Contesto

Nella sua proposta di istituzione del Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie (ECDC), la Commissione europea ha dichiarato: "[i]n controllo di un focolaio di malattia, il tempo è essenziale. Ogni giorno perso nell'identificare la minaccia, nel decidere le misure di controllo e nell'attuarle può portare a un'ulteriore diffusione dell'epidemia. Questi giorni persi possono significare la differenza tra un piccolo focolaio e una grave epidemia. Se la malattia o l'agente patogeno in questione è particolarmente letale, il ritardo può costare vite umane".

L'ECDC è stato creato nel 2004, all'indomani dell'epidemia di sindrome respiratoria acuta grave (SARS). La sua missione è "individuare, valutare e comunicare le minacce attuali ed emergenti per la salute umana derivanti dalle malattie trasmissibili".

Sebbene il suo nome rifletta quello dei centri epidemiologici classici (come il CDC statunitense), il mandato designato dall'ECDC a norma del diritto dell'UE è quello di sostenere e coordinare il lavoro dei centri epidemiologici negli Stati membri dell'UE, piuttosto che guidare la risposta dell'UE alle malattie infettive. Ciò è coerente con il principio politico generale secondo cui il ruolo dell'UE è quello di integrare piuttosto che sostituire le politiche nazionali nel settore della salute. All'ECDC sono state assegnate risorse finanziarie e umane limitate, che non sono state aumentate quando il suo mandato è stato ampliato nel 2013.

Il suo mandato e le sue risorse limitati erano giustificati all'epoca dai legislatori dell'UE sulla base del fatto che poteva svolgere efficacemente la sua funzione con l'accesso alle risorse degli Stati membri. C'era poco appetito politico per concedergli più poteri.

Fondamentalmente, all'ECDC non è stato conferito alcun potere di ispezionare o raccogliere informazioni alla fonte basandosi invece sui dati inviatigli dalle autorità nazionali e dai partner internazionali, come l'Organizzazione mondiale della sanità (OMS). Sebbene gli Stati membri siano tenuti a fornire tempestivamente all'ECDC i dati scientifici e tecnici disponibili pertinenti alla sua missione, tale obbligo ha scarsa rilevanza nella pratica, in particolare quando vi sono problemi nel modo in cui gli Stati membri effettuano la sorveglianza delle malattie a livello nazionale. Le sfide che ciò presenta in un momento di crisi senza precedenti sono ovvie: senza ricevere tempestivamente dati di qualità sufficiente, l'ECDC rischia di non essere in grado di fornire consulenza tempestiva e pertinente agli Stati membri.

L'ECDC e la pandemia di COVID-19

A gennaio 2020 l'ECDC ha iniziato a monitorare il nuovo coronavirus SARS ‑CoV ‑2 e la malattia correlata (COVID-19), con il primo caso nell'UE segnalato il 24 gennaio. L'11 marzo 2020 l'OMS ha dichiarato la COVID-19 una pandemia. Il giorno seguente, l'OMS ha descritto l'Europa come il centro della pandemia.

La pandemia ha evidenziato, in particolare, il divario tra il modo in cui gli Stati membri dovrebbero collaborare con l'ECDC e ciò che è accaduto nella pratica. Senza il mandato e le risorse finanziarie per imporre determinati standard e metodi di sorveglianza agli Stati membri, la capacità dell’ECDC di valutare, consigliare e comunicare è stata notevolmente ostacolata. Nella fase iniziale della pandemia, ha dovuto fare affidamento sui resoconti dei media per integrare dati limitati o incompleti provenienti da fonti ufficiali. Nei punti critici delle prime fasi della pandemia, l'ECDC ha fornito valutazioni positive della capacità degli Stati membri di far fronte alla crisi che è diventata rapidamente obsoleta man mano che l'UE passava da un approccio di "contenimento" a un approccio di "mitigazione".

Ad esempio, il 25 gennaio, a seguito della conferma di tre casi in Francia, l'ECDC ha espresso una valutazione positiva della capacità dell'UE di affrontare il virus, concludendo:

"In questa fase, è probabile che ci saranno più casi importati in Europa. Anche se ci sono ancora molte cose sconosciute sul 2019-nCoV, i paesi europei dispongono delle capacità necessarie per prevenire e controllare un focolaio non appena vengono rilevati casi."

Otto giorni prima, il 17 gennaio, un gruppo di epidemiologi che lavorava per un «centro di collaborazione dell’OMS» aveva pubblicato un rapporto ^[1] che stimava quale fosse il numero effettivo di infezioni in Cina, e non quello riportato in quel momento. Hanno messo in guardia contro una "sostanziale trasmissione da uomo a uomo" e hanno esortato "a intensificare la sorveglianza, a condividere rapidamente le informazioni e a migliorare la preparazione".

Cinque giorni dopo, il 22 gennaio, il gruppo ha condiviso un altro aggiornamento ^[2], avvertendo della trasmissione quasi certa del virus da uomo a uomo e della portata delle misure di controllo che avrebbero dovuto essere messe in atto.

Indagine

Il 23 luglio 2020 la Mediatrice ha avviato un'indagine strategica al fine di fornire una valutazione indipendente del modo in cui l'ECDC ha raccolto e comunicato informazioni nel contesto della pandemia di COVID-19.

Principali risultanze

Modalità di raccolta delle informazioni da parte dell’ECDC

L’ECDC raccoglie i dati attraverso: il sistema europeo di sorveglianza (TESSy), al quale le autorità degli Stati membri caricano dati sulle malattie infettive sotto sorveglianza europea; il sistema di allarme rapido e di reazione (SARR), al quale gli Stati membri e la Commissione devono notificare gli eventi di sanità pubblica che soddisfano determinati criteri; e indagini su questioni specifiche condotte di propria iniziativa o su richiesta della Commissione. Durante la crisi l'ECDC ha dovuto affrontare sfide nella raccolta di dati attraverso tutti e tre i meccanismi. Ciò significava che si basava su screening di intelligence epidemica, attraverso i quali monitora le informazioni pubblicate su fonti ufficiali.

I ritardi nella ricezione dei dati da parte delle autorità degli Stati membri, nonché i dati incompleti o incomparabili, hanno compromesso la capacità dell'ECDC di coordinare una risposta solida dell'UE. Al 3 aprile quattro Stati membri, tra cui alcuni con un numero elevato di casi, non avevano presentato dati settimanali. Per quanto riguarda i dati dei partner internazionali, al 27 gennaio 2020 l'ECDC non disponeva ancora di una descrizione epidemiologica dettagliata dei casi e non sapeva perché tali dati non fossero ancora disponibili presso l'OMS e la Cina.

Secondo l’ECDC, il «modulo di gestione degli incidenti» del SARR, concepito per raccogliere informazioni sulle misure di risposta adottate dai paesi, non è stato sufficientemente efficace durante la pandemia. Per questo motivo è stato necessario creare una banca dati separata sulle misure di risposta.

Infine, le indagini sulla preparazione dei laboratori, condotte dall'ECDC all'inizio della pandemia e a poche settimane di distanza l'una dall'altra, hanno portato a risultati molto diversi per quanto riguarda la preparazione dei laboratori negli Stati membri dell'UE. Sulla base della prima indagine, condotta alla fine di gennaio, l'ECDC ha informato i ministri della Sanità dell'UE che gli Stati membri disponevano di capacità sufficienti ("la capacità complessiva di questa indagine di trattare casi diagnostici è di circa 8 000 a settimana"^[3]). Le due indagini successive condotte dall'ECDC solo poche settimane dopo, nel marzo 2020, hanno rivelato carenze significative di laboratori nella maggior parte dei paesi partecipanti (a causa della "seconda ondata" di infezioni da SARS-CoV-2, la sola Germania stava conducendo più di un milione di test a settimana). L’ECDC ha spiegato che la prima indagine è stata condotta nel contesto di un approccio di «contenimento», mentre tale capacità di laboratorio si è rivelata insufficiente in un contesto di «mitigazione» a marzo.

Trasparenza dell'informazione e della comunicazione

Trasparenza della valutazione scientifica dell’ECDC

La Mediatrice ha valutato la trasparenza dei risultati delle valutazioni scientifiche dell’ECDC, come le sue valutazioni rapide dei rischi, che aggiorna il più spesso possibile per riflettere le più recenti prove scientifiche. In particolare, il Mediatore ha esaminato le questioni in cui si era evoluta la valutazione del rischio e il modo in cui l’ECDC ha comunicato tali aggiornamenti.

Utilizzando l’esempio delle mascherine facciali, il Mediatore ha osservato che la rapida valutazione dei rischi dell’ECDC del 25 marzo ha dichiarato che non vi erano prove che fossero utili per prevenire un’infezione quando indossate da “persone che non sono malate”. ^[4] Tuttavia, due settimane dopo, l’8 aprile, la rapida valutazione dei rischi ha dichiarato che le mascherine facciali potevano servire a ridurre la trasmissione comunitaria quando indossate da “individui infetti che non hanno ancora sviluppato sintomi o che rimangono asintomatici”^[5]. L'ECDC avrebbe potuto fare di più per attirare l'attenzione su questo cambiamento di orientamento.

Comunicazione al pubblico

L'ECDC avrebbe potuto fare di più per comunicare in modo proattivo al pubblico il proprio lavoro. In parte, questa lacuna deriva dalla strategia di comunicazione dell’ECDC, che mira a integrare il lavoro degli organismi nazionali e definisce un pubblico ristretto di destinatari primari per il suo lavoro di comunicazione, limitato agli operatori sanitari, ai responsabili politici, ai comunicatori sanitari e ai media. La crisi della COVID-19 dovrebbe essere utilizzata come un'opportunità per l'ECDC di ripensare il suo ruolo nella comunicazione delle minacce per la salute al pubblico.

Il futuro

L'ECDC è stato istituito a seguito di un focolaio di malattia per aiutare l'UE ad affrontare focolai simili. Nonostante gli enormi sforzi del suo personale durante questo anno incredibilmente difficile, la pandemia di COVID-19 ha mostrato le sfide che l'ECDC ha dovuto affrontare per adempiere alla sua missione dichiarata. Nel frattempo sono state individuate carenze nella sua capacità di risposta, anche da parte della Commissione e attraverso una valutazione esterna commissionata dall'agenzia stessa. Le conclusioni del Mediatore sono destinate ad alimentare la discussione in corso sul rafforzamento del suo ruolo.

La Commissione e altri hanno sostenuto la creazione di un'agenzia sanitaria dell'UE. Tuttavia, può darsi che l’ECDC continui a dipendere dai dati e dalle informazioni nazionali, forniti dagli Stati membri e privi di un mezzo di accesso indipendente. Senza un mandato rafforzato che consenta all'ECDC di imporre determinati metodi e norme di sorveglianza e di portare tutti gli Stati membri allo stesso livello di qualità dei sistemi di sorveglianza, ciò potrebbe significare che l'ECDC dovrà far fronte a limitazioni analoghe nell'affrontare una futura emergenza transfrontaliera di sanità pubblica. Il Mediatore ritiene che i legislatori dell'UE dovrebbero riflettere su questo aspetto e sui risultati dettagliati di tale indagine nel più ampio dibattito sulla creazione di un'eventuale nuova "Unione della salute".

Un principio fondamentale che deve guidare i futuri lavori dell’ECDC è la trasparenza. La trasparenza consente al pubblico, in particolare agli esperti a livello nazionale, europeo e internazionale, di comprendere e controllare il lavoro dell’ECDC e di ritenere responsabili tutti gli attori coinvolti. È pertanto necessaria una maggiore trasparenza nelle interazioni tra l'ECDC e gli Stati membri, nonché con i suoi partner internazionali, in modo che gli esperti scientifici e di altro tipo possano valutare la tempestività, la qualità e la completezza delle informazioni scambiate. Nell'ambiente in rapida evoluzione e in costante evoluzione di una pandemia da un nuovo virus, è della massima importanza che il lavoro degli esperti di tutto il mondo sia facilitato attraverso la condivisione tempestiva delle informazioni. Tali esperti, e in ultima analisi il pubblico, devono conoscere le fonti su cui l'ECDC basa i suoi pareri, in particolare date le variazioni globali delle metodologie utilizzate per affrontare la pandemia e le variazioni dei risultati.

Per facilitare un maggiore controllo del suo lavoro, il Mediatore ha avanzato all'ECDC le seguenti proposte di miglioramento:

1. Migliorare la trasparenza dell’evoluzione delle valutazioni dei rischi dell’ECDC, ad esempio evidenziando dove gli elementi o gli orientamenti sono stati aggiornati dopo la disponibilità di nuove prove scientifiche.

2. Pubblicare il più possibile i risultati delle sue indagini su questioni specifiche.

3. Migliorare la trasparenza dei dati in TESSy creando un archivio sul suo sito web, che contiene tutte le panoramiche settimanali sui dati TESSy e indica dove i dati potrebbero non essere completi (ad esempio da quali Stati membri).

4. Esaminare se e in che misura gli scambi tra l'ECDC e i partner internazionali, come l'OMS e la CDC cinese, potrebbero essere resi pubblici, al fine di consentire un maggiore controllo.  

5. Rivedere la propria strategia di comunicazione, al fine di designare un pubblico più ampio (il grande pubblico) per le proprie attività di comunicazione. 

6. Aggiornare la propria politica linguistica al fine di rendere disponibili maggiori informazioni in lingue ufficiali dell'UE diverse dall'inglese.

[1] https://www.imperial.ac.uk/mrc-global-infectious-disely-analysis/covid-19/report-1-case-estimates-of-covid-19/

[2] https://www.imperial.ac.uk/mrc-global-infectious-disely-analysis/covid-19/report-2-update-case-estimates-covid-19/

[3] https://video.consilium.europa.eu/event/en/23906?start _time=0

[4] ECDC, Rapid risk assessment (Valutazione rapida dei rischi): Pandemia della malattia da coronavirus 2019 (COVID-19): maggiore trasmissione nell'UE/SEE e nel Regno Unito – settimo aggiornamento, 25 marzo 2020, disponibile all'indirizzo: https://www.ecdc.europa.eu/en/publications-data/rapid-risk-assessment-coronavirus-disease-2019-covid-19-pandemic

[5] ECDC, Rapid risk assessment (Valutazione rapida dei rischi): Pandemia della malattia da coronavirus 2019 (COVID-19): maggiore trasmissione nell'UE/SEE e nel Regno Unito – ottavo aggiornamento, 8 aprile 2020, disponibile all'indirizzo: https://www.ecdc.europa.eu/en/publications-data/rapid-risk-assessment-coronavirus-disease-2019-covid-19-pandemic-eighth-update