Hintergrund der Beschwerde

1. Am 8. November 2018 reichte der Beschwerdeführer bei der Europäischen Kommission eine Vertragsverletzungsbeschwerde gegen Spanien ein. Der Beschwerdeführer befürchtete, dass die Hafenbehörde der Balearen nach den 2014 im spanischen Hafengesetz [1] eingeführten Gesetzesänderungen ohne offenes Auswahlverfahren und für einen übermäßig langen Zeitraum die Dauer der „Konzessionen“[2] auf die Durchführung von Wassersportaktivitäten im öffentlichen Bereich des Hafens verlängert habe. In ihrer Vertragsverletzungsbeschwerde machte der Beschwerdeführer im Wesentlichen geltend, dass die genannten Rechtsvorschriften geändert und die Verlängerung der Laufzeit der Konzessionen durch die Hafenbehörde der Balearen gegen die Artikel 49, 56 und 106 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) verstoßen habe.

2. Am 4. Juli 2019 wandte sich der Beschwerdeführer an die Generaldirektion Wettbewerb (GD COMP) der Kommission, um nach dem Stand seiner Vertragsverletzungsbeschwerde zu fragen. Am selben Tag teilte ein Vertreter der GD COMP dem Beschwerdeführer mit, dass seine Beschwerde von der Generaldirektion Binnenmarkt, Industrie, Unternehmertum und KMU (im Folgenden „GD GROW“) bearbeitet werde, dass ihr das Aktenzeichen CHAP(2018)03728 zugewiesen worden sei und dass ihre E-Mail vom 4. Juli 2019 an die GD GROW weitergeleitet worden sei.

3. Am 6. November 2019 teilte die GD GROW dem Beschwerdeführer mit, dass sie angesichts der Tatsache, dass die in ihrer Vertragsverletzungsbeschwerde aufgeworfenen Fragen einer eingehenderen Bewertung bedürften, nicht in der Lage gewesen sei, innerhalb eines Jahres nach Registrierung der Beschwerde eine Entscheidung über die Ausstellung eines Aufforderungsschreibens oder die Einstellung des Verfahrens zu treffen [3]. Die GD GROW erklärte, dass sie den Beschwerdeführer über den Stand der Beschwerde auf dem Laufenden halten werde, sobald eine Entscheidung über die zu treffende Linie getroffen worden sei.

4. Am 29. September 2020 wandte sich der Beschwerdeführer an die GD GROW, um nach dem Stand ihrer Vertragsverletzungsbeschwerde zu fragen, und forderte sie nachdrücklich auf, gegen Spanien vorzugehen. Am 2. Oktober 2020 wiederholte die GD GROW, dass die Vertragsverletzungsbeschwerde einer eingehenderen Bewertung bedürfe und dass sie den Beschwerdeführer auf dem Laufenden halten werde, sobald eine Entscheidung über die zu treffende Linie getroffen worden sei.

5. Am 19. Oktober 2020 schrieb der Beschwerdeführer an die GD GROW und erklärte, es sei schwer nachzuvollziehen, warum die GD GROW so lange brauche, um ihre Vertragsverletzungsbeschwerde zu bewerten.

6. Am 18. November 2020 forderte die GD GROW den Beschwerdeführer auf, ihr alle Informationen über die wirtschaftliche Bedeutung der in ihrer Vertragsverletzungsbeschwerde genannten Konzessionen und über eine etwaige kürzliche Verlängerung der Laufzeit der betreffenden Konzessionen mitzuteilen.

7. Am 7. Januar 2021 übermittelte der Beschwerdeführer der GD GROW die angeforderten Informationen.

8. Am 9. April 2021 teilte die GD GROW dem Beschwerdeführer mit, dass sie ihre Vertragsverletzungsbeschwerde unter dem Aktenzeichen EUP(2021)9949 auf das EU-Pilotverfahren, das derzeit als Dialog vor Vertragsverletzung bekannt ist, übertragen habe.

9. Am 30. März 2022 schrieb der Beschwerdeführer an die GD GROW und betonte, dass seit der Eröffnung des EU-Pilotverfahrens ein Jahr und seit der Einreichung ihrer Vertragsverletzungsbeschwerde drei Jahre vergangen seien.

10. Am 22. April 2022 teilte die GD GROW dem Beschwerdeführer mit, dass der Dialog mit Spanien im Rahmen des EU-Pilotverfahrens nach wie vor relevant sei. Die GD GROW teilte dem Beschwerdeführer ferner mit, dass mehrere Kommissionsdienststellen angesichts der Komplexität der von ihr aufgeworfenen Fragen an der Vertragsverletzungsbeschwerde arbeiteten, was die Verzögerung bei der Bewertung der Beschwerde erläuterte.

11. Am 3. November 2022 schrieb der Beschwerdeführer an die GD GROW und wiederholte seine Bedenken hinsichtlich der Zeit, die sie für die Abwicklung des EU-Pilotverfahrens benötigte.

12. Am 11. November 2022 teilte die GD GROW dem Beschwerdeführer mit, dass mehrere Dienststellen der Kommission nach wie vor an der Analyse der Antworten Spaniens im Rahmen des EU-Pilotverfahrens beteiligt seien. In Bezug auf die nächsten Schritte erklärte die GD GROW, dass die Kommission entweder ein Aufforderungsschreiben an Spanien richten oder den Fall des Beschwerdeführers abschließen könne.

13. Am 21. Februar 2023 schrieb der Beschwerdeführer an die GD GROW und stellte fest, dass die Kommission am 15. Februar 2023 ein Vertragsverletzungsverfahren (INFR(2022)4121) eingeleitet hatte, indem sie ein Aufforderungsschreiben an Spanien richtete, weil es kein transparentes und unparteiisches Auswahlverfahren für die Gewährung von Konzessionen für Küstengebiete sichergestellt hatte.[4] Der Beschwerdeführer brachte vor, dass die Tatsachen, die zur Einleitung dieses Vertragsverletzungsverfahrens gegen Spanien geführt hätten, den in seiner Vertragsverletzungsbeschwerde beschriebenen Tatsachen sehr ähnlich seien. Der einzige Unterschied zwischen den beiden Rechtssachen bestehe darin, dass ihr Fall die Konzessionen im öffentlichen Bereich des Hafens betreffe, während das Vertragsverletzungsverfahren die Konzessionen im öffentlichen Bereich des See- und Landverkehrs außerhalb der Häfen betreffe. Der Beschwerdeführer machte daher geltend, dass die Kommission die Argumentation, die zur Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens gegen Spanien geführt habe, auch in ihrem Fall befolgen sollte. Der Beschwerdeführer wiederholte seine Besorgnis über die ungerechtfertigten Verzögerungen bei der Bewertung seiner Vertragsverletzungsbeschwerde.

14. Am 4. April 2023 teilte die GD GROW dem Beschwerdeführer im Rahmen einer Antwort auf einen Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten mit, dass das Vertragsverletzungsverfahren (INFR(2022)4121) gegen Spanien ausschließlich die Verlängerung von Konzessionen nach dem spanischen Küstengesetz und nicht die Verlängerung von Konzessionen nach dem spanischen Hafengesetz betraf.

15. Unzufrieden mit der Zeit, die die Kommission für die Bewertung ihrer Vertragsverletzungsbeschwerde benötigte, und mit der Art und Weise, wie sie mit ihnen über die Angelegenheit kommunizierte, wandte sich der Beschwerdeführer im Juli 2025 an den Bürgerbeauftragten.

Anfrage

16. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung über die Zeit ein, die die Kommission benötigte, um ihre Bewertung der Vertragsverletzungsbeschwerde abzuschließen, und über die Art und Weise, wie sie mit dem Beschwerdeführer über die Angelegenheit kommunizierte.

17. Im Laufe der Untersuchung übermittelte die Kommission dem Beschwerdeführer am 1. Dezember 2025 einen aktuellen Stand der Bewertung der Vertragsverletzungsbeschwerde. Die Kommission teilte dem Beschwerdeführer mit, dass sie den im April 2021 eingeleiteten EU-Pilot-Dialog 2022 abgeschlossen habe und dass im Mai 2025 eine andere Dienststelle der Kommission, die GD MOVE, die Bearbeitung der Vertragsverletzungsbeschwerde von der GD GROW übernommen habe. Die Kommission teilte dem Beschwerdeführer ferner mit, dass sie sich erneut mit ihm in Verbindung setzen werde, sobald eine Entscheidung über die Folgemaßnahmen getroffen worden sei.

18. Auch im Laufe der Untersuchung erhielt der Bürgerbeauftragte die Antwort der Kommission auf die Beschwerde. Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten prüfte auch die Akte der Kommission über die Vertragsverletzungsbeschwerde. Im Rahmen der Kontrolle bat der Bürgerbeauftragte die Kommission um weitere Klarstellungen, und die Kommission beantwortete die Fragen des Bürgerbeauftragten.

19. Die Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die Zeit, die die Kommission benötigte, um ihre Bewertung der Vertragsverletzungsbeschwerde abzuschließen, einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellte. Am 31. März 2026 richtete der Bürgerbeauftragte eine Empfehlung an die Kommission, sich damit zu befassen. Sie machte auch zwei Verbesserungsvorschläge.[5]

20. Am 17. April 2026 teilte die Kommission dem Beschwerdeführer mit, dass sie einen neuen Dialog mit Spanien vor der Vertragsverletzung aufgenommen habe, um die mögliche Nichteinhaltung der Artikel 49, 56 und/oder 106 AEUV durch das spanische Hafengesetz weiter zu untersuchen.

21. Am 24. Juni 2026 übermittelte die Kommission ihre Antwort auf die Empfehlung des Bürgerbeauftragten und zwei Verbesserungsvorschläge. Der Beschwerdeführer übermittelte dem Bürgerbeauftragten eine Stellungnahme zur Antwort der Kommission.

Empfehlung des Bürgerbeauftragten

22. Die Untersuchung der Bürgerbeauftragten ergab, dass die Zeit, die die Kommission benötigte, um ihre Bewertung der Vertragsverletzungsbeschwerde abzuschließen, unangemessen war und dass die Kommission keine angemessenen Erläuterungen zur Rechtfertigung ihrer Verzögerung vorgelegt hatte. Dies stellte einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar.

23. In Anbetracht der vorstehenden Feststellung gab der Bürgerbeauftragte folgende Empfehlung ab:

Die Kommission sollte ihre Bewertung der Vertragsverletzungsbeschwerde unverzüglich abschließen.

24. Die Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die Kommission den Beschwerdeführer trotz des Ende 2022 abgeschlossenen EU-Pilotverfahrens, das im April 2021 mit Spanien eingeleitet worden war, erst im Dezember 2025 darüber informiert hatte. Dies war eindeutig bedauerlich und schwer mit den Maßnahmen in Einklang zu bringen, die die Kommission ergriffen hat, um ihre Kommunikation über Vertragsverletzungsverfahren zu verbessern.[6] Der Bürgerbeauftragte unterbreitete daher der Kommission zum ersten Mal einen Verbesserungsvorschlag:

Die Kommission sollte die Beschwerdeführer nicht nur rechtzeitig über die Einleitung eines EU-Pilotverfahrens, sondern auch über dessen Abschluss informieren.

25. Die Bürgerbeauftragte stellte ferner fest, dass die Akte der Kommission nach der letzten Antwort Spaniens an die Kommission vom 20. Dezember 2021 im Rahmen des im April 2021 eröffneten EU-Pilotverfahrens keine Aufzeichnungen über einen weiteren Austausch zwischen Spanien und der Kommission oder über die weitere Analyse der Angelegenheit durch die Kommission enthielt. Dies war schwer mit dem Inhalt des Schreibens und der E-Mail der Kommission an den Beschwerdeführer vom 22. April 2022 bzw. 11. November 2022 in Einklang zu bringen, in denen die Kommission den Beschwerdeführer darüber informierte, dass der Dialog mit Spanien nach wie vor relevant sei und dass mehrere Kommissionsdienststellen nach wie vor an der Analyse der Antworten Spaniens beteiligt seien. Der Bürgerbeauftragte unterbreitete der Kommission daher den folgenden zweiten Verbesserungsvorschlag:

Die Kommission sollte sicherstellen, dass sie angemessene Aufzeichnungen darüber führt, wie sie mit EU-Pilotverfahren umgeht, einschließlich der damit verbundenen Analyse.

Antwort der Kommission auf die Empfehlung und zwei Verbesserungsvorschläge

26. Als Antwort auf die Empfehlung des Bürgerbeauftragten teilte die Kommission dem Bürgerbeauftragten mit, dass die GD MOVE seit dem 1. Dezember 2025 die Vertragsverletzungsbeschwerde zusammen mit den einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften eingehender analysiert und zu dem Schluss gekommen sei, dass möglicherweise eine Nichteinhaltung der Artikel 49, 56 und/oder 106 AEUV durch das spanische Hafengesetz vorliegt. Infolgedessen hatte die GD MOVE beschlossen, die Angelegenheit im Rahmen eines neuen Dialogs mit Spanien vor der Vertragsverletzung weiter zu untersuchen, und den Beschwerdeführer am 17. April 2026 darüber informiert. Die Kommission stellte ferner fest, dass die Vertragsverletzungsbeschwerde so lange offen bleiben sollte, bis der tatsächliche und rechtliche Kontext des Falles nach dem Austausch mit den spanischen Behörden festgestellt wurde und bis entschieden wurde, ob der Fall weiterverfolgt werden sollte.

27. In Bezug auf den ersten Verbesserungsvorschlag des Bürgerbeauftragten erklärte die Kommission, dass der Beschwerdeführer auf der Grundlage der Vertragsverletzungsbeschwerde darüber informiert wird, dass seine Beschwerde Gegenstand eines Dialogs vor Vertragsverletzung ist, wenn mit einem Mitgliedstaat, der THEMIS/Dialog – d. h. eine zwischen den Kommissionsdienststellen und den Mitgliedstaaten geteilte IT-Anwendung – verwendet, ein Dialog vor Vertragsverletzung aufgenommen wird. Die Kommission erklärte ferner, dass ihre Dienststellen daran erinnert werden, die Beschwerdeführer auch über den Abschluss von Dialogen vor Vertragsverletzungsverfahren zu informieren.

28. Was schließlich den zweiten Verbesserungsvorschlag des Bürgerbeauftragten betrifft, so erklärte die Kommission, dass THEMIS/Dialog die Dokumente speichern soll, die im Rahmen des Verfahrens zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten ausgetauscht werden. THEMIS/Dialog zielt nicht darauf ab, die Analyse der Kommission aufzuzeichnen, sondern nur auf das Ergebnis dieser Analyse. Das Tool ermöglicht jedoch die Speicherung von Dokumenten zusätzlich zu den Dokumenten, die mit den Mitgliedstaaten ausgetauscht wurden. Die Kommissionsdienststellen werden aufgefordert, häufiger einen speziellen Abschnitt des THEMIS/Dialogs zu nutzen, der solchen zusätzlichen Informationen gewidmet ist und für die Mitgliedstaaten nicht sichtbar ist. Die Kommission erläuterte ferner, dass sich die Speicherung zusätzlicher Informationen in diesem Abschnitt in komplexen Dossiers, in denen mehrere Generaldirektionen an demselben Dossier beteiligt sind, als besonders nützlich erwiesen hat. Schließlich erklärte die Kommission, dass ihre Dienststellen an die von THEMIS/Dialog angebotene Möglichkeit erinnert werden, fallrelevante Informationen im entsprechenden Abschnitt zu speichern.

Bewertung des Bürgerbeauftragten nach der Empfehlung

29. Die Bürgerbeauftragte stützte ihre Feststellung eines Missstands in der Verwaltungstätigkeit und die entsprechende Empfehlung auf die unangemessene Zeit, die die Kommission benötigte, um ihre Bewertung der Vertragsverletzungsbeschwerde abzuschließen, und darauf, dass sie keine angemessenen Erklärungen zur Rechtfertigung ihrer Verzögerung vorlegte. Die Kommission hatte lediglich erklärt, dass dies auf die Komplexität des Falles, die Beteiligung mehrerer ihrer Dienststellen an der Analyse der Vertragsverletzungsbeschwerde und die Tatsache zurückzuführen sei, dass die GD MOVE im Mai 2025 die Bearbeitung der Vertragsverletzungsbeschwerde von der GD GROW übernommen habe.

30. Die Kommission antwortete auf die Empfehlung, indem sie sich ohne weitere Erläuterungen auf einen neuen Dialog mit Spanien vor der Vertragsverletzung bezog, der im April 2026 von der GD MOVE eröffnet wurde.

31. In diesem Zusammenhang stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass die Kommission keine Erläuterungen dazu vorgelegt hat, warum sie das im April 2021 eröffnete EU-Pilotverfahren erst zwei Jahre nach Eingang der Vertragsverletzungsbeschwerde einleiten konnte, warum das genannte EU-Pilotverfahren zwanzig Monate statt neun Monate dauerte [7] und warum die Kommission während mehrerer Zeiträume inaktiv war.[8] Darüber hinaus gab es keine sinnvollen oder sogar ausreichenden Erläuterungen der Kommission zur angeblich laufenden rechtlichen und tatsächlichen Komplexität dieses Falles und warum die GD MOVE etwa sechs Jahre und fünf Monate benötigte, um die Bearbeitung des Falles zu übernehmen, und insbesondere, indem sie erneut einen neuen Dialog mit Spanien vor der Vertragsverletzung zu eröffnen schien, um die (gleichen) relevanten rechtlichen und tatsächlichen Fragen zu klären. Dem Bürgerbeauftragten ist nicht klar, warum die Kommission an dieser Stelle einen weiteren Dialog eröffnen musste, nachdem sie bereits zwanzig Monate lang einen geführt hatte.

32. Der Umstand, dass ein Fall komplex und die Rechtslage unklar sein kann, kann nicht rechtfertigen, dass die Kommission mehr als sieben Jahre braucht, um zu einem noch vorläufigen und nicht endgültigen Ergebnis zu gelangen.

33. Vor diesem Hintergrund und in Ermangelung angemessener Erklärungen zur Rechtfertigung der Verzögerung bestätigt die Bürgerbeauftragte ihre Feststellung eines Missstands in der Verwaltungstätigkeit.

Bewertung des Bürgerbeauftragten nach den beiden Verbesserungsvorschlägen

34. Die Verbesserungsvorschläge der Bürgerbeauftragten bezogen sich auf die Notwendigkeit, i) die Beschwerdeführer rechtzeitig nicht nur über die Eröffnung von Dialogen vor der Vertragsverletzung, sondern auch über deren Schließung zu informieren und ii) sicherzustellen, dass die Kommission angemessene Aufzeichnungen über den Umgang mit Dialogen vor der Vertragsverletzung, einschließlich der damit verbundenen Analyse, führt.

35. In ihrer Antwort erklärte die Kommission, dass ihre Dienststellen daran erinnert werden, die Beschwerdeführer auch über den Abschluss von Dialogen vor Vertragsverletzungsverfahren und über die von THEMIS/Dialog angebotene Möglichkeit zu informieren, neben den mit den Mitgliedstaaten ausgetauschten Dokumenten fallrelevante Informationen im entsprechenden Abschnitt zu speichern.

36. Die Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass die Folgemaßnahmen der Kommission zu ihren Vorschlägen positiv sind und die Art und Weise, wie die Kommission mit Beschwerdeführern kommuniziert, wenn sie Dialoge vor Verstößen abschließt, und ihre Aufzeichnungen im Zusammenhang mit Dialogen vor Verstößen weiterhin überwachen werden.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Schlussfolgerung ab:

Die Europäische Kommission hat einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit begangen, indem sie ihre Bewertung der Vertragsverletzungsbeschwerde nach mehr als sieben Jahren nicht abgeschlossen und keine ausreichenden und aussagekräftigen Erklärungen zur Rechtfertigung dieser Verzögerung vorgelegt hat.

Der Beschwerdeführer und die Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

Teresa Anjinho
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, 21.8.2026

[1] Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante: Allgemeine Geschäftsbedingungen https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2011-16467

[2] In diesem Beschluss wird der Begriff „Konzession“ verwendet, da er sowohl im spanischen Hafengesetz als auch im spanischen Küstengesetz verwendet wird, um sich auf eine Genehmigung zur Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit zu beziehen. Im Zusammenhang mit diesem Beschluss bedeutet dieser Begriff nicht einen Konzessionsvertrag gemäß der Richtlinie 2014/23, der Teil der EU-Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge ist.

[3] Mitteilung der Kommission EU-Recht: Bessere Ergebnisse durch bessere Anwendung, Punkt 8: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG&toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC

[4] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/de/inf_23_525

[5] https://www.ombudsman.europa.eu/de/recommendation/de/222855

[6] Siehe Abschlussvermerk zur strategischen Initiative in Bezug auf die Zeit, die die Europäische Kommission für die Bearbeitung von Beschwerden über Verstöße gegen EU-Recht benötigt und wie sie über Vertragsverletzungsverfahren kommuniziert (SI/6/2024/JN): https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/closing-note/de/197101.

[7] Dialoge vor Vertragsverletzungsverfahren werden eröffnet, um sie innerhalb von neun Monaten abzuschließen: https://single-market-scoreboard.ec.europa.eu/index.php/enforcement-tools/pre-infringement-dialogue_en

[8] Es wurden keine Aufzeichnungen vorgelegt, aus denen ein interner Austausch oder eine interne Analyse oder ein Austausch mit Spanien in den folgenden Zeiträumen hervorgeht: vom 8. November 2018 bis zum 3. Juli 2019, vom 5. Juli 2019 bis zum 5. November 2019, vom 7. November 2019 bis zum 1. Oktober 2020, vom 19. November 2020 bis zum 8. April 2021, vom 21. Dezember 2021 bis zum 21. April 2022, vom 7. Dezember 2022 bis zum 3. April 2023, vom 5. April 2023 bis zum 7. August 2023, vom 9. August 2023 bis zum 18. Dezember 2024 und vom 13. Mai 2025 bis zum 30. November 2025.