Der Hintergrund

1. Die Beschwerde wurde im Namen eines ehemaligen Beamten des Europäischen Parlaments (EP) eingereicht, der 2004 einen Schlaganfall erlitt und aufgrund seines Gesundheitszustands ein Ruhegehalt wegen Dienstunfähigkeit erhielt. Seit 2004 informiert die Ehefrau des ehemaligen Beamten das EP jedes Jahr über ihre familiäre Situation. Als ihre Tochter Anfang 2007 ihr Hochschulstudium abschloss, stellte das Amt für die Feststellung und Abwicklung individueller Ansprüche (PMO) der Europäischen Kommission die Zahlung der entsprechenden Zulagen für unterhaltsberechtigte Kinder ein. Nach einem Softwareproblem im November 2008 nahm das PMO diese Zahlungen jedoch rückwirkend ab September 2007 wieder auf. Infolgedessen zahlte das PMO dem Beschwerdeführer im November 2008 zusätzlich zu seiner Rente einen Pauschalbetrag von etwa 8 000 EUR. Anschließend zahlte sie dem Beschwerdeführer monatlich rund 650 Euro als Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder zuzüglich Steuerermäßigung für seine Tochter. Im Mai 2011 stellte das PMO eine Überzahlung in Höhe von etwa 28 000 EUR fest und beschloss, die irrtümlich gezahlten Beträge durch monatliche Abzüge an der Quelle in Höhe von etwa 1 000 EUR wiedereinzuziehen. Die Ehefrau des Beschwerdeführers legte der Kommission vor, dass weder sie noch ihr Ehemann erkannt hätten, dass ein Fehler vorgelegen habe. Das PMO verwies zur Rechtfertigung seiner Wiedereinziehung auf Artikel 85 des Statuts der Beamten der Europäischen Union (im Folgenden „SR“) [1] und auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (im Folgenden „EuGH“).

2. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung zur angeblichen Ungerechtigkeit der Wiedereinziehung des PMO ein.

Angebliche unlautere Beitreibung und damit verbundene Forderung

Vorschlag des Bürgerbeauftragten für eine einvernehmliche Lösung [2]

3. Der Bürgerbeauftragte wies darauf hin, dass der Gesundheitszustand des gesetzlichen "Empfängers"[3] des irrtümlich gezahlten Betrags, d. h. des ehemaligen Beamten, ihn daran hinderte, die Überzahlung zu bemerken. Seine Frau hatte nie für die EU gearbeitet, und es gab keine Beweise dafür, dass sie die gesetzliche Vertreterin des ehemaligen Beamten war. Daher konnte die Kommission in Bezug auf die Ehefrau keine Vorschriften anwenden, die für EU-Beamte verbindlich sind, um ihren Beitreibungsantrag zu rechtfertigen. Es wäre daher nicht zu erwarten gewesen, dass die Ehefrau den Fehler festgestellt hätte, und die Kommission war unter diesen Umständen rechtlich nicht verpflichtet, das Geld zurückzufordern. Die Fortsetzung der Rückforderung würde daher einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellen, und der Bürgerbeauftragte schlug der Kommission am 9. Dezember 2013 eine einvernehmliche Lösung vor.

„die Wiedereinziehung ab dem Datum des [ihren] Vorschlags einzustellen“.

4. In ihrer Antwort auf die vorgeschlagene Lösung hielt die Kommission an ihrem Standpunkt fest, dass die Rückforderung mit der Begründung gerechtfertigt sei, dass die Ehefrau des ehemaligen Beamten hätte erkennen müssen, dass ihr Ehemann überbezahlt worden sei, und dies dem PMO hätte melden müssen. Es schien zu akzeptieren, dass der ehemalige Beamte selbst von der Überzahlung nichts gewusst haben konnte.

Empfehlungsentwurf des Bürgerbeauftragten [4]

5. Da die Kommission an ihrem Standpunkt festhielt, dass die Wiedereinziehung gerechtfertigt sei, legte der Bürgerbeauftragte der Kommission daraufhin einen Empfehlungsentwurf vor. In ihrer Analyse, die zu der Empfehlung führte, stellte die Bürgerbeauftragte fest, dass die Kommission zu glauben schien, dass es richtig sei, die Bestimmungen von Artikel 85 des Statuts auf die Ehefrau des ehemaligen Beamten (die kein EU-Beamter war und nie war) unter denselben Bedingungen anzuwenden, wie sie für den ehemaligen Beamten gelten würden, wenn er in der Lage gewesen wäre, seine Angelegenheiten zu regeln. Der Bürgerbeauftragte hielt dies für einen unangemessenen Standpunkt. Kurz gesagt war der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass a) das PMO keine Rechtsgrundlage hatte, um die Ehefrau des ehemaligen Beamten zu verpflichten, die Verantwortung für die auferlegte Rückforderung der Überzahlung so zu übernehmen, als ob sie selbst die "Empfängerin"wäre, und b) selbst wenn es eine solche Rechtsgrundlage gäbe, ließen die Umstände dieses Falles nicht den Schluss zu, dass sie wusste, dass ihr Ehemann überbezahlt war. Der Empfehlungsentwurf des Bürgerbeauftragten vom 9. September 2014 lautete:

„Die Kommission sollte ihre Entscheidung über die Wiedereinziehung der zu viel gezahlten Beträge aufheben und dem Beschwerdeführer den bereits wiedereingezogenen Betrag zurückerstatten.“

6. Der Bürgerbeauftragte forderte die Kommission auf, bei der Beantwortung des Empfehlungsentwurfs den guten Glauben der Familie des ehemaligen Beamten, ihre sehr schwierige Situation und die Tatsache, dass die Überzahlung auf einen Fehler des PMO zurückzuführen ist, gebührend zu berücksichtigen, obwohl die Ehefrau des ehemaligen Beamten genaue Angaben gemacht hat.

7. In ihrer Erwiderung erklärte die Kommission, dass sie Situationen, in denen ehemalige Bedienstete ihre Angelegenheiten nicht mehr selbst erledigen können, angemessen berücksichtigt. Die ersten Kontakte der PMO mit der Frau des ehemaligen Beamten fanden statt, nachdem sie ihrem Mann mitgeteilt hatte, dass die Zahlung ein Fehler gewesen sei. Die Tatsache, dass sie formal nicht die Vertreterin ihres Mannes ist, sollte keinen Einfluss auf die Beurteilung haben, wie das PMO mit dem Fall umgegangen ist.

8. Die Kommission teilte mit, dass sie mit dem ehemaligen Beamten und seiner Ehefrau in englischer Sprache kommuniziert habe (obwohl der erste Vermerk, in dem die Wiedereinziehung mitgeteilt worden sei, in französischer Sprache übermittelt worden sei). Darüber hinaus lagen die Gehaltsabrechnungen des Beschwerdeführers alle in dänischer Sprache vor. Alle wesentlichen Informationen seien daher in Sprachen zur Verfügung gestellt worden, die der ehemalige Beamte und seine Frau vollkommen verstanden hätten.

9. Die Kommission stimmte nicht zu, dass die Überzahlung für den ehemaligen Beamten und seine Frau besonders komplex oder schwer verständlich war. In diesem Zusammenhang verwies sie auf das Urteil Chabert, in dem das (damalige) Gericht entschieden habe, dass Gehaltsabrechnungen nicht unleserlich oder unverständlich seien und dass ihre Lektüre relativ einfach sei [5]. Dies gilt nach Auffassung der Kommission insbesondere für Rentenbezüge, die Angaben zur Rente, zu den Abzügen für Sozialversicherung und Steuern sowie nur zu Familienbeihilfen enthalten.

10. Die Kommission verwies auf weitere Urteile der EU-Gerichte [6], um ihre Auffassung zu untermauern, dass sie verpflichtet sei, die Überzahlung zurückzufordern. Bei der Entscheidung, im vorliegenden Fall eine Rückforderung vorzunehmen, habe sie folgende Erwägungen berücksichtigt: i) im Falle der ursprünglichen Überzahlung des Pauschalbetrags im November 2008 erhielt der ehemalige Beamte das Doppelte des normalerweise erhaltenen Betrags; es daher unmöglich sei, dass eine solche erhebliche Überzahlung nicht bemerkt werde; ii) die Gehaltsabrechnung, die den zu viel gezahlten Pauschalbetrag enthielt, war in dänischer Sprache abgefasst (was bedeutete, dass sie von der Ehefrau des Beschwerdeführers leicht verstanden werden konnte) und bestand aus drei Seiten (anstelle einer Seite), die jeweils in einem separaten Umschlag versandt wurden; die Ehefrau des Beschwerdeführers hätte also nicht außer Acht lassen können, dass etwas Ungewöhnliches vorlag; und iii) dass der jeweilige Rentenbeleg Zahlen in 13 zusätzlichen Spalten enthielt (alle mit den Begriffen "Kindergeld" und "fällige Steuern" auf Dänisch), während ein normaler Rentenbeleg Zahlen in nur einer Spalte enthält [7]. Vor diesem Hintergrund gelangte die Kommission zu dem Schluss, dass sowohl die Art der Überzahlung als auch die im Ruhegehaltsbeleg verwendete Terminologie für den ehemaligen Beamten und seine Ehefrau leicht verständlich waren. Nach Ansicht der Kommission kann das Argument der Ehefrau des ehemaligen Beamten, dass sie der Ansicht sei, dass die Zahlungen "jährliche Anpassungen"beträfen, nicht mit der Beschreibung in den Ruhegehaltsabrechnungen in Einklang gebracht werden. Es war leicht nachvollziehbar, dass die fraglichen Zahlungen einer Zulage für ein Kind entsprachen und dass sie zusätzlich zu der Zulage für das Kind, die für das andere Kind gezahlt wurde, gewährt wurden.

11. Die Kommission kam daher zu dem Schluss, dass die Ehefrau des ehemaligen Beamten hätte wissen müssen, dass eine Überzahlung vorlag, oder zumindest Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Zahlung gehabt haben müssen, "was die Rechtsprechung verlangt". Selbst wenn sie nicht erkannt hätte, dass die Zahlung irrtümlich erfolgt sei, hätte sie sich an die Dienststellen wenden können, mit denen sie in Bezug auf die Rente ihres Mannes in Kontakt gestanden hatte, und die erforderlichen Informationen einholen können. Die Kommission ist verpflichtet, die zu viel gezahlten Beträge gemäß Artikel 85 des Statuts einzuziehen, auch wenn sie die schwierige Situation der Familie des Beschwerdeführers versteht und bedauert, einen Fehler begangen zu haben, der zu dieser Situation geführt hat.

12. In ihren Bemerkungen wiederholte die Frau des ehemaligen Beamten ihre früheren Argumente und brachte ihre tiefe Frustration über die Antwort der Kommission zum Ausdruck.

Bewertung des Bürgerbeauftragten nach dem Empfehlungsentwurf

13. Der Bürgerbeauftragte begrüßt, dass die Kommission vorsichtig und verantwortungsvoll mit dem Geld der EU-Steuerzahler umgehen muss. Der Bürgerbeauftragte begrüßt auch, dass der Betrag der Überzahlung (28 000 EUR) erheblich ist und dass er mehr ist, als einige EU-Bürger in einem Jahr verdienen. Gleichzeitig ist es wichtig, dass sich die Kommission fair und unter gebührender Berücksichtigung der besonderen Umstände des ehemaligen Beamten und seiner Familie verhält. In Fällen, in denen die Kommission (wie der Bürgerbeauftragte glaubt) rechtlich nicht verpflichtet war, die Überzahlung zurückzufordern, stand es ihr frei, eine Lösung zu finden, die die Anforderungen an ein gutes Finanzmanagement mit Fairness und Rücksicht auf einen ehemaligen Beamten und seine Familie in Einklang brachte. Die Bürgerbeauftragte ist sehr enttäuscht, dass die Kommission ihre beiden Vorschläge zur Lösung dieses Falls abgelehnt hat.

14. Die Kommission hat niemals die Aussagen der Ehefrau des ehemaligen Beamten beanstandet, dass ihr Ehemann "nicht mehr lesen oder schreiben kann, auch nicht in seiner Muttersprache", dänisch, wegen seines Gesundheitszustands [8]. Es ist daher unstreitig, dass der ehemalige Beamte aufgrund seines Zustands nicht in der Lage ist, seine Angelegenheiten zu regeln [9], und vernünftigerweise nicht hätte erwartet werden können, dass er die Überzahlung feststellt. Es ist daher unzumutbar, dass die Kommission jetzt geltend macht, dass der ehemalige Beamte den Fehler der Kommission hätte aufdecken müssen, da die Gehaltsabrechnungen in dänischer Sprache verfasst waren und mehr Informationen enthielten als üblich. Damit scheint die Kommission den ehemaligen Beamten in Fällen zur Verantwortung zu ziehen, in denen er offensichtlich nicht wegen seines Gesundheitszustands haftbar gemacht werden kann.

15. Gemäß Artikel 85 des Statuts, auf den die Kommission ihre Entscheidung über die Rückforderung der zu viel gezahlten Beträge gestützt hat, „[wird] jeder zu viel gezahlte Betrag zurückgefordert, wenn dem Empfänger bekannt war, dass kein hinreichender Grund für die Zahlung vorlag, oder wenn die Tatsache der zu viel gezahlten Beträge offenkundig derart war, dass er sich dessen nicht hätte bewusst sein können“. Der „Empfänger“der Überzahlung war in diesem Fall der ehemalige Beamte; Aufgrund seines gesundheitlichen Zustands konnte er nicht verstehen, dass es keinen triftigen Grund für die zusätzliche Zahlung gab, selbst wenn die Überzahlung offensichtlich gewesen wäre. Die Kommission ist der Auffassung, dass der Anwendungsbereich von Artikel 85 des Statuts (der nur für EU-Beamte verbindlich ist) auf die Ehefrau des ehemaligen Beamten ausgedehnt werden sollte, der weder sein gesetzlicher Vertreter noch ein EU-Beamter ist.

16. Zur Stützung ihres Standpunkts verweist die Kommission auf die Rechtsprechung der EU-Gerichte. Der Bürgerbeauftragte stellt jedoch fest, dass die von der Kommission angeführte Rechtsprechung EU-Beamte betrifft, nicht Ehepartner von EU-Beamten oder andere Familienangehörige.

17. Die Ehefrau des ehemaligen Beamten war weder Empfängerin der Überzahlung noch war und ist sie EU-Beamtin. Es ist daher schwer nachvollziehbar, auf welcher Grundlage die von der Kommission angeführte Rechtsprechung, die die Auslegung von Vorschriften betrifft, die für Unionsbeamte bindend sind, auf sie Anwendung finden könnte.

18. Selbst wenn es rechtlich richtig wäre, Artikel 85 des Statuts auf die Ehefrau des ehemaligen Beamten anzuwenden, wäre es bei der Anwendung der Bestimmung dennoch erforderlich, ihr unterschiedliches Verständnis der Situation zu berücksichtigen. Es wäre nicht angemessen und gerecht, auf sie den gleichen Test anzuwenden wie auf einen tatsächlichen EU-Beamten (wie ihren Ehemann, wenn er gesund wäre)[10].

19. Die Frau des ehemaligen Beamten hat bestätigt, dass sie die zusätzliche Pauschalzahlung im November 2008 bemerkt hat. Ihre Position ist jedoch, dass sie davon ausging, dass diese zusätzliche Zahlung eine Art rückwirkende Zahlung war. Selbst wenn man zulässt, dass die Gehaltsabrechnungen auf Dänisch waren, ist diese Position dennoch plausibel. Die Tatsache, dass in der betreffenden Gehaltsabrechnung der Begriff "Kindergeld"erwähnt wurde, bedeutete nicht notwendigerweise, dass die Ehefrau des ehemaligen Beamten verstanden haben musste, dass die Pauschalzahlung keine Anpassung für das ältere Kind hätte sein können und daher der Pauschalbetrag irrtümlich gezahlt wurde. Tatsächlich fand der Bürgerbeauftragte diese Gehaltsabrechnung ziemlich verwirrend. Für den Bürgerbeauftragten war bei weitem nicht klar, dass sich die zusätzliche Zahlung von 8 000 EUR ausschließlich auf Zulagen für unterhaltsberechtigte Kinder bezog. Tatsächlich bezogen sich nur etwa 900 EUR des Pauschalbetrags ganz eindeutig auf Kindergeld; und es war unklar, wie die verbleibenden 7 100 EUR erläutert werden sollten.

20. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission nicht bestreitet, dass die Ehefrau des ehemaligen Beamten den Fragebogen zur Situation ihrer Familie regelmäßig korrekt ausgefüllt und dem EP übermittelt hat. Die Familie habe daher die ganze Zeit in gutem Glauben gehandelt, und die Kommission habe eingeräumt, dass die Überzahlung ausschließlich auf einen Fehler des PMO zurückzuführen sei. Auch wenn die Kommission erklärt, sie verstehe die schwierige Situation der Familie und bedauere, einen Fehler begangen zu haben, "der zu dieser Situation geführt hat", ist die Bürgerbeauftragte zutiefst enttäuscht darüber, dass die Kommission die Gelegenheit ihrer Untersuchung nicht genutzt hat, um die Verantwortung für ihren Fehler zu übernehmen, indem sie versucht, die negativen Auswirkungen auf den ehemaligen Beamten und seine Familie so gering wie möglich zu halten.

21. Die Schlussfolgerung des Bürgerbeauftragten in diesem Fall ist, dass die Maßnahmen der Kommission zur Wiedereinziehung der vollständigen Überzahlung unfair und unverhältnismäßig [11] waren und einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellten. Diese Situation ist umso bedauerlicher, als es der Kommission freistand, im Einklang mit den Erfordernissen einer guten Verwaltung zu handeln. Abgesehen von der rein rechtlichen Frage, ob die Ehefrau des ehemaligen Beamten an die Anforderungen von Artikel 85 des Statuts gebunden sein sollte oder nicht, ist es schlichtweg falsch, dass die Kommission sie so behandelt hat, als wäre sie eine EU-Beamtin. Dies gilt umso mehr angesichts der besonderen und sehr schwierigen Umstände der Familie. Zwar gibt es kein Argument für finanzielle Härten für die Familie infolge der Erholung, doch spiegeln die Maßnahmen der Kommission einen Mangel an Flexibilität und Sensibilität wider.

22. Da die Kommission die durch die Untersuchung des Bürgerbeauftragten gebotene Gelegenheit nicht genutzt hat, in diesem Fall eine faire und verhältnismäßige Lösung zu finden, schließt der Bürgerbeauftragte den Fall daher mit einer kritischen Bemerkung ab.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung dieser Beschwerde schließt der Bürgerbeauftragte sie mit der folgenden kritischen Bemerkung ab:

Die Rückforderung der vollständigen Überzahlung durch die Kommission war im vorliegenden Fall ungerecht und unverhältnismäßig. Dies stellte einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar.

Der Beschwerdeführer und der Präsident der Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet. Der Bürgerbeauftragte wird auch den Präsidenten des Europäischen Parlaments über diese Untersuchung und ihre Ergebnisse unterrichten, da an ihr ein ehemaliger Beamter des Parlaments beteiligt ist.

Emily O'Reilly

Straßburg, den 24.6.2015

[1] "Jeder zu viel gezahlte Betrag ist zurückzufordern, wenn der Empfänger wusste, dass kein triftiger Grund für die Zahlung vorlag, oder wenn die Tatsache der zu viel gezahlten Summe offensichtlich derart war, dass er sie nicht hätte kennen können."

[2] Den vollständigen Wortlaut des Vorschlags für eine einvernehmliche Lösung des Bürgerbeauftragten finden Sie unter: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/54660/html.bookmark

[3] Artikel 85 des Statuts sieht vor, dass zu viel gezahlte Beträge zurückgefordert werden können, „wenn dem Empfänger bekannt war, dass kein hinreichender Grund für die Zahlung vorlag, oder wenn die Tatsache der zu viel gezahlten Beträge offenkundig derart war, dass er davon hätte nichts wissen können“.

[4] Den vollständigen Wortlaut des Empfehlungsentwurfs des Bürgerbeauftragten finden Sie unter: http://www.ombudsman.europa.eu/de/cases/draftrecommendation.faces/de/54690/html.bookmark

[5] Rechtssache T-122/95 Daniel Chabert/Kommission, Slg. 1996, SC-I-A-19 ; SC-II-63, Rn. 39.

[6] Rechtssache T-324 F/Kommission, Slg. 2007, SC-I-A-2-127; SC-II-A-2-861, Rn. 137; Rechtssache F-18/08, Ritto/Kommission, Slg. 2008, SC-I-A-1-281; SC-II-A-1-1495, Absatz 31; und Urteil des Gerichts für den öffentlichen Dienst vom 1. Oktober 2014, DF/Kommission (F-91/13, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 39).

[7] Die Kommission erläuterte Folgendes: „Dieser besondere Rentenbeleg besteht aus verschiedenen Spalten: In der ersten Spalte werden die verschiedenen Rentenbestandteile (auf Dänisch) und in der anderen Spalte die Monate angegeben, für die eine Zahlung geleistet wurde. Ein normaler Rentenbeleg enthält nur Zahlen in der Spalte für den betreffenden Monat. Der Rentenbeleg des Beschwerdeführers vom November 2008 enthielt 13 zusätzliche Spalten, in denen jeweils ein Betrag angegeben war, der dem Kinderfreibetrag und dem Steuerfreibetrag für den Zeitraum vom September 2008 (in der Spalte mit der Überschrift „200809“) bis September 2007 (in der Spalte mit der Überschrift „200709“) entsprach.

[8] Siehe Ziffer 46 des Vorschlags des Bürgerbeauftragten für eine einvernehmliche Lösung.

[9] Siehe Ziffer 7 des Empfehlungsentwurfs des Bürgerbeauftragten.

[10] Siehe Ziffer 8 des Empfehlungsentwurfs des Bürgerbeauftragten.

[11] Die Artikel 6 "Verhältnismäßigkeit" und 11 "Gerechtigkeit" des Europäischen Kodex für gute Verwaltungspraxis sehen Folgendes vor: „Wenn der Beamte Entscheidungen trifft, stellt er sicher, dass die getroffenen Maßnahmen in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten Ziel stehen. Der Beamte vermeidet insbesondere, die Rechte der Bürger einzuschränken oder ihnen Gebühren aufzuerlegen, wenn diese Beschränkungen oder Gebühren nicht in einem angemessenen Verhältnis zum Zweck der verfolgten Maßnahme stehen ... Der Beamte handelt ... gerecht und angemessen.“