Baggrund

1. Sagen vedrører EIB's afslag på at give aktindsigt i tre sæt mødereferater fra direktionen.

2. En civilsamfundsorganisation havde anmodet om aktindsigt i dette referat for at få oplysninger om EIB’s drøftelser om en eventuel medfinansiering af et biomassekraftværk i Spanien (herefter »Curtis Biomass Power Generation Plant«).

3. Efter EIB's afslag klagede civilsamfundsorganisationen sammen med to andre til Den Europæiske Ombudsmand.

4. Denne klage er et sekundært punkt i en klageskrivelse vedrørende mulige forbedringer af EIB's aktive offentliggørelse af »miljøoplysninger« i henhold til Århusreglerne ^[1]. Af hensyn til klarheden og den proceduremæssige fleksibilitet registrerede Ombudsmanden tre særskilte undersøgelser ^[2] på grundlag af denne klageskrivelse.

5. Dette klagepunkt vedrører specifikt EIB’s begrundelse for ikke at give aktindsigt i mødereferatet.

Vurdering ^[3]

Årsagerne til ikke at offentliggøre referatet

6. I sin bekræftende afgørelse om afslag på aktindsigt i mødereferatet anførte EIB følgende begrundelse. Under henvisning til sine administrative regler for behandling af begæringer om aktindsigt ^[4] bekræftede EIB i sit oprindelige svar konklusionen om, at offentliggørelse af dokumenterne ville være til alvorlig skade for EIB's beslutningsproces:

a) De pågældende dokumenter var beregnet til intern brug som led i de indledende konsultationer og drøftelser i EIB.

Deres offentliggørelse ville afsløre de oplysninger, overvejelser og udtalelser, som [forvaltningsudvalget] har undersøgt eller givet udtryk for, eller som er blevet udvekslet mellem [forvaltningsudvalget] og EIB’s tjenestegrene.

c) En sådan offentliggørelse ville fratage EIB's ledelse og tjenester det nødvendige "tænkerum", hvor de involverede personer og organer har tillid til, at de kan kommunikere frit, udtrykke en ærlig faglig vurdering og handle uafhængigt.

d) Det var ligeledes med rette, at det i det oprindelige svar blev konkluderet, at udbredelsen af oplysningerne i dokumenterne ville være til skade for projektiværksætternes og de identificerbare tredjeparters forretningsmæssige interesser i forbindelse med de mange finansieringstransaktioner, som dokumenterne henviser til.

Med hensyn til sådanne kommercielle oplysninger anførte EIB specifikt, at "[d]enne information vedrører bl.a. finansieringskontraktvilkår, rentesatser, risikoprisfastsættelse, værdipapirer og garantier, spreadkurver, lånebeløb og budgetbevillinger. Hvis disse oplysninger offentliggøres, vil de give offentligheden, herunder investorer og konkurrenter, privilegerede finansielle oplysninger om de pågældende virksomheder. Disse oplysninger vil påvirke markedsaktørernes beslutninger og de berørte virksomheders konkurrencemæssige stilling. Da nogle af de berørte virksomheder er børsnoterede selskaber, kan fremlæggelse af oplysninger desuden påvirke deres aktiekurser. Vi bemærker i denne forbindelse, at forordning (EU) nr. 596/2014 om markedsmisbrug (i det følgende benævnt "MAR") sanktionerer uretmæssig videregivelse af intern viden såsom ikkeoffentlig viden, der direkte eller indirekte vedrører en udsteder, og som, hvis den blev offentliggjort, sandsynligvis ville have en betydelig indvirkning på kursen på finansielle instrumenter.

Endelig nævnte EIB, at det af hensyn til privatlivets fred ikke var muligt at offentliggøre navnene på enkeltpersoner ^[5].

7. Korrespondancen indeholdt punkter vedrørende de gældende regler. Ombudsmanden finder det ikke nødvendigt i denne sag at foretage en endelig vurdering af dette spørgsmål. EIB behandler begæringer om aktindsigt på grundlag af sin "gennemsigtighedspolitik", som EIB har vedtaget inden for de gældende traktatrammer.

Undtagelse fra databeskyttelse

8. EIB meddelte klagerne, at referatet indeholdt visse personoplysninger, og at disse oplysninger ikke kunne videregives.

9. Ombudsmanden bekræfter, at EU anvender en høj standard for beskyttelse af personoplysninger. EIB’s henvisning til databeskyttelse i den foreliggende sag er imidlertid kortfattet og uden kontekstualisering.

10. Forvaltningskomitéens mødereferater synes at være blevet udarbejdet med særlig opmærksomhed på anonymisering. I stedet for at angive de forskellige ansatte i EIB's tjenestegrene, der var til stede på mødet, står der f.eks. i referatet: "Forvaltningsudvalget drøftede forslaget med deltagelse af repræsentanter for CS/PERS, OCCO, OPS, PJ, RM, JU og SG."

11. Personoplysninger synes at være begrænset til navne, og disse synes kun at være fire: tre af de ansatte, der benævnes »sekretærer«^[6], og en af en person, der er involveret i et EIB-finansieret projekt, og hvis udnævnelse i modtagerorganisationen EIB skulle godkende ^[7].

12. De resterende få navne er på medlemmer af EIB's bestyrelse og bestyrelse, som er offentligt tilgængelige og formentlig ikke (i denne forbindelse) fortjener at blive hemmeligholdt som personoplysninger.

13. Selv om dette ikke betyder, at navnene på de tre yngre EIB-medarbejdere og den ene person i den private sektor ikke bør redigeres, bidrager det til at vise, at beskyttelse af personoplysninger alene sandsynligvis ikke vil spille en væsentlig rolle i forbindelse med anmodninger om aktindsigt i mødereferater fra EIB's direktion. Redaktionen af navnene her ville kun have taget et par minutter.

Kommercielle interesser – utilstrækkelig overensstemmelse mellem EIB's skrivelse og referatets indhold

14. Selv om undtagelser generelt skal fortolkes snævert, er retspraksis i henhold til forordning 1049/2001 faktisk relativt generøs med hensyn til beskyttelsen af forretningsmæssige interesser. Ombudsmanden forstår fra EIB, at dette også er tilfældet i bankpraksis.

15. For at gøre det muligt for EIB at opnå den "højest mulige grad af gennemsigtighed" er det vigtigt, at undtagelsen anvendes så stringent og præcist som muligt, herunder at årsagerne til afslaget på aktindsigt skal være specifikke for de pågældende dokumenter.

16. Efter en nøje gennemgang af referatet finder Ombudsmanden, at påberåbelsen af undtagelsen vedrørende kommercielle interesser er kendetegnet ved en vis grad af rutinemæssig begrundelse snarere end resultatet af en dokumentspecifik vurdering.

17. Ombudsmanden har f.eks. ikke i dette referat identificeret "risikoprisfastsættelse, værdipapirer og garantier"eller "spændkurver". Med hensyn til "renter" ser man formuleringer, der henviser til ikke-specifikke renter (f.eks. den sats, der gælder på datoen for kontraktens underskrivelse). Disse synes som sådan at være neutrale og objektive i modsætning til kontraktspecifikke og kontraktligt forhandlede satser for det pågældende projekt.

18. Hovedsætningen i EIB's bekræftende afgørelse begynder desuden med "Disse oplysninger vedrører bl.a....", hvilket giver begrundelsen et usædvanligt bredt anvendelsesområde.

19. Med hensyn til EIB’s bekymring for, at offentliggørelse kunne påvirke aktiekursen for nogle af de selskaber, der er nævnt i referatet, er Ombudsmanden ikke i stand til materielt at bekræfte eller afkræfte en sådan formodning. Henvisningen til denne bekymring er imidlertid formuleret meget generelt »faktisk«. I det mindste bør en hemmeligholdelsesskrivelse angive antallet af virksomheder (pr. sæt referater), for hvilke en sådan bekymring anses for at være relevant.

20. Denne bemærkning synes også at gælde for brevets erklæring om, at "Disse oplysninger vil påvirke markedsaktørernes beslutninger og de berørte virksomheders konkurrencemæssige stilling."

21. Det er også vanskeligt at forstå disse to bekymringer, der præsenteres som fakta, da EIB allerede systematisk offentliggør virksomhedsrelaterede oplysninger på sit websted forud for den endelige beslutning om finansiering af projekter ^[8].

22. Ombudsmanden erkender, at det er vanskeligt at begrunde anvendelsen af en undtagelse fra aktindsigt i dokumenter, da man skal afveje begrundelsen med risikoen for at videregive oplysninger, der anses for fortrolige. Ombudsmanden finder imidlertid, at EIB's forsøg på forklaringer vedrørende forretningsmæssige interesser samlet set giver anledning til en de facto "generel formodning om fortrolighed" for dokumenter af denne art.

23. Hvis EIB's bekymringer delvis hænger sammen med en mere generel bekymring for, at virksomhederne ikke vil samarbejde med den, hvis den offentliggør oplysninger, er det et spørgsmål, der kan undersøges særskilt. Ved anvendelsen af gennemsigtighedsreglerne er et sådant hensyn normalt placeret i forbindelse med beskyttelsen af den pågældende specifikke procedure og ikke i forbindelse med en undtagelse vedrørende forretningsmæssige interesser.

Beskyttelse af beslutningsprocessen – utilstrækkelig overensstemmelse mellem EIB's skrivelse og referatets indhold

24. EIB’s begrundelse for at påberåbe sig denne undtagelse indebærer, at referatet indeholder en eksplicit og dynamisk redegørelse for dialogen mellem direktionen og EIB’s tekniske tjenester.

25. Dette indtryk giver ikke anledning til nærmere undersøgelse. Referaterne er sparsomme, tekniske og skrevet i en neutral stil. EIB's begrundelse for ikke at give oplysninger var derfor vildledende i denne henseende.

26. Ombudsmanden er derfor bekymret over, at EIB i det væsentlige forsøger at etablere en generel de facto-formodning om fortrolighed for alle sådanne protokoller.

27. En automatisk gældende beskyttelse af et "tænkerum" anerkendes ikke generelt i EU's gennemsigtighedsregler eller i den tilknyttede retspraksis ^[9].

28. Ombudsmanden bemærker, at begrundelsen for undtagelsen vedrørende "beslutningsprocessen" er særlig svag og vanskelig at begrunde, når det pågældende dokument vedrører et spørgsmål, hvor den relevante beslutningstagning er afsluttet. Det fremgår af EU's retspraksis, at dokumenter vedrørende afsluttede beslutningsprocedurer som udgangspunkt ikke er fortrolige.

29. Ombudsmanden kan ikke udtale sig endeligt om, præcis hvilke dele af referatet der på datoen for EIB's svar vedrørte spørgsmål, hvor den relevante beslutningsproces var afsluttet ^[10]. Det er op til EIB, når den behandler sådanne anmodninger, at identificere det indhold, der vedrører spørgsmål, hvor den relevante beslutningsproces er afsluttet, og derefter anvende den betydeligt højere standard for åbenhed i forhold til spørgsmål, hvor den tilhørende beslutningsproces stadig er i gang. Dette synes ikke at være sket i denne sag.

Forslag

Ombudsmanden foreslår, at EIB gennemgår begrundelsen i sin "bekræftende afgørelse", herunder den materielle afgørelse om ikke at offentliggøre referatet.

Ombudsmanden opfordrer EIB til at tage hensyn til den tid, der er gået, siden dens afgørelse blev truffet. Eventuelle redigeringer, som EIB nu måtte gennemføre, ville sandsynligvis være betydeligt mindre omfattende, end hvis der var givet adgang i 2019.

EIB opfordres til at reagere på ovennævnte forslag inden udgangen af september 2021.

Emily O'Reilly
Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 8. juni 2021

[1] Konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet (https://unece.org/environment-policy/public-participation/aarhus-konventionen/text) og EU's Århusforordning 1367/2006 (https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2006/1367/oj?locale=en).

[2] Denne sag og 1065/2020 og 1251/2020.

[3] Ombudsmandens vurdering er fokuseret på EIB's anførte grunde til ikke at offentliggøre de pågældende dokumenter. Rapporten fra EIB's klagemekanisme dækkede en række yderligere spørgsmål vedrørende kommunikation og procedure. Det har ikke været nødvendigt at undersøge dem her.

[4] EIB's gennemsigtighedspolitik https://www.eib.org/en/publications/eib-group-transparency-policy#

[5] Ombudsmanden forstår henvisningen til "privatlivets fred" som en henvisning til EU's databeskyttelsesregler.

[6] Protokol fra mødet den 20. marts 2018.

[7] Protokol fra mødet den 9.-13. juli 2018, sidste afsnit, s. 204/2. 

[8] https://www.eib.org/en/projects/pipelines/index.htm?q=&sortColumn=projectStatusDate&sortDir=desc&pageNumber=0&itemPerPage=25&pageable=true&language=EN&defaultLanguage=EN&yearFrom=2000&yearTo=2021&orCountries.region=true&orCountries=true&orSectors=true&orStatus=true&amp

[9] Ombudsmanden er bevidst om, at situationen er meget anderledes i en række EU-medlemsstater, og at EU derfor på en informeret måde har valgt en anden tilgang til aktindsigt.

[10] Som eksempel kan nævnes det specifikke projekt af særlig interesse for de pågældende klagere, og det fremgår, at EIB offentliggjorde projektoplysningerne den 30. maj 2018, dvs. mere end et år før EIB's afgørelse om klagernes genfremsatte begæring. https://www.eib.org/en/registers/all/82180853