båtens senast kända position utan det grekiska regionala samordningscentrumets samtycke. Att inte följa ordern att omdirigera ett övervakningsflygplan till en annan incident skulle också ha varit ett brott mot dessa rättsliga bestämmelser och avtal.

Följden av detta, och avsaknaden av en EU-rättslig ram för sök- och räddningsinsatser, är att båtar i nöd som transporterar flyktingar och asylsökande inte kan förlita sig på proaktiva sök- och räddningsinsatser på EU-nivå för att genomföra en räddningsinsats och i första hand är beroende av att medlemsstaternas myndigheter gör detta.

Om Frontex hyser tvivel om en medlemsstats efterlevnad av de grundläggande rättigheterna i samband med sök- och räddningsinsatser gör den nuvarande operativa ramen det svårt att vidta oberoende åtgärder i enlighet med dessa tvivel.

Tyvärr finns det situationer där Frontex har skäl att tvivla på att vissa medlemsstater uppfyller sina skyldigheter i fråga om grundläggande rättigheter.

Denna undersökning avslöjade till exempel en incident där en annan medlemsstats regionala samordningscentrum uttryckligen beordrade Frontex att inte placera ut övervakningsflygplan i en pågående nödsituation.

EU:s byrå för bedrägeribekämpning (Olaf) konstaterade tidigare att Frontex övervakningsresurser avsiktligt avleddes för att undvika att bevittna ”avvisningar”.

Tragedin i Adriana ägde rum inte långt efter det att Olafs slutsatser hade offentliggjorts, varefter Frontex verkställande direktör avgick. 

Mindre än ett år före tragedin hade Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna utfärdat sin dom mot Grekland i ett mål med vissa likheter med Adriana-kapslingen, inklusive ett påstående, som förnekades av de grekiska nationella myndigheterna, att HCG:s åtgärder hade orsakat att en fiskebåt med migranter kapsejsade 2014, vilket resulterade i att 11 personer dödades.

Tragedin i Adriana ägde därför rum när Frontex var fullt medveten om den senaste tidens oro över de grekiska myndigheternas efterlevnad av skyldigheterna i fråga om grundläggande rättigheter. Även med denna medvetenhet hindrade de nuvarande reglerna Frontex från att spela en mer aktiv roll i Adriana-incidenten.

Utredningen fann andra fall där Frontex stannade kvar på platsen för maritima nödsituationer samt ett fall där Frontex försökte återvända till en nödsituation men inte hade fått tillstånd att göra det av den berörda nationella myndigheten.

Detta väcker allvarliga frågor om Frontex förbindelser med nationella myndigheter, men även om Frontex egen förståelse eller tillämpning av sin roll och sina skyldigheter i fråga om grundläggande rättigheter under sådana omständigheter.

Ombudsmannen uppmanar EU:s lagstiftare att reflektera över och ta itu med denna tydliga klyfta i fråga om grundläggande rättigheter.

Enligt den nuvarande lagstiftningen skulle det vara nödvändigt att ändra bestämmelserna i de operativa planerna eller villkoren för begäranden om flygövervakning för att göra det möjligt för Frontex att bättre fullgöra sina skyldigheter i fråga om grundläggande rättigheter, till exempel genom att upprätthålla övervakningen när den anser det nödvändigt.

Denna princip om ”andra ögonparet”, att fortsätta övervakningen på platsen för maritima nödsituationer och andra incidenter, fastställs i olika interna Frontex-rekommendationer, som granskades i denna utredning (inklusive rekommendationer från byrån för grundläggande rättigheter och en arbetsgrupp i Frontex styrelse), och är ett uttryckligt mål för Frontex handlingsplan för grundläggande rättigheter från 2021.

Upphörande, återkallande eller tillfälligt avbrytande av samarbetet med nationella myndigheter

Bristen på svar från det grekiska regionala samordningscentrumet i samband med Adriana-incidenten, tillsammans med bredare farhågor om de grekiska myndigheternas bristande efterlevnad av skyldigheterna i fråga om grundläggande rättigheter, väcker frågan om Frontex förbindelser med medlemsstaterna.

Frontex säger att det inte ligger inom dess mandat att övervaka verksamheten vid medlemsstaternas myndigheter.

Om Frontex bedömer att nationella myndigheter ständigt underlåter att fullgöra sina skyldigheter i fråga om sök- och räddningsinsatser eller på annat sätt är inblandade i kränkningar av de grundläggande rättigheterna, och/eller om nationella myndigheter begränsar Frontex roll och kapacitet i fråga om sök- och räddningsinsatser, bör detta dock leda till att den verkställande direktören överväger om tröskelvärdet har uppnåtts som skulle göra det möjligt för Frontex att avsluta, dra tillbaka eller tillfälligt avbryta sin verksamhet. I artikel 46 i Frontexförordningen (förordning 2019/1896) föreskrivs uttryckligen denna möjlighet.

Det är inte osannolikt att Adriana-tragedin kommer att upprepas om det inte sker betydande förändringar av den rättsliga och operativa ramen för att hantera nödsituationer till sjöss. Under sådana omständigheter riskerar ett fortsatt samarbete mellan en EU-byrå och EU:s myndigheter mer allmänt att äventyra EU:s åtagande att skydda människoliv.

Frontex ansvar för nödsignaler

Frågan om huruvida Frontex borde ha utfärdat ett Mayday-relä när byrån observerade den kraftigt överbefolkade Adriana är omtvistad.

Det civila samhällets organisationer har hävdat att det borde ha gjort det, med tanke på båtens överfulla karaktär och den synliga frånvaron av flytvästar, utöver rapporter om dödsfall på Adriana, inklusive barn. I rapporten om allvarliga incidenter från Frontex byrå för grundläggande rättigheter drogs slutsatsen att Frontex, även om byrån uppfyllde sina skyldigheter, i framtiden bör ”bedöma liknande fall mer ingående” när det gäller huruvida ett Mayday-relä ska utfärdas, särskilt när de nationella myndigheterna inte tillhandahåller information om sin bedömning och sina insatser.

Frontex förklarade varför den borde eller inte kunde ha gjort det, bland annat hur den bedömde båtens status på grundval av dess observation, det faktum att de grekiska myndigheterna redan ansågs samordna ett svar och säkerhetskonsekvenserna av att utfärda Mayday-samtal. Dessa skäl förklaras närmare i beslutet om denna utredning.

Europeiska ombudsmannen kan inte fatta något beslut på något sätt.

Undersökningen visade dock att Frontex inte har några interna riktlinjer för utfärdandet av Mayday-uppmaningar, trots att dess övervakningsverksamhet är mycket specifik och komplex. Utredningen visade också att Frontex har utfärdat Mayday-reläer i tidigare fall.

Det är omöjligt att säga om utfärdandet av ett Mayday-relä vid tidpunkten för Frontex inledande övervakning av Adriana skulle ha räddat liv, men båten kapsejsade så småningom med den totala förlusten av mer än 600 personer.

Frontex bör därför överväga om de parametrar genom vilka byrån bedömer nödsituationer till havs som den upptäcker genom sin övervakning, och det därav följande potentiella behovet av att utfärda Mayday-reläer, är tillräckligt breda för att omfatta de särskilda inslagen i migrantbåtar och Frontex övervakningsverksamhet.

Resultaten av dessa reflektioner bör fångas upp i tydliga riktlinjer som utfärdas till Frontex personal.

Hur Frontex bedömer informationskällor

Frontex tar endast hänsyn till officiell information eller information som byrån själv kan kontrollera. Den bör också reflektera över hur man bättre kan reagera på inofficiella rapporter, t.ex. från icke-statliga organisationer, som kan ha viktig information att förmedla, och hur man kan inkludera dem i sina bedömningar. Rapporterade faror för barn bör ges högsta prioritet.

Avslutande kommentarer

Detta är ombudsmannens viktigaste slutsatser när det gäller Frontex förmåga att fullgöra sina skyldigheter i fråga om grundläggande rättigheter i samband med sök- och räddningsinsatser. Ytterligare förslag om hur Frontex kan förbättra sina insatser för att bättre uppfylla befintliga skyldigheter i fråga om grundläggande rättigheter anges i det beslut som avslutar utredningen.

Europeiska unionen projicerar sin identitet genom sitt engagemang för rättsstatsprincipen och de grundläggande rättigheterna. I efterdyningarna av Adriana-tragedin bör den ta tillfället i akt att stärka den identiteten genom reflektion och genom åtgärder som i största möjliga utsträckning skulle förhindra att en sådan tragedi inträffar igen.

 

Emily O'Reilly

Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 26 februari 2024