Hintergrund

In ihrem Vorschlag zur Einrichtung des Europäischen Zentrums für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC) erklärte die Europäische Kommission: „Bei der Bekämpfung eines Seuchenausbruchs ist Zeit von entscheidender Bedeutung. Jeder Tag, der bei der Identifizierung der Bedrohung, der Entscheidung über Kontrollmaßnahmen und deren Umsetzung verloren geht, kann dazu führen, dass sich der Ausbruch weiter ausbreitet. Diese verlorenen Tage können den Unterschied zwischen einem kleinen Ausbruch und einer schweren Epidemie bedeuten. Wenn die betreffende Krankheit oder der betreffende Krankheitserreger besonders tödlich ist, kann eine Verzögerung Leben kosten.“

Das ECDC wurde 2004 nach dem Ausbruch des schweren akuten respiratorischen Syndroms (SARS) gegründet. Ihr Auftrag besteht darin, „aktuelle und neu auftretende Bedrohungen für die menschliche Gesundheit durch übertragbare Krankheiten zu ermitteln, zu bewerten und zu kommunizieren“.

Während sein Name den Namen klassischer epidemiologischer Zentren (wie der US-amerikanischen CDC) widerspiegelt, besteht das nach EU-Recht benannte Mandat des ECDC darin, die Arbeit epidemiologischer Zentren in den EU-Mitgliedstaaten zu unterstützen und zu koordinieren, anstatt die Reaktion der EU auf Infektionskrankheiten zu leiten. Dies steht im Einklang mit dem allgemeinen politischen Grundsatz, dass die Rolle der EU darin besteht, die nationalen Gesundheitspolitiken zu ergänzen und nicht zu verdrängen. Dem ECDC wurden begrenzte finanzielle und personelle Ressourcen zur Verfügung gestellt, die bei der Erweiterung seines Mandats im Jahr 2013 nicht aufgestockt wurden.

Sein begrenztes Mandat und seine begrenzten Ressourcen wurden damals von den EU-Gesetzgebern mit der Begründung gerechtfertigt, dass er seine Funktion mit Zugang zu den Ressourcen der Mitgliedstaaten wirksam wahrnehmen könne. Es gab wenig politischen Appetit, ihm mehr Befugnisse zu gewähren.

Entscheidend ist, dass das ECDC nicht befugt war, Informationen an der Quelle zu inspizieren oder zu sammeln, sondern sich stattdessen auf Daten stützte, die ihm von nationalen Behörden und internationalen Partnern wie der Weltgesundheitsorganisation (WHO) übermittelt wurden. Während die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, dem ECDC rechtzeitig verfügbare wissenschaftliche und technische Daten zur Verfügung zu stellen, die für seinen Auftrag relevant sind, hat diese Verpflichtung in der Praxis wenig Bedeutung, insbesondere wenn es Probleme bei der Durchführung der Seuchenüberwachung durch die Mitgliedstaaten auf nationaler Ebene gibt. Die Herausforderungen, die dies in einer beispiellosen Krise mit sich bringt, liegen auf der Hand: Ohne rechtzeitig Daten von ausreichender Qualität zu erhalten, besteht die Gefahr, dass das ECDC selbst nicht in der Lage ist, die Mitgliedstaaten rechtzeitig und sachdienlich zu beraten.

Das ECDC und die COVID-19-Pandemie

Im Januar 2020 begann das ECDC mit der Überwachung des neuartigen Coronavirus SARS‑CoV‑2 und der damit verbundenen Krankheit (COVID-19), wobei der erste Fall in der EU am 24. Januar gemeldet wurde. Am 11. März 2020 erklärte die WHO COVID-19 zur Pandemie. Am nächsten Tag bezeichnete die WHO Europa als das Zentrum der Pandemie.

Die Pandemie hat insbesondere die Kluft zwischen der Art und Weise, wie die Mitgliedstaaten mit dem ECDC zusammenarbeiten sollen, und dem, was in der Praxis geschehen ist, deutlich gemacht. Ohne das Mandat und die finanziellen Mittel, den Mitgliedstaaten bestimmte Überwachungsstandards und -methoden aufzuerlegen, wurde die Fähigkeit des ECDC, zu bewerten, zu beraten und zu kommunizieren, erheblich beeinträchtigt. In der Anfangsphase der Pandemie musste sie sich auf Medienberichte stützen, um begrenzte oder unvollständige Daten aus offiziellen Quellen zu ergänzen. An kritischen Punkten in der Anfangsphase der Pandemie bewertete das ECDC positiv, inwieweit die Mitgliedstaaten in der Lage waren, die Krise zu bewältigen, die schnell überholt war, als die EU von einem „Containment“- zu einem „Mitigation“-Ansatz überging.

So bewertete das ECDC am 25. Januar nach der Bestätigung von drei Fällen in Frankreich die Fähigkeit der EU, mit dem Virus umzugehen, positiv und kam zu dem Schluss:

„In dieser Phase wird es wahrscheinlich mehr importierte Fälle in Europa geben. Auch wenn über 2019-nCoV noch vieles unbekannt ist, verfügen die europäischen Länder über die notwendigen Kapazitäten, um einen Ausbruch zu verhindern und zu kontrollieren, sobald Fälle festgestellt werden.“

Acht Tage zuvor, am 17. Januar, hatte eine Gruppe von Epidemiologen, die für ein „WHO-Kooperationszentrum“ arbeiteten, einen Bericht ^[1] veröffentlicht, in dem die tatsächliche Zahl der Infektionen in China geschätzt wurde – und nicht die zu diesem Zeitpunkt gemeldeten. Sie warnten vor einer „substanziellen Übertragung von Mensch zu Mensch“ und forderten eine „verstärkte Überwachung, einen raschen Informationsaustausch und eine bessere Vorsorge“.

Fünf Tage später, am 22. Januar, teilte die Gruppe ein weiteres Update ^[2] mit und warnte vor der fast sicheren Übertragung des Virus von Mensch zu Mensch und dem Ausmaß der Kontrollmaßnahmen, die ergriffen werden müssten.

Anfrage

Am 23. Juli 2020 leitete die Bürgerbeauftragte eine strategische Untersuchung ein, um eine unabhängige Bewertung der Art und Weise vorzulegen, wie das ECDC im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie Informationen gesammelt und übermittelt hat.

Wichtigste Feststellungen

Wie das ECDC Informationen sammelt

Das ECDC sammelt Daten über: das Europäische Überwachungssystem (TESSy), in das die Behörden der Mitgliedstaaten Daten über Infektionskrankheiten im Rahmen der europäischen Überwachung hochladen; das Frühwarn- und Reaktionssystem (EWRS), an das die Mitgliedstaaten und die Kommission Veranstaltungen im Bereich der öffentlichen Gesundheit melden müssen, die bestimmte Kriterien erfüllen; und Erhebungen zu spezifischen Fragen, die auf eigene Initiative oder auf Ersuchen der Kommission durchgeführt werden. Das ECDC stand während der Krise vor der Herausforderung, Daten über alle drei Mechanismen zu sammeln. Dies bedeutete, dass es sich auf epidemische Intelligenz-Screenings stützte, durch die es Informationen überwacht, die auf offiziellen Quellen veröffentlicht wurden.

Verzögerungen beim Erhalt von Daten von den Behörden der Mitgliedstaaten sowie unvollständige oder unvergleichbare Daten untergraben die Fähigkeit des ECDC, eine robuste Reaktion der EU zu koordinieren. Bis zum 3. April hatten vier Mitgliedstaaten, darunter einige mit einer hohen Zahl von Fällen, keine wöchentlichen Daten übermittelt. Was die Daten internationaler Partner betrifft, so fehlte dem ECDC bis zum 27. Januar 2020 noch eine detaillierte epidemiologische Beschreibung der Fälle und es wusste nicht, warum solche Daten noch nicht bei der WHO und China verfügbar waren.

Nach Angaben des ECDC war das „Vorfallmanagementmodul“ im EWRS, das Informationen über die von den Ländern ergriffenen Reaktionsmaßnahmen sammeln sollte, während der Pandemie nicht wirksam genug. Aus diesem Grund musste eine separate Datenbank über Reaktionsmaßnahmen eingerichtet werden.

Schließlich führten die vom ECDC zu Beginn der Pandemie und nur wenige Wochen voneinander entfernt durchgeführten Erhebungen zur Laborbereitschaft zu sehr unterschiedlichen Ergebnissen in Bezug auf die Art und Weise, wie die Laboratorien in den EU-Mitgliedstaaten vorbereitet wurden. Auf der Grundlage der ersten Umfrage, die Ende Januar durchgeführt wurde, teilte das ECDC den EU-Gesundheitsministern mit, dass die Mitgliedstaaten über ausreichende Kapazitäten verfügen ("die Gesamtkapazität dieser Umfrage für die Diagnose von Fällen beträgt etwa 8 000 pro Woche"^[3]). Die beiden folgenden Erhebungen des ECDC, die nur wenige Wochen später im März 2020 durchgeführt wurden, ergaben in den meisten teilnehmenden Ländern erhebliche Laborengpässe (nach der „zweiten Welle“ von SARS-CoV-2-Infektionen führte allein Deutschland mehr als eine Million Tests pro Woche durch). Das ECDC erklärte, dass die erste Erhebung im Rahmen eines „Containment“-Ansatzes durchgeführt wurde, während sich diese Laborkapazität im März in einem „Mitigation“-Kontext als unzureichend erwies.

Transparenz der Information und Kommunikation

Transparenz der wissenschaftlichen Bewertung des ECDC

Die Bürgerbeauftragte bewertete die Transparenz der Ergebnisse der wissenschaftlichen Bewertung des ECDC, wie z. B. seine raschen Risikobewertungen, die es so oft wie möglich aktualisiert, um den neuesten wissenschaftlichen Erkenntnissen Rechnung zu tragen. Insbesondere befasste sich die Bürgerbeauftragte mit Fragen, bei denen sich die Risikobewertung weiterentwickelt hatte, und mit der Art und Weise, wie das ECDC solche Aktualisierungen übermittelte.

Am Beispiel von Gesichtsmasken stellte die Bürgerbeauftragte fest, dass die schnelle Risikobewertung des ECDC vom 25. März darauf hinwies, dass es keine Beweise dafür gebe, dass sie nützlich seien, um eine Infektion zu verhindern, wenn sie von „nicht kranken Personen“ getragen würden. ^[4] Zwei Wochen später, am 8. April, wurde in der schnellen Risikobewertung festgestellt, dass Gesichtsmasken dazu dienen könnten, die Übertragung in der Gemeinschaft zu verringern, wenn sie von „infizierten Personen getragen werden, die noch keine Symptome entwickelt haben oder asymptomatisch bleiben“^[5]. Das ECDC hätte mehr tun können, um auf diese Änderung der Beratung aufmerksam zu machen.

Kommunikation an die Öffentlichkeit

Das ECDC hätte mehr tun können, um die Öffentlichkeit proaktiv über seine Arbeit zu informieren. Teilweise ergibt sich dieser Mangel aus der Kommunikationsstrategie des ECDC, die darauf abzielt, die Arbeit der nationalen Stellen zu ergänzen und eine enge primäre Zielgruppe für seine Kommunikationsarbeit festzulegen, die sich auf Angehörige der Gesundheitsberufe, politische Entscheidungsträger, Gesundheitskommunikatoren und die Medien beschränkt. Die COVID-19-Krise sollte als Gelegenheit für das ECDC genutzt werden, seine Rolle bei der Vermittlung von Gesundheitsgefahren an die Öffentlichkeit zu überdenken.

Die Zukunft

Das ECDC wurde nach einem Seuchenausbruch eingerichtet, um die EU bei der Bekämpfung ähnlicher Ausbrüche zu unterstützen. Trotz der enormen Anstrengungen seiner Mitarbeiter in diesem unglaublich schwierigen Jahr hat die COVID-19-Pandemie die Herausforderungen aufgezeigt, mit denen das ECDC konfrontiert ist, um seiner erklärten Mission gerecht zu werden. In der Zwischenzeit wurden Mängel bei der Reaktionsfähigkeit festgestellt, unter anderem durch die Kommission und eine externe Bewertung, die von der Agentur selbst in Auftrag gegeben wurde. Die Ergebnisse der Bürgerbeauftragten sollen in die laufenden Diskussionen über die Stärkung ihrer Rolle einfließen.

Die Kommission und andere haben sich für die Einrichtung einer EU-Gesundheitsagentur ausgesprochen. Es kann jedoch durchaus sein, dass das ECDC weiterhin auf nationale Daten und Informationen angewiesen ist, die von den Mitgliedstaaten bereitgestellt werden und keine unabhängigen Zugangsmöglichkeiten bieten. Ohne ein verstärktes Mandat, das es dem ECDC ermöglicht, bestimmte Überwachungsmethoden und -standards vorzuschreiben und alle Mitgliedstaaten auf das gleiche Niveau der Qualität der Überwachungssysteme zu bringen, könnte dies bedeuten, dass das ECDC bei der Bewältigung einer künftigen grenzüberschreitenden Notlage im Bereich der öffentlichen Gesundheit mit ähnlichen Einschränkungen konfrontiert sein wird. Die Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass die EU-Gesetzgeber darüber und über die detaillierten Ergebnisse dieser Untersuchung in der breiteren Debatte über die Schaffung einer möglichen neuen „Gesundheitsunion“ nachdenken sollten.

Ein Schlüsselprinzip, das die künftige Arbeit des ECDC leiten muss, ist die Transparenz. Transparenz ermöglicht es der Öffentlichkeit, insbesondere Experten auf nationaler, europäischer und internationaler Ebene, die Arbeit des ECDC zu verstehen und zu überprüfen und alle beteiligten Akteure zur Rechenschaft zu ziehen. Daher ist bei den Interaktionen zwischen dem ECDC und den Mitgliedstaaten sowie mit seinen internationalen Partnern mehr Transparenz erforderlich, damit wissenschaftliche und andere Sachverständige die Aktualität, Qualität und Vollständigkeit der ausgetauschten Informationen bewerten können. In dem sich schnell bewegenden und sich ständig verändernden Umfeld einer Pandemie durch ein neuartiges Virus ist es von größter Bedeutung, dass die Arbeit von Experten auf der ganzen Welt durch einen zeitnahen Informationsaustausch erleichtert wird. Diese Experten und letztlich die Öffentlichkeit müssen die Quellen kennen, auf die sich das ECDC stützt, insbesondere angesichts der globalen Unterschiede bei den Methoden zur Bekämpfung der Pandemie und der unterschiedlichen Ergebnisse.

Um eine bessere Kontrolle seiner Arbeit zu erleichtern, hat der Bürgerbeauftragte dem ECDC folgende Verbesserungsvorschläge unterbreitet:

1. Verbesserung der Transparenz der Entwicklung der Risikobewertungen des ECDC, z. B. durch Hervorhebung, wo Elemente oder Leitlinien aktualisiert wurden, nachdem neue wissenschaftliche Erkenntnisse verfügbar wurden.

2. Veröffentlichen Sie die Ergebnisse ihrer Umfragen zu bestimmten Themen so weit wie möglich.

3. Verbesserung der Transparenz der Daten in TESSy durch Einrichtung eines Archivs auf seiner Website, das alle wöchentlichen Übersichten über TESSy-Daten enthält und angibt, wo die Daten möglicherweise nicht vollständig sind (z. B. aus welchen Mitgliedstaaten).

4. Prüfung, ob und in welchem Umfang der Austausch zwischen dem ECDC und internationalen Partnern – wie der WHO und der chinesischen CDC – veröffentlicht werden könnte, um eine stärkere Kontrolle zu ermöglichen.  

5. Überarbeitung ihrer Kommunikationsstrategie mit dem Ziel, eine breitere Zielgruppe (die breite Öffentlichkeit) für ihre Kommunikationsarbeit zu benennen. 

6. Aktualisierung der Sprachenpolitik, um mehr Informationen in anderen EU-Amtssprachen als Englisch zur Verfügung zu stellen.

[1] https://www.imperial.ac.uk/mrc-global-infectious-disease-analysis/covid-19/report-1-case-estimates-of-covid-19/Deutsche Übersetzung

[2] https://www.imperial.ac.uk/mrc-global-infectious-disease-analysis/covid-19/report-2-update-case-estimates-covid-19/Deutsche Übersetzung

[3] https://video.consilium.europa.eu/event/de/23906?start_time=0

[4] ECDC, Rapid risk assessment: Coronavirus disease 2019 (COVID-19) pandemic: increased transmission in the EU/EEA and the UK – seventh update, 25. März 2020, abrufbar unter: https://www.ecdc.europa.eu/de/publications-data/rapid-risk-assessment-coronavirus-disease-2019-covid-19-pandemic

[5] ECDC, Rapid risk assessment: Coronavirus disease 2019 (COVID-19) pandemic: increased transmission in the EU/EEA and the UK – eightth update, 8. April 2020, abrufbar unter: https://www.ecdc.europa.eu/de/publications-data/rapid-risk-assessment-coronavirus-disease-2019-covid-19-pandemic-eighth-update