Hintergrund der Beschwerde

1. Mit dem Allgemeinen Präferenzsystem (APS) der EU ^[1] werden Einfuhrzölle für Waren, die aus schutzbedürftigen Entwicklungsländern auf den EU-Markt gelangen, abgeschafft. Dies hilft Entwicklungsländern, Armut zu lindern und Arbeitsplätze zu schaffen. Das APS beruht auf internationalen Werten und Grundsätzen, einschließlich der Arbeits- und Menschenrechte.

2. Im Oktober 2016 schrieben vier Gewerkschaftsorganisationen an die Europäische Kommission und behaupteten, dass Bangladesch seinen Verpflichtungen im Bereich der grundlegenden Arbeitnehmerrechte nicht nachgekommen sei. Sie wiesen auf sehr ernste Fragen hin und forderten die Kommission nachdrücklich auf, diese Angelegenheit im Rahmen des APS zu untersuchen.

3. Unzufrieden mit der Tatsache, dass die Kommission keine Untersuchung eingeleitet hatte, wandten sich der Internationale Gewerkschaftsbund, die Clean Clothes Campaign und die HEC-NYU EU Public Interest Clinic im Juni 2018 an den Bürgerbeauftragten.

Die Untersuchung

4. Die Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung darüber ein, dass die Kommission auf das Schreiben der Gewerkschaften vom 4. Oktober 2016 nicht geantwortet hatte, und forderte sie auf, zu erläutern, warum sie im Fall Bangladesch keine Maßnahmen ergriffen hatte (Beschwerde Nr. 1056/2018/MMO). Die Kommission antwortete am 16. Oktober 2018. Die Beschwerdeführer äußerten sich zu dieser Antwort und führten einen weiteren Austausch mit der Kommission über die damit verbundenen Fragen. Am 8. Juli 2019 reichten die Beschwerdeführer eine zweite Beschwerde beim Bürgerbeauftragten ein (Fall 1369/2019/MMO) in Bezug auf den Inhalt der Antwort der Kommission. Beide Beschwerden werden im Rahmen dieser Untersuchung gemeinsam behandelt.

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

5. Die Beschwerdeführer brachten vor, dass Bangladesch die völkerrechtlich garantierten grundlegenden Arbeitnehmerrechte nicht achtet. Die Kommission sollte dies mit den ihr nach der APS-Verordnung zustehenden Befugnissen untersuchen.^[2] Insbesondere vertraten die Beschwerdeführer die Auffassung, dass die Kommission es versäumt habe, das Verfahren nach Artikel 19 der APS-Verordnung zur vorübergehenden Aufhebung der günstigen Zollregelung für Bangladesch einzuleiten. Sie machten dabei geltend, dass die Kommission willkürlich gehandelt habe und nicht überzeugend erklärt habe, warum sie das Verfahren nicht eingeleitet habe. Die Beschwerdeführer kritisierten ferner die von der Kommission für solche Fälle eingerichteten Verfahren, einschließlich der Möglichkeit für interessierte Parteien, Stellungnahmen abzugeben.

6. In ihren Antworten erklärte die Kommission:

•  Er teilt die Bedenken der Beschwerdeführer, dass die Länder, die von den Handelspräferenzen der EU profitieren, die grundlegenden Menschen- und Arbeitnehmerrechte achten müssen. Um jedoch die Chancen auf Einhaltung der Vorschriften zu maximieren, sollten alle verfügbaren Kanäle des Engagements genutzt werden, bevor Handelspräferenzen zurückgezogen werden. Die teilweise oder vollständige Rücknahme der Handelspräferenzen sollte ein letztes Mittel sein, auch weil es sich bei den betroffenen Ländern um die am wenigsten entwickelten Länder handelt.
•  Aufgrund ernster Menschenrechtsbedenken hat sie ihre Beziehungen zu Bangladesch, Myanmar und Kambodscha intensiviert. Ziel ist es, alle Kanäle - einschließlich des bilateralen Handels und des politischen Dialogs sowie spezieller Überwachungsmissionen - zu nutzen, um Bangladesch dazu zu bringen, arbeitsrechtliche Fragen anzugehen. Die Möglichkeit, den Prozess des Entzugs von Präferenzen einzuleiten, bleibt offen. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt ist die Kommission jedoch der Auffassung, dass es angemessener ist, die Angelegenheit im Wege des Dialogs weiterzuverfolgen.
•  Sie hat die Lage in Bangladesch genau beobachtet. Sie hat mehrere Treffen mit den Behörden Bangladeschs abgehalten, insbesondere im Rahmen des „Compact for Continuous Improvements in Labour Rights and Factory Safety in the Ready-Made Garment and Knitwear Industry in Bangladesh“ (Nachhaltigkeitspakt). Das „verstärkte Engagement“ der Kommission hat einige positive, wenn auch bescheidene Ergebnisse erzielt.
• Die Einleitung eines Widerrufsverfahrens umfasst zwei Phasen:

o Zunächst prüft die Kommission, ob Gründe für die Einleitung des Rücknahmeverfahrens vorliegen. In dieser Phase des „verstärkten Engagements“ führen die Kommission und der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) einen intensiven Dialog mit dem betreffenden Land und überwachen die Lage der Menschen- und Arbeitnehmerrechte auf der Grundlage von Berichten internationaler Überwachungsgremien.

o Gelingt dies nicht, leitet die Kommission das förmliche Rücknahmeverfahren nach Artikel 19 der APS-Verordnung ein. Nur eine Handvoll solcher Verfahren wurden bisher eingeleitet. Die Kommission erklärte, dass sie in der Vergangenheit aufgrund schwerwiegender und systematischer Verletzungen der Arbeitnehmerrechte Präferenzen aus Myanmar und Belarus zurückgezogen habe. Sie leitete auch das Austrittsverfahren für Kambodscha ein - das einzige am wenigsten entwickelte Land, das bisher von einem solchen Verfahren betroffen war.

•  Die Kommission beginnt eine „verstärkte Zusammenarbeit“ mit Ländern wie Bangladesch, wo dies durch die Notwendigkeit des Schutzes der Grundrechte gerechtfertigt ist. Ein verstärktes Engagement umfasst eine genaue Überwachung der Bewertungen der einschlägigen internationalen Organisationen, einschließlich der Vereinten Nationen (VN) und der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO), sowie einen verstärkten Dialog mit den zuständigen Ministerien, der Zivilgesellschaft und anderen Partnerländern. Die Kommission nutzt alle Kommunikationskanäle, um auf Reformen zu drängen. Sie kann auch Überwachungs- oder Sondierungsmissionen einleiten. Der Prozess wird immer an die besondere Situation des betreffenden Landes angepasst, so dass er für jedes dieser Länder einen anderen Ansatz verfolgt hat.
•  Bei ihrer Bewertung stützt sich die Kommission in erster Linie auf die Empfehlungen und Schlussfolgerungen internationaler Organisationen wie der Vereinten Nationen und der IAO. Diese Informationsquellen erleichtern eine objektive und transparente Bewertung der Einhaltung der einschlägigen internationalen Übereinkommen. Die Kommission stützt sich jedoch auch auf andere Quellen, einschließlich Informationen der Zivilgesellschaft und der Sozialpartner, soweit diese korrekt und zuverlässig sind.
•  Wenn die Kommission entscheidet, ob sie das Rücknahmeverfahren einleitet, konsultiert sie die Mitgliedstaaten weiter. Ferner wird geprüft, i) ob konstruktive Dialogbemühungen keine zufriedenstellenden Ergebnisse zeitigen und ii) welche negativen wirtschaftlichen, sozialen und menschlichen Folgen die mögliche Rücknahme von Handelspräferenzen hätte. Entscheidungen über die Einleitung des Austrittsverfahrens werden auf der Grundlage der Bestimmungen der APS-Verordnung und im Einklang mit den in der Mitteilung „Handel für alle“ ^[3], dem Zweijahresbericht 2018 über das APS und den einschlägigen Vorschriften der Welthandelsorganisation angekündigten Kriterien getroffen.
•  Bei ihrer Bewertung berücksichtigt die Kommission die Stellungnahmen Dritter. Die Kommission ist offen für den Dialog mit der Zivilgesellschaft und würdigt ihre Beiträge. Die Kommission nimmt solche Stellungnahmen entgegen und prüft sie, beantwortet auch Schreiben, organisiert Sitzungen und erörtert regelmäßig APS-Angelegenheiten, auch im Rahmen regelmäßiger zivilgesellschaftlicher Dialoge. Sie wendet sich bei Überwachungsmissionen routinemäßig an Organisationen der Zivilgesellschaft. Dritte erhalten eine formalisierte Rolle, sobald die Kommission beschlossen hat, ein Rücknahmeverfahren einzuleiten. Sie können Informationen und Beweismittel vorlegen, Akteneinsicht erhalten und an mündlichen Anhörungen teilnehmen.
•  Auf das Schreiben der Beschwerdeführer vom Oktober 2016 hin hielt die Kommission ein Treffen mit ihnen ab. Während des Treffens erläuterte die Kommission, wie sie mit Bangladesch zusammenarbeitet und welche Maßnahmen sie ergriffen hat, um die Bedenken der Beschwerdeführer auszuräumen.

7. Die Beschwerdeführer bekräftigten ihre Besorgnis über die Lage in Bangladesch. Sie äußerten Zweifel, ob die Fortsetzung des politischen Dialogs zu konkreten Ergebnissen führen könnte. Ihrer Ansicht nach wurden keine nennenswerten Fortschritte erzielt, und Bangladesch hat es versäumt, seine Verpflichtungen aus dem Nachhaltigkeitspakt innerhalb der geltenden Fristen umzusetzen. Die Beschwerdeführer brachten vor, Bangladesch verstoße damit gegen die klaren Bestimmungen der APS-Verordnung in Bezug auf Arbeitnehmer- und Menschenrechte. Folglich ist die Kommission ihrer Pflicht nicht nachgekommen, indem sie das Rücknahmeverfahren nicht eingeleitet hat.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

8. Der Bürgerbeauftragte kann keine Stellungnahme zur Lage der Menschen- und Arbeitnehmerrechte in Bangladesch und zur Einhaltung der APS-Verordnung durch Bangladesch abgeben. Es ist Sache der Kommission, diese Fragen zu prüfen. Der Bürgerbeauftragte darf nur mögliche Missstände in der Verwaltungstätigkeit der Kommission untersuchen.

9. Daher sollte im Rahmen dieser Untersuchung festgestellt werden, ob die Kommission ihre Maßnahmen und die von ihr eingerichteten Verfahren angemessen erläutert hat.

10. Artikel 19 der APS-Verordnung sieht das Austrittsverfahren als Option vor, wenn die Kommission der Auffassung ist, dass ein Land gegen die in der Verordnung genannten Grundsätze verstößt.^[4] Nach der Rechtsprechung der EU ist die Kommission jedoch nicht verpflichtet, das Austrittsverfahren einzuleiten, wenn sie mögliche Verstöße feststellt.^[5]

11. Nach Artikel 19 der APS-Verordnung ist die Kommission befugt, das Rücknahmeverfahren einzuleiten, wenn sie „ausreichende Gründe“dafür feststellt. Es wird jedoch nicht klar definiert, was unter „ausreichenden Gründen“ zu verstehen ist oder nach welchen Kriterien die Kommission dies zu beurteilen hat. Wichtig ist, dass sie nicht festlegt, unter welchen Umständen die Kommission auf das Rücknahmeverfahren zurückgreifen sollte.

12. Die Entscheidung, ob ein Rücknahmeverfahren eingeleitet werden soll, beinhaltet komplexe politische Urteile. Daher verfügt die Kommission über einen weiten Ermessensspielraum bei der Entscheidung, wann dies zu tun ist.

13. Allerdings ist der Bürgerbeauftragte seit langem der Ansicht, dass dies nicht bedeutet, dass die Organe der Union willkürlich vorgehen können, wenn sie über einen weiten Ermessensspielraum verfügen. Nach den Grundsätzen einer guten Verwaltung müssen sie ihr Ermessen objektiv ausüben und Entscheidungen auf der Grundlage einer umfassenden Berücksichtigung aller Umstände eines bestimmten Falles treffen. Darüber hinaus müssen die EU-Organe in der Lage sein, ihre Entscheidung überzeugend zu erklären.

14. Die Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass angesichts der Vielfalt der Umstände, die von den in Artikel 19 der APS-Verordnung genannten Grundsätzen abgedeckt werden, und der unterschiedlichen Situationen in den Ländern, die das APS in Anspruch nehmen, der von Fall zu Fall gewählte Ansatz der Kommission angemessen und gerechtfertigt ist. Die Tatsache, dass die Kommission in bestimmten Fällen Präferenzen zurückgezogen hat, macht deutlich, dass sie bereit ist, von dieser wichtigen Sanktion Gebrauch zu machen, wenn sie sie für gerechtfertigt hält.

15. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Beschwerdeführer nicht wollen, dass die Kommission Handelssanktionen verhängt. Stattdessen möchten sie, dass die Kommission das Austrittsverfahren als weiteren Anreiz nutzt, um Bangladesch zur Einhaltung seiner internationalen Verpflichtungen, insbesondere in Bezug auf Arbeitnehmerrechte, zu bewegen. Die Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass die Erläuterungen der Kommission, warum sie bisher der Auffassung war, dass es nicht gerechtfertigt wäre, ein Austrittsverfahren gegen Bangladesch einzuleiten, angemessen sind.

16. In diesem Fall findet der Bürgerbeauftragte keine Hinweise auf Missstände in der Verwaltungstätigkeit der Kommission bei der Ausübung ihres Ermessens oder darauf, dass ihre Maßnahmen in Bezug auf Bangladesch willkürlich sind und mit ihrem Ansatz in anderen Fällen (Myanmar, Belarus, Kambodscha) unvereinbar sind.

17. Die Kommission teilt eindeutig die Bedenken der Beschwerdeführer und bemüht sich aktiv darum, die Achtung der Grundrechte, einschließlich der Arbeitnehmerrechte, in Bangladesch zu fördern. Obwohl dieser Prozess langwierig sein mag, obliegt es der Kommission zu bestimmen, wie dies im Rahmen des APS am besten erreicht werden kann.

18. Der Bürgerbeauftragte ist auch zufrieden mit den Erläuterungen der Kommission zur Beteiligung der Zivilgesellschaft an diesem Prozess und damit, dass die Kommission die Beiträge der Zivilgesellschaft berücksichtigt.

19. Dementsprechend schließt der Bürgerbeauftragte diese Untersuchung mit der Feststellung ab, dass kein Missstand in der Verwaltungstätigkeit vorliegt.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Schlussfolgerung ab:

Angesichts der von der Kommission vorgelegten detaillierten Darstellung der von ihr ergriffenen Maßnahmen stellt der Bürgerbeauftragte in diesem Fall keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit fest.

Der Beschwerdeführer und die Europäische Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

Emily O'Reilly

Europäischer Bürgerbeauftragter

Straßburg, den 24.3.2020

[1] Siehe: https://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/development/generalised-scheme-of-preferences/ (Handel/Politik/Länder und Regionen/Entwicklung/allgemeine Präferenzregelung)

[2] Verordnung (EU) Nr. 978/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über ein Schema allgemeiner Zollpräferenzen und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 732/2008 des Rates: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1581002553929&uri=CELEX:02012R0978-20190101.

[3] Handel für alle ist ein Strategiepapier, das 2014 von der Kommission veröffentlicht wurde und in dem ihr Ansatz für die EU-Handelspolitik dargelegt wird: https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2015/october/tradoc_153846.pdf.

[4] Artikel 19 der APS-Verordnung:

„1. Die Präferenzregelung ... kann für alle oder bestimmte Erzeugnisse mit Ursprung in einem begünstigten Land aus einem der folgenden Gründe vorübergehend zurückgenommen werden:

a) schwerwiegende und systematische Verletzung der Grundsätze, die in den in Anhang VIII Teil A aufgeführten Übereinkommen niedergelegt sind; ...

3. Ist die Kommission der Auffassung, dass hinreichende Gründe vorliegen, die eine vorübergehende Rücknahme der im Rahmen einer Präferenzregelung ... gewährten Zollpräferenzen auf der Grundlage der in Absatz 1 ... genannten Gründe rechtfertigen, so erlässt sie einen Durchführungsrechtsakt, um das Verfahren für die vorübergehende Rücknahme nach dem Beratungsverfahren ... einzuleiten.“(Hervorhebung hinzugefügt).

[5] Siehe Rechtssache T-338/14, Beschluss vom 27. Januar 2015, Unione Nazionale Industria Conciaria (UNIC)/Europäische Kommission - Nichtigkeitsklage betreffend die Zurückweisung des Antrags auf vorübergehende Rücknahme der allgemeinen Zollpräferenzen für behandeltes und teilweise behandeltes Leder mit Ursprung in Indien, Pakistan und Äthiopien, Rn. 25: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-338/14&language=DE.