Antécédents de la plainte

1. Le 27 novembre 2019, la Médiatrice a reçu une plainte concernant la décision de l’Autorité bancaire européenne (ABE) d’autoriser son directeur exécutif à occuper le poste de PDG d’une association représentant les banques.

2. La Médiatrice a mené une enquête ^[1], notamment en inspectant les documents pertinents de l’ABE. Le Médiateur a constaté deux cas de mauvaise administration.

3. Le 7 mai 2020, la Médiatrice a adressé trois recommandations à l’ABE afin que cette mauvaise administration ne se reproduise pas ^[2].

4. Le 28 août 2020, l’ABE a envoyé sa réponse au Médiateur. L’ABE a accepté les recommandations du Médiateur et a adopté des mesures pour les mettre en œuvre ^[3].

5. Le 29 septembre, le plaignant a présenté des observations sur la réponse de l’ABE ^[4].

Recommandation du Médiateur

6. Au cours de son enquête, la Médiatrice a constaté deux cas de mauvaise administration. Tout d'abord, l'ABE aurait dû interdire le déménagement. Bien que l’ABE ait adopté des restrictions étendues, celles-ci n’étaient pas suffisantes par rapport aux risques encourus. Deuxièmement, l’ABE n’a pas, une fois informée de la décision envisagée, retiré immédiatement l’accès de son directeur exécutif aux informations confidentielles.

7. La Médiatrice a émis trois recommandations, affirmant que l’ABE devrait:

• i) Si nécessaire à l'avenir, invoquer la possibilité d'interdire à ses cadres supérieurs d'occuper certains postes après leur mandat. Une telle interdiction devrait être limitée dans le temps, par exemple, à deux ans;
• ii) Établir des critères pour déterminer quand elle interdira de tels déménagements à l'avenir afin de clarifier la situation des cadres supérieurs. Les candidats à des postes de direction de l’ABE devraient être informés des critères lorsqu’ils postulent; et
• iii) Mettre en place des procédures internes afin qu'une fois qu'il est connu qu'un membre de son personnel est en train de changer de poste, son accès aux informations confidentielles soit coupé avec effet immédiat.

8. L’ABE a accepté ces recommandations. Il a déclaré qu'il s'engageait à interdire à ses cadres supérieurs d'occuper certains postes problématiques lorsqu'ils quitteraient l'ABE. L'ABE a déclaré qu'elle avait, par exemple, interdit à son ancien directeur exécutif de devenir directeur non exécutif d'un groupe de pression pour le secteur financier britannique ^[5].

9. L’ABE a en outre adopté deux politiques visant à mettre en œuvre les recommandations de la Médiatrice qui figureront dans le «Guide d’éthique» de l’ABE lors de sa prochaine mise à jour ^[6].

Politiques adoptées par l'ABE

Restreindre l'accès aux informations confidentielles

10. L’ABE a adopté une politique visant à restreindre l’accès aux informations confidentielles pour le personnel qui se déplace vers un autre emploi en dehors de l’ABE ^[7].

11. La politique stipule que les membres du personnel doivent se comporter avec intégrité et discrétion dans toute négociation concernant les activités professionnelles postérieures à l’emploi.^[8] La politique souligne la nécessité pour les membres du personnel d’informer leur supérieur hiérarchique direct lorsqu’ils prennent part à toute négociation concernant des emplois qui « pourraient être perçus comme affectant [leur] indépendance dans l’exercice [de leurs] fonctions, mettant en péril la confiance dans l’accomplissement de ses missions par l’ABE»^[9].

12. La politique de l’ABE fournit les orientations suivantes à cet égard. Les membres du personnel «devraient tenir compte de la nature de [leur] rôle actuel, y compris [leur] ancienneté, de la nature du futur employeur et du rôle potentiels, et de la question de savoir si l’organisation est soumise ou affectée par des décisions, orientations, recommandations ou avis de l’ABE, ou représente de telles organisations ».

13. Une fois que l’ABE est informée de l’intention d’un membre du personnel de changer de poste, trois processus connexes sont déclenchés. Il s'agit d'évaluer si:

I. l’accès de l’agent aux informations confidentielles devrait être suspendu,

II. le nouvel emploi envisagé donne lieu à des conflits d'intérêts pendant que le membre du personnel est encore en service, et

III. le nouvel emploi envisagé donnerait lieu à des conflits d'intérêts après le départ du membre du personnel.

14. En ce qui concerne la suspension de l’accès du membre du personnel à des informations confidentielles, c’est la règle, sauf si le nouvel emploi envisagé est au service de l’UE, dans le secteur public de l’EEE ou dans une organisation internationale, ou si le nouvel emploi envisagé n’est pas lié au poste du membre du personnel à l’ABE (par exemple lorsque le nouvel emploi ne serait pas dans le secteur financier ou ne fournirait pas principalement des services à celui-ci).

15. En cas de suspension de l’accès aux informations confidentielles, l’ABE évaluera si le nouvel emploi envisagé pourrait affecter l’indépendance du membre du personnel et quel niveau d’accès aux informations confidentielles devrait être accordé en conséquence.

Restrictions et interdictions liées à l'après-mandat

16. L’ABE a adopté une politique définissant des critères d’évaluation des emplois futurs de son personnel en termes d’application de restrictions et d’interdictions. L’ABE a précisé que, compte tenu de son rôle dans la réglementation et la surveillance des établissements financiers, les nouveaux emplois envisagés sont les plus susceptibles de donner lieu à des conflits d’intérêts lorsque le futur employeur est soumis aux décisions, orientations, recommandations ou avis de l’ABE, ou est concerné par ceux-ci, ou représente ces organisations ^[10].

17. L’ABE a indiqué que le niveau de conflit d’intérêts est probablement le plus important lorsque le membre du personnel concerné occupe un poste de direction à l’ABE et/ou a connaissance d’informations confidentielles; lorsque le nouvel emploi envisagé concerne un poste d’encadrement supérieur; et lorsque l’ampleur de la présence de l’entreprise sur le marché ou l’ampleur de l’influence de l’organisation sur les pratiques de l’industrie et l’élaboration des politiques ^[11] est considérable.

18. Lorsque l’ABE identifie un risque de conflit d’intérêts, elle décide d’appliquer des restrictions et/ou des interdictions au cas par cas. Les décisions adoptées par l’ABE à cet égard visent à trouver le juste équilibre entre la nécessité de garantir l’intégrité au moyen d’interdictions et de restrictions temporaires et la nécessité de respecter le droit fondamental de travailler et d’exercer une profession librement choisie ou acceptée.

19. L’ABE énumère les principaux types de mesures qu’elle peut prendre en considération à cet égard dans sa politique. Les interdictions, précise l’ABE, sont susceptibles d’être utilisées principalement en ce qui concerne les cadres supérieurs tels que le président, le directeur exécutif, les directeurs et les conseillers. Les avis de vacance de l’ABE contiennent désormais une section résumant les restrictions postérieurs à l’emploi.

Observations du plaignant

20. Le plaignant reconnaît que la réponse de l’ABE à la recommandation est un signe de progrès. Toutefois, le plaignant estime qu'il y a encore place à l'amélioration.

21. La principale préoccupation de la plaignante est que des mouvements problématiques de pantouflage du personnel de l’ABE pourraient encore se produire à l’avenir ^[12]. En particulier, la plaignante conteste la politique de l’ABE visant à évaluer les emplois futurs du personnel de l’ABE qui sont contraires aux intérêts de l’ABE, y compris le fait qu’«un équilibre approprié devrait être trouvé entre la nécessité de garantir l’intégrité au moyen d’interdictions et de restrictions temporaires et la nécessité de respecter le droit fondamental de travailler et d’exercer une profession librement choisie ou acceptée». Le plaignant a fait valoir que cela pourrait conduire l’ABE ^[13] à donner la priorité au droit de travailler plutôt qu’à des mesures d’atténuation, y compris d’éventuelles interdictions.

Évaluation du Médiateur après la recommandation

22. La Médiatrice félicite l’ABE d’avoir accepté d’introduire des mesures de grande envergure en ce qui concerne les risques de conflit d’intérêts dans les activités postérieures à l’emploi et l’accès aux informations confidentielles du personnel qui quitte le pays. La Médiatrice est convaincue qu’une application diligente de ces mesures permettra d’éviter à l’avenir des mouvements de pantouflage préjudiciables.

23. En ce qui concerne la politique de restriction de l’accès aux informations confidentielles, le Médiateur note que ce n’est que lorsque l’ABE a connaissance d’un membre du personnel postulant à un emploi potentiellement problématique qu’elle peut prendre les mesures appropriées. La Médiatrice se félicite des orientations que l’ABE offre à son personnel à cet égard (voir point 12) et estime que ces orientations sont suffisamment claires et, lorsqu’elles sont respectées, susceptibles d’aboutir aux résultats escomptés.

24.  En ce qui concerne le pantouflage, et compte tenu en particulier des préoccupations soulevées par le plaignant (voir point 19), la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne garantit le droit de travailler et d’exercer une profession librement choisie ou acceptée ^[14]. Le Médiateur est conscient que toute décision qui implique de restreindre ce droit doit être nécessaire à la réalisation d’un intérêt public légitime et proportionnée. Elle reconnaît la difficulté de trouver le juste équilibre entre le respect du droit fondamental et la prévention des conflits d’intérêts, ou leur perception. ^[15] À ce titre, les mouvements de pantouflage devraient faire l'objet d'un examen minutieux et la Médiatrice est convaincue que la nouvelle politique mise en place par l'ABE en réponse à son enquête contribuera à garantir que les bonnes décisions sont prises.

25. La Médiatrice invite les autres institutions et agences de l’UE à s’appuyer sur les nouvelles garanties adoptées par l’ABE lors de la révision de leurs propres règles.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

L’ABE a pris des mesures pour mettre en œuvre les recommandations du Médiateur.

Le plaignant et l'ABE seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 18 novembre 2020

[1] Voir la lettre d’ouverture du Médiateur contenant une série de questions détaillées à l’ABE: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/correspondence/fr/123642.

[2] Voir: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/recommandation/fr/127638.

[3] Voir: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/correspondence/fr/131987.

[4] Voir: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/correspondence/fr/135098.

[5] Cette décision de l’ABE a été rendue publique en réponse à une demande d’accès du public, voir: https://www.asktheeu.org/en/request/8049/response/27066/attach/html/2/EBA%20DC%20329%20Decision%20on%20notification%20of%20engagement%20in%20an%20occupational%20activity%20signed.pdf.html

[6] https://eba.europa.eu/sites/default/documents/files/document_library/EBA%20DC%20271%20%28Décision%20on%20the%20Revised%20Ethics%20Guidelines%20for%20Staff%29.pdf.

[7] Conformément à l’article 11 bis, paragraphe 1, du statut des fonctionnaires de l’Union européenne, les membres du personnel ne traitent pas, dans l’exercice de leurs fonctions [...], d’une question dans laquelle ils ont, directement ou indirectement, un intérêt personnel de nature à compromettre leur indépendance et, en particulier, leurs intérêts familiaux et financiers. Voir: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[8] Conformément à l'article 16 du statut.

[9] Conformément à l'article 11 bis, paragraphe 2, du statut.

[10] Par exemple: les établissements de crédit, les entreprises d’investissement, les établissements de paiement et les émetteurs de monnaie électronique agréés dans l’EEE, ainsi que les organisations du secteur privé représentant les intérêts de ces entreprises, telles que les associations professionnelles, ou les conseillent et les représentent, telles que les sociétés de conseil.

[11] Par exemple, si l’organisation est un représentant influent des intérêts des services financiers.

[12] Voir la note de bas de page 4, ainsi que: https://www.changefinance.org/2020/10/01/press-release-eu-banking-authority-leaves-loopholes-on-revolving-doors/.

[13] Pour le personnel, l’autorité investie du pouvoir de nomination est le directeur exécutif, pour le président et le directeur exécutif, l’autorité investie du pouvoir de nomination est le conseil des autorités de surveillance de l’ABE.

[14] Conformément à l'article 15, voir: https://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_fr.pdf.

[15] Conformément à l'article 16 du statut des fonctionnaires de l'UE: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.