Hintergrund der Initiativuntersuchung

1. Diese Untersuchung betrifft die Bemühungen der Europäischen Kommission, die Verhandlungen über die Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP) transparent und öffentlich zugänglich zu machen. Die Kommission verhandelt derzeit im Namen der Union über dieses Abkommen. Wenn man sich darauf verständigt, wird TTIP das größte bilaterale Freihandelsabkommen der Geschichte sein. Sie wird künftige Vorschriften und Normen in Bereichen wie Lebensmittelsicherheit, Autos, Chemikalien, Arzneimittel, Energie, Umwelt und Arbeitsplatz prägen.

Die Untersuchung

2. Als die Bürgerbeauftragte diese Untersuchung einleitete [1], stellte sie fest, dass die Kommission echte Anstrengungen unternommen habe, um den TTIP-Verhandlungsprozess transparent zu machen und die Beteiligung der Öffentlichkeit zu fördern. Die Kommission hatte zahlreiche Dokumente veröffentlicht und Listen von Sitzungen im Zusammenhang mit TTIP erstellt. Gleichzeitig kam es zu Verzögerungen bei der Beantwortung einiger Anträge auf TTIP-Dokumente. Es wurden auch Bedenken hinsichtlich bestimmter externer Interessenträger geäußert, die einen privilegierten Zugang erhalten, und hinsichtlich der unbefugten Offenlegung von Dokumenten.

3. Der Bürgerbeauftragte wies darauf hin, dass ein proaktiver Ansatz für Transparenz den Verhandlungsprozess in den Augen der Bürger legitimer machen könnte. In ihrem Schreiben zur Einleitung dieser Untersuchung unterbreitete sie eine Reihe von Vorschlägen und forderte die Kommission auf, Dokumente proaktiv zu veröffentlichen und Informationen über Sitzungen zur Verfügung zu stellen.

4. Anschließend führte der Bürgerbeauftragte eine öffentliche Konsultation durch, in der er Ideen einlud, um die Kommission dabei zu unterstützen, die Gespräche transparenter und zugänglicher zu gestalten. Der Bürgerbeauftragte erhielt auch die Stellungnahme der Kommission in diesem Fall. Die Entscheidung des Bürgerbeauftragten trägt diesem Material Rechnung.

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

5. Die Bürgerbeauftragte erhielt 315 Stellungnahmen zu ihrem Postfach für öffentliche Konsultationen und insgesamt mehr als 6 000 E-Mails zu diesem Thema. Der Bericht über die öffentliche Konsultation ist auf der Website des Bürgerbeauftragten [2] abrufbar.

6. In ihrer Stellungnahme [3] beantwortete die Kommission die beiden Fragen des Bürgerbeauftragten: a) Welche Erkenntnisse hat die Kommission aus den Anträgen auf Zugang zu Dokumenten, die sie bisher im Zusammenhang mit TTIP bearbeitet hat, gezogen? b) Kann die Kommission erläutern, ob sie bestimmte Verhandlungsdokumente selektiv an privilegierte Interessenträger weitergibt? Die Kommission reagierte auch auf die Vorschläge der Bürgerbeauftragten in Bezug auf i) die Veröffentlichung von Dokumenten auf ihrer Website; ii) Einrichtung eines öffentlichen Registers der TTIP-Dokumente; iii) sicherzustellen, dass sie Dokumente von Dritten auf transparente Weise bearbeiten kann; iv) Veröffentlichung von Online-Listen von Treffen mit Interessenträgern; und v) die Maßnahmen, die sie in Bezug auf vertrauliche TTIP-Dokumente ergriffen hat.

7. Zusammenfassend erklärte die Kommission, dass sie

• eine Liste der dem Parlament und dem Rat übermittelten TTIP-Dokumente veröffentlichen und regelmäßig aktualisieren und 2015 auf die Frage der Veröffentlichung von TTIP-bezogenen Online-Dokumenten zurückkommen, die nach Zugang zu Dokumentenanträgen veröffentlicht wurden.
• Beginnen Sie damit, Organisationen, die dem für TTIP zuständigen Kommissionsmitglied schriftliche Papiere zur Verfügung stellen, zu fragen, ob sie der Veröffentlichung von Dokumenten in der gelieferten Form oder in einer nichtvertraulichen Fassung zustimmen.
• Veröffentlichung von Informationen über alle Sitzungen, die von Mitgliedern der Kommission, Kabinettsmitgliedern oder Generaldirektoren mit Organisationen und selbstständigen Einzelpersonen zu relevanten Themen abgehalten werden.
• Überprüfung der Regelungen für den Zugang der EU-Organe zu handelspolitischen Informationen und Dokumenten.

8. Die Kommission kündigte ferner an, sie sei bereit zu prüfen, ob diese Schritte im Laufe der Zeit auf andere Verhandlungen ausgeweitet werden könnten.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

Vorbemerkungen

9. Der Vertrag über die Europäische Union sieht vor, dass Entscheidungen so offen wie möglich und bürgernah wie möglich getroffen werden. Darüber hinaus müssen die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union ihre Arbeit so offen wie möglich gestalten, um eine verantwortungsvolle Staatsführung zu fördern und die Beteiligung der Zivilgesellschaft sicherzustellen. Traditionelle Methoden der Durchführung internationaler Handelsverhandlungen zeichnen sich jedoch durch Vertraulichkeit und eine begrenzte Beteiligung der Öffentlichkeit aus. Diese traditionellen Methoden sind schlecht gerüstet, um die Legitimität zu schaffen, die für das TTIP-Abkommen erforderlich ist, das in seiner ehrgeizigsten Form zu einem transatlantischen Binnenmarkt mit verbindlichen Vorschriften in einer Vielzahl von Bereichen führen könnte, die sich auf das tägliche Leben der Bürgerinnen und Bürger auswirken.

10. Die Antworten auf die öffentliche Konsultation des Bürgerbeauftragten bestätigen, dass die Bürgerinnen und Bürger das Recht auf Wissen und Teilhabe in Bezug auf TTIP erwarten und fordern. Die nachstehend dargelegten Vorschläge des Bürgerbeauftragten zielen darauf ab, die Kommission dabei zu unterstützen, diese öffentlichen Forderungen so weit wie möglich zu erfüllen und so sicherzustellen, dass die Verhandlungen und eventuelle Vereinbarungen Legitimität und öffentliches Vertrauen genießen. Angesichts des Schicksals des ACTA (Handelsabkommen zur Bekämpfung von Produkt- und Markenpiraterie)[4] ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass Effizienzerwägungen auch die Kommission dazu veranlassen sollten, diese Vorschläge im Verlauf der Verhandlungen zu berücksichtigen.

A. Besserer Zugang der Öffentlichkeit zu Verhandlungsdokumenten

11. Die Kommission hat echte Anstrengungen unternommen, um die Transparenz des TTIP-Verhandlungsprozesses zu verbessern. Sie hat erstmals bestimmte Kategorien von Verhandlungsdokumenten zur Verfügung gestellt. Von großer Bedeutung ist die Mitteilung der Kommission vom 25. November 2014 [5], in der vorgesehen ist, dass die Kommission alle Verhandlungstexte der EU veröffentlicht, die sie mit den Mitgliedstaaten und dem Parlament teilt (z. B. formelle Verhandlungsvorschläge zum Teil „Regeln“ des Handelsabkommens). Darüber hinaus hat die Kommission im Rahmen der TTIP eine Reihe erster Verhandlungspositionen der EU veröffentlicht.

12. Die Kommission geht in dieser Hinsicht mit gutem Beispiel voran. In ihrer Mitteilung vom 25. November 2014 erklärte die Kommission, dass ihre Maßnahmen unmittelbare Auswirkungen auf den Rat haben werden, da die Veröffentlichung von EU-Verhandlungstexten in der Praxis auch den Inhalt der vom Rat beschlossenen Verhandlungsrichtlinien veröffentlichen wird (die vom Rat bereits für die TTIP-Verhandlungen veröffentlicht wurden, aber für andere laufende Handels- und Investitionsverhandlungen noch nicht öffentlich sind).

13. Der Bürgerbeauftragte erkennt an, dass die Kommission einen Kontext schaffen muss, in dem sie wirksam mit den USA über TTIP verhandeln kann, um das bestmögliche Abkommen für die Union und ihre Bürger zu erzielen [6]. Dies kann bedeuten, dass die Kommission bestimmte Informationen und Dokumente zumindest in bestimmten Phasen der Verhandlungen rechtmäßig vertraulich behandeln kann. Um jedoch die Legitimität des Verhandlungsprozesses zu wahren, muss jede Politik der Nichtoffenlegung hinreichend begründet sein.

14. Mit dieser Untersuchung soll nicht ermittelt werden, welche konkreten Dokumente im Zusammenhang mit den TTIP-Verhandlungen veröffentlicht werden sollten oder nicht [7]. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass die Kommission alle Ausnahmen vom Grundrecht auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten restriktiv auslegen muss. Beschließt die Kommission, der Öffentlichkeit den Zugang zu TTIP-Dokumenten zu verweigern, muss sie spezifische Argumente vorbringen, die sich auf den Inhalt der Dokumente und den Verhandlungskontext stützen, wobei sie insbesondere auf den Zeitpunkt der Offenlegung achten muss [8]. Würde die Offenlegung eines Dokuments an einem besonders sensiblen Verhandlungspunkt berechtigten Interessen schaden, kann der Zugang zu diesem Dokument zu diesem Zeitpunkt wirksam verweigert werden.

15. In ihrer Mitteilung vom 25. November 2014, in der sich die Kommission verpflichtete, bestimmte Verhandlungstexte der EU zu veröffentlichen, erklärte die Kommission auch, dass es"keine Absicht geben sollte, US-Dokumente oder gemeinsame Verhandlungsdokumente ohne ausdrückliche Zustimmung der USA zu veröffentlichen". Wie bereits erwähnt, kann der Bürgerbeauftragte der Kommission zwar keine Orientierungshilfe geben, ohne spezifische Dokumente gesehen zu haben, welche TTIP-Dokumente genau veröffentlicht werden sollten oder nicht, es ist jedoch erforderlich, zu der obigen Erklärung Stellung zu nehmen.

16. Die EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten [9] sehen in Bezug auf Dokumente Dritter [10] wie Dokumente aus den USA vor, dass der Dritte konsultiert wird, um zu beurteilen, ob eine Ausnahme vom Zugang der Öffentlichkeit gilt, es sei denn, es ist klar, dass das Dokument offengelegt werden muss oder nicht. Nichts hindert die Kommission daran, sich auch in Bezug auf Dokumente, die mit US-Verhandlungsführern erstellt wurden, wie etwa gemeinsame Verhandlungsdokumente, mit den USA zu beraten.

17. In einem Schreiben vom 5. Juli 2013 [11] mit dem Titel „Arrangements on TTIP negotiation documents“ (Vereinbarungen über TTIP-Verhandlungsdokumente) bestätigte der Chefunterhändler der EU für TTIP (ein Direktor der Kommission) gegenüber dem Chefunterhändler der USA, dass die Kommission die USA bezüglich der Freigabe von Informationen [12] konsultieren werde, um sie bei der Beurteilung der Sensibilität des Dokuments zu unterstützen.

18. Bei der Durchführung solcher Konsultationen sollte die Kommission jedoch berücksichtigen, dass sie rechtlich immer verpflichtet ist, die in der Verordnung 1049/2001 festgelegten Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten einzuhalten. Bei sorgfältiger Lektüre des oben genannten Schreibens wird festgestellt, dass es keine Verpflichtung seitens der EU enthält, was die vollständige Anwendung der Verordnung 1049/2001 einschränken würde [13].

19. In dem Schreiben vom 5. Juli 2013 erklärte der Chefunterhändler der EU, dass die Anwendung einer Ausnahme vom Zugang der Öffentlichkeit von Fall zu Fall je nach Inhalt der Dokumente zu prüfen sei. Der Bürgerbeauftragte weist darauf hin, dass diese Ausnahme in Bezug auf die Ausnahme vom Zugang der Öffentlichkeit im Zusammenhang mit den internationalen Beziehungen nicht allein deshalb gilt, weil der Gegenstand eines Dokuments die internationalen Beziehungen betrifft. Vielmehr ist anhand des Inhalts eines angeforderten Dokuments nachzuweisen, dass seine Verbreitung das öffentliche Interesse an den internationalen Beziehungen beeinträchtigen würde.

20. Es besteht ein öffentliches Interesse daran, das Vertrauen jedes internationalen Partners der EU aufrechtzuerhalten, der vernünftige und fundierte Anträge auf Nichtoffenlegung von Dokumenten stellt, die auf der Notwendigkeit beruhen, die legitimen Interessen des internationalen Partners zu schützen. In Bezug auf die internationalen Beziehungen besteht jedoch kein öffentliches Interesse daran, unzumutbaren oder unangemessenen Anträgen auf Nichtoffenlegung von Dokumenten nachzukommen. Eine anderweitige Prüfung würde bedeuten, dass der internationale Partner ein uneingeschränktes Veto gegen die Offenlegung eines solchen Dokuments, das sich im Besitz der EU-Organe befindet, einlegen könnte [14].

21. Der Bürgerbeauftragte ist daher der Ansicht, dass die Kommission, wenn ein Antrag der USA auf Nichtoffenlegung eines Dokuments begründet ist und dieser Grund auf legitimen Interessen der USA beruht, diesen Antrag berücksichtigen sollte, wenn sie prüft, ob sie das Dokument freigeben sollte. Die US-Behörden können jedoch nicht erwarten, dass ein angemessenes Verhältnis zur EU "untergraben" würde, nur weil die EU sich weigert, einem unzumutbaren oder unangemessenen Ersuchen der USA nachzukommen. In diesem Zusammenhang reicht die bloße Tatsache, dass die USA unzufrieden darüber sind, dass ein Dokument veröffentlicht wird, nicht aus, um die Ausnahme in Bezug auf die Untergrabung des öffentlichen Interesses in Bezug auf die internationalen Beziehungen zu aktivieren.

22. Der Bürgerbeauftragte betont in diesem Zusammenhang, dass jede mangelnde Bereitschaft, ordnungsgemäße Entscheidungen über die Nichtoffenlegung von TTIP-Dokumenten zu rechtfertigen, erhebliche negative Folgen haben könnte. Das Recht der EU-Bürger auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten, die sich im Besitz der EU-Organe befinden, ist ein Grundrecht, mit dem sichergestellt werden soll, dass sie an der Beschlussfassung der EU teilnehmen und die EU und ihre Organe zur Rechenschaft ziehen können. Dieses Recht vertieft den demokratischen Charakter der EU und ihrer Institutionen.  In den Antworten auf die öffentliche Konsultation der Bürgerbeauftragten wurde deutlich, wie wichtig die Interessenträger Dokumente wie konsolidierte Texte mit Standpunkten der EU und der USA sind.  Daher ist es von entscheidender Bedeutung, dass die Kommission die USA darüber informiert, wie wichtig es ist, der EU vor Abschluss des TTIP-Abkommens insbesondere gemeinsame Verhandlungstexte zur Verfügung zu stellen. Die Kommission sollte die USA auch darüber informieren, dass sie jeden Antrag auf Nichtoffenlegung eines bestimmten Dokuments begründen müssen. Die Kommission muss von dieser Argumentation überzeugt werden.

23.  Eine frühzeitige Veröffentlichung gemeinsamer Verhandlungstexte würde eine rechtzeitige Rückmeldung an die Verhandlungsführer in Bezug auf Abschnitte des Abkommens ermöglichen, die besondere Probleme aufwerfen. Der Bürgerbeauftragte geht davon aus, dass es vorzuziehen ist, eher früher als später von solchen Problemen zu erfahren, damit sie wirksam angegangen werden können.

24. Schließlich argumentierten einige Teilnehmer an der öffentlichen Konsultation des Bürgerbeauftragten, dass zumindest die Mitglieder des Europäischen Parlaments (MdEP) in der Lage sein sollten, den Entwurf und die endgültigen Fassungen der Vereinbarung im Namen ihrer Wähler zu prüfen. Obwohl der Zugang des Parlaments zu Dokumenten nicht Teil dieser Untersuchung ist, begrüßt die Bürgerbeauftragte die Ankündigung der Kommission, auch vom 25. November 2014, den Zugang zu bestimmten Verhandlungsdokumenten auf alle MdEP auszuweiten. Der Bürgerbeauftragte erkennt die besondere demokratische Verantwortung der MdEP an, die Verhandlungen im Namen ihrer Wähler zu prüfen.

B. Proaktivere Offenlegung von Dokumenten

25. Die Bürgerinnen und Bürger sind sich zunehmend bewusst, dass TTIP Vorschriften hervorbringen wird, die sich analog zu den Auswirkungen der Rechtsvorschriften auf sie auf sie auswirken. Daher besteht ein erhebliches öffentliches Interesse an Dokumenten, die als Ergebnis der TTIP-Verhandlungen erstellt wurden, was durch die Antworten auf die Konsultation des Bürgerbeauftragten bestätigt wurde. Die Kommission legt in ihrer Stellungnahme weitere Belege für dieses Interesse vor. Seit Januar 2013 hat die GD Handel auf 30 TTIP-bezogene Erstanträge auf Zugang zu Dokumenten geantwortet. Sie gewährte (vollständigen oder teilweisen) Zugang zu 520 von 807 bewerteten Dokumenten.

26. Aus der Stellungnahme der Kommission geht auch hervor, dass die Antragsteller auf Zugang zu Dokumenten im Großen und Ganzen zufrieden damit sind, wie die Kommission mit ihrem Antrag umgegangen ist. Nur 20 % entschieden sich dafür, die Kommission aufzufordern, ihre Antwort auf ihren ursprünglichen Antrag zu überdenken [15]. Bislang hat nur eine Person eine Beschwerde beim Bürgerbeauftragten eingereicht.

27. Die Kommission hat viele der Anträge auf Zugang zu Dokumenten über TTIP gut behandelt. Die große Zahl solcher Anträge veranlasst den Bürgerbeauftragten jedoch zu der Frage, ob es für die Kommission nicht effizienter und wirksamer wäre, die Frage des Zugangs möglichst von vornherein zu prüfen. Zu diesem Zweck benötigt die Kommission ein Verfahren, bei dem davon ausgegangen wird, dass die Öffentlichkeit Zugang zu allen TTIP-Dokumenten wünscht [16]. Die Kommission sollte bewerten, ob ein TTIP-Dokument veröffentlicht werden kann, sobald das betreffende Dokument intern und in regelmäßigen und im Voraus festgelegten Abständen danach fertiggestellt wurde (einschließlich, aber nicht beschränkt auf, wenn das Dokument in den Verhandlungen eingereicht wird). Wenn keine Ausnahme gilt, sollte das betreffende Dokument von der Kommission proaktiv veröffentlicht werden. Wenn ein Dokument nicht proaktiv veröffentlicht werden kann, sollte der Verweis auf das Dokument (und, wenn möglich, sein Titel) zusammen mit einer Erklärung, warum das Dokument nicht zur Verfügung gestellt werden kann, veröffentlicht werden.

28. Ein solcher proaktiver Ansatz bedeutet nicht, dass die Kommission mehr Dokumente freigeben müsste, als sie hätte freigeben müssen, wenn die Kommission nur auf den Eingang von Anträgen gewartet hätte. Ein solches „Frontloading“ würde jedoch i) den Bürgern zum frühestmöglichen Zeitpunkt Zugang zu einschlägigen Dokumenten verschaffen, ohne dass sie danach fragen müssten, wodurch die Ausübung des Grundrechts auf Zugang vereinfacht würde; ii) sicherzustellen, dass die Kommission in Bezug auf die TTIP-Dokumente, über die sie verfügt, und was proaktiv offengelegt werden kann und was nicht, so transparent wie möglich ist; iii) den Bürgern die Entschlossenheit der Kommission zu unterstreichen, auf einen legitimen Bedarf an mehr Informationen über die TTIP-Verhandlungen zu reagieren; und iv) die Legitimität des TTIP-Prozesses und im weiteren Sinne der Kommission und der EU zu stärken.

29. Darüber hinaus sollte sich der proaktive Ansatz als nicht ressourcenintensiver erweisen als das Warten auf den Erhalt von Anfragen. Die Antworten auf die öffentliche Konsultation des Bürgerbeauftragten deuten darauf hin, dass die Kommission ohnehin Anträge auf Zugang zu diesen Dokumenten erhalten wird und daher die betreffenden Dokumente zu einem bestimmten Zeitpunkt analysieren muss. Der vom Bürgerbeauftragten empfohlene Ansatz beinhaltet lediglich, dass die entsprechende Analyse zu einem früheren Zeitpunkt durchgeführt wird.

30. Um die Ausübung des Grundrechts der Bürger auf Zugang der Öffentlichkeit zu erleichtern und sicherzustellen, dass die Kommission in Bezug auf die von ihr gehaltenen Dokumente transparent ist, schlug die Bürgerbeauftragte in ihrem Schreiben zur Einleitung dieser Untersuchung vor, dass die Kommission ein öffentliches Register der TTIP-Dokumente einrichtet.

31. Im Rahmen ihrer Mitteilung vom 25. November 2014 kündigte die Kommission an, dass sie eine Liste der (nicht als Verschlusssache eingestuften) TTIP-Dokumente, die dem Parlament und dem Rat übermittelt werden, veröffentlichen und regelmäßig aktualisieren wird. Dies erfolgt über die eigene Website zur Handelspolitik. Auch die Aufnahme von als Verschlusssache eingestuften Dokumenten in die Liste wird erwogen.

32. Die Bürgerbeauftragte begrüßt diese Ankündigung und fordert die Kommission nachdrücklich auf, dafür zu sorgen, dass die Liste der TTIP-Dokumente, die auf ihrer speziellen Website zur Handelspolitik zur Verfügung gestellt werden sollen, umfassend ist. Die Kommission hat erläutert, dass bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu TTIP-Dokumenten viel Zeit darauf verwendet wurde, eine große Anzahl von Dateien und E-Mails zu überprüfen, um Material zu ermitteln, das möglicherweise in den Anwendungsbereich eines bestimmten Antrags fällt. Die Kommission verwies ferner auf die Komplexität solcher Anträge, an denen häufig acht oder mehr Verwaltungseinheiten innerhalb der Kommission beteiligt sind; der außergewöhnliche Druck auf dieselben Personen im Rahmen der Verhandlungen; das Gesamtvolumen der von der Kommission bearbeiteten Anträge auf handelsbezogene Dokumente (von denen TTIP-Dokumente nur ein Teil sind)[17]; und die vergleichsweise offene Art und Weise, wie viele Anträge formuliert werden. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass diese Erläuterungen die Forderung nach einer umfassenden Liste von TTIP-Dokumenten noch dringlicher machen. Es wäre angemessen und im Einklang mit den Regeln für den Zugang der Öffentlichkeit, wenn die Kommission auf ungenaue Anträge antworten würde, indem sie den Antragsteller auf die Liste der TTIP-Dokumente verweist, damit der Antragsteller den Antrag klären kann.

33. Schließlich wiederholt die Bürgerbeauftragte den Vorschlag, den sie zu Beginn dieser Untersuchung gemacht hat, dass die Kommission die zahlreichen TTIP-Dokumente, die sie bereits als Reaktion auf Anträge auf Zugang zu Dokumenten veröffentlicht hat, auf ihrer Website veröffentlichen sollte.

34. In ihrer Antwort auf diesen Vorschlag erklärt die Kommission, dass sie bestimmte Vorteile sehen könne, wenn sie es der Öffentlichkeit ermögliche, Informationen zu finden, ohne dass sie einen Antrag stellen müsse. andererseits wäre es unter solchen Umständen hilfreich, die erforderlichen Verfahrensgarantien festzulegen, um sicherzustellen, dass eine solche Veröffentlichung es der Kommission erübrigt, in künftigen Anträgen dieselben Dokumente zu ermitteln. Sollte die Kommission eine solche Praxis annehmen, sollte ihre Einführung schrittweise erfolgen und mit der Anpassung der derzeitigen IT-Tools verbunden sein, um den Prozess der Veröffentlichung solcher Informationen zu automatisieren und sicherzustellen, dass die damit verbundene Arbeitsbelastung nicht unverhältnismäßig ist. 

35. Die Kommission erklärt ferner, dass sich diese Erwägungen nicht auf TTIP beschränken können. Angesichts des bereichsübergreifenden Charakters des Vorschlags könnten möglicherweise alle im Rahmen der Vorschriften über den Zugang zu Dokumenten freigegebenen Dokumente veröffentlicht werden. Dies erfordert weitere Überlegungen seitens der zentralen Dienststellen der Kommission. Die Kommission wird sich weiter mit diesem Thema befassen und Anfang 2015 darauf zurückkommen, wenn sie auf die Feststellungen des Bürgerbeauftragten in dieser Untersuchung reagieren wird.

36. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass das Parlament in seiner Entschließung vom 11. März 2014 zum Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten [18] die Organe aufgefordert hat, öffentliche Dokumentenregister mit klaren und zugänglichen Strukturen, einer guten Suchfunktion, regelmäßig aktualisierten Informationen über neue erstellte und registrierte Dokumente, der Aufnahme von Verweisen auf nicht öffentliche Dokumente und zur Unterstützung der öffentlichen Nutzer Leitlinien zu den Arten von Dokumenten, die sich in einem bestimmten Register befinden, einzurichten. Die Kommission sollte dieser Forderung des Parlaments in Bezug auf TTIP-Dokumente vorrangig nachkommen. Es ist in der Tat wichtig, dass die Kommission die einschlägigen Dokumente oder zumindest einen Verweis darauf strukturiert zur Verfügung stellt, damit die Öffentlichkeit die Dokumente, an denen sie am meisten interessiert sind, leicht identifizieren kann. Die Kommission könnte auch eine Website mit Links zu häufig angeforderten Dokumenten oder Dokumenten, die am häufigsten heruntergeladen wurden, veröffentlichen.

C. Ausgewogenere und transparentere Beteiligung der Öffentlichkeit

37. Durch die Verbesserung des Umfangs und der Intensität der Beteiligung der Bürger an der Arbeit der EU-Organe wird der demokratische Charakter der Union gestärkt. Die Bürgerbeteiligung ist in Bereichen wie TTIP, die eng mit dem Gesetzgebungsverfahren verbunden sind, besonders wichtig.

38. Transparenz erleichtert die Bürgerbeteiligung, indem sie den Zugang zu Informationen und die Mittel zur Beteiligung an dem Governance-Prozess, dem die Bürger unterliegen, sicherstellt. Im Rahmen von TTIP kann die Öffentlichkeit nur dann an der Gestaltung der endgültigen Vereinbarung mitwirken, wenn sie während des gesamten Prozesses informiert und somit in die Lage versetzt wird, rechtzeitig einen Beitrag dazu zu leisten.

39. Die Bezugnahmen im Vertrag über die Europäische Union auf einen „offenen, transparenten und regelmäßigen Dialog“, auf einen „öffentlichen“ Meinungsaustausch und auf „kohärente und transparente“ Maßnahmen unterstreichen, dass der Prozess der Beteiligung selbst nicht vor einer öffentlichen Kontrolle geschützt werden sollte. 

40. Die Kommission hat sich aktiv um eine stärkere Beteiligung der Öffentlichkeit im Zusammenhang mit TTIP bemüht. Wie von den Teilnehmern an der öffentlichen Konsultation der Bürgerbeauftragten anerkannt, hat die Kommission eine Reihe innovativer Ansätze für die strukturierteren Formen der Beteiligung angenommen, wie die Einrichtung einer Beratungsgruppe und die Durchführung von Briefings der Interessenträger während und am Ende der Verhandlungsrunden. Die proaktiven Transparenzmaßnahmen, die sie ergriffen hat, wie die Veröffentlichung erster Positionspapiere, sind auch förderlich für die Förderung einer wirksamen Beteiligung.

41. Der Bericht über die öffentliche Konsultation des Bürgerbeauftragten enthält eine Reihe weiterer praktischer Schritte, die die Kommission ergreifen könnte, um die Beteiligung zu fördern. Beispielsweise könnte die Kommission häufiger themenspezifische Treffen mit Interessenträgern organisieren [19]. Die Bürgerbeauftragte fordert die Kommission auf, die einschlägigen Vorschläge im Abschnitt "Öffentliche Beteiligung" ihres Berichts über die öffentliche Konsultation zu berücksichtigen. 

42. Neben den strukturierteren Formen der Beteiligung gibt es weniger strukturierte Formen, die überwiegend bilaterale Treffen und Korrespondenz mit der Kommission umfassen. In einer überwältigenden Zahl von Antworten auf die öffentliche Konsultation der Bürgerbeauftragten wurden Bedenken hinsichtlich der wahrgenommenen Dominanz von Treffen und Kontakten mit der Kommission in Bezug auf TTIP und der Notwendigkeit größerer Transparenz in dieser Hinsicht geäußert. 

43. In ihrem Schreiben zur Einleitung dieser Untersuchung unterbreitete die Bürgerbeauftragte der Kommission eine Reihe von Vorschlägen, um diese Fragen der Ausgewogenheit und Transparenz anzugehen. Insbesondere schlug die Bürgerbeauftragte der Kommission vor, die Erstellung und Veröffentlichung von Online-Listen der Sitzungen, die sie mit Interessenträgern im Zusammenhang mit TTIP abhält, sowie der zugehörigen Dokumente in Erwägung zu ziehen.

44. In ihrer Stellungnahme stellte die Kommission fest, dass Präsident Juncker jedes Mitglied der neuen Kommission aufgefordert hatte, „alle Kontakte und Treffen, die wir mit Berufsverbänden oder Selbständigen zu allen Fragen im Zusammenhang mit der Politikgestaltung und -umsetzung der EU führen, öffentlich zu machen“. Die Kommission bestätigte diese neue Politik für Kommissionsmitglieder, Kabinettsmitglieder und Generaldirektoren mit Wirkung vom 1. Dezember 2014 in Beschlüssen vom 25. November 2014 [20]. Der Bürgerbeauftragte begrüßte diese Entwicklung öffentlich.

45. Um auf diesem ersten Schritt aufzubauen, würde der Bürgerbeauftragte folgenden Vorschlag machen: Die Kommission sollte diese Transparenzpflichten zumindest im Rahmen der TTIP in Bezug auf Treffen mit Berufsverbänden oder selbstständigen Einzelpersonen auf die Ebenen des Direktors, des Referatsleiters und des Verhandlungsführers ausweiten. Dies sollte die Namen aller an solchen Treffen beteiligten Personen enthalten.

46. Wichtig ist auch der Inhalt dessen, was Interessenvertreter mit der Kommission diskutieren, und die Dokumente, die sie mit ihr austauschen. Die Kommission selbst bestätigte, dass Antragsteller, die Zugang zu TTIP-Dokumenten beantragten, ein erhebliches Interesse an Besprechungen und Korrespondenz mit der Industrie bekundeten.

47. Die Bürgerbeauftragte begrüßt die Antwort der Kommission auf ihren diesbezüglichen Vorschlag. Insbesondere kündigte die Kommission an, dass sie bereit sei, Wirtschaftsorganisationen, Lobbygruppen oder NRO, die dem für die TTIP-Verhandlungen zuständigen Kommissionsmitglied Papiere vorlegen, zu fragen, ob das Papier (oder eine nichtvertrauliche Fassung davon) veröffentlicht werden könne. Der Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass die Kommission weiter gehen und bestätigen sollte, dass alle Beiträge veröffentlicht werden, es sei denn, der Absender gibt gute Gründe für die Vertraulichkeit an und legt eine nichtvertrauliche Zusammenfassung zur Veröffentlichung vor. Darüber hinaus sollte die Kommission proaktiv Sitzungsagenden und Aufzeichnungen von TTIP-Sitzungen mit Wirtschaftsverbänden, Lobbygruppen oder NRO veröffentlichen.

48. Die Bürgerbeauftragte fragte die Kommission auch, ob sie eine Politik verfolgt, bestimmte Verhandlungsdokumente selektiv an privilegierte Interessenträger weiterzugeben, die ihrer Ansicht nach eine Rolle bei der Gestaltung der Verhandlungsposition der EU zu bestimmten Themen spielen können.  Die Kommission antwortete, dass sie dies nicht tue. Sie erklärte, dass sie nach wie vor Verhandlungsdokumente mit dem Europäischen Parlament und dem Rat teilt. Darüber hinaus teilt die Kommission für TTIP mit den Mitgliedern der speziellen TTIP-Beratergruppe die Verhandlungsdokumente der EU, die den Mitgliedstaaten und dem Europäischen Parlament übermittelt wurden. Diese Gruppe handelt jedoch in einem (institutionellen) Expertenkontext und kann nicht mit einer Gruppe "privilegierter Interessenträger" gleichgesetzt werden.

49. Die Kommission äußerte jedoch ihre eigenen Bedenken in Bezug auf das, was sie als „ständiger Strom von Lecks von klassifizierten (‚Restreint UE‘) und sensiblen TTIP-Dokumenten“ bezeichnet.

50. Die Bürgerbeauftragte hebt hervor, dass mit ihrer Anfrage an die Kommission festgestellt werden sollte, ob TTIP-Dokumente selektiv an nichtinstitutionelle Dritte wie Branchengruppen, Organisationen der Zivilgesellschaft oder Einzelpersonen weitergegeben werden. Ihre Frage betraf nicht die Frage, welche Politik in Bezug auf die Offenlegung von Dokumenten gegenüber institutionellen Akteuren wie dem Parlament und dem Rat angemessen sein sollte. Der Bürgerbeauftragte betont, dass das Parlament und der Rat an diesen Verhandlungen nicht als Dritte beteiligt sind. Sie können daher nicht mit einer Gruppe "privilegierter Interessenträger" gleichgesetzt werden. In Bezug auf die Offenlegung gegenüber dem, was der Bürgerbeauftragte als "privilegierte Interessenträger" bezeichnete, hat der Bürgerbeauftragte keine konkreten Anhaltspunkte gesehen, um die eindeutige Behauptung der Kommission in Frage zu stellen, dass er keine Offenlegungspolitik zugunsten von "privilegierten Interessenträgern" verfolgt. Die Bürgerbeauftragte erwartet, dass die Kommission sicherstellen wird, dass Dokumente, die an bestimmte Dritte weitergegeben werden, an alle freigegeben werden, wodurch sichergestellt wird, dass alle Bürgerinnen und Bürger gleich behandelt werden.

51. In Bezug auf eine ausgewogene Vertretung begrüßt die Bürgerbeauftragte die in den „Arbeitsmethoden der Europäischen Kommission 2014-2019“[21] dargelegte Erklärung, dass die Mitglieder der Kommission bestrebt sein sollten, bei den Interessenträgern, mit denen sie zusammentreffen, ein angemessenes Gleichgewicht und eine angemessene Repräsentativität sicherzustellen. Die Arbeitsmethoden sehen ferner vor, dass die Mitglieder der Kommission in der Regel nicht mit Berufsverbänden oder Selbständigen zusammentreffen dürfen, die nicht im Transparenzregister eingetragen sind.

52. Obwohl diese Schritte in der Tat lobenswert sind, sollte die Kommission prüfen, wie die Verpflichtungen (auch in Bezug auf das Transparenzregister) auf ein Niveau unterhalb der Ebene des Kommissionsmitglieds ausgeweitet werden können, um bei ihren Treffen mit Berufsverbänden oder selbstständigen Einzelpersonen zu TTIP ein angemessenes Gleichgewicht und eine angemessene Repräsentativität zu gewährleisten. Diese Verpflichtungen könnten beispielsweise auf die Ebenen des Direktors, des Referatsleiters und des Verhandlungsführers ausgedehnt werden.

Die Vorteile einer größeren Transparenz 

53. Im Bericht der Bürgerbeauftragten über die öffentliche Konsultation wird ausführlich beschrieben, welche Auswirkungen nach Ansicht der Befragten mehr Transparenz auf die TTIP-Verhandlungen und die Vereinbarung selbst haben wird. Diese Wirkung wird als überwältigend positiv angesehen und reicht von erhöhter Legitimität, erhöhtem Vertrauen, einer fundierten Debatte und einer besseren inhaltlichen Einigung.

54. Der Bürgerbeauftragte ist sich der Argumente bewusst, dass eine größere Transparenz angesichts der Komplexität der TTIP-Themen zu Verwirrung und Missverständnissen unter den Bürgern führen könnte. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten sind solche Argumente zutiefst fehlgeleitet. Der einzige wirksame Weg, um öffentliche Verwirrung und Missverständnisse zu vermeiden, ist mehr Transparenz und größere Anstrengungen, die öffentliche Debatte proaktiv zu informieren. Ihrer Ansicht nach sollte die Kommission, wenn sie der Auffassung ist, dass ein Dokument für eine Fehlinterpretation offen ist, bei der Veröffentlichung des Dokuments lediglich die erforderlichen Erläuterungen liefern. Es sollte auch mit denen zusammenarbeiten, die legitime Bedenken äußern.

55. Allgemeiner gesagt, wenn die Öffentlichkeit in Bezug auf TTIP versichert wird, dass sie i) über den Sachverhalt informiert wurde; ii) befähigt zu verstehen, was auf dem Spiel steht; und iii) die berechtigt sind, ihre Bedenken, Fragen und Anregungen mitzuteilen, und eine begründete Antwort erhalten haben, werden die demokratischen Qualifikationen und die Legitimität der Union gestärkt und das Vertrauen in ihre Organe gestärkt.

Schlussfolgerung

Zum Abschluss dieser Untersuchung begrüßt der Bürgerbeauftragte die bisherige Antwort der Kommission und unterbreitet die folgenden weiteren Vorschläge. Die Kommission sollte

1. die USA darüber informieren, wie wichtig es ist, der EU vor Abschluss des TTIP-Abkommens insbesondere gemeinsame Verhandlungstexte zur Verfügung zu stellen; Die Kommission sollte die USA auch darüber informieren, dass sie jeden Antrag auf Nichtoffenlegung eines bestimmten Dokuments begründen müssen. Die Kommission muss von dieser Argumentation überzeugt werden.

2. Bewertung, ob ein TTIP-Dokument veröffentlicht werden kann, sobald das betreffende Dokument intern und in regelmäßigen und im Voraus festgelegten Abständen (einschließlich, aber nicht beschränkt auf die Einreichung des Dokuments in den Verhandlungen) fertiggestellt wurde. Wenn keine Ausnahme gilt, sollte das betreffende Dokument von der Kommission proaktiv veröffentlicht werden. Wenn ein Dokument nicht proaktiv veröffentlicht werden kann, sollte die Dokumentenreferenz (und, wenn möglich, sein Titel) zusammen mit einer Erklärung, warum das Dokument nicht zur Verfügung gestellt werden kann, veröffentlicht werden.

3. Es sollte sichergestellt werden, dass die Liste der TTIP-Dokumente, die auf ihrer speziellen Website zur Handelspolitik zur Verfügung gestellt werden sollen, umfassend ist.

4. Veröffentlichen Sie auf ihrer Website die vielen TTIP-Dokumente, die sie bereits als Reaktion auf den Zugang zu Dokumentenanforderungen veröffentlicht hat.

5. Berücksichtigung der einschlägigen Vorschläge, die im Abschnitt "Öffentliche Beteiligung" des Berichts über die öffentliche Konsultation des Bürgerbeauftragten dargelegt sind.

6. Ausweitung der Transparenzpflichten in Bezug auf Treffen mit Berufsverbänden oder selbstständigen Einzelpersonen im Rahmen von TTIP auf die Ebenen des Direktors, des Referatsleiters und des Verhandlungsführers. Dies sollte die Namen aller an solchen Treffen beteiligten Personen enthalten.

7. Proaktive Veröffentlichung von Tagesordnungen und Aufzeichnungen von TTIP-Sitzungen mit Wirtschaftsorganisationen, Lobbygruppen oder NRO.

8. Prüfung, wie die Verpflichtungen (auch in Bezug auf das Transparenz-Register) auf Ebenen unterhalb der Ebene des Kommissionsmitglieds ausgeweitet werden können, um ein angemessenes Gleichgewicht und eine angemessene Repräsentativität bei seinen Treffen mit Berufsverbänden oder Selbständigen im Rahmen von TTIP zu gewährleisten. Diese Verpflichtungen könnten beispielsweise auf die Ebenen des Direktors, des Referatsleiters und des Verhandlungsführers ausgedehnt werden.

9. Bestätigen Sie, dass alle im Rahmen von TTIP eingereichten Beiträge von Interessenträgern veröffentlicht werden, es sei denn, der Absender gibt gute Gründe für die Vertraulichkeit an und legt eine nichtvertrauliche Zusammenfassung zur Veröffentlichung vor.

10. Sicherstellen, dass Dokumente, die an bestimmte Dritte weitergegeben werden, an alle freigegeben werden, um sicherzustellen, dass alle Bürgerinnen und Bürger gleich behandelt werden.

Die Kommission wird von dieser Entscheidung in Kenntnis gesetzt. Die Kommission sollte angeben, wie und wann sie jede vorgeschlagene Maßnahme umsetzen wird. Da die Verhandlungen noch nicht abgeschlossen sind, wäre es hilfreich, wenn die Kommission innerhalb von zwei Monaten, d. h. bis zum 6. März 2015, Folgemaßnahmen ergreifen könnte.

Emily O'Reilly

Straßburg, den 06.01.2015