Bakgrund till utredningen

(se ordlista)

1. Att reagera på nödsituationer till sjöss och genomföra sök- och räddningsinsatser innebär skyldigheter och förfaranden för alla parter, som fastställs i internationell rätt.^[1] Dessa skyldigheter gäller även Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex) inom ramen för dess verksamhet. I lagen (och de internationella riktlinjer som härrör från lagen) fastställs bland annat hur man ska definiera nödfasen för båtar som upptäcks till sjöss ^[2] och när Mayday-samtal och andra nödsignaler ska utfärdas ^[3]. Frontex skyldigheter i fråga om sök- och räddningsinsatser och övervakningsansvar fastställs också i EU-lagstiftningen ^[4] och i samband med de operativa planerna för ”gemensamma insatser” som byrån deltar i. Dessa skyldigheter har blivit mer relevanta i takt med att byråns mandat har utvidgats under de senaste åren, först 2016, då den döptes om till att omfatta beteckningen ”kustbevakning”^[5] och därefter 2019 ^[6].

2. Om en verksamhet där Frontex har varit involverad är föremål för farhågor om potentiella kränkningar av de grundläggande rättigheterna är ombudet för grundläggande rättigheter ansvarigt för att utarbeta en ”rapport om allvarliga incidenter” för att dokumentera incidenten och vid behov lämna rekommendationer till Frontex och berörda myndigheter i medlemsstaterna. Detta gäller även nödsituationer till sjöss där Frontex är inblandat.

3. Frontex genomför gemensamma insatser med EU-medlemsstaternas myndigheter och ger stöd till gränsförvaltning och brottsbekämpning. Som en del av dessa gemensamma insatser åtar sig Frontex att ge stöd till övervakning av gränsområden och gränsområden (även till sjöss) och att bistå vid sök- och räddningsinsatser [7]. Som en del av de gemensamma insatserna har Frontex marina resurser (båtar) och flygresurser (både bemannade och fjärrstyrda luftfartyg), som deltar i verksamhet som definieras i den operativa planen. Det finns tillgångar som samfinansieras med medlemsstaten och utlovas till en gemensam insats, det finns tillgångar som finansieras och förvaltas av Frontex och det finns nationella tillgångar som kan få samfinansiering om de deltar i verksamhet inom ramen för en gemensam insats. Frontex maritima resurser väljs till sin natur ut för användning i de operativa områdena för gemensamma insatser, dvs. havsgränsområden. Sådana båtar har vanligtvis inte den tekniska kapaciteten att bedriva verksamhet längre bort från kustvatten, till exempel i medlemsstaternas större sök- och räddningsregioner, som omfattar internationella vatten.

4. Frontex ger också stöd till medlemsstaterna för övervakning av gräns- och pre-gränsområden genom det europeiska gränsövervakningssystemet (Eurosur)[8]. Genom Eurosur, och på grundval av ”tjänsteförfrågningar” från deltagande medlemsstater, utför Frontex multifunktionell flygövervakning med hjälp av både bemannade luftfartyg och fjärrstyrda luftfartyg (RPA eller drönare).[9] När så är lämpligt kan Frontex också använda annan övervakningsteknik för att erbjuda stöd, till exempel genom att begära satellitbilder genom EU:s satellitobservationssystem Copernicus [10].

5.  Frontex flygövervakning samordnas kontinuerligt (24 timmar om dygnet, sju dagar i veckan) av dess ”Situation Centre” vid Frontex huvudkontor i Warszawa (Europeiska övervakningsrummet), som är uppdelat i ett ”övervakningscentrum” och en ”övervakningssektor”.[11] Den europeiska övervakningsgruppen (EST) ansvarar för den praktiska samordningen av denna övervakningsverksamhet. I EST ingår Frontex personal och experter från nationella myndigheter, inbegripet experter på sök- och räddningsinsatser som utsetts av nationella kustbevakningar. Frontex byrå för grundläggande rättigheter [12] är också representerad i gruppen. Beslut fattas av EST-teamledaren.

6. Enligt övervakningsgrupper har mer än 20 000 människor dött eller försvunnit till havs i centrala Medelhavet sedan 2014. Nästan varje dag dör människor som försöker nå EU.

7. Den 14 juni 2023 kapsejsade och sjönk ett fiskefartyg (Adriana) med uppskattningsvis 750 migranter i internationella vatten utanför Pylos kust i Grekland. I den efterföljande sök- och räddningsinsatsen räddades 104 personer och 82 kroppar återfanns. Resterande passagerare antas vara döda. Även om det den 26 februari 2023, då uppskattningsvis 100 personer omkom, hade förekommit många tidigare skeppsbrott med båtar som transporterade migranter till Europeiska unionen, däribland ett skeppsbrott i Crotone i Italien, anses tragedin i Adriana vara den dödligaste och provocerade fram internationella protester.

8. Skeppsvraket inträffade i den grekiska sök- och räddningsregionen i centrala Medelhavet, som är det grekiska gemensamma centrumet för räddning och samordnings (RCC) ansvarsområde [13]. Den grekiska kustbevakningen (HCG) var närvarande vid koordinaterna för Adriana vid den tiden. I de omedelbara efterdyningarna av incidenten väcktes frågor om hur HCG genomförde sitt svar på den maritima nödsituationen, inklusive påståenden om att dess åtgärder kan ha bidragit till att kapsejsa. Det finns olika nationella utredningar av Haag-uppförandekodens roll, bland annat en pågående utredning av den grekiska ombudsmannen [14], som inleddes efter det att Haag-uppförandekoden beslutat att inte inleda någon egen intern disciplinär utredning. Det ställdes dock också frågor om Frontex roll.

9.  På morgonen den 13 juni 2023 kopierades Frontex i ett meddelande som skickades till den grekiska regionala samordningscentralen av den italienska regionala samordningscentralen för sjöfart, som hade fått information om situationen på båten från företrädare för det civila samhället som var i kontakt med båtens besättning. Frontex hade sedan styrt ett flygplan som utplacerats inom ramen för den gemensamma insatsen Themis [15] till båtens position, som låg utanför insatsområdet för den gemensamma insatsen Themis. Flygplanet undersökte båten och överförde information om dess tillstånd och sjötillstånd (inklusive videofilmer) till de italienska och grekiska RCC, innan det återvände till basen efter 10 minuter, eftersom det hade nått gränserna för sitt bränsle (BINGO-bränsle).

10. Bevis som framkom efter tragedin tydde på att Frontex därefter vid ett antal tillfällen under dagen hade erbjudit de grekiska myndigheterna att återvända för att bistå med flygövervakning. De grekiska myndigheterna svarade inte. På morgonen den 14 juni 2023 anlände ett Frontex-styrt fjärrpilotflygplan som deltog i flygövervakning inom ramen för Eurosur till platsen för skeppsbrottet. Vid ankomsten hade den sök- och räddningsinsats som samordnats av de grekiska myndigheterna redan avslutats. En detaljerad tidsplan för Frontex inblandning i Pylos-incidenten bifogas detta beslut (bilaga 1).

11.  Den 26 juni 2023 började ombudet för grundläggande rättigheter utarbeta en rapport om allvarliga incidenter för att klargöra Frontex roll i Adriana-incidenten samt lagligheten och efterlevnaden av de grundläggande rättigheterna för det stöd som tillhandahålls båten och de nationella myndigheternas samordning och genomförande av räddningsinsatserna. Ombudet för grundläggande rättigheter utfärdade slutrapporten den 1 december 2023.

12. Förlisningen av Adriana ledde till allmän oro över Europeiska unionens roll och ansvar när det gäller att skydda liv och sök- och räddningsinsatser inom ramen för dess migrations- och gränspolitik, och frågor togs upp om Frontex roll i synnerhet.

13. Ombudsmannen beslutade att inleda en undersökning på eget initiativ för att undersöka frågan ytterligare.  

Utredningen

14. Ombudsmannen inledde en undersökning av hur Frontex fullgör sina skyldigheter i fråga om grundläggande rättigheter när det gäller sök- och räddningsinsatser inom ramen för sin övervakning till sjöss.

15. Under undersökningen ställde ombudsmannen en rad frågor till Frontex [16] och fick Frontex svar [17]. Ombudsmannen genomförde också ett riktat samråd med det civila samhällets organisationer [18].

16. På grundval av detta skickade ombudsmannen uppföljningsfrågor till Frontex [19] och ombudsmannens undersökningsgrupp träffade företrädare för Frontex och ombudet för grundläggande rättigheter. Gruppen inspekterade också akter som Frontex hade om sin sök- och räddningsverksamhet i allmänhet samt om specifika sök- och räddningsincidenter som Frontex nyligen var involverad i, däribland skeppsbrottet i Adriana.

Frontex roll när det gäller övervakning och sök- och räddningsinsatser

Argument som framförts till ombudsmannen

Övervakning/närvaro vid potentiella nödsituationer

Argument från Frontex

17. Om Frontex genom sin planerade övervakningsverksamhet (antingen genom Eurosur eller gemensamma insatser) får kännedom om ett fartyg i en potentiell nödsituation kommer Frontex att försöka upprätthålla övervakningen så länge som möjligt. Detta är i linje med rekommendationerna i Frontex handlingsplan för grundläggande rättigheter och annan vägledning. Den kan vara skyldig att avbryta övervakningen av olika praktiska, driftsmässiga och säkerhetsmässiga skäl, men kommer under sådana omständigheter att försöka återvända till platsen. Den måste också följa order eller anvisningar från den regionala samordningscentral som ansvarar för att samordna en insats vid en nödsituation.

18. När en nationell myndighet har tagit över samordningen av en nödsituation, inbegripet inledandet av en sök- och räddningsinsats, ansvarar den nationella samordningscentralen för att organisera vilka tillgångar som bidrar med vilket stöd. Den regionala samordningscentralen är alltid medveten om de tillgångar som Frontex har till sitt förfogande och de befintliga flygmönstren för Frontex övervakningsresurser i de drabbade områdena. Till följd av detta skulle Frontex bidra med flygövervakning till en nödsituation som redan samordnats av en nationell flygkontrolltjänst endast om byrån a) hade fått tillstånd att göra detta av flygkontrolltjänsten eller b) detta skedde på flygvägen för en tillgångs befintliga flygmönster och flygkontrolltjänsten inte krävde någon ändring av den flygvägen eller om de nationella myndigheterna inte hade utfärdat flygrestriktioner för luftrummet i fråga (som meddelats genom ett meddelande om flyguppdrag – NOTAM)[20]. 

19. När det gäller Crotones förlisning hade ett Frontex-flygplan upptäckt båten i samband med dess övervakningsverksamhet, men Frontex fastställde inte att båten befann sig i en potentiell nödsituation. Flygplanet tvingades sedan återvända till basen på grund av försämrade väderförhållanden (starka vindar). Följande dag, efter att väderförhållandena förbättrats och efter rapporter om ett eventuellt skeppsbrott, försökte Frontex skicka tillbaka flygplanet till koordinaterna för det eventuella skeppsbrottet. Den italienska flygkontrolltjänsten svarade inte inledningsvis, men flygplanet återvände därefter som en del av det i förväg fastställda flygmönstret för övervakning.

20. När det gäller skeppsbrottet i Pylos var, som nämnts ovan, det flygplan som ursprungligen upptäckte Adriana vid slutet av sitt uppdrag (i samband med övervakningsverksamhet inom ramen för den gemensamma insatsen Themis) och var skyldigt att återvända till basen eftersom det hade nått sin bränslegräns. Vid olika tillfällen, från och med den 13 juni 2023 kl. 16.35, kontaktade Frontex de grekiska myndigheterna och erbjöd sig att bistå i hanteringen av den pågående nödsituationen med sina övervakningsflygplan. De grekiska myndigheterna svarade aldrig på dessa erbjudanden. Klockan 18.45 den 13 juni lyfte ett av Frontex fjärrstyrda luftfartyg, som planerat enligt dess flygmönster, för att genomföra övervakningsverksamhet inom ramen för Eurosurs flygövervakning. Dess flygmönster inkluderade den grekiska SAR-regionen, där Adriana var belägen. De grekiska myndigheterna bad dock Frontex att skicka RPA för att undersöka en överfull segelbåt utanför Kretas kust. Segelbåten blev därefter föremål för en SAR-operation. Frontex erbjöd sig återigen att bistå med övervakningen av Adriana efter att ha fastställt att HCG hade kontroll över den pågående räddningsinsatsen. Inget svar inkom från de grekiska myndigheterna. Klockan 23.20 återupptog RPA sitt flygmönster och Frontex dirigerade det till Adrianas senast kända koordinater. Klockan 04.05 anlände RPA till koordinaterna: Inga tecken på Adriana var synliga, men nio båtar (inklusive en från HCG) och två helikoptrar utförde räddningsinsatser. Vid 5,31 när RPA nådde gränsen för sitt bränsle erbjöd sig Frontex att rikta ett annat flygplan till platsen. Klockan 7.48 svarade den grekiska dubbelkontrollen på distans och uppgav att ingen ytterligare hjälp behövdes.

Argument från det civila samhället

21. Som svar på samrådet hävdade det civila samhällets organisationer att Frontex borde ha återvänt för att hjälpa till med den pågående incidenten i Pylos. De hävdade att Frontex, på grundval av de tillämpliga reglerna [21], när Frontex enheter har anledning att tro att ett fartyg eller någon person ombord befinner sig i en fas av osäkerhet, beredskap eller nöd, inte bara bör överföra all tillgänglig information till den relevanta regionala samordningscentralen och ställa sig till dess förfogande, utan även, i avvaktan på instruktioner från den regionala samordningscentralen, ”vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa de berörda personernas säkerhet”. Detta skulle innebära att återvända till platsen med tillgängliga tillgångar.

Iakttagelser från ombudet för grundläggande rättigheter

22. I rapporten om skeppsbrottet i Pylos hänvisade ombudet för grundläggande rättigheter till Frontex ”extraordinära” insatser för att följa upp den inledande iakttagelsen och stödja de nationella myndigheterna i deras insatser. Detta inbegrep dess bedömning av tillgången på marktillgångar från gemensamma insatser, omdirigering av ett flygplan för att lämna insatsområdet för JO Themis och dess efterföljande upprepade erbjudanden om bistånd till de grekiska myndigheterna (som förblev obesvarade). I enlighet med villkoren i begäran om tjänster omdirigerade Frontex sin regionala skyddsmyndighet till platsen för skeppsbrottet i Pylos, i syfte att bistå som en del av den pågående sök- och räddningsinsatsen. Ombudet för grundläggande rättigheter lämnade vissa rekommendationer till Frontex om hur byrån följer upp iakttagelser av potentiella nödsituationer till sjöss.

23. I SIR om Crotones förlisning uppgav ombudet för grundläggande rättigheter att Frontex samlade in all relevant information och i god tid översände den till de italienska myndigheterna. Ombudet för grundläggande rättigheter påpekade att Frontex, när byrån väl fick kännedom om skeppsbrottet, erbjöd stöd från luften och föreslog att ett övervakningsplan skulle lyfta tidigt, men att byrån inte fick något skriftligt svar på detta erbjudande. Frontex flygplan återvände därefter till koordinaterna som en del av den fastställda färdplanen.

Utnämning av nödläge

Argument från Frontex

24. Frontex har inga interna regler eller riktlinjer för fastställande av status för nödsituationer. [22] Frontex företrädare sade att detta beror på att endast en samordnande RCC kan göra en sådan utnämning.

25. När Frontex flygövervakning plockar upp fartyg i potentiella nödsituationer noteras relevanta uppgifter som kan observeras – sjötillstånd, fartygets kurs och hastighet, sjövärdighet, synlig beläggningsgrad, information från värmebilder, synlig förekomst av livräddningsanordningar – i observationsrapporten. Sådan information delas omedelbart med den samordnande nationella regionala samordningscentralen, andra relevanta regionala samordningscentraler och enheter som är involverade i den pågående situationen. Det ankommer då på den samordnande regionala samordningscentralen i fråga att, på grundval av den information som den förfogar över, avgöra om fartyget befinner sig i en nödsituation och, om så är fallet, vilken fas (osäkerhet, larm eller nödläge)[23].

26. När det gäller Crotones förlisning visade Frontex övervakning av fartyget inte att båten befann sig i en potentiell nödsituation. Båten rörde sig i en stadig hastighet och på en stadig kurs och medan det fanns betydande värmebilder under däck var båten i ett sjövärdigt tillstånd.

27. När det gäller skeppsbrottet i Pylos visade Frontex övervakning av fartyget att båten var kraftigt överbefolkad och att det inte fanns några synliga flytvästar, men att båten rörde sig i stadig hastighet och på en stadig kurs och verkade befinna sig i ett sjövärdigt tillstånd.[25] Frontex delade omedelbart denna information med de berörda myndigheterna. Eftersom den italienska MRCC redan hade delat information om båten med den grekiska gemensamma forskningscentrumet antogs de grekiska myndigheterna redan ha rollen att samordna insatserna vid denna potentiella nödsituation.

Argument från det civila samhället

28. Som svar på samrådet hävdade vissa organisationer i det civila samhället att båten, på grundval av beskrivningen av Adriana vid tidpunkten för Frontex observation, i tillräcklig utsträckning motsvarade kriterier som angav att den borde ha betecknats som i nöd, bland annat på grund av den kraftiga överbeläggningen och bristen på synliga livräddningsanordningar. De hävdade att Frontex borde ha agerat i enlighet med detta, bland annat genom att proaktivt rikta sina tillgängliga tillgångar till platsen och utfärda ett Mayday-relä (se nedan).

Iakttagelser från ombudet för grundläggande rättigheter

29. I SIR om förlisningen av Crotone erkände ombudet för grundläggande rättigheter den rättsliga ramen när det gäller deklarationen av sök- och räddningsfall. Ombudet för grundläggande rättigheter lämnade vissa rekommendationer till Frontex om beskrivningen av fartygens status till sjöss och behovet av konsekvens.

30. I SIR om skeppsbrottet i Pylos erkände ombudet för grundläggande rättigheter den rättsliga ramen och lämnade vissa rekommendationer om Frontex roll när det gäller att bedöma om en båt befinner sig i undantagstillstånd.

Utfärdande av Mayday-reläer

Argument från Frontex

31. Frontex har inga interna skriftliga regler eller riktlinjer för utfärdandet av Mayday-reläer. Frontex företrädare uppgav att ledarna för EST-teamet skickas på utbildning för att hantera potentiella nödsituationer. Många medlemmar av EST har yrkesbakgrund där de kommer att ha utvecklat förtrogenhet med och erfarenhet av att reagera på maritima nödsituationer och relaterade marina VHF [26] radioprotokoll.

32. Om Frontex övervakningsresurser registrerar den första observationen av ett fartyg och fastställer att det finns en allvarlig och överhängande fara för fartyget och dess liv, och den nationella behöriga räddnings- och samordningscentralen inte informeras, kommer Frontex att utfärda ett Mayday-relä. Beslut om att utfärda Mayday-reläer fattas av EST-gruppledaren, med bidrag från den nationella SAR-experten och i enlighet med tillämplig rättslig ram (EU-rätt och internationell rätt [27]). Sådana beslut grundar sig på den verifierbara information som Frontex har identifierat i samband med sin övervakning. Den kan inte beakta uppgifter som den inte själv kan kontrollera. När Frontex fattar ett sådant beslut måste den ta hänsyn till alla faktorer, inbegripet de potentiella problem som orsakas av att en Mayday-ansökningsomgång utfärdas i förtid.

33. Frontex har vid flera tillfällen utfärdat Mayday-reläer på grundval av sin övervakning. Vanligtvis skulle detta vara där en båt var i ett allvarligt tillstånd av icke-sjövärdighet och på väg att sjunka eller där det redan finns människor i vattnet, det vill säga i situationer där det finns en överhängande fara för fartyget och / eller mänskligt liv.

34. När det gäller Crotones förlisning visade Frontex övervakning inte att båten befann sig i en nödsituation (se ovan).

35. När det gäller skeppsbrottet i Pylos visade Frontex övervakning att båten var kraftigt överbefolkad och att inga flytvästar var synliga, men Frontex ansåg inte att båten var i ”allvarlig och överhängande fara” i det skedet. Dessutom informerades den grekiska gemensamma forskningscentrumet.

Argument från det civila samhället

36. Vissa organisationer i det civila samhället uppgav att Frontex, på grundval av de bevis som Frontex hade tillgång till efter observationen och den information som gjorts tillgänglig av den italienska övervaknings- och kontrollkommissionen, borde ha utfärdat ett Mayday-relä.

Iakttagelser från ombudet för grundläggande rättigheter

37. I SIR om Crotones skeppsbrott noterade ombudet för grundläggande rättigheter att alla parter som bevittnar nödsituationer till sjöss har möjlighet att utfärda Mayday-reläer, och hänvisade till omständigheter där Frontex tidigare hade utfärdat sådana reläer. I sådana fall hade Frontex också möjlighet att skicka iakttagelser från sina tillgångar till den relevanta regionala samordningscentralen.

38. I SIR om skeppsbrottet i Pylos drog ombudet för grundläggande rättigheter slutsatsen att Frontex, även om byrån uppfyllde sina skyldigheter i samband med reaktionen på Adriana-incidenten, i framtiden bör ”bedöma liknande fall mer ingående” när det gäller huruvida ett Mayday-relä ska utfärdas, särskilt om de nationella myndigheterna inte lämnar information om sin bedömning och reaktion. Ombudet för grundläggande rättigheter noterade att kravet på ”överhängande fara” för ett fartyg eller mänskligt liv tidigare hade tolkats så att det omfattade situationer med betydande osäkerhet, med en sannolikhet för att människor kan dö inom några timmar. FRO noterade de ytterligare faktorer som gruppledaren också anser innan han utfärdade ett Mayday-relä. Dessa inkluderar svaret från den samordnande regionala samordningscentralen: i) huruvida den berörda RCC redan uttryckligen har tagit på sig ansvaret för incidenten eller ii) det med säkerhet kan antas att en RCC har tagit över ansvaret för en incident även om en uttrycklig bekräftelse inte finns tillgänglig, iii) huruvida den information som registreras av Frontex luftfartyg inför ny information jämfört med tidigare tillgänglig information, iv) Huruvida det råder tvivel om effektiviteten i insatserna för att bistå fartyget i sjönöd. och v) huruvida konkurrerande Mayday-anrop har utfärdats för samma område och/eller vid samma tidpunkt och som har prioritet.

Samverkan med samordnande myndigheter under sök- och räddningsinsatser

Argument från Frontex

39. Om Frontex skickar observationsrapporter och/eller känner till en pågående sök- och räddningsinsats söker byrån uppdateringar från den samordnande regionala samordningscentralen. Den kan också proaktivt erbjuda hjälp eller ställa tillgångar till förfogande för den samordnande regionala samordningscentralen. De nationella myndigheterna är dock inte skyldiga att lämna uppdateringar eller information till Frontex. Utstationerad personal från nationella kustbevakningar som är i tjänst hos EST kan ha direkt kommunikation med nationella myndigheter. De ”samordnande tjänstemännen” – Frontex personal som samordnar verksamhet i gemensamma insatser och samverkar mellan nationella myndigheter och Frontex verkställande direktör – får också begära uppdateringar, om de känner till pågående eller avslutade sök- och räddningsinsatser inom insatsområdet för deras gemensamma insats eller som inbegriper resurser från den gemensamma insatsen. Frontex uppgav att när en regional samordningscentral samordnar en sök- och räddningsinsats (och eventuellt annan verksamhet) kommer de att ha många aktiviteter att organisera och kanske inte prioriterar kommunikation med Frontex eller andra nationella myndigheter, om de inte är direkt involverade i sök- och räddningsinsatsen.

40. När det gäller skeppsbrottet i Pylos begärde Frontex, parallellt med Frontex upprepade erbjudanden om hjälp med den pågående sök- och räddningsinsatsen (se ovan), även uppdateringar från de grekiska myndigheterna, men fick inga uppdateringar. SAR-experten i övervakningsrummet, som är medlem av den grekiska kustbevakningen, var också i kontakt med RCC. Han hade emellertid inte tillgång till detaljerad information om den grekiska regionala samordningscentralens verksamhet och information som den hade inom ramen för sin samordnande roll.

Iakttagelser från ombudet för grundläggande rättigheter

41. I SIR om skeppsbrottet i Adriana noterade ombudet för grundläggande rättigheter att kommunikationen mellan de regionala samordningscentrumen och Frontex är avgörande för att förstå bakgrunden till iakttagelsen och klargöra ansvarsområdena.

Användning av kameror på finansierade/samfinansierade tillgångar

Argument från Frontex och slutsatserna från ombudet för grundläggande rättigheter

42. I samband med gemensamma insatser finns det tillgångar som samfinansieras med medlemsstaten och utlovas till en gemensam insats, det finns tillgångar som finansieras (ägs eller leasas) och förvaltas av Frontex och det finns nationella tillgångar som kan få samfinansiering om de deltar i verksamhet inom ramen för en gemensam insats. Sådana tillgångar är skyldiga att ha kamera- och inspelningsteknik och deltagarna är skyldiga att använda kroppskameror när de deltar i verksamhet inom ramen för en gemensam insats.

43. Frontex företrädare uppgav att de kände till fall där kroppskameror på personal och/eller kameror på tillgångar som satts in i samband med gemensamma insatser inte hade aktiverats under allvarliga incidenter. Även när kameror används behålls bilderna endast i 15 dagar och ombudet för grundläggande rättigheter överväger därför hur man bäst hanterar denna korta lagringsperiod.

44. När det gäller skeppsbrottet i Pylos är den HCG-båt som var inblandad i sök- och räddningsinsatsen inte en pantsatt tillgång inom ramen för den gemensamma insatsen Poseidon. Även om det kan få medfinansiering när det deltar i verksamhet inom ramen för JO Poseidon, var detta inte fallet inom ramen för den sök- och räddningsinsatsen [29].

Ombudsmannens bedömning

45. Frontex måste respektera de grundläggande rättigheterna [30] i all sin verksamhet [31], inbegripet i sitt direkta eller indirekta deltagande i sök- och räddningsinsatser [32]. I detta sammanhang måste byrån också följa FN:s havsrättskonvention, som ingåtts av EU [33], och ta hänsyn till den internationella sjöräddningskonventionen (SAR-konventionen) och den internationella konventionen om säkerheten för människoliv till sjöss [34], utöver Internationella sjöfartsorganisationens (IMO) riktlinjer.[35] I det specifika sammanhanget för dess övervakningsverksamhet fastställs Frontex ansvar för insatser vid nödsituationer till sjöss också i EU-lagstiftningen [36].

46. Enligt denna rättsliga ram är medlemsstaterna skyldiga att bistå alla fartyg eller personer i sjönöd, och under en insats till havs måste medlemsstaterna säkerställa att deras myndigheter fullgör denna skyldighet, i enlighet med internationell rätt och med respekt för de grundläggande rättigheterna. Denna skyldighet gäller oavsett personens nationalitet eller status eller de omständigheter under vilka personen påträffas.[37] Denna skyldighet gäller även Frontex när byrån tillhandahåller tekniskt och operativt stöd i samband med gemensamma insatser och följs av Frontex som vägledning i sin flygövervakningsverksamhet.

47. Enligt den internationella och europeiska rättsliga ram som det hänvisas till ovan är det de nationella myndigheterna i de länder i vars territorialvatten eller SAR-regioner en incident inträffar som har huvudansvaret för sök- och räddningsinsatserna. I denna rättsliga ram föreskrivs följande: ”Varje myndighet eller del av sök- och räddningsorganisationen som har anledning att tro att ett fartyg befinner sig i undantagstillstånd bör så snart som möjligt lämna all tillgänglig information till den berörda samordningscentralen för räddningsinsatser .... Räddningssamordningscentraler ... skall omedelbart efter att ha mottagit information om ett fartyg i undantagstillstånd utvärdera denna information och fastställa nödfasen och omfattningen av den verksamhet som krävs.”[38]

Utnämning av undantagstillstånd och Frontex skyldigheter vid nödsituationer

48. Om Frontex anser att ett fartyg som det upptäcker genom sin övervakning befinner sig i ett undantagstillstånd är Frontex skyldigt att underrätta den berörda nationella samordningscentralen för fartygsövervakning, så att samordningscentralen för fartygsövervakning kan fatta beslut om krisfasen och besluta om nödvändiga åtgärder. Den samordnande regionala samordningscentralen har exklusiv behörighet att besluta om att inleda, organisera och samordna en sök- och räddningsinsats eller samordna annat stöd till båten [39]. När den regionala samordningscentralen mottar information eller ett nödanrop fastställer den själv fasen av en nödsituation till sjöss (oavsett om ett fartyg eller en person befinner sig i en fas av osäkerhet, beredskap eller nödläge) som en förutsättning för sina beslut om att inleda sök- och räddningsinsatser. Frontex ansvarar inte för konsekvenserna för de grundläggande rättigheterna av beslut som fattas av nationella myndigheter om att utse krisfasen eller om en sök- och räddningsinsats ska inledas.

49. Vid gemensamma maritima insatser har Frontex en samordnande roll. Såsom ombudsmannen redan har påpekat innebär gemensamma insatser olika utmaningar när det gäller att fastställa ansvaret för varje aktör som deltar i dessa insatser.[40] Relevanta handlingar som granskades i samband med denna undersökning [41] visade att nationella tjänstemän och Frontex-tjänstemän, inbegripet samordnaren och den ”operativa sambandsmannen” för Frontex övervakningsflygplan, arbetar tillsammans inom Internationella samordningscentrumets gemensamma samordningsstyrelse [42], medan gemensamma insatser till sjöss har ett komplext lednings- och kontrollsystem. På grundval av de inspekterade dokumenten står det dock klart att den regionala samordningscentral i vars sök- och räddningsregion en nödsituation inträffar tar på sig den samordnande rollen för sök- och räddningsinsatser som sker under sådana insatser [43], samtidigt som ICC hålls informerad. Detta anges också i dokumenten med villkoren för de gemensamma insatser som konsulterades under undersökningen [44]. De enheter som deltar i JO krävs: i) informera den berörda regionala kontrollkommissionen om fartyg som de anser befinner sig i en potentiell nödsituation, ii) informera ICC om sådana situationer och iii) i avvaktan på instruktioner från RCC vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa de berörda personernas säkerhet.

50. Härav följer att oavsett om Frontex agerar inom ramen för en gemensam insats till havs eller tillhandahåller övervakning inom ramen för Eurosur, är Frontex skyldigt att samla in och utan dröjsmål tillhandahålla korrekt och detaljerad information om en potentiell nödsituation till den berörda regionala samordningscentralen, antingen på eget initiativ eller på begäran av den regionala samordningscentralen, och ställa sina tillgångar till den regionala samordningscentralens förfogande.[45] När det gäller vraken efter Pylos (Adriana) och Crotone visar de tillgängliga bevisen att Frontex gjorde detta.

51. Om Frontex genom sin planerade övervakningsverksamhet får kännedom om ett fartyg i en potentiell nödsituation bör byrån försöka upprätthålla övervakningen så länge som möjligt. Detta är i linje med rekommendationerna i Frontex handlingsplan för grundläggande rättigheter och andra rekommendationer [46] som granskats av ombudsmannens undersökningsgrupp. Den kan vara skyldig att avbryta övervakningen av olika praktiska, driftsmässiga och säkerhetsmässiga skäl, men bör under sådana omständigheter försöka återvända till platsen. I samband med detta måste Frontex dock uppfylla villkoren i sina tjänsteförfrågningar och operativa planer, och måste också följa order eller anvisningar från en regional samordningscentral som ansvarar för att samordna en insats vid en eller flera nödsituationer.

52. Ombudsmannens undersökning visade att Frontex följer dessa rekommendationer. Undersökningsgruppen granskade allvarliga incidenter där Frontex övervakningsresurser behöll sin närvaro vid pågående nödsituationer till sjöss samt där Frontex försökte avleda en övervakningstillgång till en pågående nödsituation men inte fick tillstånd att göra det.

53. När det gäller Crotones förlisning erbjöd sig Frontex att skicka sitt flygplan till den rapporterade incidenten innan den planerade färdplanen inleddes, men fick inledningsvis inget svar från det italienska flygkontrollcentrumet.

54. När det gäller skeppsbrottet i Pylos erbjöd sig Frontex vid flera tillfällen att bistå den grekiska regionala samordningscentralen genom att tillhandahålla övervakning, men enligt Frontex svarade den grekiska regionala samordningscentralen inte. Denna insats lovordades av ombudet för grundläggande rättigheter i SIR. Den grekiska regionala samordningscentralen begärde dock att Frontex skulle skicka det tillgängliga flygplanet till en annan nödsituation till sjöss med en migrantbåt utanför Kretas kust, som senare blev en sök- och räddningsinsats. Frontex uppfyllde därmed sina skyldigheter att följa order eller anvisningar från det regionala samordningscentrumet med ansvar för att samordna en insats vid en eller flera nödsituationer, samt villkoren för begäran om tjänster som reglerar dess flygövervakning.

55.  Frontex kan inte sägas ha brutit mot någon av de relevanta reglerna och förfarandena. Dessa planer och förfaranden riskerar dock att begränsa Frontex förmåga att agera oberoende för att fullgöra sina skyldigheter i fråga om grundläggande rättigheter. En del av detta är resultatet av Frontex mandat enligt lagstiftningen, men Frontex bör säkerställa att bestämmelserna om flygövervakning i operativa planer och i begäranden om tjänster inom ramen för Eurosur, samtidigt som de är förenliga med lagstiftningen, gör det möjligt för byrån att i största möjliga utsträckning följa rekommendationerna om att upprätthålla övervakningen vid pågående nödsituationer till sjöss.

56. Ombudsmannen kommer att lägga fram ett förslag om detta nedan.

Utfärdande av Mayday-reläer

57. Såsom anges ovan kan tredje parter (inklusive Frontex eller dess tillgångar) under vissa omständigheter utfärda Mayday-reläer om de bevittnar en situation där de anser att det finns ett överhängande hot mot livet och de inte känner till en pågående sök- och räddningsinsats. Det finns dock ingen skyldighet för regionala samordningscentraler att inleda sök- och räddningsinsatser där de tar emot Mayday-anrop. Vid beslut om att inleda sök- och räddningsinsatser måste de regionala samordningscentrumen ta hänsyn till ett antal faktorer som tredje part kanske inte känner till.  

58. Enligt Frontex utfärdar byrån Mayday-reläer om a) Den kan själv kontrollera att det finns en överhängande fara för liv (dvs. om en båt är i ett allvarligt icke-sjövärdigt tillstånd och är på väg att sjunka eller om det redan finns människor i vattnet eller båten är i brand) och b) den anser att den berörda RCC inte är medveten om nödsituationen eller inte redan samordnar en reaktion på nödsituationen.

59. Frontex har utfärdat Mayday-reläer vid minst två tillfällen [47] där byrån fastställde att det förelåg ett omedelbart hot mot livet och att de berörda regionala samordningscentrumen inte var medvetna om incidenten (och därmed inte samordnade en sök- och räddningsinsats).[48]

60. Flera parter har hävdat att Frontex borde ha utfärdat ett Mayday-relä efter sin första observation av Adriana. Som nämnts ovan har ombudsmannens kontor ingen sakkunskap om tillämpningen av sök- och räddningsskyldigheter enligt internationell sjörätt, och har inte heller någon teknisk sakkunskap om hur man ska hantera nödsituationer till sjöss. Ombudsmannen noterar dock att vid tidpunkten för den första iakttagelsen med Frontex flygplan kände den grekiska regionala samordningscentralen redan till Adriana och hade informerats av den italienska regionala samordningscentralen om Adrianas tillstånd och placering redan innan Frontex översände rapporten om iakttagelsen från dess flygplan.[49] Frontex delade i god tid med den grekiska regionala samordningscentralen sina iakttagelserapporter, tillsammans med de bilder och videofilmer som tagits. På grundval av sin iakttagelse bedömde Frontex EST inte att det förelåg ett överhängande hot mot fartyget. Frontex vidarebefordrade också den information som mottagits från den icke-statliga organisationen (även om detta också riktades till den grekiska regionala samordningscentralen). Efter det att Frontex hade observerats ledde den grekiska regionala samordningscentralen ett antal båtar till Adriana för att erbjuda hjälp (särskilt för att tillhandahålla förnödenheter). Dessa båtar lämnade också information till den grekiska RCC via den relevanta VHS-kanalen. På grundval av tillgänglig information förefaller det som om det HCG-fartyg som anlände till platsen inte heller ansåg att det var omedelbart nödvändigt att inleda räddningsinsatser (dvs. evakuera båten). HCG:s åtgärder är dock föremål för nationella utredningar, och det är inte ombudsmannens sak att ta ställning till detta.  

61. I de fall där ett Mayday-anrop (eller relä) utfärdas finns det många faktorer som kan avgöra om den samordnande RCC kan samordna en SAR-operation som förhindrar förlust av människoliv till sjöss (t.ex. avstånd från land, tillgång till båtar med räddningskapacitet, arten av fartyget i nöd). Under alla omständigheter är det den berörda regionala samordningscentralen som ska samordna insatserna vid en nödsituation, och Frontex har inget mandat att uppmana eller tvinga den nationella regionala samordningscentralen att inleda, samordna eller övervaka sök- och räddningsinsatser. Syftet med att utfärda ett Mayday-relä är att underrätta både den relevanta regionala samordningscentralen och fartyg i närheten av en nödsituation till sjöss som innebär ett överhängande hot mot människors liv om koordinaterna och nödsituationen för ett fartyg eller en eller flera personer. Det ankommer då på den regionala samordningscentralen att samordna insatserna och, om möjligt, på fartyg i närheten att ge assistans, såvida inte den regionala samordningscentralen ger instruktioner om att inte göra det. Ombudsmannen noterar att de berörda regionala samordningscentrumen i två fall där Frontex utfärdade ett Mayday-relä uppenbarligen inte inledde sök- och räddningsinsatser i efterhand.

62. Frontex bör beakta varje potentiell nödsituation individuellt i det sammanhang där den inträffar. Detta innebär också att hänsyn tas till den information som lämnas av den regionala samordningscentral som ansvarar för att samordna ett svar. Frontex måste också vid varje tillfälle ta hänsyn till de mål som eftersträvas med havsrättskonventionen, för att inte hindra ett effektivt genomförande av den skyldighet att lämna bistånd till sjöss som fastställs i den konventionen.[50] Om Mayday-reläer utfärdas utan vederbörlig hänsyn till deras potentiella vidare inverkan på samordningsinsatserna, kan de oavsiktligt äventyra samordningen av biståndet till båten i sjönöd av den relevanta regionala samordningscentralen.[51] Mot denna bakgrund anser ombudsmannen att Frontex strategi för utfärdandet av Mayday-reläer är lämplig eftersom den erkänner den relevanta regionala samordningscentralens exklusiva behörighet i fråga om sök- och räddningsinsatser, samtidigt som det säkerställs att Frontex kan reagera när dess övervakning upptäcker nödsituationer till sjöss där det finns ett överhängande hot mot fartyget eller mot dem ombord.

63. Som ombudet för grundläggande rättigheter noterade verkar Frontex ha följt denna strategi som svar på Pylos-incidenten (och andra incidenter). Men ombudet för grundläggande rättigheter drog också slutsatsen att Frontex bör överväga hur man ska hantera utfärdandet av nödsignaler vid liknande incidenter i framtiden.

64. Mot denna bakgrund anser ombudsmannen att Frontex strategi uttryckligen bör fastställas i form av vägledning för relevant personal från den europeiska övervakningsgruppen, med riktlinjer som klargör när Mayday-reläer bör utfärdas inom ramen för Eurosurs flygövervakning eller i samband med gemensamma insatser.

65. EST-personalen har sakkunskap om sök- och räddningsinsatser och är medveten om relevant lagstiftning och internationella protokoll, men Frontex övervakningsverksamhet innebär nödvändigtvis att sådan sakkunskap tillämpas i ett annat sammanhang än de typiska situationer där Mayday-anrop utfärdas eller tas emot, särskilt på grund av typen av övervakning på avstånd och migrantbåtarnas särskilda karaktär och känslighet. Det förefaller därför nödvändigt att ha särskilda riktlinjer för hur man ska reagera på nödsituationer till sjöss som upptäcks genom Frontex flygövervakning. Detta gäller i ännu högre grad eftersom upptäckten av sådana nödsituationer, på avstånd, sannolikt kommer att vara extremt stressande, eftersom den berörda personalen bevittnar potentiellt livshotande situationer i vetskap om att de inte kan ha ett definitivt inflytande över det slutliga svaret på nödsituationen.

66. Såsom ombudet för grundläggande rättigheter har noterat bör detta omfatta alla relevanta faktorer, inbegripet beaktandet av huruvida den berörda regionala samordningscentralen tydligt har meddelat sina åtgärder och bekräftat att den samordnar en sök- och räddningsinsats. Detta bör också omfatta utfärdandet av Mayday-signaler och eventuellt andra nödsignaler. Frontex bör också reflektera över hur man bättre kan reagera på inofficiella rapporter, t.ex. från icke-statliga organisationer, som kan ha viktig information att förmedla, och hur man kan inkludera dem i sina bedömningar. Rapporterade faror för barn bör ges högsta prioritet.

67. Även om operativa planer för gemensamma insatser innehåller bestämmelser om sök- och räddningsinsatser [52] innehåller de inte heller uttryckligen någon vägledning om hur Mayday-reläer eller andra signaler ska utfärdas. De innehåller inte heller några detaljer om åtgärder som skulle kunna vidtas i samband med nödsituationer till sjöss i avvaktan på instruktioner från den relevanta regionala samordningscentralen [53].

68. För att hantera detta bör de operativa planerna också innehålla bestämmelser om hur ansvaret för att hantera potentiella nödsituationer till sjöss fördelas mellan de nationella myndigheterna i värdlandet, Frontex och myndigheterna i andra deltagande medlemsstater, inom ICC och mellan ICC och RCC.

69. Dessutom bör detaljerade protokoll (eller operativa förfaranden) antas för varje gemensam maritim insats, inbegripet om användningen av tekniska hjälpmedel (t.ex. kameror) i gemensamma insatser som möjliggör dokumentation av sök- och räddningsinsatser. Om bestämmelserna i de operativa planerna inte respekteras av värdmedlemsstaten eller de deltagande medlemsstaterna bör Frontex använda alla medel som står till dess förfogande för att åtgärda denna bristande efterlevnad.

70. Mot bakgrund av resultaten ovan kommer ombudsmannen att lägga fram förslag till förbättringar av Frontex övervakningsverksamhet inom Eurosur och gemensamma maritima insatser.

Samarbete mellan Frontex och nationella myndigheter

71. EU:s princip om lojalt samarbete bör vara den vägledande principen vid insatser vid nödsituationer till sjöss och sök- och räddningsinsatser där Frontex och medlemsstaterna deltar. Detta gäller i ännu högre grad eftersom det inte finns några bestämmelser i unionsrätten som specifikt fastställer skyldigheter för medlemsstaternas myndigheter när det gäller sök- och räddningsinsatser för personer eller fartyg som befinner sig i fara eller nöd till sjöss. När det gäller förlisningen av Adriana och andra incidenter som granskades i samband med ombudsmannens undersökning är ombudsmannen oroad över bristen på snabbt och proaktivt samarbete och kommunikation med Frontex från vissa nationella regionala samordningscentraler och andra myndigheter med ansvar för sök- och räddningsinsatser.

72. Frontex flygövervakningsverksamhet omfattar inte en proaktiv sök- och räddningsfunktion. I stället är sök- och räddningsinsatser en uppgift som kan uppstå under gränsövervakningsinsatser till sjöss. Frontex tillhandahåller sina flygövervakningstjänster på begäran av en medlemsstat. Frontex bör dock endast godta sådana begäranden som säkerställer full respekt för de grundläggande rättigheterna och gör det möjligt för Frontex att bidra till sök- och räddningsinsatser i största möjliga utsträckning, inom ramen för dess mandat och uppgifter.

73. I detta syfte skulle Frontex kunna överväga att göra tillhandahållandet av sin övervakningsverksamhet beroende av den berörda medlemsstatens samtycke till närvaron av dess flygresurser under sök- och räddningsinsatser, om så är möjligt, såvida inte detta skulle kunna vara till skada för själva insatsen. De ”tjänsteförfrågningar” som Frontex sluter med medlemsstaterna bör förvisso inte tillåta några förebyggande eller territoriella begränsningar av dess övervakningsverksamhet. Även om Frontex inte är direkt involverat i konkreta räddningsinsatser i samband med en sök- och räddningsinsats till havs kan närvaron av dess flygövervakningsresurser på platsen bidra till insatsen både vid den tidpunkten (t.ex. genom att hjälpa till att identifiera personer i vattnet) och när det gäller att säkerställa ansvarsskyldighet för efterlevnaden av grundläggande rättigheter och sök- och räddningsskyldigheter.

74. Det är av yttersta vikt att kommunikationen mellan Frontex (den europeiska övervakningsgruppen) och de berörda nationella myndigheterna säkerställs i samband med insatser vid nödsituationer till sjöss och/eller sök- och räddningsinsatser, och att korrekt och heltäckande information utbyts i god tid.[54] Som Frontex företrädare förklarar och som återspeglas i IAMSAR-manualen innebär insatser vid nödsituationer till sjöss många steg, och det är viktigt att Frontex görs medvetet om det föränderliga läget.

75. Även om företrädare för de nationella myndigheterna (inklusive experter på sök- och räddningsinsatser) är närvarande i det europeiska övervakningsrummet, och det finns en sambandsman som utsetts för Frontex övervakningsverksamhet, verkar detta inte garantera en effektiv kommunikation. I avsaknad av sådan information kan det hända att EST inte kan avgöra vilka åtgärder som har vidtagits som svar på nödsituationer till sjöss. För att säkerställa att dessa roller bättre kan underlätta effektiv och snabb kommunikation med nationella myndigheter, inbegripet kontroll av information som Frontex mottagit från olika källor, bör ansvarsområdena för dessa roller tydligt definieras i Frontex interna regler.

76. Frontex bör dessutom ställa som villkor för sina flygövervakningstjänster att de nationella myndigheterna ska hålla byrån informerad om insatser vid nödsituationer till sjöss och/eller sök- och räddningsinsatser inom rimlig tid, om detta inte äventyrar själva insatserna. På samma sätt bör begäranden om tjänster inbegripa en skyldighet för nationella myndigheter att officiellt svara på erbjudanden om bistånd från Frontex och, om de vägrar att godta sådana erbjudanden, ge tydliga förklaringar till varför.

77. När det gäller bevis för att nationella myndigheter är ansvariga för allvarlig eller systematisk underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter i fråga om sök- och räddningsinsatser och relaterade skyldigheter i fråga om grundläggande rättigheter i samband med gemensamma insatser bör den verkställande direktören överväga om det är nödvändigt att tillfälligt avbryta verksamheten med den medlemsstaten, i enlighet med artikel 46 i förordning 2019/1896. Även om detta tidigare har föreslagits till följd av kränkningar av avvisningar av migranter anser ombudsmannen att Frontex fortsatta samarbete inom sök- och räddningsinsatser under sådana omständigheter kan få allvarliga konsekvenser för Frontex anseende. Detta är särskilt relevant i samband med de pågående undersökningarna av de grekiska myndigheternas svar på Pylos-incidenten.

78. Mot bakgrund av ovanstående kommer ombudsmannen att lägga fram förslag till förbättringar när det gäller samarbetet mellan medlemsstaterna och Frontex, och konsekvenser om det finns farhågor om arten av sådant samarbete eller medlemsstaternas myndigheters efterlevnad av sina skyldigheter i fråga om grundläggande rättigheter.

Ombudet för grundläggande rättigheters roll i Frontex sök- och räddningsverksamhet

Argument som framförts till ombudsmannen

Argument från Frontex och ombudet för grundläggande rättigheter

79. Enligt de olika interna regler och förfaranden som ligger till grund för Frontex övervakningsverksamhet ingår ombudet för grundläggande rättigheter i den europeiska övervakningsgruppen, och övervakare av grundläggande rättigheter bör i möjligaste mån vara närvarande för att ge råd om grundläggande rättigheter i samband med sådan övervakningsverksamhet.

80. När det gäller gemensamma insatser ger f.d. jugoslaviska republiken Makedonien samordnaren råd i frågor som rör grundläggande rättigheter. Före detta jugoslaviska republiken Makedonien kan ge råd när som helst när de får kännedom om en fråga som rör de grundläggande rättigheterna eller under genomförandet av ett övervakningsuppdrag. Ett möte med samordnaren planeras i slutet av varje övervakningsuppdrag för att diskutera och ta itu med resultaten och rekommendationerna från f.d. jugoslaviska republiken Makedonien.

81. När det gäller Crotones skeppsbrott, som inträffade under helgen (mellan lördagen och söndagen den 25 och 26 februari 2023), reagerade FROM i tjänst måndagen den 27 februari 2023 ”omedelbart”[55] genom att ringa EST-teamledaren för att begära information muntligen och via e-post genom att även varna SIR-teamet i ombudet för grundläggande rättigheter.

82. När det gäller förlisningen av Pylos anmäldes ombudet för grundläggande rättigheter, tillsammans med andra relevanta Frontexsektioner, när observationsrapporten om övervakningsflygplanet delades ut kl. 10.35 den 13 juni 2023. Ingen FROM var dock närvarande i det europeiska övervakningsrummet eller deltog i diskussionerna i EST den dagen. Den 14 juni, i början av arbetsdagen, kontrollerade den FROM som tilldelats EST för den dagen de observationer som mottagits under natten och ”omedelbart” gick till ESR för att bistå.

Argument från det civila samhället

83. En av bidragsgivarna uppgav att ombudet för grundläggande rättigheter inte alltid är i stånd att slutgiltigt utreda potentiella kränkningar av de grundläggande rättigheterna, även om ombudet för grundläggande rättigheter utfärdar rapporter om allvarliga incidenter.

Ombudsmannens bedömning

84. Ombudsmannens undersökningsgrupp inspekterade de slutliga rapporterna om allvarliga incidenter som utfärdats av ombudet för grundläggande rättigheter för nödsituationer till sjöss där Frontex var involverad mellan 2020 och 2023, inbegripet rapporterna om allvarliga incidenter avseende skeppsbrottet i Pylos (utfärdat den 1 december 2023) och skeppsbrottet i Crotone (utfärdat den 17 november 2023).

85. Alla SIR som inspekterades i samband med denna undersökning visar att ombudet för grundläggande rättigheter interagerade med alla relevanta aktörer inom Frontex, noggrant granskade alla bevis och begärde att Frontex skulle tillhandahålla handlingar som klargjorde frågor inom ramen för SIR-utredningen. Ombudet för grundläggande rättigheter kontrollerade resultatet av Frontex avrapporteringar av offer (i förekommande fall) och bad om förklaringar från nationella myndigheter och andra aktörer som är involverade i sök- och räddningsinsatser, och bad om teknisk expertis från experter från tredje part. När det gäller t.ex. skeppsbrottet i Adriana kontrollerade ombudet för grundläggande rättigheter alla observationsrapporter om Frontex flygresurser, deras uppdragsrapporter och loggböcker som utarbetats av EST.

86. SIR kan ge upphov till rekommendationer från ombudet för grundläggande rättigheter till Frontex och/eller de nationella myndigheterna. Rekommendationerna i de SIR som rådfrågades i samband med denna undersökning förefaller lämpliga och ligger i linje med rekommendationerna från ombudet för grundläggande rättigheter om begäranden om tjänster avseende flygövervakning och i yttranden om flygövervakning med flera användningsområden i centrala Medelhavet, som bedömdes av ombudsmannens undersökningsgrupp.

87. Den verkställande direktören har ingen föreskriven tidsfrist för att ta ställning till de ursprungliga rekommendationerna från ombudet för grundläggande rättigheter i SIR.[56] På grundval av den verkställande direktörens senaste åtaganden [57] litar ombudsmannen dock på att de rekommendationer som utfärdats i de slutliga SIR-rapporterna om vraken i Crotone och Adriana kommer att tas på allvar och genomföras utan dröjsmål.

88. På grundval av de rapporter om allvarliga incidenter som granskats i denna utredning verkar det dock som om ombudet för grundläggande rättigheter ofta avsevärt överskrider den tidsfrist på en månad som fastställts för utfärdande av slutliga rapporter om allvarliga incidenter.[58] När det till exempel gäller skeppsbrottet i Adriana utfärdades den slutliga rapporten om allvarliga incidenter i december 2023, nästan sex månader efter det att incidenten inträffade. Detta kan bero på bristande samarbete från de nationella myndigheternas sida i ombudets utredningar om sök- och räddningsinsatser eller på andra faktorer utanför ombudets kontroll. Medan ombudet för grundläggande rättigheter granskar både Frontex och de nationella myndigheternas åtgärder i samband med en allvarlig incident, verkar bristen på samarbete från de nationella myndigheternas sida (underlåtenhet/vägran att lämna information) spela en viktig roll för förseningarna i utfärdandet av rapporter om allvarliga incidenter och ombudets oförmåga att tillhandahålla en detaljerad bedömning av medlemsstaternas efterlevnad av sina skyldigheter i fråga om grundläggande rättigheter.

89. Att slutföra SIR i tid är viktigt för att säkerställa ansvarsskyldighet, men det är också viktigt att ombudet för grundläggande rättigheter utan dröjsmål inleder relevanta förfaranden för att sammanställa SIR, särskilt av praktiska skäl, till exempel lagringsperioder för uppgifter som rör foto- eller videobevis som samlats in av nationella myndigheter.

90. I samband med insatser vid en nödsituation till sjöss är ombudets roll också att ge råd, genom de f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, som en del av EST. Ingen företrädare för ombudet för grundläggande rättigheter var närvarande i det europeiska övervakningsrummet under de inledande övervakningsobservationerna i antingen Crotone- eller Pylos-incidenterna. Så var fallet med Pylos-incidenten trots att övervakningen ägde rum under normal arbetstid. Ombudet för grundläggande rättigheter underrättades, tillsammans med andra relevanta delar av Frontex, när observationsrapporten om övervakningsflygplanet delades ut kl. 10.35 den 13 juni 2023 och den tilldelade f.d. jugoslaviska republiken Makedonien fick två uppdateringar från migrationstjänsten, den ena den 13 juni 23 och den andra tidigt på morgonen den 14 juni 2023. Skeppet inträffade dock över en natt. Det var efter denna andra uppdatering på morgonen den 14 juni som en FRÅN tog kontakt med EST.

91. Ombudsmannen förstår att ombudet för grundläggande rättigheter, med tanke på ombudets många uppgifter, saknar resurser för att säkerställa närvaro vid alla Frontex-insatser vid alla tidpunkter. Ombudsmannen anser dock att närvaron av en företrädare för ombudet för grundläggande rättigheter i det europeiska övervakningsrummet är särskilt viktig i samband med nödsituationer till sjöss som upptäcks i samband med Frontex övervakning och som kan leda till sök- och räddningsinsatser. För att ta itu med detta kommer ombudsmannen att lägga fram ett förslag till förbättring nedan.

Slutsats

Ombudsmannen anser att inga ytterligare undersökningar är motiverade av hur Frontex hanterar potentiella nödsituationer till sjöss. Ombudsmannen lägger dock fram förslag till förbättringar nedan för att åtgärda ett antal brister som konstaterats i undersökningen.

Frontex kommer att informeras om detta beslut.

Förslag till förbättringar

A. Om ombudet för grundläggande rättigheter identifierar ihållande kränkningar av de grundläggande rättigheterna från en medlemsstats sida vid insatser i nödsituationer till sjöss, eller om Frontex får kännedom om sådana allvarliga kränkningar efter formella utredningar eller domstolsbeslut, bör Frontex överväga att avsluta, dra tillbaka eller avbryta Frontex verksamhet med den berörda medlemsstaten, i enlighet med artikel 46 i förordning 2019/1896. Detta bör också beaktas i samband med skeppsbrottet i Pylos, för vilket det pågår nationella utredningar. Frontex bör överväga om tröskelvärdet har uppnåtts för att göra det möjligt för byrån att avsluta, dra tillbaka eller avbryta sin verksamhet med den berörda medlemsstaten. Den bör offentligt klargöra sina skäl för att dra slutsatsen att tröskelvärdet har uppnåtts eller inte har uppnåtts.

B. Frontex bör under ledning av sin verkställande direktör och med deltagande av styrelseledamöter föra en fortlöpande och seriös organisationsomfattande diskussion om hur byrån upprätthåller sina skyldigheter i fråga om grundläggande rättigheter i sina insatser vid nödsituationer till sjöss och sök- och räddningsinsatser.

C. Frontex bör anta och offentliggöra interna riktlinjer för hur man ska reagera på nödsituationer till sjöss som upptäcks genom Frontex flygövervakning, bland annat när det gäller utfärdandet av Mayday-reläer och eventuellt även andra nödsignaler.  Detta bör omfatta alla relevanta faktorer, inbegripet beaktande av huruvida den berörda regionala samordningscentralen tydligt har meddelat sina åtgärder och bekräftat att den samordnar en sök- och räddningsinsats, samt potentiella farhågor om de nationella myndigheternas register. Frontex bör också reflektera över hur man bättre kan reagera på inofficiella rapporter, t.ex. från icke-statliga organisationer, som kan ha viktig information att förmedla, och hur man kan inkludera deras bedömningar. Rapporterade faror för barn bör ges högsta prioritet.

D. När det gäller gemensamma maritima insatser som samordnas av Frontex bör de operativa planerna också innehålla bestämmelser om hur man ska reagera på maritima nödsituationer, i avvaktan på instruktioner från det berörda samordningscentrumet för räddningsinsatser, inbegripet när det gäller utfärdandet av Mayday-reläer.

De operativa planerna bör också

i) innehålla bestämmelser om hur ansvaret i nödsituationer till sjöss/potentiella sök- och räddningsincidenter fördelas mellan värdlandet, Frontex och de deltagande medlemsstaterna,

ii) specificera skyldigheterna för varje aktör som ingriper i gemensamma insatser i samband med sök- och räddningsinsatser, och specificera de åtgärder som Frontex och personal vid nationella samordningscentraler bör vidta när en nödsituation till havs upptäcks,

iii) specificera villkoren för användning av utrustning (t.ex. kameror) och inkludera eventuella påföljder om detta inte görs, och

iv) specificera den samordnande tjänstemannens roll i sök- och räddningsinsatser för varje gemensam sjöinsats.

E. I samband med begäranden om tjänster för flygövervakning inom ramen för Eurosur bör Frontex endast godta sådana begäranden som föreskriver full respekt för de grundläggande rättigheterna under sök- och räddningsinsatser och som inte innehåller några förebyggande eller territoriella begränsningar av dess övervakningsverksamhet. Dessutom bör Frontex ställa som villkor för sin flygövervakningstjänst att den berörda medlemsstaten samtycker till att

i) De berörda myndigheterna kommer i god tid att hålla Frontex uppdaterat om insatserna vid pågående nödsituationer till sjöss där Frontex tillgångar är eller har varit inblandade, förutsatt att detta inte äventyrar insatsen. och

ii) Frontex flygövervakningsresurser kan närvara vid och bistå sök- och räddningsinsatser, där så är möjligt, såvida inte detta skulle kunna skada själva sök- och räddningsinsatsens framgång, och att nationella myndigheter svarar på Frontex erbjudanden om bistånd och ger förklaringar om de avvisar sådana erbjudanden.

F. Ombudet för grundläggande rättigheter bör införa praktiska arrangemang för att säkerställa att det, när allvarliga incidenter till sjöss upptäcks i samband med Frontex övervakningsverksamhet, finns en rapport om grundläggande rättigheter i det europeiska övervakningsrummet. Om den f.d. jugoslaviska republiken Makedoniens fysiska närvaro inte är möjlig bör den tilldelade f.d. jugoslaviska republiken Makedonien vara tillgänglig och kunna ge råd om efterlevnaden av de grundläggande rättigheterna vid sådana incidenter i realtid.

Emily O'Reilly
Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 26 februari 2024

 

Bilaga 1: Tidslinje för Frontex åtgärder under Pylos-incidenten

Tid (UTC)	Åtgärd	Rättslig grund/relevant dokument
13/06/23 8.01	Italienska MRCC meddelar grekiska JRCC (med Frontex i kopia) om den information man har fått om Adriana - 750 passagerare och rapporter om döda barn	Internationell rätt, inbegripet FN:s konvention om säkerheten för människoliv till sjöss (Solas) (kapitel 5) och den internationella sjöräddningskonventionen (SAR-konventionen, kapitel 2), som fastställer regler om skyldigheter för regionala samordningscentrum och andra parter i samband med tillbud till sjöss, inbegripet om ansvarsområden och samordningsroller samt om tillhandahållande av information och bistånd.
8.33	Frontex flygtillgång Eagle 1 omdirigeras till Adrianas koordinater. Eagle 1 är en övervakningsanläggning som opererar under Joint Operation Themis. Det patrullerade som en del av sin regelbundna övervakningsverksamhet inom ramen för JO Themis (och var som sådant bundet av reglerna i den operativa planen). Medan koordinaterna för Adriana var utanför den italienska SAR-regionen, var de mycket nära färdplanen. I detta skede var det inte klart om den grekiska gemensamma forskningscentrumet samordnade en insats vid en nödsituation till sjöss, men när den italienska övervaknings- och kontrollcentrumet väl skickat information om Adriana är den grekiska gemensamma forskningscentrumet ansvarigt för incidenten.	- SOLAS-konventionen (kapitel 5) och SAR-konventionen (kapitel 2), som innehåller regler om skyldigheter för regionala samordningscentrum och andra parter i samband med incidenter till sjöss, inbegripet om ansvarsområden och samordningsroller samt om tillhandahållande av information och bistånd. - Förordning (EU) nr 656/2014 (artikel 9.2), som fastställer skyldigheter för Frontex att tillhandahålla information till relevanta myndigheter. Förordning (EU) 2019/1896, i vilken det fastställs skyldigheter för Frontex att lämna information till relevanta myndigheter. Operativ plan för JO Themis Frontex övervakningsluftfartyg – operationellt standardförfarande
9.47-9.57	Eagle 1 övervakar Adriana. Den vidarebefordrar informationen (och skickar videofilmerna) till det grekiska gemensamma forskningscentrumet. På grundval av sin övervakning ansåg Frontex EMT inte att det förelåg ett överhängande hot mot båten eller att den befann sig i ett nödläge. Eagle 1 når BINGO bränsle och tvingas återvända till basen.	Enligt SAR-konventionen, särskilt förordning (EU) nr 656/2014 (artikel 9.2).
11.00	Den grekiska kustbevakningen (HCG) etablerade kontakt med båten. Från och med nu står det klart att den grekiska gemensamma forskningscentrumet samordnar en insats vid en nödsituation till sjöss och har den yttersta befogenheten att utfärda order till fartyg inom ramen för denna insats.	Internationell rätt, inbegripet FN:s konvention om säkerheten för människoliv till sjöss (Solas) (kapitel 5) och den internationella sjöräddningskonventionen (kapitel 2), som fastställer regler om skyldigheter för regionala samordningscentrum och andra parter i samband med tillbud till sjöss, inbegripet om ansvarsområden och samordningsroller samt om tillhandahållande av information och bistånd. Den praktiska tillämpningen av SAR-konventionen anges i International Aeronautical and Maritime Search and Rescue (IAMSAR) Manual. Det bör erinras om att det finns fem faser för att identifiera incidenter till sjöss, varav två är icke-nödsituationer och tre är nödsituationer (osäkerhet, beredskap och nödlägen). Det faktum att HCG skickade en helikopter visar att det grekiska gemensamma forskningscentrumet hade tagit på sig en planerings-, samordnings- och vägledningsroll när det gäller Adriana enligt internationell rätt (SAR-konventionen).  Till följd av detta hade det grekiska gemensamma forskningscentrumet taktiskt befäl över händelsen.
12.35	En HCG-helikopter övervakar Adriana.
15.00	HCG-helikoptern utför återigen övervakning av Adriana.
16.35	Frontex bad om en uppdatering och erbjuder hjälp med övervakning med flygplan. RPA (drone) Heron 2, som var planerad att avgå för övervakning på en på förhand godkänd färdplan inklusive koordinaterna för Adriana, var tillgänglig. Enligt Frontex inkom inget svar från den grekiska gemensamma forskningscentrumet. Heron 2 är en tillgång som är avsedd för MAS-verksamhet inom ramen för Greklands begäran om tjänster inom ramen för Eurosur.	Enligt internationell rätt och EU-rätt (som nämns ovan) är Frontex skyldigt att tillhandahålla information till den berörda regionala samordningscentralen och att erbjuda stöd. Villkoren för den övervakning som utförs inom ramen för Eurosur regleras av förordning (EU) 2019/1896, genom vilken Eurosur-förordning (EU) nr 1052/2013 upphävdes. Enligt artikel 28.2 i förordningen ska Frontex övervakningsresurser tillhandahålla information på begäran av en nationell samordningscentral. Detta är grunden för begäran om tjänster, som anger de allmänna villkoren för Frontex övervakningsverksamhet.
18.50	Det grekiska gemensamma forskningscentrumet bad Frontex att ge Heron 2 i uppdrag att bistå vid övervakningen av en annan överbefolkad migrantbåt som drev utanför Kretas kust. Denna båt var därefter föremål för en SAR-operation.	Som med begäran och erbjudande på 16.35 (ovan).
19.40	HCG-båten n920 anländer till Adriana.
19.50	Heron 2 anlände till platsen för båten på drift.	Övervakningen tillhandahålls inom ramen för Eurosurs verksamhet, på grundval av ovannämnda begäran om tjänster. Eftersom incidenten är en sök- och räddningsinsats måste Frontex dessutom följa instruktionerna från den samordnande regionala samordningscentralen, i enlighet med de bestämmelser i EU-rätten och internationell rätt som anges ovan.
21.34	Frontex erbjöd sig återigen att bistå med flygövervakning av Heron 2 på platsen för Adriana. Återigen inget svar från den grekiska gemensamma forskningscentrumet.	Se ovan
21.52	Frontex erbjöd återigen hjälp med att lämna platsen för båten på Kreta, som man ansåg var ”flytande på rätt sätt”. Enligt Frontex inkom inget svar.	Se ovan
23.15	Heron 2 gav en slutlig uppdatering om båten på Kreta där man noterade att en HCG-båt gav hjälp.
23.20	Frontex EMT styrde Heron 2 mot Adrianas senast kända position, som ingick i den i förväg godkända färdplanen för Heron 2 för den dagen.	Färdplanen godkändes på förhand av de grekiska myndigheterna i enlighet med begäran om tjänster inom ramen för Eurosur.
2.46 (nästa dag)	Frontex EMT informerade de grekiska myndigheterna om att Heron 2 var på väg mot Adrianas senast kända koordinater, som ingick i den på förhand godkända färdplanen. Enligt Frontex inkom inget svar.	Se ovan
4.05	Heron 2 anlände till Adrianas sista kända koordinater. Inga tecken på Adriana var synliga men nio båtar (inklusive en från HCG) och två helikoptrar utförde räddningsinsatser.
5.31	Frontex informerade JRCC och NCC om att Heron 2 nådde BINGO-bränsle och skulle behöva återvända till basen. Frontex erbjöd sig att tillhandahålla hjälp med Eagle 1, som redan befann sig i luften (men på italienskt territorium) som en del av sin standardfärdplan för övervakning enligt JO Themis. Inget omedelbart svar inkom.	Se ovan – Frontex är skyldigt att lämna uppgifter om tillgängliga tillgångar och erbjuda sig att göra dem tillgängliga för regionala samordningscentrum, men det är den regionala samordningscentralen som ska avgöra om tillgångarna ska användas eller inte och, om så är fallet, på vilket sätt eller över huvud taget.
5.55	Heron 2 gav sin slutliga uppdatering och inledde sin kurs till basen.
7.48	Den grekiska dubbelkontrollen på distans svarade att det inte behövdes något ytterligare stöd.

Bilaga 2: Ordlista över termer och förkortningar

Allmän maritim terminologi

SAR – sök- och räddningsinsatser: De skyldigheter och förfaranden som styr hanteringen av nödsituationer till sjöss fastställs i internationell rätt, särskilt den internationella sjöräddningskonventionen (1979) och Förenta nationernas havsrättskonvention (1982).

RCC – Räddningssamordningscentral: Enligt internationell sjörätt ansvarar de nationella regionala samordningscentrumen för samordningen av sök- och räddningsinsatser i sina kustvatten. Internationella vatten är indelade i sök- och räddningsregioner, med nationella regionala kontrollcentrum som ansvarar för utsedda regioner. I centrala Medelhavet är SAR-regionerna uppdelade mellan Italien, Malta, Libyen och Tunisien.

Mayday-samtal och nödsignalering - Reglerna för nödsignalering fastställs i internationell rätt (ovan). I den internationella flyg- och sjöräddningshandboken (IAMSAR) anges hur dessa regler ska tillämpas. Ett Mayday-samtal är en nödsignal, utfärdad på utsedda VHS-kommunikationskanaler (övervakade av kustbevakningar och andra parter i närheten), som kräver brådskande svar. En signal kan avges av själva fartyget i nöd. Andra parter som observerar fartyget, men tror att inget Mayday-anrop har utfärdats eller tagits emot, kan utfärda ett Mayday-relä. Majdagar bör utfärdas endast när en person eller båt hotas av grav eller överhängande fara. Det finns två andra nödsignaler som kan utfärdas på den angivna VHS-nödkanalen: PAN-PAN (används för att signalera en incident som är brådskande men inte innebär ett omedelbart hot) och Sécurité (används för att signalera en situation som kan påverka fartygssäkerheten).

Frontex terminologi

ombudet för grundläggande rättigheter: - Ombudet för grundläggande rättigheter övervakar hur Frontex fullgör sina skyldigheter i fråga om grundläggande rättigheter och ger den verkställande direktören råd i frågor som rör grundläggande rättigheter. Ombudet för grundläggande rättigheter och personalen vid kontoret för grundläggande rättigheter, inbegripet övervakare av grundläggande rättigheter, har en oberoende roll inom byrån.

SIR – rapport om allvarliga incidenter – Om en verksamhet där Frontex har varit involverad är föremål för farhågor om potentiella kränkningar av de grundläggande rättigheterna är ombudet för grundläggande rättigheter ansvarigt för att utarbeta en rapport om allvarliga incidenter för att dokumentera incidenten och utfärda rekommendationer.

Eurosur – det europeiska gränsövervakningssystemet: Genom Eurosur, och på grundval av ”tjänsteförfrågningar” från deltagande medlemsstater, utför Frontex multifunktionell flygövervakning med hjälp av både bemannade luftfartyg och fjärrstyrda luftfartyg (RPA eller drönare).

Gemensam insats – Frontex genomför gemensamma insatser med myndigheter i EU:s medlemsstater och ger stöd till gränsförvaltning och brottsbekämpning. Som en del av detta ger Frontex stöd till övervakning av gräns- och pre-gränsområden (även till sjöss). Frontex har marina resurser (båtar) och flygresurser (både bemannade och fjärrstyrda luftfartyg) som deltar i verksamhet som definieras i den operativa planen. En Frontexutsedd ”samordnare” fungerar som förbindelselänk mellan Frontex och de nationella myndigheterna i det internationella samordningscentrumet.

EST – Europeiska övervakningsgruppen: - Frontex flygövervakning samordnas kontinuerligt (24 timmar om dygnet, sju dagar i veckan) av EST, som sitter i det europeiska övervakningsrummet vid Frontex huvudkontor i Warszawa. I EST ingår Frontex personal och experter från nationella myndigheter, inbegripet experter på sök- och räddningsinsatser som utsetts av nationella kustbevakningar.

 

[1] I synnerhet den internationella sjöräddningskonventionen (1979) https://www.imo.org/en/About/Conventions/Pages/International-Convention-on-Maritime-Search-and-Rescue-(SAR).aspx och Förenta nationernas havsrättskonvention (1982) https://www.imo.org/en/ourwork/legal/pages/unitednationsconventiononthelawofthesea.aspx

[2] Enligt definitionen i den internationella sjöräddningskonventionen finns det tre faser av nödsituationer som bör användas för att beskriva en båt: Osäkerhet, varning och nöd. Det finns olika kriterier som måste uppfyllas för att en båt ska beskrivas som i varje fas.

[3] Ett Mayday-samtal är en nödsignal, utfärdad på utsedda VHS-kommunikationskanaler som övervakas av kustbevakningar och andra parter i närheten, som kräver det mest brådskande svaret. Signalen kan avges av själva fartyget i nöd. Alternativt kan andra parter som observerar fartyget, men tror att inget Mayday-anrop har utfärdats eller tagits emot, utfärda ett Mayday-relä. Signalen bör endast utfärdas när en person eller båt hotas av allvarlig eller överhängande fara. Förutom Mayday finns det två andra nödsignaler som kan utfärdas på den utsedda VHS-nödkanalen: PAN-PAN (används för att signalera en incident som är akut men inte innebär ett omedelbart hot) och Sécurité (används för att signalera en situation till räddningscentralen (RCC) och andra fartyg som kan påverka deras säkerhet).

[4] I synnerhet förordning 2019/1896 om den europeiska gräns- och kustbevakningen https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32019R1896 och förordning 656/2014 om fastställande av regler för övervakningen av de yttre sjögränserna inom ramen för det operativa samarbete som samordnas av Frontex https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32014R0656.

[5] Förordning (EU) 2016/1624 om den europeiska gräns- och kustbevakningen https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32016R1624

[6] Förordning 2019/1896 om den europeiska gräns- och kustbevakningen https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32019R1896

[7] Artikel i förordning 2019/1896. 1. g, h och i. Förordning 2014/656,

[8] Eurosur är en ram för informationsutbyte och samarbete mellan medlemsstaterna och Frontex för att förbättra situationsmedvetenheten och öka reaktionsförmågan vid de yttre gränserna. https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/schengen-borders-and-visa/border-crossing/eurosur_en

[9] Förordning 2019/1896, ingressen, skälen 34–38

[10] https://www.copernicus.eu/en

[11] https://www.frontex.europa.eu/careers/who-we-are/structure/divisions/situational-awareness-and-monitoring-division/frontex-situation-centre/

[12] Ombudet för grundläggande rättigheter övervakar hur Frontex genomför sina skyldigheter i fråga om grundläggande rättigheter i enlighet med EU-rätten och internationell rätt. FRO ger också Frontex verkställande direktör råd i frågor som rör grundläggande rättigheter. Ombudet för grundläggande rättigheter har särskild personal vid kontoret för grundläggande rättigheter, inklusive övervakare av grundläggande rättigheter: https://www.frontex.europa.eu/fundamental-rights/fundamental-rights-at-frontex/fundamental-rights-office/. 

[13] Enligt internationell sjörätt ansvarar nationella samordningscentraler för sjöräddning (RCC) för att samordna sök- och räddningsinsatser i sina kustvatten. Internationella vatten är dock också indelade i sök- och räddningsregioner, där nationella regionala samordningscentraler ansvarar för utsedda regioner. I centrala Medelhavet är sök- och räddningsregionerna uppdelade mellan Italien, Malta, Libyen och Tunisien, där de respektive nationella regionala samarbetskommittéerna ansvarar för sina regioner. Det åligger var och en som upptäcker eller får kännedom om en nödsituation till sjöss att omedelbart varna den räddningscentral som ansvarar för området.

[14] https://www.synigoros.gr/en/category/default/post/deltio-typoy-or-o-synhgoros-toy-polith-ereyna-to-nayagio-ths-pyloy

[15] Frontex genomför gemensamma insatser med EU-medlemsstaternas myndigheter och ger stöd till gränsförvaltning, brottsbekämpning och sök- och räddningsinsatser i det operativa området. Den gemensamma insatsen Themis omfattar Frontex samarbete med de italienska myndigheterna i detta syfte och inleddes 2018. https://www.frontex.europa.eu/what-we-do/operations/operations/

[16] https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/172812

[17] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/176666

[18] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/174969

[19] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/176935

[20] Notice to Air Missions (NOTAM) är ett meddelande som lämnas in till en luftfartsmyndighet för att varna luftfartygspiloter om potentiella faror längs en flygväg eller på en plats som kan påverka flygningen.

[21] Förordning 656/2014, artikel 9

[22] Enligt definitionen i den internationella sjöräddningskonventionen finns det tre faser av nödsituationer som bör användas för att beskriva en båt: Osäkerhet, varning och nöd. Det finns olika kriterier som måste uppfyllas för att en båt ska beskrivas som i varje fas.

[23] I SAR-konventionen definieras de tre olika faserna i en nödsituation till sjöss. Nödfasen – den allvarligaste fasen – definieras som ”en situation där det finns rimlig säkerhet om att en person, ett fartyg eller en annan farkost hotas av allvarlig och överhängande fara och kräver omedelbar hjälp”.

[24] Ombudsmannens undersökningsgrupp konsulterade relevanta uppdrags- och observationsrapporter och loggboken (inklusive regelbundna och termiska bilder).

[25] Ombudsmannens undersökningsgrupp konsulterade de relevanta uppdrags- och observationsrapporterna och loggboken (inklusive regelbundna och termiska bilder samt videofilmer från Frontex flygövervakning).

[26] Mycket hög frekvens - det radiovågspektrum på vilket marin radiokommunikation fungerar. Det finns en särskild kanal för nödsamtal och kommunikation.

[27] Frontex hänvisade särskilt till International Aeronautical and Maritime Search and Rescue (IAMSAR) Manual https://www.imo.org/en/OurWork/Safety/Pages/IAMSARManual.aspx.

[28] Internationella standardprotokoll om utfärdande av Mayday-anlöp eller -reläer anger faktorer såsom ett fartyg som sjunker eller tar på sig vatten, en situation med en ”man överbord”, en brand eller explosion ombord eller en verifierad livshotande skada. Det finns också lägre nivåer av signaler: PAN-PAN och Sécurité. PAN-PAN-anrop görs när situationen är akut men det för tillfället inte finns någon omedelbar fara för liv eller för fartyget.

[29] Båten kan ha köpts eller finansierats inom ramen för fonden för inre säkerhet. Frontex ansvarar dock inte för den fonden eller för några skyldigheter avseende utrustning som den finansierar. Det skulle vara Europeiska kommissionens behörighet.

[30] Rätt till liv (artikel 2 i stadgan). Förbud mot omänsklig och förnedrande behandling (artikel 4 i stadgan). respekt för människans värdighet (artikel 1 i stadgan), bland annat.

[31] Artikel 80 i förordning 2019/1896 och artikel 51 i stadgan

[32] Frontex roll i sök- och räddningsinsatser enligt förordning 2019/1896. Det omfattar insatser som inleds och genomförs i enlighet med förordning (EU) nr 656/2014 och internationell rätt och som äger rum i situationer som kan uppstå under gränsövervakningsinsatser till sjöss. Frontex är skyldigt att tillhandahålla tekniskt och operativt stöd till medlemsstater och länder utanför EU till stöd för sök- och räddningsinsatser (artikel 10.1 g, h och i i förordning 2019/1869).

[33] FN:s havsrättskonvention trädde i kraft den 16 november 1994. Det ratificerades genom rådets beslut 98/392/EG av den 23 mars 1998 (EGT L 179, 1998, s. 1) och är bindande för unionen, och dess bestämmelser utgör en integrerad del av unionens rättsordning. Den har dessutom inom denna rättsordning företräde framför unionens sekundärrättsakter, vilket innebär att dessa rättsakter i möjligaste mån ska tolkas i överensstämmelse med bestämmelserna i denna konvention (dom kommissionen/Irland, C‑459/03, EU:C:2006:345, punkt 82 https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-459/03, Intertanko m.fl., C‑308/06, EU:C:2008:312, punkterna 42 och 53 https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-308/06, och Bosphorus Queen Shipping, C‑15/17, EU:C:2018:557, punkt 44 https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-15/17).

[34] Den internationella sjöräddningskonventionen, som ingicks i Hamburg den 27 april 1979 (Förenta nationernas fördragssamling, volym 1405, nr 23489, s. 133) (nedan kallad SAR-konventionen), trädde i kraft den 22 juni 1985. Den internationella konventionen om säkerheten för människoliv till sjöss ingicks den 1 november 1974 och trädde i kraft den 25 maj 1980.

EU är inte part i dessa två internationella konventioner och de är därför inte bindande för EU:s förvaltning. Enligt EU:s rättspraxis kan emellertid sådana konventioner beaktas vid tolkningen av bestämmelser i unionens sekundärrätt som omfattas av deras tillämpningsområde, om alla medlemsstater är parter i dem (dom Intertanko m.fl., C‑308/06, EU:C:2008:312, punkterna 47–52, Manzi och Compagnia Naviera Orchestra, C‑537/11, EU:C:2014:19, punkt 45; och Bosphorus Queen Shipping, C‑15/17, EU:C:2018:557, punkt 45).

[35] Till exempel International Aeronautical and Maritime Search and Rescue Manual som offentliggjorts av IMO och Internationella civila luftfartsorganisationen (Icao).

[36] Artikel 9 i förordning 656/2014 jämförd med artikel 10.1 j i förordning 2019/1869.

[37] Artikel 9.1 i förordning (EU) nr 656/2014

[38] Artikel 4.2.3 i SAR-konventionen

[39] SAR-konventionen

[40] Beslut i OI/4/2021/MHZ: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/151369

[41] Operativa planer och operationella standardförfaranden

[42] Föreskrivs i förordning (EU) nr 656/2014.

[43] Förordning 2019/1869 Artikel 36.2 e jämförd med artikel 2 a

[44] Operativa planer och operationella standardförfaranden för de gemensamma organisationerna Poseidon och Themis (konfidentiellt)

[45] Artikel 9.2 b och f i förordning 2014/656, SAR-konventionen, punkt 4.2.3

[46] Rekommendationer i detta syfte har lämnats av olika operativa delar av Frontex i dokument som granskats av undersökningsgruppen, bland annat i samband med tidigare genomföranderapporter och rekommendationer som godkänts av styrelsen, särskilt i enlighet med den handlingsplan för grundläggande rättigheter som antogs av styrelsen 2021 (bilaga I, verksamhet 14): https://prd.frontex.europa.eu/document/management-board-decision-61-2021-adopting-the-fundamental-rights-action-plan-for-the-implementation-of-the-fundamental-rights-strategy/.

[47] Inspektionen omfattade två rapporter om allvarliga incidenter som dokumenterade att Frontex hade utfärdat Mayday-reläer.

[48] Ombudsmannens undersökning behandlade inte utfärdandet av andra nödsignaler, såsom PAN-PAN (se fotnot 3). Vid inspektionen framkom dock inga fall där sådana signaler hade utfärdats eller övervägts.

[49] JRCC Piraeus fick information om situationen för fartyget Adriana från MRCC Rome den 13 juni 2023 kl. 08.01 (dvs. ungefär två timmar före den första observationen av Frontex flygplan) och igen kl. 13.18 UTC. Det fick också ytterligare uppdateringar från den icke-statliga organisationen Watch the Med-Alarm Phone klockan 14:54. Vid alla dessa tillfällen var Frontex i kopia.

[50] ”Vid mottagande av information om att en person befinner sig i sjönöd i ett område inom vilket en part tillhandahåller övergripande samordning av sök- och räddningsinsatser [SAR-stat], ska den partens ansvariga myndigheter vidta brådskande åtgärder för att tillhandahålla det lämpligaste tillgängliga biståndet.” (Regel 2.1.9 i SAR-konventionen)

[51] Mayday-anlöp kan leda till en situation där många fartyg i närheten närmar sig ett fartyg i sjönöd utan samordning. Att utfärda ett Mayday-relä skulle i själva verket kunna förvärra situationen.

[52] I enlighet med artikel 9 i förordning (EU) nr 656/2014.

[53] Artikel 9 i förordning (EU) nr 656/2014

[54] Artikel 20.6 i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2021/581 om situationsbilder för det europeiska gränsövervakningssystemet (EUROSR): ”Den behöriga nationella samordningscentralen ska rapportera till byrån om avslutandet av en sök- och räddningsinsats senast 24 timmar efter det att insatsen har avslutats.” Ombudsmannen känner inte till någon bestämmelse om tidsplanen för tillhandahållande till Frontex av information om den regionala samordningscentralens insatser vid nödsituationer till sjöss och sök- och räddningsinsatser. Se artikel 12 i förordning 2019/1896 om skyldigheten att utbyta information.

[55] Frontex använde denna term. I SIR avseende förlisningen av Crotone nämns inte tidsplanen för ombudets åtgärder.

[56] Om ombudet för grundläggande rättigheter upprepar rekommendationerna bör den verkställande direktören dock svara på dem inom en viss tid genom styrelsens beslut 43/2022 om åtgärder som ska vidtas som en uppföljning av ombudets rekommendationer.

[57] Särskilt de positiva svaren från den verkställande direktören på ombudets rekommendationer i ombudets ”yttranden” om multifunktionella flygövervakningstjänster i samband med sök- och räddningsinsatser i centrala Medelhavet.

[58] Verkställande direktörens beslut nr R-ED-2021-51 Standard Operating Procedure (SOP)-Serious Incident Reporting av den 19 april 2021