Hybride : À distance et au bureau du Médiateur

Présent

Médiateur européen

Lampros Papadias – chef de cabinet du Médiateur européen

Tanja Ehnert – Coordinatrice des enquêtes

Vieri Biondi – Responsable des enquêtes

Michał Krajewski – Chargé des enquêtes

Maria Resende – Stagiaire chargée des enquêtes

Commission européenne

Direction générale de l'agriculture (AD AGRI):

• AGRI.I - Directeur
• AGRI.I.1 - Juriste
• AGRI.A.1 - Analystes politiques et économiques

Service juridique (SJ):

• Membre du service juridique – équipe AGRI

Secrétariat général (SG):

• SG.C.2 – Chef d’unité adjoint
• SG.C.2 – Chargé de mission
• SG.A.3 - Spécialiste des politiques
• SG.D.3 - Coordonnateur des politiques

Objet de la réunion

L’objectif de la réunion était que l’équipe d’enquête de la Médiatrice obtienne des réponses à certaines questions sur la réponse écrite de la Commission à cette plainte, qui ont été communiquées à la Commission avant la réunion.

Introduction et informations procédurales

L'équipe d'enquête de la Médiatrice s'est présentée, a remercié les représentants de la Commission pour leur rencontre et a exposé l'objectif de la réunion. Ils ont décrit le cadre juridique qui s’applique aux réunions tenues par le Médiateur, en particulier le fait que le Médiateur ne divulguerait aucune information jugée confidentielle par la Commission, ni au plaignant ni à aucune autre personne extérieure au bureau du Médiateur, sans le consentement préalable de la Commission ^[1].

L’équipe d’enquête a expliqué qu’elle élaborerait un projet de rapport sur la réunion à envoyer à la Commission afin de s’assurer que le contenu est exact et complet sur le plan factuel. Le rapport de la réunion sera ensuite finalisé, inclus dans le dossier et remis au plaignant. Aucun renseignement confidentiel ne serait inclus dans le rapport ou autrement fourni au plaignant ou à un tiers.

Informations échangées

1. La transparence des raisons pour lesquelles la Commission déroge à certaines exigences des orientations et de la boîte à outils «Mieux légiférer»

L’équipe d’enquête de la Médiatrice indique que, selon son interprétation, la Commission a expliqué les raisons pour lesquelles elle dérogeait à la réalisation d’une analyse d’impact et d’une consultation publique dans l’exposé des motifs de sa proposition législative [COM(2024) 139 final] publié le 22 février 2024 et dans le document de travail des services de la Commission concernant cette proposition [SWD(2024) 360 final] publié le 10 décembre 2024. L’équipe d’enquête a également compris qu’aucun autre document public ne justifiait les dérogations. L'équipe d'enquête a demandé aux représentants de la Commission de confirmer ou de clarifier ce point.

Les représentants de la Commission ont confirmé la compréhension de l’équipe d’enquête. Ils ont ajouté que c’est la pratique de la Commission de justifier la dérogation en procédant à une analyse d’impact et à une consultation publique dans l’exposé des motifs accompagnant la proposition législative, ce qui est conforme aux orientations et à la boîte à outils «Mieux légiférer».

En outre, les représentants de la Commission ont expliqué le contexte de la proposition. La Commission avait proposé les actes de base que la proposition en question devait modifier [2] en juin 2018, c’est-à-dire avant la pandémie de COVID-19 et l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Les actes de base imposaient aux agriculteurs de respecter les BCAE (normes relatives aux bonnes conditions agricoles et environnementales). Par la suite, la Commission s'est rendu compte que ces exigences étaient trop exigeantes et trop lourdes à respecter dans la pratique pour les agriculteurs. Face aux protestations des agriculteurs en 2024, la Commission a estimé qu’il était extrêmement urgent de modifier les actes de base, ce qui signifie qu’il n’y avait pas de temps pour une analyse d’impact ou une consultation publique. La situation était exceptionnelle en raison de la grande ampleur des protestations des agriculteurs dans les États membres, qui étaient en partie devenues violentes. Il y avait un risque que les manifestations deviennent incontrôlables. Afin de relever les défis du secteur et de répondre aux préoccupations exprimées par les agriculteurs, le Conseil européen a demandé au Conseil et à la Commission de faire avancer les travaux en tant que de besoin [3]. Les représentants de la Commission ont également attiré l'attention sur la récente affaire judiciaire dans laquelle la Cour de justice a reconnu le pouvoir discrétionnaire de la Commission pour statuer sur les questions d'urgence concernant les terres mises en jachère [4].

2. Comment la dérogation a-t-elle été accordée en l’espèce?

L’équipe d’enquête de la Médiatrice a déclaré que, selon son interprétation, dans le cadre des orientations et de la boîte à outils «Mieux légiférer», il existe deux procédures d’octroi de dérogations, c’est-à-dire avant ou après la validation politique de l’initiative visant à élaborer une proposition législative. Avant validation, c’est le vice-président de la Commission chargé de l’amélioration de la réglementation qui peut accorder des dérogations. Dans ce cas, la dérogation est enregistrée dans le système informatique DECIDE, faute de quoi il n’existe pas de format spécial pour l’enregistrement des dérogations. Après validation, c’est le directeur au sein du secrétariat général de la Commission chargé de l’«amélioration de la réglementation» qui peut accorder des dérogations, en consultation avec le cabinet du vice-président chargé de l’«amélioration de la réglementation». L’équipe d’enquête a compris, sur la base de la réponse écrite de la Commission, que, dans ce cas, le secrétariat général, en consultation avec le cabinet du président, accordait la dérogation parallèlement à la demande d’avancement de l’initiative. L’équipe d’enquête a également compris, sur la base des documents fournis par la Commission avant la réunion, qu’il n’existait pas de documentation interne sur la décision d’aller de l’avant sans l’analyse d’impact et la consultation publique.

Les représentants de la Commission ont précisé que, dans le cadre des méthodes de travail actuelles, le commissaire chargé de la mise en œuvre et de la simplification prend les décisions susmentionnées d’accorder des dérogations à l’«amélioration de la réglementation». Dans le cadre de la procédure d’octroi des dérogations après validation, le directeur au sein du secrétariat général doit agir «en consultation» avec le cabinet dudit commissaire. Cela signifie que la responsabilité de l'octroi des dérogations incombe toujours à ce commissaire. Dans les cas ordinaires, au stade de la planification de l'initiative, le service responsable peut demander au commissaire une dérogation conformément à la procédure susmentionnée. En l'espèce, cependant, il n'y avait pas de planification préalable de l'initiative, car la proposition devait être préparée d'urgence en réponse aux protestations en cours. C’est pourquoi il n’existe pas de documentation interne sur la décision de dérogation ou la validation politique formelle de l’initiative.

Toutefois, les représentants de la Commission ont souligné que le niveau politique de la Commission avait tacitement approuvé la poursuite de cette initiative sans analyse d’impact ni consultation publique. Dans ce contexte, les représentants de la Commission ont expliqué que l’objectif des procédures de validation et de dérogation mentionnées ci-dessus est de veiller à ce que les services de la Commission ne préparent pas d’initiatives législatives (sans analyse d’impact) en l’absence d’approbation du niveau politique de la Commission. En l'espèce, il existait au sein de la Commission un consensus sur le fait que cette proposition devait être présentée dès que possible. En fait, c’est le niveau politique de la Commission qui a fait pression pour que l’initiative se concrétise, y compris le commissaire chargé de l’amélioration de la réglementation.

L’approbation par le secrétariat général de la consultation interservices sur le projet de proposition constitue un élément pertinent de la validation politique de l’initiative. Par la suite, des réunions des cabinets des commissaires participant à la préparation de la proposition ont eu lieu et, enfin, le collège des commissaires a adopté la proposition. Dans ce contexte, il ne fait aucun doute que l'initiative, y compris la procédure de préparation, a obtenu l'approbation politique nécessaire. En outre, les travaux sur cette proposition ont été menés en toute transparence au sein de la Commission, à tous les niveaux. Ce qui manque, c'est la trace écrite de la validation de la dérogation.

Les représentants de la Commission ont noté à cet égard que les lignes directrices «Mieux légiférer» sont appliquées d’une manière proportionnée qui reflète les circonstances de chaque initiative individuelle, ce qui signifie que des exceptions à ses exigences doivent être faites dans certaines situations. Cela est spécifiquement prévu dans les lignes directrices «Mieux légiférer» elles-mêmes.

3. La sélection des parties prenantes pour la consultation ciblée

L’équipe d’enquête de la Médiatrice a déclaré que, selon son interprétation, une décision interne devait avoir été prise sur la sélection des parties prenantes pour la consultation ciblée. Ils ont demandé pourquoi la Commission n’avait pas communiqué cette décision, ni aucune autre trace écrite de cette décision, à l’équipe d’enquête avant la réunion. Ils ont également demandé pourquoi la Commission avait décidé de ne pas consulter les autres parties prenantes dans le même délai.

Les représentants de la Commission ont rappelé que la principale préoccupation à l'époque était de savoir comment alléger la charge administrative pesant sur les agriculteurs. L’objectif de la consultation des parties prenantes était de recueillir l’avis des agriculteurs sur l’origine de la charge, de les aider à y faire face et de recenser les domaines à améliorer. Dans cette perspective, le service responsable de la Commission a sollicité la contribution des principales organisations agricoles (représentant les agriculteurs et les coopératives agricoles en général, le secteur biologique, les jeunes agriculteurs et les petits et moyens agriculteurs). Il a été estimé que ces organisations pourraient fournir les informations les plus pratiques à la Commission, ce qui lui permettrait de développer les solutions pratiques proposées dans la proposition législative. Le service responsable de la DG AGRI a proposé la consultation ciblée des principales organisations agricoles. Par la suite, le directeur général a approuvé cette proposition et a signé les lettres invitant les quatre principales organisations à partager leurs points de vue sur la question. À ce stade précoce de l’élaboration de la proposition, il a été considéré que la consultation d’autres parties prenantes n’aurait pas de sens car la Commission souhaitait discuter avec les parties prenantes directement concernées. Il s'agissait donc d'une décision consciente de ne pas consulter les autres parties prenantes en même temps que les quatre principales organisations agricoles. Les consultations ciblées, par opposition aux consultations publiques, visent à recueillir les contributions de parties prenantes spécifiques et directement concernées, tandis que lors des consultations publiques, toutes les parties prenantes seraient consultées, mais cela n’a pas été possible en l’espèce en raison de l’urgence exceptionnelle.

En outre, la Commission connaissait généralement la position des organisations environnementales en la matière. Des informations suffisantes avaient déjà été recueillies dans le cadre de l’analyse d’impact et de la consultation publique préalables, et la Commission obtenait par la suite un retour d’information régulier de la part des différentes parties prenantes.

4. Délai de publication du document de travail des services de la Commission

L’équipe d’enquête de la Médiatrice a déclaré que, selon son interprétation, les documents de travail des services de la Commission, qui se substituent aux analyses d’impact, devraient en principe être publiés dans les trois mois suivant l’adoption de la proposition législative par la Commission. De cette manière, les documents de travail des services de la Commission peuvent éclairer la décision finale des colégislateurs et contribuer à la transparence du processus législatif vis-à-vis du public. Sinon, il est difficile de voir à quoi serviraient ces documents. En l’espèce, le document de travail des services de la Commission a été publié environ sept mois après l’adoption de la législation par les colégislateurs (qui a eu lieu en avril/mai 2024). L’équipe d’enquête a demandé si les lignes directrices pour une meilleure réglementation devraient être révisées afin de clarifier le calendrier de publication des documents de travail des services de la Commission.

Les représentants de la Commission ont souligné que les services de la Commission responsables de l’initiative agissaient d’urgence dès qu’ils recevaient les contributions pertinentes des parties prenantes consultées. Le document de travail des services de la Commission concerne également des questions allant au-delà de la proposition législative, à savoir d’autres actions connexes et d’accompagnement concernant la politique agricole commune qui faisaient partie du «paquet de simplification» annoncé par la Commission en février 2024. Ces actions ont également répondu à certaines des préoccupations et suggestions soulevées par les parties prenantes. Le document de travail des services de la Commission présentait de manière complète et transparente, organisée et claire les contributions reçues (concernant la politique agricole commune, mais aussi d’autres politiques connexes de l’UE), son évaluation et la question de savoir si/comment elle a été traitée, raison pour laquelle un délai supplémentaire était nécessaire pour la finaliser. Les représentants de la Commission ont ajouté qu’au moment de l’adoption des lignes directrices «Mieux légiférer», le délai de trois mois après l’adoption de la proposition par la Commission semblait raisonnable et réalisable, et est toujours le cas dans presque tous les cas. En fait, dans de nombreux cas, le document de travail des services de la Commission est remis avant la période de trois mois et parfois accompagné de la proposition. Toutefois, la présente affaire était exceptionnelle étant donné que les colégislateurs ont adopté la proposition de la Commission sans aucune modification dans un délai de deux mois seulement. Cette adoption extrêmement rapide prouve que l’urgence très grave à laquelle le secteur agricole de l’UE était confronté était partagée par les colégislateurs.

5. Évaluation de la cohérence climatique

L’équipe d’enquête de la Médiatrice a déclaré que, selon son interprétation et sur la base des documents fournis par la Commission avant la réunion, il n’existait pas de documentation interne sur une évaluation de la cohérence climatique effectuée avant la publication du document de travail des services de la Commission. L’équipe d’enquête a demandé s’il existait une procédure interne distincte pour enregistrer l’évaluation de la cohérence climatique en l’absence d’analyse d’impact. Ils demandent également une référence spécifique à l’évaluation de la cohérence climatique dans le document de travail des services de la Commission.

Les représentants de la Commission ont confirmé que, dans ce cas, le contrôle de la cohérence climatique avait été effectué, mais qu’il n’existait pas de documentation écrite sur l’évaluation de la cohérence climatique avant la publication du document de travail des services de la Commission. L’évaluation de la Commission a conclu que la proposition avait des conséquences minimales sur les émissions dans l’atmosphère (comme expliqué à la page 31 du document de travail des services de la Commission), ce qui signifie que la proposition n’aurait pas d’incidence significative sur les objectifs climatiques de l’UE. Cela ressort du document de travail des services de la Commission, bien que, conformément à ses règles pour une meilleure réglementation, en l’absence d’analyse d’impact, il n’existe pas de format spécifique pour le rapporter.

Conclusion de la réunion

L’équipe d’enquête de la Médiatrice a remercié les représentants de la Commission pour leur temps et pour les explications fournies, et la réunion s’est terminée.

Bruxelles, le 8 octobre 2025

TANJA EHNERT MICHAŁ KRAJEWSKI

Coordonnateur des demandes de renseignements Agent des demandes de renseignements

[1] Article 4.8 des dispositions d’exécution du Médiateur européen.

[2] Règlement (UE) 2021/2115 du Parlement européen et du Conseil du 2 décembre 2021 établissant des règles régissant l’aide aux plans stratégiques devant être établis par les États membres dans le cadre de la politique agricole commune (plans stratégiques relevant de la PAC) et financés par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (...), JO L 435/1, https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2021/2115/oj/eng; Règlement (UE) 2021/2116 du Parlement européen et du Conseil du 2 décembre 2021 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune (...), JO L 435/187, https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2021/2116/oj/eng.

[3] 20240201-special-euco-conclusions-fr.pdf

[4] Arrêt du 10 juillet 2025, affaire C-287/24, Ligue royale belge pour la protection des oiseaux, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=5620F2B4A1B62953FAD6D506CD400373?text=&docid=302379&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=7139100