Hintergrund der Initiative

1. Seit 2012 prüft die Europäische Bürgerbeauftragte genau, wie die Europäische Kommission mit Risiken im Zusammenhang mit „Drehtür“-Situationen umgeht, an denen ihr Personal beteiligt ist, einschließlich Risiken, die sich aus geplanten Tätigkeiten nach dem Dienst ergeben können.[1] Als sie ihre erste Untersuchung zu diesem Thema abschloss, stellte die Bürgerbeauftragte fest, dass es bei der Behandlung einiger Fälle von Drehtüren durch die Kommission zu „systemischen“ Missständen kam.[2] In den folgenden Untersuchungen stellte die Bürgerbeauftragte Fortschritte bei der Behandlung von Fällen von Drehtüren durch die Kommission fest und unterbreitete gleichzeitig Vorschläge zur weiteren Verbesserung der Praxis der Kommission.

2. Die Bürgerbeauftragte schloss ihre letzte damit zusammenhängende Untersuchung mit der Aussage, dass die Kommission einen robusteren Ansatz anwenden sollte, wenn es darum geht, ihre ranghöchsten Mitarbeiter kurz nach ihrem Ausscheiden oder ihrer Pensionierung in den Privatsektor zu verlagern, was Angelegenheiten betrifft, in denen sie während ihrer Zeit in der Kommission gearbeitet haben. Wenn eine beabsichtigte Tätigkeit nach dem Dienst mit Risiken verbunden ist, die durch Beschränkungen nicht angemessen gemindert werden können, oder wenn Beschränkungen nicht wirksam überwacht oder durchgesetzt werden können, sagte der Bürgerbeauftragte, dass es ratsam wäre, ehemaligen Bediensteten (vorübergehend) zu verbieten, solche Positionen zu übernehmen [3].

3. In ihrem Beschluss vom 16. Mai 2022 befasste sich die Bürgerbeauftragte mit der hypothetischen Situation eines hohen Beamten in der GD COMP, der zu einem privaten Unternehmen wechseln möchte, das auf die Anfechtung der Kommission in Wettbewerbsfragen spezialisiert ist. Der Bürgerbeauftragte erklärte, dass die Kommission ein vorübergehendes Verbot einer solchen Tätigkeit nach dem Dienst in Erwägung ziehen sollte [4].

4. Am 8. Mai 2024 gab eine Anwaltskanzlei bekannt, dass ein „[ehemaliger Direktor der GD Wettbewerb] eine brillante Ergänzung unseres wachsenden europäischen Wettbewerbsteams [ist] und einen beispiellosen Einblick in [die] umfangreiche Erfahrung [des ehemaligen Direktors] im EU-Wettbewerbsrecht [bringt], wo [der ehemalige Direktor] unter anderem an vielen bedeutenden und komplexen Fusionsfragen und politischen Initiativen beteiligt war. [Der ehemalige Direktor] wird für unsere Kunden ein enormer Gewinn sein.“[5] Dies gab dem Bürgerbeauftragten den klaren Eindruck, dass die Kommission einem ihrer leitenden Beamten erlaubt hatte, für eine Anwaltskanzlei zu arbeiten, die große Vorteile aus diesem Insiderwissen erwartete.

5. Der Mangel an Informationen der Kommission über etwaige Beschränkungen, die sie für die Tätigkeiten des ehemaligen Bediensteten zur Minderung des Risikos von Interessenkonflikten verhängt hatte, verschärfte die Angelegenheit. Daher leitete die Bürgerbeauftragte diese strategische Initiative in der Hoffnung ein, dass die Kommission ihre Praxis im Einklang mit den Vorschlägen der Bürgerbeauftragten in diesem Bereich verbessern würde, indem sie auf die Risiken hinweist, die hochkarätige Drehtürbewegungen mit sich bringen.

Die Initiative

5.1. Am 17. Mai 2024 richtete der Bürgerbeauftragte ein Schreiben an die Kommission mit Fragen im Zusammenhang mit einem Drehtürfall eines leitenden Managers der GD Wettbewerb, der einer Anwaltskanzlei beigetreten war. [6] Der Bürgerbeauftragte ersuchte die Kommission,

i. die Beschränkungen, die sie dem Umzug dieser ehemaligen leitenden Mitarbeiterin auferlegt hat, unverzüglich zu veröffentlichen,

ii. zu erläutern, wie sie in diesem speziellen Fall die Ergebnisse ihrer früheren Untersuchungen in diesem Bereich berücksichtigt hat.

6. Die Antwort der Kommission ging am 2. August 2024 bei der Bürgerbeauftragten ein [7].

Rechtzeitige Unterrichtung der Öffentlichkeit über Abhilfemaßnahmen

Antwort der Kommission

7. Wie bereits in ihrer Antwort auf OI/1/2021/KR [8] dargelegt, wiederholte die Kommission ihren Standpunkt [8], dass es keine Rechtsgrundlage für die Offenlegung von Beschränkungen für die berufliche Tätigkeit hoher Beamter nach dem Dienst außerhalb eines Jahresberichts gibt, wie dies im EU-Beamtenstatut vorgesehen ist [9]. Daher werden die Beschränkungen, die dem ehemaligen Direktor der GD COMP auferlegt wurden und Gegenstand der derzeitigen strategischen Initiative sind, im Jahr 2025 im Rahmen des nächsten Jahresberichts offengelegt.

8. Die Kommission teilte die fragliche Entscheidung dem Bürgerbeauftragten vertrauensvoll mit.

9. Die Kommission fügte hinzu, dass sie ehemalige Beamte ab Ende Juni 2024 und insbesondere in Fällen, in denen ihr Ruf stärker gefährdet ist, verpflichtet, in jeder öffentlichen Mitteilung oder Ankündigung über ihren künftigen Standpunkt anzugeben, dass die Kommission Beschränkungen auferlegt hat. Das Ausmaß, in dem ehemalige Beamte Einzelheiten dieser Beschränkungen offenlegen möchten, wäre jedoch Sache ihrer Entscheidung. (Der Fall, der Gegenstand dieser Initiative ist, ging dieser neuen Verwaltungspraxis voraus.)

Bewertung des Bürgerbeauftragten

10. Während das EU-Beamtenstatut ausdrücklich die Veröffentlichung eines „Jahresberichts“ vorschreibt, hat die Bürgerbeauftragte argumentiert, dass diese Anforderung unter Berücksichtigung des Zwecks der rechtlichen Verpflichtung gelesen werden sollte, die Transparenz sicherzustellen, damit Unternehmen, Organisationen der Zivilgesellschaft und die Öffentlichkeit über etwaige Beschränkungen informiert sind und überwachen können, ob sie eingehalten werden. Dieser Grundsatz der Transparenz ist in Artikel 15 Absatz 1 AEUV verankert, in dem es heißt: „Um eine verantwortungsvolle Staatsführung zu fördern und die Beteiligung der Zivilgesellschaft sicherzustellen, führen die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union ihre Arbeit so offen wie möglich aus.“ Die öffentlichen Informationen dienen auch dem Zweck, ehemalige hohe Beamte davon abzuhalten, sich an diesen verbotenen Tätigkeiten zu beteiligen.

11. Eine rechtzeitigere Veröffentlichung der Informationen wäre daher wirksamer als Abschreckung und als Mittel zur Überwachung der Einhaltung der Entscheidung. Wenn die Kommission beispielsweise beabsichtigt, zusammenfassende Informationen über die Beschränkungen zu veröffentlichen, die sie dem betreffenden ehemaligen hohen Beamten auferlegt hat (wahrscheinlich bis Ende Juni 2025, wie üblich), ist das in diesem Fall geltende gesetzliche einjährige Lobbyverbot hinfällig.

12. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission bei der Weiterverfolgung ihres Beschlusses in der Sache OI/1/2021/KR erklärte, sie erwäge mögliche rechtliche Optionen für die Offenlegung bestimmter Elemente der Genehmigung von Tätigkeiten ihrer ehemaligen leitenden Bediensteten nach dem Dienst, um das Vertrauen in die öffentliche Verwaltung zu schützen. Dies betraf insbesondere Beschränkungen für zugelassene berufliche Tätigkeiten nach dem Dienst, z. B. im Anschluss an öffentliche Fragen in Bezug auf einen bestimmten Fall und den angemessenen Schutz des Allgemeininteresses.[10] Die Kommission erklärte, dass jede Lösung verhältnismäßig sein und mit den Datenschutzvorschriften im Einklang stehen sollte.

13. Der Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass das Risiko eines Rufschädigungsschadens für die Kommission nach wie vor besteht, wenn die Öffentlichkeit nicht über die Abhilfemaßnahmen informiert wird. Die Bürgerbeauftragte begrüßt daher die Maßnahme, die die Kommission nach der Einleitung dieser Initiative durch die Bürgerbeauftragte eingeführt hat, nämlich von ehemaligen Bediensteten zu verlangen, dass sie angeben, dass Abhilfemaßnahmen angewandt wurden, was ihrer Ansicht nach die bevorzugte rechtliche Option der Kommission ist, um sicherzustellen, dass die Beschränkung bestimmter Tätigkeiten nach dem Dienst offengelegt wird.

14. Der Bürgerbeauftragte hält es jedoch für fragwürdig, ob die Art und Weise, wie die Kommission diese Maßnahme anwendet, ausreichend wirksam ist. Dies liegt daran, dass die Kommission es den ehemaligen Beamten gestattet, darüber zu entscheiden, inwieweit sie Einzelheiten zu den von der Kommission auferlegten Beschränkungen offenlegen. Dabei hat die Kommission die Kontrolle darüber abgetreten, wie die von ihr angewandten Beschränkungen zur Minderung der Risiken für ihre berechtigten Interessen, die öffentliche Interessen sind, mitgeteilt werden.

15. Wenn die Kommission nun zu dem Schluss gelangt ist, dass sie nicht in der Lage ist, selbst rechtzeitig Informationen über die Beschränkungen zu veröffentlichen, sollte sie die ehemaligen Bediensteten auffordern, die auferlegten Beschränkungen genau und aussagekräftig zu beschreiben. Der Bürgerbeauftragte wird hierzu einen Vorschlag unterbreiten.

Berücksichtigung der Untersuchungen des Bürgerbeauftragten

Antwort der Kommission

16. Die Kommission erklärte, dass sie sich voll und ganz dafür einsetzt, eine institutionelle Kultur zu fördern, die auf höchsten ethischen Standards beruht, und das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Integrität ihrer Mitarbeiter und ihrer Entscheidungsprozesse aufrechtzuerhalten.

17. Die Kommission erklärte, dass ihre Bewertung der Beschäftigung der ehemaligen leitenden Beamten der GD COMP nach dem Dienstverhältnis und die damit verbundene Entscheidung mit dem Ansatz im Einklang stünden, der der Bürgerbeauftragten im Rahmen ihrer Untersuchungen mitgeteilt worden sei. Im Wesentlichen besteht dieser Ansatz darin, ein angemessenes Gleichgewicht zwischen der Achtung des Grundrechts ehemaliger Beamter auf Arbeit und auf Ausübung eines frei gewählten Berufs und dem Schutz der berechtigten Interessen der Kommission durch vorübergehende Verbote und Beschränkungen zu schaffen.

18. Die Kommission erklärte, dass die Bewertung in diesem Fall dazu geführt habe, dass die Tätigkeit vorbehaltlich einer Reihe von Beschränkungen genehmigt worden sei, die die Kommission für zuverlässig, angemessen und wirksam halte, um die festgestellten Risiken tatsächlicher, potenzieller oder wahrgenommener Konflikte zwischen den Interessen des leitenden Beamten und denen des Organs zu mindern und gleichzeitig verhältnismäßig zu bleiben. Die Entscheidung stehe auch im Einklang mit früheren ähnlichen Fällen, so die Kommission.

19. Die Kommission hat in ihrer öffentlichen Antwort darauf hingewiesen, was sie in Fällen wie dem vorliegenden im Allgemeinen tut, nämlich:

• „dem ehemaligen Bediensteten verbieten, sich mit Akten, Fällen oder Angelegenheiten im Zusammenhang mit der Arbeit zu befassen, die er in den letzten drei Dienstjahren geleistet hat, einschließlich damit zusammenhängender oder nachfolgender Fälle und/oder Gerichtsverfahren.
• eine „Kühlfrist“ vorschreiben, die den ehemaligen Bediensteten beispielsweise von beruflichen Kontakten mit ehemaligen Kollegen oder einschlägigen Dienststellen/Abteilungen der Kommission oder von der Vertretung gegnerischer Parteien ausschließt.
• gegebenenfalls Beschränkungen für Unternehmen auferlegen, die sie als Kunden akzeptieren können.“

20. Darüber hinaus sind ehemalige Bedienstete, die an Rechtsfällen beteiligt sind (z. B. in der GD COMP), daran gehindert, direkt oder indirekt an jedem Fall zu arbeiten, an dem sie während ihres gesamten Dienstes bei der Kommission beteiligt waren. Dazu gehört auch das Verbot, sich mit anderen Fällen zu befassen, die in direktem Zusammenhang mit den oben genannten stehen, einschließlich Rechtsmitteln, die vor den Europäischen Gerichten gegen eine Entscheidung der Europäischen Kommission eingelegt werden. Dieses Verbot ist zeitlich unbegrenzt.

21. Weitere Verpflichtungen nach dem Ausscheiden aus dem Dienst, die ebenfalls zeitlich unbegrenzt sind, umfassen insbesondere:

i. das Verbot der Offenlegung nicht genehmigter Informationen, die im Rahmen der Pflicht erhalten wurden, es sei denn, diese Informationen wurden bereits veröffentlicht oder sind der Öffentlichkeit zugänglich;[11]

ii. Die Pflicht, sich in Bezug auf die Annahme bestimmter Ernennungen oder Vorteile integer und zurückhaltend zu verhalten [12].

22. Im Einklang mit der Pflicht, diskret und integer zu handeln, sind ehemalige Bedienstete, die an Rechtsfällen beteiligt sind (z. B. in der GD COMP), verpflichtet, in Angelegenheiten, an denen sie persönlich und im Wesentlichen beteiligt waren und die sich auf Informationen stützen würden, die sie im Rahmen der Pflicht erhalten haben und die nicht veröffentlicht wurden, nicht im Namen eines neuen Arbeitgebers oder neuer Kunden zu beraten oder zu arbeiten. Dies betrifft beispielsweise Verträge, politische Dossiers, Finanzhilfen, laufende Gesetzgebungsverfahren und insbesondere Wettbewerbsfälle, Forderungen und Untersuchungen.

23. Die Kommission fordert ehemalige Beamte systematisch auf, die Beschränkungen für ihre neue Tätigkeit nach dem Dienst mit ihrem neuen Arbeitgeber und ihren neuen Kunden zu teilen.

24. Hinter all diesen Verpflichtungen steht das Vertrauen der Kommission in die Einhaltung durch ehemalige Bedienstete.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

25. Auf der Grundlage der in OI/1/2021/KR durchgeführten Inspektion stimmt die Bürgerbeauftragte zu, dass der Beschluss, der Gegenstand dieser Initiative ist, mit früheren Beschlüssen der Kommission zu ähnlichen Fällen im Einklang steht.

26. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass bei vollständiger Einhaltung der von der Kommission angewandten Beschränkungen, wie sie im Allgemeinen oben dargelegt wurden (Ziffern 19 bis 23), die Risiken von Interessenkonflikten wohl gemindert werden.

27. Der Bürgerbeauftragte sieht eine Herausforderung in Fällen wie dem von dieser Initiative betroffenen, da es für die Kommission schwierig und in gewissem Maße unmöglich ist, die Einhaltung ihrer Genehmigungsentscheidung zu überwachen, die Beschränkungen unterliegt. Wie die Bürgerbeauftragte bereits klargestellt hat, ist es ihrer Ansicht nach ratsam, ehemaligen Bediensteten (vorübergehend) die Aufnahme solcher Stellen zu verbieten, wenn Beschränkungen nicht wirksam überwacht oder durchgesetzt werden können. Bei der Abwägung zwischen den berechtigten Interessen der Kommission und dem Interesse der ehemaligen Beamten an der Ausübung eines frei gewählten Berufes ist dem berechtigten Interesse des Organs an der Wahrung des Vertrauens der Öffentlichkeit in die Integrität seines Personals und seiner Entscheidungsprozesse hinreichend Rechnung zu tragen.

Schlussfolgerung

Der Bürgerbeauftragte schließt diese Initiative mit folgender Schlussfolgerung ab:

Die Bürgerbeauftragte begrüßt die Maßnahme, die die Kommission nach ihrer Initiative eingeführt hat, nämlich dass sie in Fällen, in denen ihr Ruf stärker gefährdet ist, ehemalige Beamte nun verpflichtet, in jeder öffentlichen Mitteilung oder Ankündigung über ihre künftige Position anzugeben, dass die Kommission Beschränkungen auferlegt hat.

Die Kommission wird über diesen Abschlussvermerk unterrichtet.

Verbesserungsvorschlag

Bei der Anwendung der oben genannten Maßnahme sollte die Kommission ehemalige Bedienstete verpflichten, die von der Kommission auferlegten Beschränkungen genau und aussagekräftig zu beschreiben.

Emily O'Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, 24.9.2024

[1] Siehe die Fälle 2077/2012/TN und 1853/2013/TN, die gemeinsam behandelt wurden: https://www.ombudsman.europa.eu/de/opening-summary/de/52661, Fall OI/3/2017/NF: https://www.ombudsman.europa.eu/de/decision/de/110608#_ftn8 und Sache OI/1/2021/KR:  https://www.ombudsman.europa.eu/fr/case/de/58428.

[2] Siehe Ziffer 13 der Empfehlung der gemeinsamen Untersuchung zu 2077/2012/TN und 1853/2013/TN: : https://www.ombudsman.europa.eu/de/recommendation/de/56216.

[3] Siehe: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/de/155953.

[4] Siehe Ziffer 42.

[5] Siehe: Siehe: https://www.paulweiss.com/about-the-firm/firm-news/leading-eu-competition-lawyer-joins-paul-weiss-as-firm-opens-office-in-brussels?id=51463.

[6] Siehe: https://www.ombudsman.europa.eu/de/opening-summary/de/186549.

[7] Siehe: https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/correspondence/de/192971.

[8] Siehe: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/doc/correspondence/de/170935.

[9] Siehe Artikel 16 Absatz 4 des EU-Beamtenstatuts. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[10] Siehe: https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/correspondence/de/163018.

[11] Im Einklang mit Artikel 17 des Statuts siehe Fußnote 9.

[12] Im Einklang mit Artikel 16 Absatz 1 des Statuts.