Gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten [1]

Diese Beschwerde an den Europäischen Bürgerbeauftragten wurde von ECA Watch eingereicht - einer internationalen Koalition von NRO, die die Aktivitäten der Exportkreditagenturen überwachen. Der Hof vertrat die Auffassung, dass die Europäische Kommission zu Unrecht beschlossen hatte, keine Folgenabschätzung zu den Menschenrechten durchzuführen, bevor sie der im Rahmen des OECD-Übereinkommens über öffentlich unterstützte Exportkredite ausgehandelten Sektorvereinbarung von 2015 über Exportkredite für Projekte zur Stromerzeugung aus Kohle zugestimmt hatte.

Die Kommission vertrat die Auffassung, dass keine Folgenabschätzung erforderlich sei, da das Branchenverständnis wahrscheinlich keine nennenswerten Auswirkungen haben werde.

Die Bürgerbeauftragte erkundigte sich nach dem Thema und fand keine Anhaltspunkte dafür, dass die Entscheidung der Kommission – dass eine Folgenabschätzung nicht erforderlich sei – auf einer gründlichen Analyse der Situation beruhte. Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die Kommission einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit begangen hatte, weil sie diese Entscheidung getroffen hatte, da nicht gründlich geprüft worden war, ob es wahrscheinlich zu erheblichen wirtschaftlichen, sozialen oder ökologischen Auswirkungen, auch auf die Menschenrechte, kommen würde. Der Bürgerbeauftragte empfahl der Kommission, dass sie für die Zukunft und vor einer substanziellen Entscheidung sicherstellen sollte, dass sie systematisch eine interne Analyse durchführt, ob eine geplante Maßnahme, ein Vorschlag oder eine internationale Übereinkunft voraussichtlich erhebliche wirtschaftliche, soziale oder ökologische Auswirkungen, einschließlich der Auswirkungen auf die Menschenrechte, haben wird. Der Bürgerbeauftragte war der Ansicht, dass die Kommission ihre Analyse und Bewertung schriftlich festhalten sollte.

Hintergrund der Beschwerde

1. Diese Beschwerde an den Europäischen Bürgerbeauftragten wurde von ECA Watch eingereicht - einer internationalen Koalition von NRO, die die Aktivitäten der Exportkreditagenturen überwacht. Nach Auffassung des Beschwerdeführers hat die Europäische Kommission zu Unrecht beschlossen, keine Folgenabschätzung zu den Menschenrechten durchzuführen, bevor sie der im Rahmen des OECD-Übereinkommens über öffentlich unterstützte Exportkredite (im Folgenden „Übereinkommen“) ausgehandelten Sektorvereinbarung von 2015 über Exportkredite für Projekte zur Stromerzeugung aus Kohle zugestimmt hat.

2.  Bei dem Übereinkommen handelt es sich um ein „Gentlemen’s Agreement“ zwischen den teilnehmenden OECD-Mitgliedern, das „einen Rahmen für die geordnete Verwendung öffentlich unterstützter Exportkredite“bietet. Das Übereinkommen zielt darauf ab, gleiche Wettbewerbsbedingungen für Ausführer zu schaffen und Subventionen und Handelsverzerrungen in diesem Bereich zu beseitigen. Die Sektorvereinbarung über Exportkredite für Projekte zur Stromerzeugung aus Kohle ist die jüngste Sektorvereinbarung, die dem Übereinkommen als Anhang beigefügt wurde [3].

3. Der Beschwerdeführer und die Kommission tauschten Korrespondenz über dieses Thema aus. Die Kommission vertrat die Auffassung, dass die Verpflichtung zur Durchführung einer Folgenabschätzung im Bereich der Menschenrechte in dem gegebenen Kontext nicht anwendbar ist. Der Beschwerdeführer war mit dem Standpunkt der Kommission unzufrieden und verwies die Angelegenheit am 31. August 2016 an den Bürgerbeauftragten.

Die Untersuchung

4. Die Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung zu den Bedenken des Beschwerdeführers ein, dass die Kommission im Einklang mit ihren Verpflichtungen aus dem Strategischen Rahmen und dem Aktionsplan der EU für Menschenrechte und Demokratie keine Folgenabschätzung zu den Menschenrechten durchgeführt habe.

5. Im Laufe der Untersuchung erhielt der Bürgerbeauftragte die Antwort der Europäischen Kommission auf die Beschwerde und anschließend die Stellungnahme des Beschwerdeführers als Antwort auf die Antwort der Kommission. Die Bürgerbeauftragte erhielt ferner die Antwort der Kommission auf ihre weitere Untersuchung. Die Empfehlung des Bürgerbeauftragten trägt den von den Parteien vorgebrachten Argumenten und Ansichten Rechnung.

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

6. In ihrer Antwort erklärte die Kommission, sie teile die allgemeine Betonung der Achtung der Menschenrechte. In diesem Fall hat sie jedoch beschlossen, aus folgenden Gründen keine Folgenabschätzung im Bereich der Menschenrechte durchzuführen:

Ø Die beiden EU-Aktionspläne für Menschenrechte und Demokratie sind politische Dokumente, in denen die Prioritäten, Ziele und Leitprinzipien der Europäischen Union im Bereich der Menschenrechte und des Demokratieschutzes im Außenbereich dargelegt sind. Sie enthalten keine genauen und detaillierten Vorschriften, die die Kommission verpflichten, für alle Vorschläge, die sie dem Europäischen Parlament und dem Rat vorlegt, Folgenabschätzungen im Bereich der Menschenrechte durchzuführen. Angesichts des Wortlauts [4] dieser Dokumente stellt sich eher die Frage, ob die Kommission in diesem Fall eine Folgenabschätzung hätte durchführen müssen.

Ø Die Leitlinien der Kommission für eine bessere Rechtsetzung erfordern Folgenabschätzungen für Legislativvorschläge und bestimmte nichtlegislative Initiativen, die voraussichtlich erhebliche wirtschaftliche, soziale und ökologische Auswirkungen haben werden. Sie verlangen jedoch auch, dass Folgenabschätzungen nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit durchgeführt werden. Daher müssen nur die wichtigsten Auswirkungen untersucht werden.

Ø Die Kommission verstand, dass die Bestimmungen des Übereinkommens über Exportkredite für Kohlekraftwerke in der Praxis einen begrenzten Fortschritt und mit begrenzten Auswirkungen darstellten. Die Kommission erklärte, dass das Übereinkommen in der Praxis ein erhebliches positives politisches Signal zur Unterstützung der Bemühungen um ehrgeizige Ergebnisse auf der bevorstehenden Klimakonferenz der Vereinten Nationen in Paris (COP 21) geben würde. Die tatsächliche Wirkung der Exportkredite, die von den OECD-Mitgliedern für die Finanzierung von Kohlekraftwerken gewährt werden, ist in der Tat begrenzt. Im Oktober 2014 stellte das OECD-Sekretariat fest, dass die Rolle der Exportkreditfinanzierung, die unter das Übereinkommen fällt, auf der Grundlage von Statistiken für den Zeitraum 2005-2012 marginal erschien. Abhängig von den verwendeten Berechnungsmethoden könnte der Anteil der Finanzierung nach dem Arrangement-Prinzip an der durchschnittlichen jährlichen neu installierten Kapazität bis zu 1,35 % betragen. Abgesehen von der marginalen quantitativen Rolle, die OECD-Exportkredite tatsächlich bei der Finanzierung von Kohlekraftwerken spielen, ist zu beachten, dass die wichtigsten Auswirkungen der fraglichen Bestimmungen eine Verringerung der bestehenden (wenn auch selten genutzten) Möglichkeiten zur Finanzierung von Kohlekraftwerken mit Exportkrediten sind. Daher hielt es die Kommission für unwahrscheinlich, dass es zu erheblichen Auswirkungen auf die Menschenrechte oder die Umwelt kommen würde.

Ø Die Kommission hielt es für äußerst wünschenswert, den Verhandlungsprozess fortzusetzen, da die Möglichkeit besteht, die umfassenderen Ziele der EU im Bereich des Klimawandels politisch zu unterstützen. Die Kommission erklärte jedoch, dass sie keinen Grund habe, mit erheblichen wirtschaftlichen, sozialen oder ökologischen Auswirkungen zu rechnen, die sich aus der Annahme der Bestimmungen über Exportkredite und Kohlekraftwerke ergeben würden. Daher wurde keine Folgenabschätzung durchgeführt.

Ø Die Kommission stellte schließlich fest, dass der Beschwerdeführer bisher nicht erläutert hat, warum sie der Ansicht ist, dass die fraglichen Vorschriften Anlass zu Bedenken oder Risiken für den Schutz der Menschenrechte geben könnten.

7. Der Beschwerdeführer focht den Standpunkt der Kommission an und argumentierte, dass

Ø Das OECD-Übereinkommen gilt nur für Exportkreditfinanzierungen „reiner Deckung“, d. h. Exportkreditgarantien und -versicherungen. Andere Formen der Exportfinanzierung werden nicht abgedeckt. Insoweit weist die Kommission zu Recht darauf hin, dass „[d]ie tatsächliche Rolle der Exportkredite, die von den OECD-Mitgliedern im Rahmen des Übereinkommens zur Finanzierung von Kohlekraftwerken gewährt werden, in Wirklichkeit begrenzt [ist]“.

Ø Der historische Beitrag von Exportkrediten mit „reiner Deckung“ hätte nicht als Test für die Durchführung einer Folgenabschätzung herangezogen werden dürfen. Die neuen Vorschriften zielten ausdrücklich darauf ab, Exportkreditfinanzierungen für bestimmte Arten von Kohlekraftwerken zu verhindern (und sogar zu verbieten) und einen Wechsel zu und eine Ausweitung von „superkritischen Technologien“zu fördern. Infolgedessen dürften die neuen Vorschriften die Exportkreditfinanzierung erhöhen.

Ø Der Beschwerdeführer war der Ansicht, dass die Kommission den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit falsch auslege. Die Kommission habe versucht, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu nutzen, um eine ganze Rechtsordnung von der Prüfung auszuschließen, anstatt sie zu nutzen, um sich auf die wichtigsten Auswirkungen dieser Rechtsordnung zu konzentrieren.

Ø Der Beschwerdeführer machte geltend, dass es eine Vielzahl von gesundheitlichen Auswirkungen im Zusammenhang mit Emissionen gebe, die sich speziell aus der Verbrennung von Kohle durch alle Arten von Kraftwerken ergäben. „Ultra-superkritische“ Kohlekraftwerke, für die das Übereinkommen eine uneingeschränkte Finanzierung zulässt, können dieselben Menschenrechtsprobleme mit sich bringen wie alle anderen Arten solcher Kraftwerke, die teilweise von der Unterstützung durch den OECD-EuRH ausgeschlossen sind. In der Sektorvereinbarung werden Menschenrechtsbelange nicht berücksichtigt, da Kohlekraftwerke nur nach der Effizienz der Stromerzeugung durch Kohleverbrennung unterschieden werden.

Ø In jüngster Zeit wurden die EU-Rechtsvorschriften über technische Normen für Kohlekraftwerke viel strenger gestaltet, da davon ausgegangen wird, dass diese Kraftwerke schwerwiegende negative Auswirkungen auf die Gesundheit der lokalen Bevölkerung haben. Die Kommission spielte eine Schlüsselrolle bei der Festlegung dieser neuen Standards, die nach Ansicht mehrerer Experten die Stilllegung eines erheblichen Prozentsatzes bestehender Kohlekraftwerke in den EU-Ländern beschleunigen werden.

Das Recht auf Gesundheit ist ein grundlegender Bestandteil unserer Menschenrechte und unseres Verständnisses eines würdevollen Lebens, wie es in mehreren internationalen Übereinkommen und Erklärungen definiert ist. Vor kurzem haben die Justizbehörden in den EU-Ländern wegen der Gefahr für die öffentliche Gesundheit die Schließung bestimmter Kohlekraftwerke angeordnet. Kohlekraftwerke in Europa und im Ausland wurden für Tausende von vorzeitigen Todesfällen im Zusammenhang mit ihren Emissionen verantwortlich gemacht, wie in mehreren öffentlichen Berichten in den letzten Jahren dokumentiert wurde.

Ø In der globalen Kohlelieferkette gibt es eine Vielzahl schwerwiegender Menschenrechtsprobleme (z. B. in Bezug auf die Einfuhr von sogenannter „Blutkohle“ aus Kolumbien). Die Auswirkungen auf die Menschenrechte im Zusammenhang mit der globalen Kohleversorgung wurden mit einschlägigen Nachweisen speziell dokumentiert. Daher war der Beschwerdeführer überrascht von den Behauptungen der Kommission, dass diese Auswirkungen nicht bewertet werden müssten. Ihrer Ansicht nach hätte die Kommission eine vorherige Bewertung der spezifischen menschenrechtlichen Dimension des Lieferkettenmanagements im Zusammenhang mit Kohlekraftwerken vornehmen müssen, die von Exportkreditagenturen finanziert werden.

Bewertung des Bürgerbeauftragten, die zu einer Empfehlung führte

8. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission gemäß dem Strategischen Rahmen und Aktionsplan der EU für Menschenrechte und Demokratie von 2012 (Maßnahme 1) verpflichtet ist, „Menschenrechte in die Folgenabschätzung aufzunehmen, sobald sie für Legislativvorschläge und nichtlegislative Vorschläge, Durchführungsmaßnahmen und Handelsabkommen mit erheblichen wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Auswirkungen durchgeführt wird, oder künftige politische Maßnahmen festzulegen.“ In dem EU-Aktionsplan für Menschenrechte und Demokratie von 2015 (Maßnahme 28) wird die Kommission aufgefordert, „die Einbeziehung der Menschenrechte in Folgenabschätzungen der Kommission für Vorschläge mit externen Auswirkungen und wahrscheinlich erheblichen Auswirkungen auf die Menschenrechte ... weiter zu verbessern“.

9. Die Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass die Kommission im Rahmen einer guten Verwaltung immer gründlich prüfen sollte, ob eine geplante Maßnahme, ein Vorschlag oder eine Vereinbarung erhebliche Auswirkungen – auch auf die Menschenrechte – haben kann, bevor sie entscheidet, ob sie eine Folgenabschätzung durchführen sollte. Eine solche Analyse ist eine notwendige Voraussetzung für eine fundierte Entscheidung darüber, ob eine Folgenabschätzung durchgeführt werden sollte. Sie ist genauso wichtig wie die Folgenabschätzung selbst.

10. Im Rahmen ihrer Untersuchung forderte die Bürgerbeauftragte die Kommission auf, eine Kopie ihrer internen Dokumente vorzulegen, aus denen hervorgeht, wie sie analysiert und bewertet hat, ob das Branchenverständnis voraussichtlich erhebliche wirtschaftliche, soziale oder ökologische Auswirkungen haben wird. Die Kommission teilte dem Bürgerbeauftragten mit, dass sie nur ein solches Dokument ermittelt habe. Bedauerlicherweise enthält das betreffende Dokument, das die Kommission dem Bürgerbeauftragten übermittelt hat, keine einschlägige Analyse und erläutert nicht, wie die Kommission dieses Problem bewertet hat, bevor sie entschieden hat, dass keine Folgenabschätzung erforderlich war.

11. Der Bürgerbeauftragte ist überrascht, dass die Kommission über keine schriftliche Aufzeichnung ihrer internen Analyse verfügt. Wäre eine solche Analyse durchgeführt und auf verschiedenen Verwaltungsebenen der Kommission geprüft worden, wäre ihr Inhalt notwendigerweise schriftlich niedergelegt. Unter diesen Umständen hat die Kommission offenbar keine ernsthafte und gründliche interne Analyse durchgeführt, bevor sie entschieden hat, dass sie keine Folgenabschätzung durchführen würde. Die im Rahmen der Untersuchung des Bürgerbeauftragten angeführten Gründe scheinen somit lediglich eine Rechtfertigung nach der Veranstaltung zu sein.

12. Da die Kommission nicht nachweisen konnte, dass ihre Entscheidung, auf eine Folgenabschätzung im Bereich der Menschenrechte zu verzichten, auf einer gründlichen internen Analyse der Frage beruhte, ob es wahrscheinlich erhebliche Auswirkungen gab, muss der Bürgerbeauftragte davon ausgehen, dass die Kommission keine ernsthafte und gründliche interne Analyse dieses Problems durchgeführt hat. Dies macht die Entscheidung der Kommission, keine Folgenabschätzung durchzuführen, willkürlich.

13. In Bezug auf die Frage, ob eine Folgenabschätzung in Bezug auf die Menschenrechte hätte durchgeführt werden müssen, ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Argumente beider Parteien ihre Berechtigung haben. Es ist jedoch nicht Aufgabe des Bürgerbeauftragten, die Aufgabe der Kommissionsdienststellen zu ersetzen und die komplexe Bewertung durchzuführen, ob die sich aus dem Übereinkommen ergebenden Änderungen voraussichtlich erhebliche wirtschaftliche, soziale und ökologische Auswirkungen haben werden. Die Kommission hätte diese Fragen eingehend prüfen müssen. Die Aufgabe des Bürgerbeauftragten besteht darin, zu prüfen, ob ein Missstand in der Verwaltungstätigkeit vorliegt, der sich aus der Art und Weise ergibt, in der die Kommission entschieden hat, dass eine Folgenabschätzung nicht erforderlich ist.

14. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die willkürliche Art und Weise, in der die Kommission entschied, dass eine Folgenabschätzung nicht erforderlich war, einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellte. Dieser Beschluss hätte auf einer gründlichen Analyse der Wahrscheinlichkeit beruhen müssen, dass sich aus dem Funktionieren des Übereinkommens erhebliche wirtschaftliche, soziale oder ökologische Auswirkungen, auch auf die Menschenrechte, ergeben würden. Der Bürgerbeauftragte gibt daher nachstehend gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten eine entsprechende Empfehlung ab.

Empfehlung

Auf der Grundlage der Untersuchung dieser Beschwerde richtet der Bürgerbeauftragte folgende Empfehlung an die Europäische Kommission:

Die Europäische Kommission sollte sicherstellen, dass sie in Zukunft und vor einer materiell-rechtlichen Entscheidung systematisch eine interne Analyse der Frage durchführt, ob eine geplante Maßnahme, ein Vorschlag oder eine internationale Übereinkunft voraussichtlich erhebliche wirtschaftliche, soziale oder ökologische Auswirkungen, einschließlich der Auswirkungen auf die Menschenrechte, haben wird. Die Kommission sollte ihre Analyse und Bewertung schriftlich festhalten.

Die Europäische Kommission und der Beschwerdeführer werden über diese Empfehlung unterrichtet. Gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten übermittelt die Europäische Kommission bis zum 17. Oktober 2018 eine ausführliche Stellungnahme.

Emily O'Reilly

Europäischer Bürgerbeauftragter

Straßburg, 17.7.2018

[1] Beschluss des Europäischen Parlaments vom 9. März 1994 über die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten (94/262/EGKS, EG, Euratom), ABl. L 113, S. 15.

[2] Weitere Informationen finden Sie unter: http://www.oecd.org/tad/xcred/arrangement.htm und http://www.oecd.org/tad/xcred/participants.htm

[3] http://www.oecd.org/tad/xcred/sector-understanding.htm

[4] In dem EU-Aktionsplan für Menschenrechte und Demokratie von 2012 (Maßnahme 1) wird die Kommission ausdrücklich verpflichtet, „die Menschenrechte in die Folgenabschätzung aufzunehmen, wenn sie für legislative und nichtlegislative Vorschläge, Durchführungsmaßnahmen und Handelsabkommen mit erheblichen wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Auswirkungen durchgeführt werden, oder künftige politische Maßnahmen festzulegen“. Im EU-Aktionsplan für Menschenrechte und Demokratie von 2015 (Maßnahme 28) wird auf die „Einbeziehung der Menschenrechte in Folgenabschätzungen der Kommission“Bezug genommen.