Contexte de l'enquête d'initiative

1. La présente enquête porte sur les efforts déployés par la Commission européenne pour rendre les négociations du partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (PTCI) transparentes et accessibles au public. La Commission négocie actuellement cet accord au nom de l’Union. S'il est approuvé, le TTIP sera réputé être le plus grand accord bilatéral de libre-échange de l'histoire. Il façonnera les futures règles et normes dans des domaines tels que la sécurité alimentaire, les voitures, les produits chimiques, les produits pharmaceutiques, l'énergie, l'environnement et le lieu de travail.

L'enquête

2. La Médiatrice a noté, lorsqu'elle a lancé cette enquête [1], que la Commission avait fait de réels efforts pour rendre le processus de négociation du TTIP transparent et promouvoir la participation du public. La Commission a publié de nombreux documents et établi des listes de réunions relatives au PTCI. Dans le même temps, il y a eu des retards dans la réponse à certaines demandes de documents du TTIP. Des préoccupations ont également été exprimées au sujet de certaines parties prenantes externes bénéficiant d’un accès privilégié et de la divulgation non autorisée de documents.

3. La Médiatrice a souligné qu'une approche proactive de la transparence pourrait rendre le processus de négociation plus légitime aux yeux des citoyens. Dans sa lettre d’ouverture de cette enquête, elle a formulé une série de suggestions, encourageant la Commission à publier les documents de manière proactive et à mettre à disposition des informations sur les réunions.

4. Le Médiateur a ensuite mené une consultation publique, invitant à formuler des idées pour aider la Commission à rendre les discussions plus transparentes et plus accessibles. Le Médiateur a également reçu l’avis de la Commission dans cette affaire. La décision du Médiateur tient compte de ces éléments.

Arguments présentés au Médiateur

5. La Médiatrice a reçu 315 soumissions à sa boîte aux lettres de consultation publique et plus de 6 000 courriels au total sur cette question. Le rapport de consultation publique est disponible sur le site web du Médiateur [2].

6. Dans son avis [3], la Commission a répondu aux deux questions posées par le Médiateur, à savoir: a) Quels enseignements la Commission a-t-elle tirés des demandes d'accès aux documents qu'elle a traitées jusqu'à présent dans le cadre du PTCI? b) La Commission pourrait-elle expliquer si elle a pour politique de partager de manière sélective certains documents de négociation avec des parties prenantes privilégiées? La Commission a également répondu aux suggestions de la Médiatrice concernant i) la publication de documents sur son site web; ii) la création d'un registre public des documents du TTIP; iii) en veillant à ce qu’elle puisse traiter les documents émanant de tiers de manière transparente; iv) la publication en ligne de listes de réunions avec les parties prenantes; et v) les mesures qu’elle a prises en ce qui concerne les documents confidentiels du TTIP.

7. En résumé, la Commission a déclaré qu’elle:

• Publier et mettre régulièrement à jour une liste des documents du TTIP partagés avec le Parlement et le Conseil et revenir, en 2015, sur la question de la publication en ligne des documents relatifs au TTIP publiés à la suite de demandes d'accès aux documents.
• Commencez à demander aux organisations, qui fournissent des documents écrits au commissaire responsable du PTCI, si elles acceptent la publication de documents tels qu'ils ont été délivrés ou dans une version non confidentielle.
• Publier des informations sur toutes les réunions tenues sur des questions pertinentes par des membres de la Commission, des membres de cabinet ou des directeurs généraux avec des organisations et des indépendants.
• Revoir les modalités d'accès des institutions de l'UE aux informations et documents relatifs à la politique commerciale.

8. La Commission a également annoncé qu'elle était prête à examiner si ces mesures pourraient être étendues au fil du temps à d'autres négociations.

Évaluation du Médiateur

Remarques préliminaires

9. Le traité sur l'Union européenne prévoit que les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d'ouverture et le plus près possible des citoyens. En outre, afin de promouvoir la bonne gouvernance et d’assurer la participation de la société civile, les institutions, organes et organismes de l’Union doivent mener leurs travaux dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture. Toutefois, les méthodes traditionnelles de conduite des négociations commerciales internationales se caractérisent par la confidentialité et une participation limitée du public. Ces méthodes traditionnelles sont mal équipées pour générer la légitimité nécessaire à l'accord TTIP, qui, sous sa forme la plus ambitieuse, pourrait aboutir à un marché unique transatlantique, avec des règles contraignantes dans un large éventail de domaines ayant une incidence sur la vie quotidienne des citoyens.

10. Les réponses à la consultation publique du Médiateur confirment que les citoyens attendent et exigent le droit de savoir et de participer en ce qui concerne le PTCI. Les suggestions du Médiateur présentées ci-dessous visent à aider la Commission à répondre autant que possible à ces demandes du public et à garantir ainsi que les négociations et un éventuel accord bénéficient de la légitimité et de la confiance du public. Compte tenu du sort réservé à l'ACAC (accord commercial anti-contrefaçon)[4], la Médiatrice estime que des considérations d'efficacité devraient également amener la Commission à tenir compte de ces suggestions au fur et à mesure des négociations.

A. Accroissement de l ' accès du public aux documents de négociation

11. La Commission a fait de réels efforts pour améliorer la transparence du processus de négociation du TTIP. Elle a, pour la première fois, mis à disposition certaines catégories de documents de négociation. La communication de la Commission du 25 novembre 2014 [5], qui prévoit que la Commission rendra publics tous les textes de négociation de l'UE qu'elle partage avec les États membres et le Parlement (par exemple, les propositions de négociation formelles sur la partie "règles" de l'accord commercial), revêt une importance majeure. La Commission a également publié, dans le cadre du TTIP, une série de positions de négociation initiales de l'UE.

12. La Commission montre l’exemple à cet égard. Dans sa communication du 25 novembre 2014, la Commission a indiqué que son action aura une incidence directe sur le Conseil, étant donné que la publication des textes de négociation de l'UE rendra également public, dans la pratique, le contenu des directives de négociation arrêtées par le Conseil (qui ont déjà été publiées par le Conseil pour les négociations sur le TTIP, mais ne sont pas encore publiques pour les autres négociations en cours sur le commerce et l'investissement).

13. La Médiatrice reconnaît que la Commission doit créer un contexte dans lequel elle peut négocier efficacement avec les États-Unis sur le TTIP, afin de parvenir au meilleur accord possible pour l'Union et ses citoyens [6]. Cela peut signifier que la Commission peut légitimement garder confidentielles certaines informations et certains documents, au moins pendant certaines étapes des négociations. Toutefois, afin de préserver la légitimité du processus de négociation, toute politique de non-divulgation doit être dûment justifiée.

14. La présente enquête ne vise pas à déterminer quels documents concrets relatifs aux négociations du TTIP devraient ou ne devraient pas être rendus publics [7]. Il convient toutefois de souligner que la Commission doit interpréter de manière restrictive toute exception au droit fondamental d’accès du public aux documents. Si elle choisit de refuser l'accès du public aux documents du TTIP, la Commission doit présenter des arguments spécifiques, fondés sur le contenu des documents et le contexte de négociation, en mettant particulièrement l'accent sur le moment de la divulgation [8]. Si la divulgation d’un document, à un moment particulièrement sensible des négociations, porte atteinte à des intérêts légitimes, l’accès à ce document peut valablement être refusé à ce moment-là.

15. Dans sa communication du 25 novembre 2014, dans laquelle la Commission s ' est engagée à rendre publics certains textes de négociation de l ' UE, la Commission a également déclaré qu ' il ne devrait y avoir " aucune intention de publier" des documents américains ou des documents de négociation communs sans l ' accord explicite des États-Unis. Bien que, comme indiqué ci-dessus, le Médiateur ne puisse pas, sans avoir vu des documents spécifiques, guider la Commission quant aux documents du TTIP qui devraient ou ne devraient pas être rendus publics, il est nécessaire de prendre position sur la déclaration ci-dessus.

16. Les règles de l’UE relatives à l’accès du public aux documents [9] prévoient, en ce qui concerne les documents de tiers [10], tels que les documents provenant des États-Unis, que le tiers soit consulté en vue d’évaluer si une exception à l’accès du public s’applique, à moins qu’il ne soit clair que le document doit ou ne doit pas être divulgué. Rien n'empêche la Commission de choisir de consulter également les États-Unis en ce qui concerne les documents établis avec les négociateurs américains, tels que les documents de négociation communs.

17. Dans une lettre du 5 juillet 2013 [11], intitulée «Arrangements relatifs aux documents de négociation du TTIP», le négociateur en chef de l'UE pour le TTIP (un directeur de la Commission) a confirmé au négociateur en chef des États-Unis que la Commission consultera les États-Unis au sujet de la communication d'informations [12] afin de l'aider à se prononcer sur le caractère sensible du document.

18. Lors de ces consultations, la Commission devrait toutefois garder à l’esprit qu’elle est toujours légalement tenue de respecter les règles relatives à l’accès du public aux documents énoncées dans le règlement (CE) no 1049/2001. Une lecture attentive de la lettre susmentionnée établit qu'elle ne contient aucun engagement de la part de l'UE, ce qui limiterait la pleine application du règlement (CE) no 1049/2001 [13].

19. Dans sa lettre du 5 juillet 2013, le négociateur en chef de l'UE a déclaré que l'application de toute exception à l'accès du public devait être évaluée au cas par cas, en fonction du contenu des documents. Le Médiateur souligne qu'en ce qui concerne l'exception relative à l'accès du public aux relations internationales, cette exception ne s'applique pas simplement parce que l'objet d'un document concerne les relations internationales. Au contraire, il convient de démontrer, sur la base du contenu d’un document demandé, que sa divulgation porterait atteinte à l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales.

20. Il existe un intérêt public à maintenir la confiance de tout partenaire international de l’UE qui formule des demandes raisonnables et fondées de non-divulgation de documents, fondées sur la nécessité de protéger les intérêts légitimes du partenaire international. Toutefois, en ce qui concerne les relations internationales, il n’existe pas d’intérêt public à se conformer à des demandes déraisonnables ou déraisonnables de ne pas divulguer des documents. Envisager le contraire impliquerait que le partenaire international disposerait d’un droit de veto absolu sur la divulgation de tout document de ce type en la possession des institutions de l’Union [14].

21. Le Médiateur est donc d’avis que si une demande américaine de non-divulgation d’un document est motivée et que cette raison est fondée sur des intérêts légitimes des États-Unis, la Commission devrait tenir compte de cette demande lorsqu’elle examine s’il y a lieu de divulguer le document. Les autorités américaines ne peuvent toutefois pas s'attendre à ce que toute relation appropriée avec l'UE soit "sapé" simplement parce que l'UE refuse de se conformer à une demande déraisonnable ou déraisonnable des États-Unis. Dans ce contexte, le simple fait que les États-Unis soient mécontents de la divulgation d’un document n’est pas suffisant pour activer l’exception relative à l’atteinte à l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales.

22. Le Médiateur souligne, en ce qui concerne ce qui précède, que toute réticence à justifier correctement les décisions de ne pas divulguer les documents du TTIP pourrait avoir des conséquences négatives considérables. Le droit des citoyens de l’UE d’avoir accès au public aux documents détenus par les institutions de l’UE est un droit fondamental visant à garantir qu’ils peuvent participer au processus décisionnel de l’UE et demander des comptes à l’UE et à ses institutions. Ce droit renforce le caractère démocratique de l'UE et de ses institutions.  Les réponses à la consultation publique de la Médiatrice ont clairement montré l’importance que les parties prenantes attachent aux documents, tels que les textes consolidés contenant les positions de l’UE et des États-Unis.  En conséquence, il est essentiel que la Commission informe les États-Unis de l'importance de mettre, en particulier, des textes de négociation communs à la disposition du public de l'UE avant la finalisation de l'accord TTIP. La Commission devrait également informer les États-Unis de la nécessité de justifier toute demande de leur part de ne pas divulguer un document donné. La Commission doit être convaincue par ce raisonnement.

23.  La publication rapide de textes de négociation communs permettrait aux négociateurs d'avoir un retour d'information en temps utile sur les parties de l'accord qui posent des problèmes particuliers. Le Médiateur part du principe qu'il est préférable d'apprendre de tels problèmes le plus tôt possible, afin qu'ils puissent être résolus efficacement.

24. Enfin, sur cette question, certains répondants à la consultation publique de la Médiatrice ont fait valoir qu’à tout le moins, les députés au Parlement européen devraient être en mesure d’examiner le projet et les versions finales de l’accord au nom de leurs électeurs. Bien que l'accès du Parlement aux documents ne fasse pas partie de cette enquête, la Médiatrice se félicite que la Commission ait annoncé, également le 25 novembre 2014, qu'elle élargirait l'accès à certains documents de négociation à tous les députés au Parlement européen. Le Médiateur reconnaît la responsabilité démocratique particulière des députés européens dans le contrôle des négociations au nom de leurs électeurs.

B. Divulgation plus proactive des documents

25. Les citoyens sont de plus en plus conscients que le TTIP produira des règles qui auront un impact sur eux d'une manière analogue à celle de la législation. Il existe donc un intérêt public important pour les documents produits à la suite des négociations sur le TTIP, comme le confirment les réponses à la consultation du Médiateur. La Commission apporte une preuve supplémentaire de cet intérêt dans son avis. Depuis janvier 2013, la DG Commerce a répondu à 30 demandes initiales d'accès aux documents liées au PTCI. Elle a donné accès (totalement ou partiellement) à 520 des 807 documents évalués.

26. L’avis de la Commission suggère également que ces demandeurs d’accès aux documents sont, dans l’ensemble, satisfaits de la manière dont la Commission a traité leur demande. Seuls 20 % ont choisi de demander à la Commission de reconsidérer sa réponse à leur demande initiale [15]. À ce jour, une seule personne a déposé une plainte auprès du Médiateur.

27. La Commission a bien traité bon nombre des demandes d'accès aux documents relatifs au PTCI. Toutefois, le grand nombre de ces demandes amène le Médiateur à se demander s'il ne serait pas plus efficient et plus efficace pour la Commission d'examiner la question de l'accès, dans la mesure du possible, dès le départ. Pour ce faire, la Commission a besoin d'un processus qui repose sur l'hypothèse que le public souhaite avoir accès à tous les documents du TTIP [16]. La Commission devrait évaluer si un document du TTIP peut être rendu public dès que le document en question a été finalisé en interne et à intervalles réguliers et prédéterminés par la suite (y compris, mais sans s'y limiter, lorsque le document est présenté dans le cadre des négociations). Si aucune exception ne s'applique, le document en question devrait être publié de manière proactive par la Commission. Si un document ne peut pas être rendu public de manière proactive, la référence du document (et, si possible, son titre) devrait être rendue publique, ainsi qu’une explication des raisons pour lesquelles le document ne peut pas être mis à disposition.

28. Une telle approche proactive n’implique pas que la Commission devrait divulguer plus de documents que si elle avait simplement attendu de recevoir des demandes. Toutefois, une telle «préalimentation» i) permettrait aux citoyens d’accéder aux documents pertinents le plus tôt possible et sans avoir à les demander, ce qui simplifierait l’exercice du droit fondamental d’accès; ii) veiller à ce que la Commission soit et soit perçue comme aussi transparente que possible en ce qui concerne les documents du PTCI qu'elle détient et ce qui peut et ne peut pas être divulgué de manière proactive; iii) souligner aux citoyens la détermination de la Commission à répondre à un besoin légitime de plus amples informations sur les négociations du TTIP; et iv) renforcer la légitimité du processus du PTCI et, plus largement, de la Commission et de l'UE.

29. En outre, l'approche proactive ne devrait pas nécessiter plus de ressources que l'attente pour recevoir les demandes. Les réponses à la consultation publique du Médiateur suggèrent que la Commission recevra de toute façon des demandes d'accès à ces documents et devra donc analyser les documents en question à un moment donné. L'approche recommandée par le Médiateur implique simplement que l'analyse pertinente soit effectuée à un stade plus précoce.

30. C'est également dans le but de simplifier l'exercice du droit fondamental du citoyen à l'accès du public et d'assurer la transparence de la Commission sur les documents qu'elle détient que la Médiatrice a suggéré, dans sa lettre d'ouverture de cette enquête, que la Commission établisse un registre public des documents du TTIP.

31. Dans le cadre de sa communication du 25 novembre 2014, la Commission a annoncé qu'elle publierait et mettrait à jour régulièrement une liste des documents du TTIP (non classifiés) qui sont partagés avec le Parlement et le Conseil. Cela se fera par l’intermédiaire de son site web consacré à la politique commerciale. Il sera également envisagé d'inclure des documents classifiés dans la liste.

32. La Médiatrice se félicite de cette annonce et encourage vivement la Commission à veiller à ce que la liste des documents relatifs au PTCI qui seront mis à disposition sur son site web consacré à la politique commerciale soit exhaustive. La Commission a expliqué que, dans le cadre du traitement des demandes d'accès aux documents du TTIP, un temps considérable a été consacré à l'examen d'un grand nombre de dossiers et de courriels afin d'identifier les éléments susceptibles de relever du champ d'application d'une demande donnée. La Commission a également évoqué la complexité de ces demandes, qui impliquent souvent huit unités administratives ou plus au sein de la Commission; la pression exceptionnelle exercée sur ces mêmes personnes dans le cadre des négociations; le volume global des demandes de documents liés au commerce traitées par la Commission (dont les documents du TTIP ne constituent qu'une partie)[17]; et la manière relativement ouverte dont de nombreuses demandes sont formulées. La Médiatrice estime que ces explications rendent encore plus pressante l'élaboration d'une liste exhaustive de documents relatifs au PTCI. Il serait raisonnable, et conforme aux règles relatives à l'accès du public, que la Commission réponde à des demandes imprécises en renvoyant le demandeur à la liste des documents du TTIP afin qu'il puisse clarifier sa demande.

33. Enfin, la Médiatrice réitère la suggestion qu'elle a faite, au début de cette enquête, que la Commission publie sur son site web les nombreux documents du TTIP qu'elle a déjà publiés en réponse aux demandes d'accès aux documents.

34. Dans sa réponse à cette suggestion, la Commission explique qu'elle peut voir certains avantages si elle devait permettre au public de trouver des informations sans avoir à présenter de demandes; d’autre part, dans de telles circonstances, il serait utile de mettre en place les garanties procédurales nécessaires pour faire en sorte qu’une telle publication supprime la nécessité pour la Commission d’identifier les mêmes documents dans les demandes futures. Si la Commission adoptait une telle pratique, son introduction devrait être progressive et liée à l’adaptation des outils informatiques actuels, afin d’automatiser le processus de publication de ces informations et de veiller à ce que toute charge de travail associée ne soit pas disproportionnée. 

35. La Commission explique en outre que ces considérations ne peuvent se limiter au PTCI. Compte tenu de la nature transversale de la proposition, tous les documents publiés en vertu des règles en matière d’accès aux documents pourraient éventuellement être publiés. Cela nécessite une réflexion plus approfondie de la part des services centraux de la Commission. La Commission poursuivra sa réflexion sur cette question et y reviendra au début de 2015, lorsqu'elle répondra aux conclusions de la Médiatrice dans le cadre de la présente enquête.

36. La Médiatrice note que, dans sa résolution du 11 mars 2014 sur l'accès du public aux documents [18], le Parlement a invité les institutions à mettre en place des registres de documents publics dotés de structures claires et accessibles, d'une bonne fonctionnalité de recherche, d'informations régulièrement mises à jour sur les nouveaux documents produits et enregistrés, de références aux documents non publics et, pour aider les utilisateurs publics, d'orientations sur les types de documents détenus dans un registre donné. La Commission devrait donner suite à cet appel du Parlement, en priorité en ce qui concerne les documents relatifs au TTIP. Il est en effet important que la Commission mette à disposition les documents pertinents, ou du moins une référence à ceux-ci, de manière structurée afin que le public puisse facilement identifier les documents qui l’intéressent le plus. La Commission pourrait également publier une page web contenant des liens vers des documents fréquemment demandés ou des documents qui ont été le plus téléchargés.

C. Participation du public plus équilibrée et plus transparente

37. L’amélioration de l’étendue et de l’intensité de la participation des citoyens aux travaux des institutions de l’UE renforce le caractère démocratique de l’Union. La participation des citoyens est particulièrement importante dans des domaines tels que le PTCI, qui sont étroitement liés au processus législatif.

38. La transparence facilite la participation citoyenne en garantissant l'accès à l'information et les moyens de participer au processus de gouvernance auquel les citoyens sont soumis. Dans le contexte du PTCI, le public ne peut contribuer à l'élaboration de l'accord final que s'il est informé tout au long du processus et donc habilité à y contribuer en temps utile.

39. Les références, dans le traité sur l’Union européenne, à un «dialogue ouvert, transparent et régulier», à des échanges de vues «publiques» et à des actions «cohérentes et transparentes» soulignent que le processus de participation lui-même ne devrait pas être à l’abri d’un contrôle public. 

40. La Commission a activement cherché à renforcer la participation du public dans le cadre du TTIP. Comme l’ont reconnu les répondants à la consultation publique de la Médiatrice, la Commission a adopté un certain nombre d’approches innovantes pour les formes de participation plus structurées, telles que la création d’un groupe consultatif et la tenue de réunions d’information avec les parties prenantes pendant et à la fin des cycles de négociation. Les mesures proactives de transparence qu'il a adoptées, telles que la publication de documents de position initiaux, favorisent également une participation effective.

41. Le rapport sur la consultation publique du Médiateur contient un certain nombre de mesures pratiques supplémentaires que la Commission pourrait prendre pour promouvoir la participation. À titre d’exemple, la Commission pourrait organiser plus fréquemment des réunions des parties prenantes sur des questions spécifiques [19]. La Médiatrice encourage la Commission à tenir compte des suggestions pertinentes présentées dans la section «Participation du public» de son rapport de consultation publique. 

42. Outre les formes de participation plus structurées, il existe des formes moins structurées impliquant, pour la plupart, des réunions bilatérales et de la correspondance avec la Commission. Un nombre écrasant de réponses à la consultation publique de la Médiatrice ont fait part de préoccupations quant à la prédominance perçue des réunions et des contacts avec la Commission dans le cadre du PTCI et à la nécessité d’une plus grande transparence à cet égard. 

43. Dans sa lettre d'ouverture de cette enquête, la Médiatrice a adressé à la Commission un certain nombre de suggestions visant à remédier à ces problèmes d'équilibre et de transparence. Plus précisément, la Médiatrice a suggéré que la Commission envisage d'établir et de publier des listes en ligne des réunions qu'elle tient avec les parties prenantes en ce qui concerne le PTCI, ainsi que les documents connexes.

44. Dans son avis, la Commission a noté que le président Juncker avait invité chaque membre de la nouvelle Commission à «rendre publics tous les contacts et réunions que nous entretenons avec des organisations professionnelles ou des travailleurs indépendants sur toute question relative à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques de l’UE». La Commission a confirmé cette nouvelle politique pour les commissaires, les membres de cabinet et les directeurs généraux, avec effet au 1er décembre 2014, par décisions du 25 novembre 2014 [20]. La Médiatrice s’est publiquement félicitée de cette évolution.

45. Pour s'appuyer sur cette première étape, le Médiateur formule la suggestion suivante: La Commission devrait, au moins dans le cadre du PTCI, étendre ces obligations de transparence en ce qui concerne les réunions avec des organisations professionnelles ou des personnes agissant en qualité d'indépendants aux niveaux de directeur, de chef d'unité et de négociateur. Cela devrait inclure les noms de toutes les personnes participant à ces réunions.

46. Le contenu de ce que les représentants d'intérêts discutent avec la Commission et les documents qu'ils échangent avec elle sont également importants. La Commission elle-même a confirmé que les demandeurs d'accès aux documents du TTIP ont manifesté un intérêt considérable pour les rapports de réunion et la correspondance avec l'industrie.

47. La Médiatrice se félicite de la réponse de la Commission à la suggestion qu'elle a faite à cet égard. Plus précisément, la Commission a annoncé qu'elle était prête à demander aux organisations d'entreprises, aux groupes de pression ou aux ONG qui soumettent des documents au membre de la Commission chargé des négociations sur le TTIP si le document (ou une version non confidentielle de celui-ci) peut être publié. La Médiatrice estime que la Commission devrait aller plus loin et confirmer que toutes les contributions seront publiées, à moins que l’expéditeur ne donne de bonnes raisons de confidentialité et ne fournisse un résumé non confidentiel pour publication. En outre, la Commission devrait publier de manière proactive les ordres du jour et les comptes rendus des réunions qu'elle tient dans le cadre du PTCI avec des organisations professionnelles, des groupes de pression ou des ONG.

48. La Médiatrice a également demandé à la Commission si elle avait pour politique de partager de manière sélective certains documents de négociation avec des parties prenantes privilégiées qui, selon elle, peuvent jouer un rôle dans l'élaboration de la position de négociation de l'UE sur certains sujets.  La Commission a répondu qu’elle ne l’avait pas fait. Il a expliqué qu'il avait pour pratique établie de partager les documents de négociation avec le Parlement européen et le Conseil. En outre, en ce qui concerne le PTCI, la Commission partage, avec les membres du groupe consultatif dédié au PTCI, les documents de négociation de l’UE, qui ont été partagés avec les États membres et le Parlement européen. Toutefois, ce groupe agit dans un contexte expert (institutionnel) et ne peut être assimilé à un groupe de «parties prenantes privilégiées», a-t-il déclaré.

49. La Commission a toutefois exprimé sa propre préoccupation en ce qui concerne ce qu’elle appelle le «flux constant de fuites de documents classifiés («Restreint UE») et de documents TTIP sensibles».

50. La Médiatrice souligne que sa question à la Commission visait à déterminer si les documents du TTIP sont partagés de manière sélective avec des parties prenantes tierces non institutionnelles, telles que des groupes industriels, des organisations de la société civile ou des particuliers. Sa question ne concerne pas quelle devrait être la politique appropriée en ce qui concerne la divulgation de documents à des acteurs institutionnels, tels que le Parlement et le Conseil. La Médiatrice souligne que le Parlement et le Conseil ne sont pas des tiers à ces négociations. Ils ne peuvent donc pas être assimilés à un groupe de « parties prenantes privilégiées ». En ce qui concerne la divulgation de ce que la Médiatrice a qualifié de «parties prenantes privilégiées», la Médiatrice n’a trouvé aucun élément concret susceptible de remettre en cause l’affirmation sans équivoque de la Commission selon laquelle elle n’a pas de politique de divulgation en faveur des «parties prenantes privilégiées». La Médiatrice s’attend à ce que la Commission veille à ce que les documents qui sont communiqués à certaines parties prenantes tierces soient communiqués à tous, garantissant ainsi l’égalité de traitement de tous les citoyens.

51. En ce qui concerne la représentation équilibrée, la Médiatrice se félicite de la déclaration, exposée dans les «Méthodes de travail de la Commission européenne 2014-2019»[21], selon laquelle les membres de la Commission devraient s’efforcer de garantir un équilibre et une représentativité appropriés parmi les parties prenantes qu’ils rencontrent. Les méthodes de travail prévoient également qu’en règle générale, les membres de la Commission ne doivent pas rencontrer d’organisations professionnelles ou de personnes agissant en qualité d’indépendants qui ne sont pas inscrites au registre de transparence.

52. Bien que ces mesures soient en effet louables, la Commission devrait examiner comment étendre, à des niveaux inférieurs au niveau du commissaire, les obligations (y compris en ce qui concerne le registre de transparence) visant à garantir un équilibre et une représentativité appropriés lors de ses réunions avec des organisations professionnelles ou des travailleurs indépendants sur le PTCI. Ces obligations pourraient, par exemple, être étendues aux niveaux de directeur, de chef d'unité et de négociateur.

Les avantages d'une plus grande transparence 

53. Le rapport de la Médiatrice sur la consultation publique décrit en détail l’incidence que les répondants estiment qu’une plus grande transparence aura sur les négociations du TTIP et sur l’accord lui-même. Cet impact est considéré comme extrêmement positif, allant d'une légitimité accrue, d'une confiance accrue, d'un débat éclairé et d'un meilleur accord sur le fond.

54. La Médiatrice est consciente des arguments selon lesquels, compte tenu de la complexité des questions liées au PTCI, une plus grande transparence pourrait créer de la confusion et des malentendus parmi les citoyens. De l'avis du Médiateur, de tels arguments sont profondément erronés. La seule façon efficace d'éviter la confusion et l'incompréhension du public est d'accroître la transparence et de déployer davantage d'efforts de manière proactive pour éclairer le débat public. Selon elle, la Commission devrait, si elle estime qu’un document est susceptible d’être mal interprété, simplement fournir les explications nécessaires lorsqu’elle publie le document. Il devrait également dialoguer avec ceux qui expriment des préoccupations légitimes.

55. Plus généralement, si le public est rassuré, en ce qui concerne le PTCI, qu'il a été i) informé des faits; ii) habilités à comprendre ce qui est en jeu; et iii) autorisée à faire part de ses préoccupations, questions et suggestions et à recevoir une réponse motivée, les pouvoirs démocratiques et la légitimité de l’Union seront renforcés et la confiance dans ses institutions sera renforcée.

Conclusion

En clôturant cette enquête, la Médiatrice se félicite de la réponse de la Commission à ce jour et formule les suggestions suivantes. La Commission devrait:

1. informer les États-Unis de l'importance de mettre, en particulier, des textes de négociation communs à la disposition du public de l'UE avant la finalisation de l'accord sur le PTCI; La Commission devrait également informer les États-Unis de la nécessité de justifier toute demande de leur part de ne pas divulguer un document donné. La Commission doit être convaincue par ce raisonnement.

2. Procéder à une évaluation visant à déterminer si un document du PTCI peut être rendu public dès que le document en question a été finalisé en interne et à intervalles réguliers et prédéterminés par la suite (y compris, mais sans s'y limiter, lorsque le document est déposé dans le cadre des négociations). Si aucune exception ne s'applique, le document en question devrait être publié de manière proactive par la Commission. Si un document ne peut pas être rendu public de manière proactive, la référence du document (et, si possible, son titre) doit être rendue publique, ainsi qu’une explication des raisons pour lesquelles le document ne peut pas être mis à disposition.

3. Veiller à ce que la liste des documents du PTCI à publier sur son site web consacré à la politique commerciale soit complète.

4. Publier sur son site web les nombreux documents du TTIP qu'il a déjà publiés en réponse aux demandes d'accès aux documents.

5. Tenir compte des suggestions pertinentes présentées dans la section «Participation du public» du rapport de consultation publique du Médiateur.

6. Étendre les obligations de transparence relatives aux réunions avec des organisations professionnelles ou des personnes agissant en qualité d'indépendants, dans le cadre du PTCI, aux niveaux de directeur, de chef d'unité et de négociateur. Cela devrait inclure les noms de toutes les personnes participant à ces réunions.

7. Publier de manière proactive les ordres du jour des réunions et les comptes rendus des réunions qu'elle tient dans le cadre du PTCI avec des organisations professionnelles, des groupes de pression ou des ONG.

8. Examiner comment étendre, à des niveaux inférieurs au niveau du commissaire, les obligations (y compris en ce qui concerne le registre de transparence) visant à garantir un équilibre et une représentativité appropriés lors de ses réunions avec des organisations professionnelles ou des travailleurs indépendants sur le PTCI. Ces obligations pourraient, par exemple, être étendues aux niveaux de directeur, de chef d'unité et de négociateur.

9. Confirmer que toutes les contributions des parties prenantes qui lui sont soumises dans le cadre du PTCI seront publiées, à moins que l'expéditeur ne donne de bonnes raisons de confidentialité et ne fournisse un résumé non confidentiel pour publication.

10. Veiller à ce que les documents qui sont divulgués à certaines parties prenantes tierces soient divulgués à tout le monde, garantissant ainsi que tous les citoyens sont traités sur un pied d'égalité.

La Commission sera informée de cette décision. La Commission devrait indiquer comment et quand elle mettra en œuvre chaque mesure proposée. Étant donné que les négociations sont en cours, il serait utile que la Commission puisse en assurer le suivi dans un délai de deux mois, soit le 6 mars 2015 au plus tard.

Emily O'Reilly

Strasbourg, le 06/01/2015