Contexte

Dans sa proposition de création du Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (ECDC), la Commission européenne a déclaré: «[e]n contrôlant une épidémie, le temps est essentiel. Chaque jour perdu dans l'identification de la menace, la décision sur les mesures de contrôle et leur mise en œuvre peut entraîner la propagation de l'épidémie. Ces jours perdus peuvent faire la différence entre une petite épidémie et une grave épidémie. Si la maladie ou l’agent pathogène concerné est particulièrement mortel, un retard peut coûter des vies humaines ».

L’ECDC a été créé en 2004, à la suite de l’épidémie de syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS). Sa mission est «d’identifier, d’évaluer et de communiquer les menaces actuelles et émergentes que les maladies transmissibles font peser sur la santé humaine».

Bien que son nom reflète celui des centres épidémiologiques classiques (comme le CDC américain), le mandat désigné de l’ECDC en vertu du droit de l’UE est de soutenir et de coordonner le travail des centres épidémiologiques dans les États membres de l’UE, plutôt que de diriger la réponse de l’UE aux maladies infectieuses. Cela est conforme au principe politique général selon lequel le rôle de l’UE est de compléter plutôt que de supplanter les politiques nationales dans le domaine de la santé. L’ECDC a reçu des ressources financières et humaines limitées, qui n’ont pas été augmentées lorsque son mandat a été élargi en 2013.

Son mandat et ses ressources limités étaient justifiés à l’époque par les législateurs de l’Union au motif qu’elle pouvait exercer efficacement sa fonction en ayant accès aux ressources des États membres. Il y avait peu d'appétit politique pour lui accorder plus de pouvoirs.

Il est essentiel de noter que l’ECDC n’a pas été habilité à inspecter ou à recueillir des informations à la source en s’appuyant plutôt sur les données qui lui ont été envoyées par les autorités nationales et les partenaires internationaux, tels que l’Organisation mondiale de la santé (OMS). Si les États membres sont tenus de fournir à l’ECDC, en temps utile, les données scientifiques et techniques disponibles pertinentes pour sa mission, cette obligation n’a que peu de pertinence dans la pratique, en particulier lorsqu’il existe des problèmes dans la manière dont les États membres assurent la surveillance des maladies au niveau national. Les défis que cela pose à une époque de crise sans précédent sont évidents: sans recevoir des données d’une qualité suffisante en temps utile, l’ECDC risque de ne pas être en mesure de fournir lui-même des conseils pertinents et en temps utile aux États membres.

L’ECDC et la pandémie de COVID-19

En janvier 2020, l’ECDC a commencé à surveiller le nouveau coronavirus SARS‐CoV‐2 et la maladie connexe (COVID-19), le premier cas dans l’UE ayant été signalé le 24 janvier. Le 11 mars 2020, l’OMS a déclaré que la COVID-19 était une pandémie. Le lendemain, l'OMS a décrit l'Europe comme le centre de la pandémie.

La pandémie a mis en évidence, en particulier, l’écart entre la manière dont les États membres sont censés travailler avec l’ECDC et ce qui s’est passé dans la pratique. Sans le mandat et les ressources financières nécessaires pour imposer certaines normes et méthodes de surveillance aux États membres, la capacité de l’ECDC à évaluer, conseiller et communiquer a été considérablement entravée. Au stade initial de la pandémie, elle a dû s’appuyer sur des reportages médiatiques pour compléter des données limitées ou incomplètes provenant de sources officielles. À des moments critiques des premiers stades de la pandémie, l’ECDC a évalué positivement la capacité des États membres à faire face à la crise, qui est rapidement devenue obsolète à mesure que l’UE passait d’une approche de «confinement» à une approche d’«atténuation».

Par exemple, le 25 janvier, à la suite de la confirmation de trois cas en France, l’ECDC a donné une évaluation positive de la capacité de l’UE à faire face au virus, concluant:

«À ce stade, il est probable qu’il y aura davantage de cas importés en Europe. Même si l’on ignore encore beaucoup de choses sur le 2019-nCoV, les pays européens disposent des capacités nécessaires pour prévenir et contrôler une épidémie dès que des cas sont détectés.»

Huit jours plus tôt, le 17 janvier, un groupe d’épidémiologistes travaillant pour un «centre collaborateur de l’OMS» avait publié un rapport ^[1] estimant le nombre réel d’infections en Chine, et non ce qui avait été signalé à l’époque. Ils ont mis en garde contre une «transmission substantielle d’homme à homme» et ont appelé à une «surveillance accrue, à un partage rapide des informations et à une meilleure préparation».

Cinq jours plus tard, le 22 janvier, le groupe a partagé une autre mise à jour ^[2], mettant en garde contre la transmission quasi certaine du virus d’homme à homme et l’étendue des mesures de contrôle qui devraient être mises en place.

Enquête

Le 23 juillet 2020, la Médiatrice a ouvert une enquête stratégique en vue de fournir une évaluation indépendante de la manière dont l’ECDC a recueilli et communiqué des informations dans le contexte de la pandémie de COVID-19.

Principales constatations

Comment l’ECDC recueille des informations

L’ECDC collecte des données par l’intermédiaire du système européen de surveillance (TESSy), vers lequel les autorités des États membres téléchargent des données sur les maladies infectieuses sous surveillance européenne; le système d’alerte précoce et de réaction (SAPR), auquel les États membres et la Commission doivent notifier les événements de santé publique répondant à certains critères; et des enquêtes sur des questions spécifiques menées de sa propre initiative ou à la demande de la Commission. L’ECDC a été confronté à des difficultés lors de la collecte de données par l’intermédiaire des trois mécanismes pendant la crise. Cela signifiait qu'il s'appuyait sur des dépistages de renseignements épidémiques, grâce auxquels il surveillait les informations publiées sur des sources officielles.

Les retards dans la réception des données des autorités des États membres, ainsi que les données incomplètes ou incomparables, ont compromis la capacité de l’ECDC à coordonner une réponse solide de l’UE. Au 3 avril, quatre États membres, dont certains avec un nombre élevé de cas, n'avaient pas communiqué de données hebdomadaires. En ce qui concerne les données des partenaires internationaux, au 27 janvier 2020, l’ECDC ne disposait toujours pas d’une description épidémiologique détaillée des cas et ne savait pas pourquoi ces données n’étaient pas encore disponibles auprès de l’OMS et de la Chine.

Selon l’ECDC, le «module de gestion des incidents» du SAPR, conçu pour recueillir des informations sur les mesures de réaction prises par les pays, n’a pas été suffisamment efficace pendant la pandémie. Pour cette raison, une base de données distincte sur les mesures de riposte a dû être mise en place.

Enfin, les enquêtes sur la préparation des laboratoires, menées par l’ECDC au début de la pandémie et à seulement quelques semaines d’intervalle, ont donné des résultats très différents en ce qui concerne la préparation des laboratoires dans les États membres de l’UE. Sur la base de la première enquête, menée à la fin du mois de janvier, l'ECDC a informé les ministres de la santé de l'UE que les États membres disposaient de capacités suffisantes («la capacité globale de cette enquête pour traiter le diagnostic des cas est d'environ 8 000 par semaine»^[3]). Les deux enquêtes ultérieures menées par l’ECDC quelques semaines plus tard, en mars 2020, ont révélé d’importantes pénuries de laboratoires dans la plupart des pays participants (à la «deuxième vague» d’infections par le SARS-CoV-2, l’Allemagne réalisait à elle seule plus d’un million de tests par semaine). L’ECDC a expliqué que la première enquête avait été menée dans le cadre d’une approche de «confinement», tandis que cette capacité de laboratoire s’est révélée insuffisante dans un contexte d’«atténuation» en mars.

Transparence de l'information et de la communication

Transparence de l’évaluation scientifique de l’ECDC

La Médiatrice a évalué la transparence des résultats de l’évaluation scientifique de l’ECDC, tels que ses évaluations rapides des risques, qu’elle met à jour aussi souvent que possible pour refléter les données scientifiques les plus récentes. En particulier, la Médiatrice a examiné les questions sur lesquelles l’évaluation des risques avait évolué et la manière dont l’ECDC communiquait ces mises à jour.

À l’aide de l’exemple des masques faciaux, le Médiateur a noté que l’évaluation rapide des risques de l’ECDC du 25 mars indiquait qu’il n’y avait aucune preuve qu’ils étaient utiles pour prévenir une infection lorsqu’ils étaient portés par des «personnes qui ne sont pas malades». ^Pourtant, deux semaines plus tard, le 8 avril, l’évaluation rapide des risques indiquait que les masques faciaux pouvaient servir à réduire la transmission communautaire lorsqu’ils étaient portés par des «personnes infectées qui n’ont pas encore développé de symptômes ou qui restent asymptomatiques»^[5]. L’ECDC aurait pu faire davantage pour attirer l’attention sur ce changement de conseil.

Communication au public

L’ECDC aurait pu faire davantage pour communiquer de manière proactive au public sur ses travaux. Cette lacune découle en partie de la stratégie de communication de l’ECDC, qui vise à compléter le travail des organismes nationaux et définit un public cible principal restreint pour son travail de communication, limité aux professionnels de la santé, aux décideurs politiques, aux communicateurs en matière de santé et aux médias. La crise de la COVID-19 devrait être l’occasion pour l’ECDC de repenser son rôle dans la communication des menaces pour la santé publique.

L'avenir

L’ECDC a été créé à la suite d’une épidémie pour aider l’UE à faire face à des épidémies similaires. Malgré les efforts considérables déployés par son personnel au cours de cette année incroyablement difficile, la pandémie de COVID-19 a montré les défis auxquels l’ECDC a été confronté pour mener à bien sa mission déclarée. Des lacunes dans sa capacité de réaction ont été constatées entre-temps, notamment par la Commission et au moyen d’une évaluation externe commandée par l’agence elle-même. Les conclusions de la Médiatrice sont destinées à alimenter le débat en cours sur le renforcement de son rôle.

La Commission et d'autres ont plaidé en faveur de la création d'une agence européenne de la santé. Toutefois, il se peut fort bien que l’ECDC reste dépendant des données et informations nationales – fournies par les États membres et sans moyen d’accès indépendant. Sans un mandat renforcé qui permette à l’ECDC d’imposer certaines méthodes et normes de surveillance et d’amener tous les États membres au même niveau de qualité des systèmes de surveillance, cela pourrait signifier que l’ECDC sera confronté à des limites similaires pour faire face à une future urgence de santé publique transfrontière. La Médiatrice estime que les législateurs de l’Union devraient réfléchir à cette question, ainsi qu’aux conclusions détaillées de cette enquête, dans le cadre du débat plus large sur la création d’une éventuelle nouvelle «union de la santé».

La transparence est un principe clé qui doit guider les travaux futurs de l’ECDC. La transparence permet au public, en particulier aux experts aux niveaux national, européen et international, de comprendre et d’examiner les travaux de l’ECDC, et de demander des comptes à tous les acteurs concernés. Une plus grande transparence est donc nécessaire dans les interactions entre l’ECDC et les États membres, ainsi qu’avec ses partenaires internationaux, afin que les experts scientifiques et autres puissent évaluer l’actualité, la qualité et l’exhaustivité des informations échangées. Dans l'environnement en évolution rapide et en constante évolution d'une pandémie d'un nouveau virus, il est de la plus haute importance que le travail des experts du monde entier soit facilité par un partage rapide de l'information. Ces experts, et en fin de compte le public, doivent connaître les sources sur lesquelles l’ECDC fonde ses conseils, en particulier compte tenu des variations mondiales des méthodologies utilisées pour lutter contre la pandémie et des variations des résultats.

Afin de faciliter un plus grand contrôle de ses travaux, la Médiatrice a formulé les suggestions d’amélioration suivantes à l’intention de l’ECDC:

1. Renforcer la transparence de l’évolution des évaluations des risques de l’ECDC, par exemple en mettant en évidence les éléments ou les lignes directrices qui ont été mis à jour après que de nouvelles données scientifiques sont devenues disponibles.

2. Publier dans toute la mesure du possible les résultats de ses enquêtes sur des questions spécifiques.

3. Améliorer la transparence des données dans TESSy en créant une archive sur son site web, qui contient tous les aperçus hebdomadaires des données TESSy et indique où les données peuvent ne pas être complètes (par exemple, à partir de quels États membres).

4. Examiner si et dans quelle mesure les échanges entre l’ECDC et les partenaires internationaux – tels que l’OMS et la CDC chinoise – pourraient être rendus publics, afin de permettre un examen plus approfondi.  

5. Réviser sa stratégie de communication en vue de désigner un public cible plus large (le grand public) pour ses travaux de communication. 

6. Mettre à jour sa politique linguistique, en vue de mettre à disposition davantage d’informations dans les langues officielles de l’UE autres que l’anglais.

[1] https://www.imperial.ac.uk/mrc-global-infectious-disease-analysis/covid-19/report-1-case-estimates-of-covid-19/

[2] https://www.imperial.ac.uk/mrc-global-infectious-disease-analysis/covid-19/report-2-update-case-estimates-covid-19/

[3] https://video.consilium.europa.eu/event/fr/23906?start_time=0

[4] ECDC, Évaluation rapide des risques: Pandémie de coronavirus 2019 (COVID-19): augmentation de la transmission dans l’UE/EEE et au Royaume-Uni – septième mise à jour, 25 mars 2020, disponible à l’adresse suivante: https://www.ecdc.europa.eu/fr/publications-data/rapid-risk-assessment-coronavirus-disease-2019-covid-19-pandemic

[5] ECDC, Évaluation rapide des risques: Pandémie de coronavirus 2019 (COVID-19): augmentation de la transmission dans l’UE/EEE et au Royaume-Uni – huitième mise à jour, 8 avril 2020, disponible à l’adresse suivante: https://www.ecdc.europa.eu/fr/publications-data/rapid-risk-assessment-coronavirus-disease-2019-covid-19-pandemic-huitième-update