Hintergrund der Beschwerden

1. Im Jahr 2008 reichte IKEA Retail Germany eine Beschwerde bei der Europäischen Kommission gegen Deutschland ein. Die Beschwerde betraf Planungsbeschränkungen für Einzelhandelsbetriebe in zwei Bundesländern (Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg), die für große Einzelhandelsflächen (von mehr als 800 Quadratmetern) gelten [1].

2. IKEA argumentierte, dass die Gesetze das Recht auf freie Niederlassung [2] und die EU-Dienstleistungsrichtlinie [3] untergraben. Am 25. Juni 2009 leitete die Kommission in Bezug auf die Beschwerde ein Vertragsverletzungsverfahren [4] ein und übermittelte Deutschland ein „Aufforderungsschreiben“. Deutschland antwortete zwei Monate später.

3. Im Jahr 2014 reichte Decathlon Deutschland bei der Kommission eine Beschwerde in derselben Angelegenheit ein. Die Kommission hat beschlossen, die Beschwerden von IKEA und Decathlon gemeinsam zu behandeln. Am 18. Juni 2015 übermittelte sie den deutschen Behörden ein zusätzliches Aufforderungsschreiben. Deutschland antwortete im August 2015.

4. Seitdem haben IKEA und Decathlon Kontakt mit der Kommission über das Vertragsverletzungsverfahren aufgenommen, unter anderem durch Treffen mit den zuständigen Kommissionsbediensteten und durch Korrespondenz.

5. Im Jahr 2018 erließ der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) ein Urteil in einer Rechtssache betreffend Beschränkungen von Einzelhandelsflächen (Rechtssache Visser).[5]

6. Im Dezember 2020 erarbeitete die Konferenz der deutschen Raumordnungsminister Leitlinien für die Länder, in denen Abweichungen von den Vorschriften zur Beschränkung der Niederlassungsfreiheit von Einzelhändlern präzisiert wurden.

7. Zwischen Oktober 2020 und August 2021 tauschten die Beschwerdeführer und die Kommission Schreiben aus und trafen sich im Januar 2021. In ihren Schreiben brachten Decathlon und IKEA ihre Unzufriedenheit darüber zum Ausdruck, wie die Kommission mit dem Vertragsverletzungsverfahren umgegangen sei und dass es offenbar „politisch blockiert“sei. Die Kommission erklärte, sie suche nach einer zufriedenstellenden Lösung und plane, die Gespräche mit den deutschen Behörden nach Abschluss des deutschen EU-Ratsvorsitzes (Dezember 2020) wieder aufzunehmen.

8. Im August 2021 teilte die Kommission den Beschwerdeführern mit, dass die Bundesregierung erklärt habe, dass sie zusätzlich zu den oben genannten Leitlinien erwäge, das Bundesgesetz über die Raumplanung zu ändern, um genauere Bestimmungen darüber festzulegen, wann staatliche Behörden Ausnahmen von Planungsbeschränkungen für Einzelhandelsflächen gewähren können. Er wies darauf hin, dass diese Änderung 2022 angenommen werden könnte.

9. Am 17. Dezember 2021 wandten sich IKEA und Decathlon an den Europäischen Bürgerbeauftragten.

Die Untersuchung

10. Die Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung zu den Bedenken der Beschwerdeführer ein, dass die Kommission nach zwei Beschwerden über Planungsgesetze und Einzelhandelsflächen (2008/4946 und 2015/4207) Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland nicht angemessen behandelt habe.

11. Die Untersuchung untersuchte: i) die Zeit, die die Kommission für die Bearbeitung des Vertragsverletzungsverfahrens benötigt; ii) die von der Kommission angegebenen Gründe für die Verzögerung.

12. Am 22. März 2022 traf das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten mit der Kommission zusammen und prüfte die Akten der Kommission. Die Beschwerdeführer äußerten sich zum Bericht des Bürgerbeauftragten über das Treffen mit der Kommission und die Inspektion [6]. Am 15. Juli 2022 übermittelte die Bürgerbeauftragte der Kommission ihre vorläufigen Feststellungen [7]. Die Antwort der Kommission vom 14. Oktober 2022 wurde den Beschwerdeführern übermittelt. Sie übermittelten ihre Stellungnahme am 16. November 2022.

Verzögerung und ihre Rechtfertigung

Erste Argumente, die dem Bürgerbeauftragten vorgelegt wurden

13. Die Beschwerdeführer brachten vor, dass das Verfahren unverhältnismäßig lange gedauert habe (bisher mehr als 13 Jahre), und dass die Gründe, die die Kommission für die Verzögerung angegeben habe, nicht glaubwürdig gewesen seien und sich im Laufe der Jahre geändert hätten. Den Beschwerdeführern wurde klar gemacht, dass politische Erwägungen und nationale Einflussnahme den Abschluss des Vertragsverletzungsverfahrens verhindert haben.

14. Während des Treffens mit dem Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten argumentierte die Kommission, dass die Fälle komplex sind und einen Konflikt zwischen dem Recht auf Niederlassungsfreiheit in der EU und Bedenken im Zusammenhang mit der Stadt- und Kreisplanung, einschließlich des Umwelt- und Verbraucherschutzes, beinhalten. Sie wies auch darauf hin, dass die Komplexität des föderalen Systems in Deutschland eine Rolle bei der Verzögerung gespielt habe.

15. Die Kommission räumte ein, dass der Fall zu den bislang längsten Vertragsverletzungsverfahren gehört, da er 2008 eingeleitet wurde. 2017 wurde das Verfahren bis zum rechtskräftigen Urteil in der Rechtssache Visser ausgesetzt. Nachdem das Urteil im Jahr 2018 ergangen war, nahm die Kommission die Fälle wieder auf.

16. Die Kommission stellte jedoch fest, dass die Bundestagswahl 2017 und die Änderung der Ministerportfolios ebenfalls zu der Verzögerung beigetragen haben. Er fügte hinzu, dass er die damit verbundenen Änderungen, wie die Leitlinien der Konferenz der deutschen Raumplanungsminister, weiter analysiert habe.

17. Die Kommission führte auch weitere Schritte auf, die sie während des laufenden Vertragsverletzungsverfahrens unternommen hatte, um sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten das Recht auf Niederlassungsfreiheit einhalten. Im Jahr 2018 veröffentlichte die Kommission eine Mitteilung über den Einzelhandel [8], in der bewährte Verfahren als Orientierungshilfe für die Reformen der Mitgliedstaaten in diesem Sektor sowie ein praktischer Leitfaden [9] für nationale oder regionale Behörden zur Reform des Einzelhandelssektors ermittelt wurden. Die Kommission organisierte auch Workshops und andere Initiativen, darunter auch Interessenträger.

18. Die Kommission argumentierte, dass sie sich bewusst dafür entschieden habe, die Angelegenheit im Dialog mit den Behörden in Deutschland anzugehen, anstatt die formellen Schritte eines Vertragsverletzungsverfahrens zu durchlaufen. Darin heißt es, dass dies „in diesen Fällen nur langsam vorangekommen ist“. 

19.  Die Kommission organisierte eine beträchtliche Anzahl bilateraler Treffen und anderer Arten von Treffen mit den zuständigen Behörden in Deutschland. Dazu gehörte ein Treffen im Januar 2019, an dem die Beschwerdeführer, Bundes- und Landesbehörden in Deutschland und die Kommission (mit Vertretern des Juristischen Dienstes und der Generaldirektion Handel) teilnahmen.

20. Die Kommission erklärte, sie erwarte nicht, das Vertragsverletzungsverfahren in absehbarer Zeit einzustellen, da ihr Dialog mit den Behörden in Deutschland noch nicht abgeschlossen sei und die deutschen Behörden noch einige weitere Schritte zu unternehmen hätten.

21. Die Kommission erklärte, dass es eine Option sein könnte, diesen Fall aus „Gelegenheitsgründen“ abzuschließen. Sie erklärte, dass sie eine solche Entscheidung auch dann treffen könne, wenn sie feststelle, dass das nationale Recht/die nationale Praxis eindeutig nicht mit dem Unionsrecht vereinbar sei. In solchen Fällen werden in dem Abschlussschreiben der Kommission die Rechtslage und die Gründe für ihre Unvereinbarkeit mit dem EU-Recht sowie die besonderen Umstände in einem Mitgliedstaat, die sich für die Einstellung des Verfahrens eignen, dargelegt. Dieses Schreiben kann dann von den Beschwerdeführern im Rahmen einer rechtlichen Anfechtung auf nationaler Ebene verwendet werden. Beschließt ein Beschwerdeführer, einen aus Gelegenheitsgründen abgeschlossenen Fall vor ein nationales Gericht zu bringen, kann das nationale Gericht beschließen, den Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) um Vorabentscheidung zu ersuchen, ein Verfahren, in dem die Kommission regelmäßig tätig wird.

22. In ihrer Stellungnahme zum Kontrollbericht [10] brachten die Beschwerdeführer vor, dass die Kommission trotz der Auffassungen der Kommission zur Komplexität des Falles gegen die geltenden Vorschriften, insbesondere Artikel 258 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV)[11], verstoßen habe. Ist die Kommission der Auffassung, dass ein Mitgliedstaat gegen eine Verpflichtung aus den Verträgen verstoßen hat, sollte sie hierzu eine „mit Gründen versehene Stellungnahme“ abgeben. Die Kommission hat zwei Aufforderungsschreiben übermittelt, in denen sie darauf hinweist, dass sie dies für richtig hält, und es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass sie ihre Auffassung geändert hat. Das Urteil in der Rechtssache Visser hat die rechtliche Bewertung der Kommission nur gestärkt.

23. Nach Ansicht der Beschwerdeführer dienten die von der Kommission in diesem Fall ergriffenen Maßnahmen abgesehen von der Sitzung im Januar 2019 dem Zweck, das Verfahren zu verzögern.

24. Die Beschwerdeführer äußerten sich besorgt über den Hinweis der Kommission, dass sie ihren Fall aus „Gelegenheitsgründen“ abschließen könnte. Während die Kommission auf die Möglichkeit hingewiesen hat, eine rechtliche Anfechtung auf nationaler Ebene einzuleiten, ist sich die Kommission bewusst, dass sie dies bereits getan hat. Die Beschwerdeführer erhoben ihre Vertragsverletzungsbeschwerden, nachdem das Bundesverwaltungsgericht festgestellt hatte, dass die Einschränkungen im deutschen Planungsrecht gerechtfertigt (verhältnismäßig) sind. Sollte das Vertragsverletzungsverfahren aus Opportunitätsgründen eingestellt werden, argumentierten die Beschwerdeführer, dass das deutsche Verwaltungsgericht die Angelegenheit nicht prüfen und ihren Fall nicht an den EuGH weiterleiten werde.

25. Die Beschwerdeführer erklärten auch, dass die Sachbearbeiter der Kommission, die sich mit ihrem Fall befassten, zwar eine gute Kommunikation mit ihnen aufrechterhalten hätten, dass ihnen jedoch seit dem Urteil in der Rechtssache Visser keine Gründe für die anhaltende Verzögerung angegeben worden seien. In diesem Zeitraum hatten sich die einschlägigen Rechtsvorschriften in Deutschland nicht geändert.

Vorläufige Beurteilung des Bürgerbeauftragten

26. Seit der Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens durch die Kommission sind mehr als dreizehn Jahre vergangen, doch konnte sie nicht angeben, wann das Verfahren enden wird. Der Bürgerbeauftragte vertrat die vorläufige Auffassung, dass eine solche erhebliche Verzögerung nicht angemessen ist. Die verschiedenen Argumente, die die Kommission zur Erläuterung der Verzögerung vorgebracht hatte, schienen teilweise kumulativ zu sein und das Ergebnis des eigenen Versäumnisses der Kommission, eine Entscheidung darüber zu treffen, ob sie mit der Angelegenheit fortfährt oder nicht. Nach objektiver Auffassung sind dreizehn Jahre eine unverhältnismäßig lange Zeit, um die administrativen Phasen eines Vertragsverletzungsverfahrens zu bewältigen. Die Verzögerung hatte unbestreitbar negative Auswirkungen auf die Beschwerdeführer.

27. Vor diesem Hintergrund stellte die Bürgerbeauftragte fest, dass es der Kommission obliegt, über die nächste Stufe dieses Vertragsverletzungsverfahrens zu entscheiden, und forderte die Kommission auf, dies ohne weitere ungerechtfertigte Verzögerung zu tun.

Antwort der Kommission auf die vorläufige Bewertung des Bürgerbeauftragten und Stellungnahme der Beschwerdeführer zu dieser Antwort

28. Die Kommission verwies auf ihre jüngsten Maßnahmen in Bezug auf Vertragsverletzungsverfahren der Beschwerdeführer. Nach dem Treffen mit dem Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten im März 2022 traf die Kommission im April 2022 online mit den deutschen Behörden zusammen. Im Mai 2022 übermittelte die Kommission der deutschen Regierung eine Liste detaillierter Fragen zu den Leitlinien für Ausnahmeverfahren, die von der deutschen Konferenz der Raumplanungsminister im Dezember 2020 herausgegeben wurden. Im August 2022 antwortete die deutsche Regierung. In der Zwischenzeit erörterte die Kommission die Fälle im Juli 2022 mit der deutschen Regierung. Im September und Oktober 2022 führte die Kommission einen weiteren Austausch mit den deutschen Behörden. Die Kommission hatte auch weitere Kontakte zu den Beschwerdeführern und plante im Oktober 2022 ein Treffen mit ihnen.

29. Ziel all dieser Sitzungen und des Austauschs war es, Informationen zu sammeln, um bis Anfang 2023 einen Beschluss über das Vertragsverletzungsverfahren zu fassen.

30. Nach Ansicht der Kommission gibt es verschiedene Gründe für die Verzögerung.

31. Insbesondere sind die Fälle aufgrund zweier widersprüchlicher Interessen rechtlich kompliziert und politisch heikel: das wirtschaftliche Interesse der Niederlassungsfreiheit im Einzelhandel und Ziele von öffentlichem Interesse wie Umweltschutz, Verbraucherschutz und sozialer und territorialer Zusammenhalt. Die Fälle stehen im Zusammenhang mit laufenden politischen Debatten über Stadterneuerung, Landnutzung, Verkehrspolitik und Klimaschutz sowie nachhaltige Entwicklung. In Deutschland (wie in anderen föderalen EU-Mitgliedstaaten) liegt der Regulierungsrahmen für den Einzelhandel in der Zuständigkeit der Länder, während die Kommunen bei der Anwendung dieses Rahmens über eine gewisse Autonomie verfügen.

32. Die Kommission betonte, dass sie die Frage der Einzelhandelsniederlassung in verschiedenen Mitgliedstaaten ständig verfolgt hat. Die Situation in der EU ist sehr komplex und umfasst verschiedene Vorschriften und Vorschriften auf nationaler, regionaler und manchmal lokaler Ebene.

33. Die Kommission bekräftigte, dass die Verzögerung zum Teil darauf zurückzuführen sei, dass die Ergebnisse der Gerichtsverfahren [12] und die Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie (die bis 2010 vollständig umgesetzt werden sollte) abgewartet werden müssten.

34. Die Kommission wies ferner darauf hin, dass Deutschland vor dem Visser-Urteil die Auffassung der Kommission bestritten habe, dass sich die deutsche Regierung seit dem Urteil „konstruktiv“ verpflichtet habe, den von der Kommission geäußerten Bedenken Rechnung zu tragen. Diese Diskussionen waren komplex und zeitaufwändig.

35. Obwohl die Änderung des Rechtsrahmens während dieser Diskussionen unrealistisch sei, biete die Stärkung des bestehenden Instruments für Ausnahmeverfahren nach deutschem Recht in der Praxis „ein gewisses Potenzial für eine bessere Einhaltung des EU-Rechts“ des deutschen Rechtsrahmens für Einzelhandelseinrichtungen. Die Kommission ist fest entschlossen, aktiv mit den deutschen Behörden zusammenzuarbeiten, um ein tragfähiges System für Einzelhandelseinrichtungen zum Nutzen von Wirtschaftsteilnehmern wie den Beschwerdeführern zu entwickeln.

36. Die Kommission widerspricht dem Vorbringen der Beschwerdeführer, sie habe gegen Artikel 258 AEUV verstoßen, weil sie zur Abgabe einer mit Gründen versehenen Stellungnahme verpflichtet gewesen sei. Der EuGH hat stets anerkannt, dass die Kommission bei der Entscheidung, ob und wann ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet oder ein Fall an den EuGH verwiesen wird, über einen Ermessensspielraum verfügt. Die Kommission kann einen Fall aus „Gelegenheitsgründen“ abschließen, obwohl ein nationales Recht oder eine nationale Praxis eindeutig nicht mit dem EU-Recht vereinbar ist. Die Kommission ist nicht verpflichtet, eine mit Gründen versehene Stellungnahme abzugeben, selbst wenn sie der Auffassung ist, dass ein Mitgliedstaat gegen eine Verpflichtung aus den Verträgen verstoßen hat.

37. Die Beschwerdeführer begrüßten die Maßnahmen der Kommission nach ihrem Treffen mit dem Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten im März 2022. Die Kommission kam jedoch erst im September 2022 wieder mit den Beschwerdeführern in Kontakt.

38. Die Beschwerdeführer stimmen mit der Kommission darin überein, dass die Fälle rechtlich komplex sind. Sie argumentierten jedoch, dass entweder die deutschen Gesetze mit dem Recht auf Niederlassungsfreiheit im Einklang stünden oder nicht. Da die Kommission zwei Aufforderungsschreiben übermittelt hat, war die Auffassung der Kommission klar, noch bevor die beiden Urteile des EuGH ihren rechtlichen Standpunkt untermauerten. Die Beschwerdeführer räumten ein, dass die Kommission bei der Behandlung von Vertragsverletzungsverfahren über einen Ermessensspielraum verfügt. Wenn sie jedoch der Auffassung ist, dass ein klarer Verstoß gegen die Grundfreiheiten vorliegt, muss sie den Rechtsverstoß in ihrer Ermessensentscheidung beurteilen, was sie im vorliegenden Fall nicht getan hat.

39. Die Beschwerdeführer erklärten, dass sie sich in Bezug auf ihre Fälle bereits an die deutschen Gerichte gewandt hätten, das Bundesverwaltungsgericht jedoch beschlossen habe, den Fall nicht an den EuGH zu verweisen. Würde die Kommission ihren Fall aus Opportunitätsgründen abschließen, würde sie in Anbetracht dessen, dass die Angelegenheit von den nationalen Gerichten besser geregelt würde, im Wesentlichen akzeptieren, dass das Recht auf Niederlassungsfreiheit untergraben würde. Dies würde die Glaubwürdigkeit der Kommission als „Hüterin der Verträge“ untergraben.

40. Die Beschwerdeführer sind besorgt über die Auffassung der Kommission, dass eine verstärkte Anwendung von Ausnahmeverfahren die Einhaltung des EU-Rechts gewährleisten könnte. In ihren Beschwerden an die Kommission erklärten die Beschwerdeführer, dass die Anforderungen der Ausnahmeregelungsverfahren unklar seien und die für die Gewährung der Ausnahmeregelung zuständige Behörde über einen uneingeschränkten Ermessensspielraum verfüge. Eine Änderung der Ausnahmeklausel ändert nichts an der Situation nach deutschem Raumordnungsrecht, wenn die Antragsteller keinen Anspruch auf eine Ausnahme von den unionsrechtswidrigen Verordnungen haben. Es ist daher schwer vorstellbar, wie das Ausnahmeverfahren die Einhaltung in der Praxis gewährleisten kann.

Endgültige Bewertung des Bürgerbeauftragten

41. Die Kommission hat mitgeteilt, dass sie bis Anfang 2023 eine Entscheidung über die Vertragsverletzungsverfahren der Beschwerdeführer treffen wird. Wenn dies der Fall ist, wird es fast 14 Jahre her sein, seit die erste Beschwerde eingereicht wurde. Während die Kommission in diesem Zeitraum sicherlich nicht untätig war, hält die Bürgerbeauftragte an ihrer vorläufigen Feststellung fest, dass diese Verzögerung im Hinblick auf die fragliche Angelegenheit nicht angemessen ist. Bei all ihren Tätigkeiten muss die Kommission die Grundsätze der guten Verwaltung beachten, zu denen auch die Anforderung gehört, dass Entscheidungen innerhalb eines angemessenen Zeitraums getroffen werden müssen.

42. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die von der Kommission angeführten Gründe für die Verzögerung hauptsächlich der Kommission zuzuschreiben sind. Die Kommission argumentierte, dass die Zeit, die sie für die Bearbeitung dieses Vertragsverletzungsverfahrens benötigt, auf die komplexe Rechtslage und die nationale Politik zurückzuführen sei. Natürlich sind die rechtlichen Besonderheiten der EU-Bundesländer für die Kommission nicht neu, und über einen Zeitraum von 13 Jahren kann sich die nationale politische Landschaft mehrmals ändern. Diese Realität sollte in der Strategie der Kommission zur Behandlung eines Vertragsverletzungsverfahrens berücksichtigt werden. Darüber hinaus verfügt das Personal der Kommission, das sich mit Vertragsverletzungsbeschwerden befasst, über beträchtliches juristisches Fachwissen und sollte in der Lage sein, die komplexen rechtlichen Angelegenheiten innerhalb eines angemessenen Zeitraums zu bearbeiten.

43. Der Bürgerbeauftragte erkennt jedoch an, dass die Kommission in dem Zeitraum, in dem sie sich mit diesem Verfahren befasst hat, eine Reihe von Maßnahmen ergriffen hat. Dazu gehörten die Maßnahmen, mit denen sichergestellt werden sollte, dass andere Mitgliedstaaten das Recht der EU auf Niederlassungsfreiheit achten (dazu gehörten die Kommunikation, Leitlinien und Workshops) und der direkte Dialog mit den deutschen Behörden, der im Zuge der Untersuchung des Bürgerbeauftragten deutlich intensiviert wurde.  Der Bürgerbeauftragte ist ferner der Auffassung, dass die Kommission berechtigt war, zu entscheiden, das Ergebnis der beiden oben genannten Gerichtsfälle abzuwarten [13], obwohl die einjährige Aussetzung des Vertragsverletzungsverfahrens in Erwartung des Ergebnisses des Visser-Falls [14] langwierig erscheint.

44. Die Kommission erklärte, dass die Verzögerung zum Teil auf ihre Entscheidung zurückzuführen sei, den Dialog mit den Behörden in Deutschland fortzusetzen, anstatt förmliche Schritte im Vertragsverletzungsverfahren zu unternehmen. Die Kommission hat sich zwar verpflichtet, nach Möglichkeit den Dialog zu nutzen, um die Mitgliedstaaten davon zu überzeugen, ihre nationalen Rechtsvorschriften mit dem EU-Recht in Einklang zu bringen, hat sich aber auch zum Ziel gesetzt, Vertragsverletzungsbeschwerden und -verfahren rechtzeitig zu behandeln.[15] Natürlich kann ein solcher Dialog nicht als Rechtfertigung für eine unangemessene Verzögerung in den administrativen Phasen eines Vertragsverletzungsverfahrens herangezogen werden.

45. Der Bürgerbeauftragte kommt zu dem Schluss, dass die Kommission die dreizehn Jahre, die sie für die Bearbeitung der administrativen Phasen des Vertragsverletzungsverfahrens aufgewendet hat, nicht rechtfertigen konnte. Das ist Missstand in der Verwaltungstätigkeit. Da die Kommission ankündigte, Anfang 2023 einen Beschluss zu fassen, hat die Bürgerbeauftragte beschlossen, dass die Abgabe einer Empfehlung keinen Zweck erfüllen würde.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Feststellung ab:

Die Kommission konnte die dreizehn Jahre, die sie für die administrativen Phasen des Vertragsverletzungsverfahrens aufgewendet hatte, nicht rechtfertigen. Das ist Missstand in der Verwaltung.

Angesichts der Zusage der Kommission, Anfang 2023 einen Beschluss zu fassen, fordert die Bürgerbeauftragte sie auf, bis Ende März 2023 Bericht zu erstatten.

Die Beschwerdeführer und die Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

Emily O'Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, 16.12.2022

[1] Solche Einrichtungen sind verboten, wenn ein Einzelhandelsprojekt a) es wird erwartet, dass mehr als 30 % seines Umsatzes mit Kunden erzielt werden, die außerhalb der Stadt und ihrer Umgebung leben („Kongruenzprinzip“); Es wird erwartet, dass b) 10 % oder mehr des Umsatzes der etablierten Einzelhändler ablenkt („Grundsatz der Nichtbeeinträchtigung“) und c) seine Verkaufsfläche in einem bestimmten Prozentsatz dem „stadtzentrumsrelevanten Sortiment“ wie Lampen, Teppichen, Küchenartikeln usw. gewidmet ist („Integrationsgrundsatz“). Die Bedingung (c) bezieht sich auf das politische Ziel, die Stadtzentren zu schützen, während die Bedingungen (a) und (b) wirtschaftliche Bedenken betreffen.

[2] Das Recht auf Niederlassungsfreiheit ist in Artikel 49 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union verankert.

[3] Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32006L0123

[4] Weitere Informationen über EU-Vertragsverletzungsbeschwerden und -verfahren: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/applying-eu-law/verletzungsverfahren_en

[5] Das Urteil betraf kommunale Zonenpläne, die ein Verbot des Einzelhandels mit Waren implizierten, bei denen es sich nicht um sperrige Waren (wie Schuhe und Kleidung) in einer geografischen Zone außerhalb des Stadtzentrums handelte. Ziel des Verbots war es, die Lebensfähigkeit des Stadtzentrums der Gemeinde aufrechtzuerhalten und im Interesse einer guten Stadt- und Kreisplanung zu vermeiden, dass es in der Stadt freie Räumlichkeiten gibt. Der EuGH bestätigte, dass Einzelhandel ist eine Dienstleistung und fällt in den Anwendungsbereich der Dienstleistungsrichtlinie; die Dienstleistungsrichtlinie gilt für Einzelhandelseinrichtungen unabhängig davon, wie die Mitgliedstaaten sie regulieren (z. B. durch Planungsvorschriften); Das Verbot des Verkaufs nicht voluminöser Güter außerhalb der Innenstadt stellt eine Gebietsbeschränkung im Sinne der Dienstleistungsrichtlinie dar (Artikel 15 Absatz 2 Buchstabe a); Der Schutz des Stadtzentrums kann einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses darstellen, sofern die Voraussetzung der Nichtdiskriminierung, der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit erfüllt ist.

C-31/16 Visser gegen Raad van de gemeente Appingedam https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=175926&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8852906

[6] Der Kontrollbericht ist abrufbar unter https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/inspection-report/de/158614 .

[7] Die vorläufigen Feststellungen des Bürgerbeauftragten sind abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/158615

[8] Ein europäischer Einzelhandel für das 21. Jahrhundert https://eur-lex.europa.eu/legal-content/de/ALL/?uri=CELEX%3A52018DC0219

[9] Praktischer Leitfaden zur Förderung der Revitalisierung und Modernisierung des kleinen Einzelhandels https://op.europa.eu/de/publication-detail/-/publication/d606c517-4445-11e8-a9f4-01aa75ed71a1/language-de

[10] Bericht über das Treffen zwischen der Kommission und dem Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten und die Einsichtnahme in die Dokumente der Kommission.

[11] Artikel 258 AEUV ist die Rechtsgrundlage für Vertragsverletzungsverfahren.

[12] Neben der Rechtssache Visser erwähnte sie die Rechtssache C-400-08 Kommission/Spanien: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-400/08 .

[13] Der Bürgerbeauftragte hat zuvor die Auffassung vertreten, dass es angemessen ist, dass die Kommission das Ergebnis eines damit zusammenhängenden Gerichtsverfahrens abwartet, bevor sie die nächsten Schritte in einem Vertragsverletzungsverfahren unternimmt: Beschluss in den Fällen 1234/2016/EIS, 1241/2016/EIS, 1717/2016/EIS und 1841/2016/EIS https://www.ombudsman.europa.eu/de/de/decision/de/80471.

[14] Aus den geprüften Dokumenten geht hervor, dass die Kommission nach dem Urteil in der Rechtssache Visser im Jahr 2018 wieder aktiv wurde. Dazu gehörten die Abhaltung interner Sitzungen und der Austausch mit den deutschen Behörden in den Jahren 2020 und 2021.

[15] In der Mitteilung der Kommission „EU-Recht: Bessere Ergebnisse durch bessere Anwendung“: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG&toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC