Baggrunden for undersøgelsen

(se ordliste)

1. Reaktion på maritime nødsituationer og gennemførelse af eftersøgnings- og redningsoperationer indebærer forpligtelser og procedurer for alle parter, som er fastsat i folkeretten ^[1] Disse forpligtelser gælder også for Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning (Frontex) i forbindelse med dets aktiviteter. Loven (og de internationale retningslinjer afledt af loven) fastsætter bl.a., hvordan nødfasen for både, der opdages på havet ^[2], skal defineres, og hvornår Mayday-opkald og andre nødsignaler skal udsendes ^[3]. Frontex' eftersøgnings- og redningsforpligtelser og overvågningsansvar er også fastsat i EU-retten ^[4] samt i forbindelse med de operationelle planer for »fælles operationer«, som det er involveret i. Disse forpligtelser er blevet mere relevante, da agenturets mandat er blevet udvidet i de seneste år, først i 2016, hvor det blev omdøbt til at omfatte betegnelsen »kystvagt«^[5] og derefter i 2019 ^[6].

2. Hvis en aktivitet, som Frontex har været involveret i, giver anledning til bekymring over potentielle krænkelser af de grundlæggende rettigheder, er den ansvarlige for grundlæggende rettigheder ansvarlig for at udarbejde en "rapport om alvorlige hændelser" (SIR) for at dokumentere hændelsen og om nødvendigt fremsætte henstillinger til Frontex og de berørte myndigheder i medlemsstaterne. Dette vedrører også maritime nødsituationer, som Frontex er involveret i.

3. Frontex gennemfører fælles operationer med EU-medlemsstaternes myndigheder og yder støtte til grænseforvaltning og retshåndhævelse. Som led i disse fælles operationer forpligter Frontex sig til at yde støtte til overvågning af grænseområder og områder før grænsen (herunder til søs) og til at bistå med eftersøgnings- og redningsaktiviteter [7] Som led i de fælles operationer har Frontex maritime aktiver (både) og luftaktiver (både bemandede og fjernstyrede luftfartøjer), som deltager i aktiviteter, der er defineret i »operationsplanen«. Der er aktiver, der samfinansieres med medlemsstaten og gives tilsagn om til en fælles operation, der er aktiver, der finansieres og forvaltes af Frontex, og der er nationale aktiver, der kan modtage samfinansiering, hvis de deltager i aktiviteter under en fælles operation. Frontex' maritime aktiver udvælges i sagens natur til brug i de operationelle områder af fælles operationer, dvs. maritime grænseområder. Sådanne fartøjer har typisk ikke den tekniske kapacitet til at udføre operationer længere væk fra kystfarvande, f.eks. i de bredere SAR-regioner i medlemsstaterne, som dækker internationale farvande.

4. Frontex yder også støtte til medlemsstaterne til overvågning af grænseområder og områder før grænsen gennem det europæiske grænseovervågningssystem (Eurosur)[8]. Gennem Eurosur og på grundlag af »tjenesteanmodninger« fra de deltagende medlemsstater foretager Frontex overvågning fra luften til flere formål ved hjælp af både bemandede luftfartøjer og fjernstyrede luftfartøjer (RPA'er eller droner).[9] Hvor det er relevant, kan Frontex også gøre brug af andre overvågningsteknologier for at tilbyde støtte, f.eks. ved at anmode om satellitbilleder via EU's satellitobservationssystem Copernicus [10].

5.  Frontex' overvågningsaktiviteter fra luften koordineres konstant (24 timer i døgnet, syv dage om ugen) af dets »situationscenter« i Frontex' hovedkvarter i Warszawa (det europæiske overvågningsrum), som er opdelt i et »overvågningscenter« og en »overvågningssektor«.[11] Det europæiske overvågningshold (EST) er ansvarligt for den praktiske koordinering af disse overvågningsaktiviteter. EST omfatter Frontex-personale og eksperter fra nationale myndigheder, herunder eftersøgnings- og redningseksperter udpeget af nationale kystvagter. Frontex' kontor for grundlæggende rettigheder [12] er også repræsenteret i teamet. Beslutninger træffes af EST-teamlederen.

6. Ifølge overvågningsgrupper er mere end 20 000 mennesker døde eller forsvundet på havet i det centrale Middelhavsområde siden 2014. Næsten hver dag dør folk i forsøget på at komme til EU.

7. Den 14. juni 2023 kæntrede og sank et fiskerfartøj (Adriana) med ca. 750 migranter i internationalt farvand ud for Pylos' kyst i Grækenland. I den efterfølgende eftersøgnings- og redningsaktion blev 104 mennesker reddet, og 82 lig blev fundet. De resterende passagerer formodes døde. Selv om der havde været adskillige tidligere skibsvrag af både, der transporterede migranter til Den Europæiske Union, herunder et skibsvrag i Crotone, Italien, den 26. februar 2023, hvor ca. 100 mennesker døde, anses Adrianatragedien for at være den mest dødbringende og fremprovokerede internationalt ramaskrig.

8. Forliset fandt sted i den græske »eftersøgnings- og redningsregion« i det centrale Middelhav, som det græske fælles rednings- og koordinationscenter (RCC) har ansvaret for [13]. Den græske kystvagt (HCG) var til stede ved koordinaterne for Adriana på det tidspunkt. Umiddelbart efter hændelsen blev der rejst spørgsmål om, hvordan HCG gennemførte sin reaktion på den maritime nødsituation, herunder påstande om, at dens handlinger kan have bidraget til kæntringen. Der er forskellige nationale undersøgelser af HCG's rolle, herunder en igangværende undersøgelse foretaget af den græske ombudsmand [14], som blev indledt, efter at HCG besluttede ikke at indlede sin egen interne disciplinære undersøgelse. Der blev imidlertid også rejst spørgsmål om Frontex' rolle.

9.  Om morgenen den 13. juni 2023 blev Frontex kopieret i en meddelelse sendt til det græske RCC af det italienske RCC for søfart, som havde modtaget oplysninger om situationen på båden fra repræsentanter for civilsamfundet, der var i kontakt med bådens besætning. Frontex havde derefter dirigeret et fly, der var indsat under den fælles operation Themis [15], til bådens position, som lå uden for det operationelle område for den fælles operation Themis. Flyet undersøgte båden og sendte oplysninger om dens tilstand og havtilstand (herunder videooptagelser) til de italienske og græske RCC'er, inden det vendte tilbage til basen efter 10 minutter, da det havde nået grænserne for sit brændstof (BINGO-brændstof).

10. De beviser, der kom frem efter tragedien, tydede på, at Frontex efterfølgende ved flere lejligheder i løbet af dagen havde tilbudt de græske myndigheder at vende tilbage for at bistå med overvågning fra luften. De græske myndigheder svarede ikke. Om morgenen den 14. juni 2023 ankom et Frontex-styret fjernstyret luftfartøj, der deltog i overvågning fra luften under Eurosur, til det sted, hvor forliset fandt sted. På det tidspunkt, hvor den ankom, var den eftersøgnings- og redningsaktion, som de græske myndigheder koordinerede, allerede afsluttet. En detaljeret tidsplan for Frontex' involvering i Pylos-hændelsen er vedlagt som bilag til denne afgørelse (bilag 1).

11.  Den 26. juni 2023 begyndte den ansvarlige for grundlæggende rettigheder at udarbejde en rapport om alvorlige hændelser for at præcisere Frontex' rolle i Adrianahændelsen samt lovligheden og overholdelsen af de grundlæggende rettigheder i forbindelse med den bistand, der blev ydet til båden, og de nationale myndigheders koordinering og gennemførelse af redningsoperationer. Den ansvarlige for grundlæggende rettigheder udsendte den endelige rapport den 1. december 2023.

12. Forliset af Adriana førte til offentlig bekymring over Den Europæiske Unions rolle og ansvar med hensyn til at beskytte liv og eftersøgnings- og redningsaktioner i forbindelse med dens migrations- og grænsepolitikker, og der blev navnlig rejst spørgsmål om Frontex' rolle.

13. Ombudsmanden besluttede at indlede en undersøgelse på eget initiativ for at undersøge sagen nærmere.  

Undersøgelsen

14. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af, hvordan Frontex overholder sine forpligtelser vedrørende grundlæggende rettigheder med hensyn til eftersøgning og redning i forbindelse med sine maritime overvågningsaktiviteter.

15. I løbet af undersøgelsen stillede Ombudsmanden en række spørgsmål til Frontex [16] og modtog Frontex' svar [17]. Ombudsmanden gennemførte også en målrettet høring af civilsamfundsorganisationer [18].

16. På grundlag heraf sendte Ombudsmanden opfølgende spørgsmål til Frontex [19], og Ombudsmandens undersøgelseshold mødtes med repræsentanter for Frontex og den ansvarlige for grundlæggende rettigheder. Holdet inspicerede også filer, som Frontex var i besiddelse af, vedrørende dets eftersøgnings- og redningsaktiviteter generelt samt vedrørende specifikke eftersøgnings- og redningshændelser, som Frontex for nylig var involveret i, herunder Adriana-skibsforliset.

Frontex' rolle i forbindelse med overvågning og eftersøgning og redning

Argumenter forelagt Ombudsmanden

Overvågning/tilstedeværelse i potentielle nødsituationer

Frontex' argumenter

17. Hvis Frontex gennem sine planlagte overvågningsaktiviteter (enten gennem Eurosur eller fælles operationer) bliver opmærksom på et fartøj i en potentiel nødsituation, vil det forsøge at opretholde overvågningen så længe som muligt. Dette er i overensstemmelse med anbefalingerne i Frontex' handlingsplan for grundlæggende rettigheder og andre retningslinjer. Den kan være forpligtet til at afbryde overvågningen af forskellige praktiske, driftsmæssige og sikkerhedsmæssige årsager, men under sådanne omstændigheder vil den forsøge at vende tilbage til stedet. Den skal også følge ordrer eller anvisninger fra det RCC, der er ansvarligt for at koordinere en indsats i en nødsituation.

18. Når en national myndighed har overtaget koordineringen af en nødsituation, herunder iværksættelsen af en SAR-operation, er det nationale RCC ansvarligt for at tilrettelægge, hvilke aktiver der bidrager med hvilken støtte. RCC er altid opmærksom på de aktiver, som Frontex råder over, og de eksisterende flyvemønstre for Frontex' overvågningsaktiver i de berørte områder. Som følge heraf ville Frontex kun bidrage til overvågning fra luften i en nødsituation, der allerede var koordineret af et nationalt RCC, hvis det a) havde fået tilladelse hertil af RCC, eller b) dette var på ruten for et aktivs eksisterende flyvemønster, og RCC ikke krævede en ændring af denne rute, eller hvis de nationale myndigheder ikke havde udstedt flyverestriktioner over det pågældende luftrum (meddelt ved en meddelelse til luftmissioner - NOTAM)[20]. 

19. I forbindelse med Crotone-forliset havde et Frontex-fly opdaget båden i forbindelse med dets overvågningsaktiviteter, men Frontex fastslog ikke, at båden befandt sig i en potentiel nødsituation. Flyet blev derefter tvunget til at vende tilbage til basen på grund af forværrede vejrforhold (stærk vind). Den følgende dag, efter at vejrforholdene var blevet bedre, og efter rapporter om et muligt forlis, forsøgte Frontex at sende flyet tilbage til koordinaterne for det mulige forlis. Selv om det italienske RCC i første omgang ikke reagerede, vendte flyet efterfølgende tilbage som en del af det på forhånd fastsatte flyvemønster med henblik på overvågning.

20. For så vidt angår Pylos-skibsforliset var det luftfartøj, der oprindeligt opdagede Adriana, ved afslutningen af sin mission (i forbindelse med overvågningsaktiviteter under den fælles operation Themis) og var nødt til at vende tilbage til basen, da det havde nået sin brændstofgrænse. Ved forskellige lejligheder, fra den 13. juni 2023 kl. 16.35, kontaktede Frontex de græske myndigheder og tilbød at hjælpe med at reagere på den aktuelle nødsituation med sine overvågningsfly. De græske myndigheder reagerede aldrig på disse tilbud. Den 13. juni kl. 18.45 lettede et fjernstyret Frontex-fly (RPA) som planlagt i henhold til dets flyvemønster for at gennemføre overvågningsaktiviteter i forbindelse med dets overvågning fra luften af Eurosur. Dens flyvemønster omfattede den græske SAR-region, hvor Adriana var placeret. De græske myndigheder anmodede imidlertid Frontex om at sende RPA for at undersøge en overfyldt sejlbåd ud for Kretas kyst. Sejlbåden blev efterfølgende udsat for en SAR-operation. Frontex tilbød igen at bistå med overvågningen af Adriana, efter at det havde fastslået, at HCG havde kontrol over den igangværende redningsoperation. Der blev ikke modtaget noget svar fra de græske myndigheder. Klokken 23.20 genoptog RPA sit flyvemønster, og Frontex dirigerede det til de sidste kendte koordinater for Adriana. Ved 4,05 ankom RPA til koordinaterne: Ingen tegn på Adriana var synlige, men ni både (herunder en fra HCG) og to helikoptere udførte redningsaktiviteter. På 5.31, da RPA nåede grænserne for sit brændstof, tilbød Frontex at dirigere et andet fly til stedet. Den græske RCC svarede kl. 7.48, at der ikke var behov for yderligere bistand.

Civilsamfundets argumenter

21. Som svar på høringen hævdede civilsamfundsorganisationer, at Frontex burde være vendt tilbage for at hjælpe med den igangværende hændelse i Pylos. De fremførte, at hvis Frontex-enhederne på grundlag af de gældende regler [21] har grund til at tro, at et fartøj eller en person om bord befinder sig i en fase med usikkerhed, alarm eller nød, bør Frontex ikke blot overføre alle tilgængelige oplysninger til det relevante krydstjek uden kontrolbesøg og stille sig til rådighed for det, men samtidig med at det afventer instrukser fra krydstjek uden kontrolbesøg, bør det også "træffe alle passende foranstaltninger for at sikre de berørte personers sikkerhed". Dette ville indebære at vende tilbage til webstedet med tilgængelige aktiver.

Resultater fra den ansvarlige for grundlæggende rettigheder

22. I SIR om Pylos-skibsforliset henviste den ansvarlige for grundlæggende rettigheder til Frontex' "ekstraordinære" indsats for at følge op på den indledende observation og støtte de nationale myndigheder i deres bestræbelser. Dette omfattede dens vurdering af tilgængeligheden af overfladeaktiver fra fælles operationer, omdirigering af et fly til at forlade operationsområdet for JO Themis og dens efterfølgende gentagne tilbud om bistand til de græske myndigheder (som forblev ubesvarede). I overensstemmelse med betingelserne i tjenesteanmodningen omdirigerede Frontex sin RPA til stedet for Pylos-skibsforliset med henblik på at bistå som led i den igangværende SAR-operation. Den ansvarlige for grundlæggende rettigheder fremsatte visse anbefalinger til Frontex om, hvordan det følger op på observationer af potentielle maritime nødsituationer.

23. I SIR vedrørende Crotone-skibsforliset anførte den ansvarlige for grundlæggende rettigheder, at Frontex indsamlede alle relevante oplysninger og fremsendte dem rettidigt til de italienske myndigheder. Den ansvarlige for grundlæggende rettigheder påpegede, at Frontex, da det blev opmærksom på skibsforliset, tilbød støtte fra luften og foreslog tidlig start af et overvågningsfly, men modtog ikke et skriftligt svar på dette tilbud. Frontex-flyene vendte efterfølgende tilbage til koordinaterne som led i den fastlagte flyveplan.

Udpegning af nødstatus

Frontex' argumenter

24. Frontex har ingen interne regler eller retningslinjer for udpegelse af status for nødsituationer. [22] Frontex' repræsentanter sagde, at dette skyldes, at kun et koordinerende RCC kan foretage en sådan udpegelse.

25. Hvor Frontex' overvågning fra luften opfanger fartøjer i potentielle nødsituationer, er de relevante oplysninger, der kan observeres - søtilstand, skibets kurs og hastighed, sødygtighed, synlig belægningsgrad, oplysninger fra termiske billeder, synlig tilstedeværelse af livreddende anordninger - noteret i observationsrapporten. Sådanne oplysninger deles straks med det koordinerende nationale RCC, andre relevante RCC'er og enheder, der er involveret i den aktuelle situation. Det er derefter op til det pågældende koordinerende RCC på grundlag af de oplysninger, det har til rådighed, at afgøre, om fartøjet befinder sig i en nødsituation, og i bekræftende fald hvilken fase (usikkerhed, alarm eller nød)[23].

26. Med hensyn til Crotone-skibsforliset tydede Frontex' overvågning af fartøjet ikke på, at båden befandt sig i en potentiel nødsituation. Båden bevægede sig med en stabil hastighed og på en stabil kurs, og mens der var betydelige termiske billeder fra under dæk, båden var i en sødygtig tilstand.

27. Med hensyn til Pylos-skibsforliset viste Frontex' overvågning af fartøjet, at båden var stærkt overfyldt, og at der ikke var nogen synlige redningsveste, men at båden bevægede sig med konstant hastighed og på en konstant kurs og syntes at være i en sødygtig tilstand [25]. Frontex delte straks disse oplysninger med de relevante myndigheder. Da det italienske MRCC allerede havde delt oplysninger om båden med det græske JRCC, blev det antaget, at de græske myndigheder allerede havde til opgave at koordinere reaktionen på denne potentielle nødsituation.

Civilsamfundets argumenter

28. Som svar på høringen gjorde visse civilsamfundsorganisationer gældende, at båden på grundlag af beskrivelsen af Adriana på tidspunktet for Frontex' observation i tilstrækkelig grad svarede til kriterier, der tydede på, at den burde have været udpeget som værende i nød, herunder på grund af den store overbelægning og manglen på synlige redningsmidler. De hævdede, at Frontex burde have handlet i overensstemmelse hermed, herunder proaktivt at dirigere sine disponible aktiver til stedet og udstede et Mayday-relæ (se nedenfor).

Resultater fra den ansvarlige for grundlæggende rettigheder

29. I SIR vedrørende Crotone-skibsforliset anerkendte den ansvarlige for grundlæggende rettigheder de retlige rammer for anmeldelse af eftersøgnings- og redningssager. Den ansvarlige for grundlæggende rettigheder fremsatte visse anbefalinger til Frontex vedrørende beskrivelsen af skibes status til søs og behovet for konsekvens.

30. I SIR vedrørende Pylos-skibsforliset anerkendte den ansvarlige for grundlæggende rettigheder de retlige rammer og fremsatte visse anbefalinger med hensyn til Frontex' rolle i vurderingen af, om en båd er i undtagelsestilstand.

Udstedelse af Mayday relæer

Frontex' argumenter

31. Frontex har ingen interne skriftlige regler eller retningslinjer for udstedelse af Mayday-relæer. Frontex' repræsentanter anførte, at EST-teamledere sendes på uddannelse med henblik på håndtering af potentielle nødsituationer. Mange medlemmer af EST har professionel baggrund, hvor de vil have udviklet kendskab til og erfaring med at reagere på maritime nødsituationer og de relaterede marine VHF [26] radioprotokoller.

32. Hvis et Frontex-overvågningsaktiv registrerer den første observation af et fartøj og fastslår, at der er alvorlig og overhængende fare for fartøjet og dets liv, og det nationale kompetente rednings- og koordinationscenter ikke underrettes, udsteder Frontex et Mayday-relæ. Beslutninger om at udstede Mayday-relæer træffes af EST-teamlederen med input fra den nationale SAR-ekspert og i overensstemmelse med de gældende retlige rammer (EU-retten og folkeretten [27]). Sådanne afgørelser er baseret på verificerbare oplysninger, som Frontex har identificeret i forbindelse med sin overvågning. Den kan ikke tage hensyn til oplysninger, som den ikke selv kan kontrollere. Når Frontex træffer en sådan afgørelse, skal det tage hensyn til alle faktorer, herunder de potentielle problemer som følge af for tidlig udsendelse af en Mayday-indkaldelse.

33. Frontex har ved flere lejligheder udsendt Mayday-relæer på grundlag af sin overvågning. Dette ville typisk være, hvor en båd var i en alvorlig tilstand af ikke-havmæssig værdighed og var ved at synke, eller hvor der allerede er mennesker i vandet, dvs. i situationer, hvor der er en overhængende fare for fartøjet og/eller menneskeliv [28].

34. Med hensyn til Crotone-skibsforliset tydede Frontex' overvågning ikke på, at båden befandt sig i en nødsituation (se ovenfor).

35. Selv om Frontex' overvågning i forbindelse med Pylos-skibsforliset viste, at båden var stærkt overfyldt, og at der ikke var synlige redningsveste, mente Frontex ikke, at båden var i "alvorlig og overhængende fare" på dette tidspunkt. Desuden blev det græske JRCC underrettet.

Civilsamfundets argumenter

36. Visse civilsamfundsorganisationer anførte, at Frontex på grundlag af den dokumentation, som Frontex havde til rådighed efter observationen, og de oplysninger, som det italienske MRCC havde stillet til rådighed, burde have udsendt et majdagsrelæ.

Resultater fra den ansvarlige for grundlæggende rettigheder

37. I SIR vedrørende Crotone-skibsforliset bemærkede den ansvarlige for grundlæggende rettigheder, at alle parter, der er vidner til maritime nødsituationer, har mulighed for at udstede Mayday-relæer, og henviste til omstændigheder, hvor Frontex tidligere havde udstedt sådanne relæer. I sådanne tilfælde havde Frontex også mulighed for at sende observationer fra sine aktiver til det relevante krydstjek uden kontrolbesøg.

38. I SIR vedrørende Pylos-skibsforliset konkluderede den ansvarlige for grundlæggende rettigheder, at Frontex, selv om det opfyldte sine forpligtelser i forbindelse med reaktionen på Adriana-hændelsen, i fremtiden "bør vurdere lignende sager mere grundigt" med hensyn til, om der skal udstedes et Mayday-relæ, navnlig hvis de nationale myndigheder ikke giver oplysninger om deres vurdering og reaktion. Den ansvarlige for grundlæggende rettigheder bemærkede, at kravet om "overhængende fare" for et fartøj eller menneskeliv tidligere var blevet fortolket således, at det omfatter situationer med betydelig usikkerhed med en sandsynlighed for, at mennesker kan dø inden for få timer. Den ansvarlige for grundlæggende rettigheder bemærkede de yderligere faktorer, som teamlederen også overvejer, inden han udsteder et Mayday-relæ. Disse omfatter reaktionen fra det koordinerende RCC: i) om det involverede krydstjek uden kontrolbesøg allerede udtrykkeligt har påtaget sig ansvaret for hændelsen, eller ii) det med sikkerhed kan antages, at et krydstjek uden kontrolbesøg har overtaget ansvaret for en hændelse, selv om der ikke foreligger en udtrykkelig bekræftelse iii) om de oplysninger, der er registreret af Frontex-flyene, indfører nye oplysninger i forhold til tidligere tilgængelige oplysninger iv) om der er tvivl om effektiviteten af indsatsen for at hjælpe det nødstedte fartøj og v) om konkurrerende Mayday-indkaldelser er blevet udstedt for samme område og/eller på samme tid, og som har prioritet.

Samspil med koordinerende myndigheder i forbindelse med eftersøgnings- og redningsaktiviteter

Frontex' argumenter

39. Hvis Frontex sender observationsrapporter og/eller er bekendt med en igangværende eftersøgnings- og redningsoperation, anmoder det om opdateringer fra det koordinerende RCC. Det kan også proaktivt tilbyde bistand eller stille aktiver til rådighed for det koordinerende RCC. De nationale myndigheder er imidlertid ikke forpligtet til at give Frontex opdateringer eller oplysninger. Udstationeret personale fra nationale kystvagter, der er i tjeneste hos EST, kan have direkte kommunikation med de nationale myndigheder. De "koordinerende medarbejdere" — Frontex-ansatte, der koordinerer aktiviteter i forbindelse med fælles operationer og fungerer som forbindelsesled mellem de nationale myndigheder og Frontex' administrerende direktør — kan også søge opdateringer, hvis de har kendskab til igangværende eller afsluttede eftersøgnings- og redningsaktioner i det operationelle område for deres fælles operation eller involverer aktiver fra den fælles operation. Frontex anførte, at når et RCC koordinerer en SAR-operation (og eventuelt andre aktiviteter), vil de have mange aktiviteter at organisere og må ikke prioritere kommunikation med Frontex eller andre nationale myndigheder, hvis de ikke er direkte involveret i SAR.

40. I forbindelse med Pylos-skibsforliset anmodede Frontex parallelt med Frontex' gentagne tilbud om at bistå med den igangværende eftersøgnings- og redningsoperation (se ovenfor) også om opdateringer fra de græske myndigheder, men modtog ingen. SAR-eksperten i overvågningsrummet, som er medlem af den græske kystvagt, var også i kontakt med RCC. Han havde imidlertid ikke adgang til de detaljerede oplysninger om det græske RCC's aktiviteter og oplysninger, som det rådede over i forbindelse med sin koordinerende rolle.

Resultater fra den ansvarlige for grundlæggende rettigheder

41. I SIR vedrørende forliset i Adriana bemærkede den ansvarlige for grundlæggende rettigheder, at kommunikationen mellem de regionale koordinationscentre og Frontex er afgørende for at forstå konteksten for observationen og for at præcisere ansvarsområderne.

Brug af kameraer på finansierede/medfinansierede aktiver

Frontex' argumenter og den ansvarlige for grundlæggende rettigheders konklusioner

42. I forbindelse med fælles operationer er der aktiver, der samfinansieres med medlemsstaten og pantsættes til en fælles operation, der er aktiver, der finansieres (ejes eller leases) og forvaltes af Frontex, og der er nationale aktiver, der kan modtage samfinansiering, hvis de deltager i aktiviteter under en fælles operation. Sådanne aktiver er forpligtet til at have kamera- og optagelsesteknologier, og deltagerne er forpligtet til at anvende kropskameraer, når de deltager i aktiviteter under en fælles operation.

43. Frontex' repræsentanter anførte, at de var bekendt med tilfælde, hvor kropskameraer på personale og/eller kameraer på aktiver, der var indsat i forbindelse med fælles operationer, ikke var blevet aktiveret under alvorlige hændelser. Selv når der anvendes kameraer, opbevares billederne kun i 15 dage, og den ansvarlige for grundlæggende rettigheder overvejer derfor, hvordan denne korte opbevaringsperiode bedst kan håndteres.

44. For så vidt angår Pylos-skibsforliset er HCG-båden, der var involveret i SAR-operationen, ikke et pantsat aktiv under den fælles operation Poseidon. Selv om det kan modtage medfinansiering, når det deltager i aktiviteter under den fælles operation Poseidon, var dette ikke tilfældet i forbindelse med denne SAR-operation [29].

Ombudsmandens vurdering

45. Frontex skal overholde de grundlæggende rettigheder [30] i alle sine aktiviteter [31], herunder i sin direkte eller indirekte deltagelse i eftersøgnings- og redningsoperationer [32]. I den forbindelse skal agenturet også overholde FN's havretskonvention, som EU har indgået [33], og tage hensyn til den internationale konvention om maritim eftersøgning og redning (SAR-konventionen) og den internationale konvention om sikkerhed for menneskeliv på søen [34] ud over Den Internationale Søfartsorganisations (IMO's) retningslinjer [35]. I forbindelse med dets overvågningsaktiviteter er Frontex' ansvar for at reagere på maritime nødsituationer også defineret i EU-retten [36].

46. I henhold til denne retlige ramme er medlemsstaterne forpligtet til at yde bistand til ethvert fartøj eller enhver person i havsnød, og under en operation til søs skal medlemsstaterne sikre, at deres myndigheder overholder denne forpligtelse i overensstemmelse med folkeretten og respekten for de grundlæggende rettigheder. Denne forpligtelse gælder uanset personens nationalitet eller status eller de omstændigheder, hvorunder personen findes [37]. Denne forpligtelse gælder også for Frontex, når det yder teknisk og operationel bistand i forbindelse med fælles operationer og følges af Frontex som vejledning i dets overvågningsaktiviteter fra luften.

47. I henhold til ovennævnte internationale og EU-retlige ramme er SAR's primære funktioner de nationale myndigheders ansvar i de lande, i hvis territorialfarvande eller SAR-regioner en hændelse finder sted. Denne retlige ramme fastsætter, at "enhver myndighed eller ethvert element i eftersøgnings- og redningsorganisationen, der har grund til at tro, at et fartøj er i en nødsituation, hurtigst muligt bør give alle tilgængelige oplysninger til det pågældende redningskoordinationscenter .... Redningskoordinationscentrene [...] evaluerer straks efter modtagelsen af oplysninger om et fartøj i en nødsituation disse oplysninger og fastlægger nødfasen og det nødvendige omfang af operationen."[38]

Udpegelse af undtagelsestilstand og Frontex' forpligtelser som reaktion på nødsituationer

48. Hvis Frontex mener, at et fartøj, som det opdager gennem sin overvågning, er i en nødsituation, er det forpligtet til at underrette det relevante nationale koordinationscenter, så det kan træffe afgørelse om nødfasen og træffe afgørelse om de nødvendige skridt, der skal tages. Det koordinerende RCC har enekompetence til at beslutte at iværksætte, tilrettelægge og koordinere en SAR-operation eller koordinere anden bistand til båden [39]. Når RCC modtager oplysninger eller et nødopkald, træffer det selv afgørelse om fasen for en maritim nødsituation (om et fartøj eller en person befinder sig i en fase med usikkerhed, alarm eller nød) som en forudsætning for sine beslutninger om at iværksætte eftersøgnings- og redningsoperationer. Frontex er ikke ansvarlig for konsekvenserne for de grundlæggende rettigheder af afgørelser truffet af nationale myndigheder om udpegelse af nødfasen eller om iværksættelse af en eftersøgnings- og redningsoperation.

49. I forbindelse med fælles maritime operationer har Frontex en koordinerende rolle. Som Ombudsmanden allerede har påpeget, giver fælles operationer forskellige udfordringer med hensyn til at fastlægge ansvaret for hver enkelt aktør, der er involveret i disse operationer [40]. Relevante dokumenter, der blev inspiceret i forbindelse med denne undersøgelse [41], viste, at nationale embedsmænd og Frontex-embedsmænd, herunder den koordinationsansvarlige og den »operationelle forbindelsesofficer« for Frontex-overvågningsfly, arbejder sammen i Det Fælles Koordineringsråd for Det Internationale Koordinationscenter (ICC)[42], mens fælles maritime operationer har et komplekst kommando- og kontrolsystem. På grundlag af de inspicerede dokumenter er det imidlertid klart, at det regionale koordinationscenter, i hvis SAR-region der opstår en nødsituation, påtager sig den koordinerende rolle for SAR-aktiviteter, der finder sted under sådanne operationer [43], mens ICC holdes underrettet. Dette fremgår også af de dokumenter, der beskriver vilkårene for de fælles operationer, der blev hørt under undersøgelsen [44]. De enheder, der deltager i den fælles operation, skal: i) at underrette det relevante krydstjek uden kontrolbesøg om fartøjer, som de mener befinder sig i en potentiel nødsituation ii) at underrette ICC om sådanne situationer og iii) i afventning af instrukser fra RCC at træffe alle passende foranstaltninger for at garantere de berørte personers sikkerhed.

50. Det følger heraf, at Frontex, uanset om det handler inden for rammerne af en fælles maritim operation eller foretager overvågning inden for rammerne af Eurosur, er forpligtet til at indsamle og straks give nøjagtige og detaljerede oplysninger om en potentiel nødsituation til det relevante RCC enten på eget initiativ eller på anmodning af RCC og stille sine aktiver til rådighed for RCC [45]. For så vidt angår skibsvragene i Pylos (Adriana) og Crotone viser de foreliggende beviser, at Frontex gjorde dette.

51. Hvis Frontex gennem sine planlagte overvågningsaktiviteter bliver opmærksom på et fartøj i en potentiel nødsituation, bør det forsøge at opretholde overvågningen så længe som muligt. Dette er i overensstemmelse med henstillingerne i Frontex' handlingsplan for grundlæggende rettigheder og andre henstillinger [46], som Ombudsmandens undersøgelseshold har gennemgået. Den kan være forpligtet til at indstille overvågningen af forskellige praktiske, operationelle og sikkerhedsmæssige årsager, men under sådanne omstændigheder bør den forsøge at vende tilbage til stedet. I den forbindelse skal Frontex imidlertid overholde betingelserne i sine tjenesteanmodninger og operationelle planer og skal også følge ordrer eller anvisninger fra et RCC, der er ansvarligt for at koordinere en indsats i en eller flere nødsituationer.

52. Ombudsmandens undersøgelse viste, at Frontex efterlever disse henstillinger. Undersøgelsesholdet gennemgik alvorlige hændelser, hvor Frontex' overvågningsaktiver opretholdt deres tilstedeværelse i igangværende maritime nødsituationer, samt hvor Frontex forsøgte at omdirigere et overvågningsaktiv til en igangværende nødsituation, men ikke fik tilladelse hertil.

53. For så vidt angår Crotone-skibsforliset tilbød Frontex at sende sit fly til den rapporterede hændelse, inden den planlagte flyveplan begyndte, men modtog i første omgang ikke noget svar fra det italienske krydserkoordinationskontor.

54. I forbindelse med Pylos-skibsforliset tilbød Frontex ved forskellige lejligheder at bistå det græske krydstjek uden kontrolbesøg ved at sørge for overvågning, men ifølge Frontex svarede det græske krydstjek uden kontrolbesøg. Denne indsats blev rost af den ansvarlige for grundlæggende rettigheder i SIR. Det græske RCC anmodede imidlertid Frontex om at sende de tilgængelige fly til en anden maritim nødsituation, der involverede en migrantbåd ud for Kretas kyst, som efterfølgende blev en eftersøgnings- og redningsoperation. Frontex opfyldte som sådan sine forpligtelser til at følge ordrer eller instrukser fra det RCC, der er ansvarligt for at koordinere en indsats i en eller flere nødsituationer, samt betingelserne i anmodningen om tjenester, der regulerer dets overvågning fra luften.

55.  Frontex kan ikke siges at have overtrådt nogen af de relevante regler og procedurer. Disse planer og procedurer risikerer imidlertid at begrænse Frontex' evne til at handle uafhængigt med henblik på at opfylde sine forpligtelser vedrørende grundlæggende rettigheder. Selv om noget af dette er resultatet af Frontex' mandat som fastsat i lovgivningen, bør Frontex sikre, at bestemmelserne om overvågning fra luften i operationelle planer og i tjenesteanmodninger under Eurosur, samtidig med at de er i overensstemmelse med lovgivningen, sætter det i stand til i videst muligt omfang at reagere på henstillingerne om at opretholde overvågningen i forbindelse med igangværende maritime nødsituationer.

56. Ombudsmanden vil fremsætte et forslag herom nedenfor.

Udstedelse af Mayday relæer

57. Som anført ovenfor kan tredjeparter (herunder Frontex eller dets aktiver) under visse omstændigheder udstede Mayday-relæer, hvis de er vidne til en situation, hvor de mener, at der er en overhængende fare for liv, og de ikke er bekendt med en igangværende SAR-operation. RCC'er er imidlertid ikke forpligtet til at iværksætte eftersøgnings- og redningsaktioner, når de modtager Mayday-opkald. Når RCC'er beslutter at iværksætte eftersøgnings- og redningsoperationer, skal de tage hensyn til en række faktorer, som tredjeparter muligvis ikke er opmærksomme på.  

58. Ifølge Frontex udsteder det Mayday-relæer, hvis: a) den kan selv kontrollere, at der er overhængende fare for liv (dvs. hvor en båd befinder sig i en alvorlig tilstand af ikke-sømæssig værdighed og er ved at synke, eller hvor der allerede er mennesker i vandet, eller båden er i brand), og b) den mener, at det relevante krydsoverensstemmelsesråd ikke er bekendt med nødsituationen eller ikke allerede koordinerer en reaktion på nødsituationen.

59. Frontex har udsendt Mayday-relæer ved mindst to lejligheder [47], hvor det fastslog, at der var en umiddelbar trussel mod liv, og de relevante krydstjek uden kontrolbesøg ikke havde kendskab til hændelsen (og dermed ikke koordinerede en eftersøgnings- og redningsoperation)[48].

60. Forskellige parter har hævdet, at Frontex burde have udstedt et Mayday-relæ efter dets første observation af Adriana. Som bemærket ovenfor har Ombudsmandens kontor ikke ekspertise i anvendelsen af eftersøgnings- og redningsforpligtelser i henhold til international havret, og det har heller ikke teknisk ekspertise i, hvordan man skal reagere på maritime nødsituationer. Ombudsmanden bemærker imidlertid, at det græske RCC på tidspunktet for Frontex' flys første observation allerede havde kendskab til Adriana og var blevet underrettet af det italienske RCC om Adrianas tilstand og placering, selv inden Frontex fremsendte rapporten om observationen fra sit fly [49]. Frontex delte rettidigt sine observationsrapporter sammen med de billeder og videooptagelser, der var taget, med det græske RCC. På grundlag af observationen fandt Frontex' EST ikke, at der var en overhængende trussel mod fartøjet. Frontex videresendte også oplysningerne fra NGO'en (selv om de også blev sendt til det græske krydstjek uden kontrolbesøg). Efter Frontex' observation sendte det græske RCC en række både til Adriana for at tilbyde bistand (navnlig for at levere forsyninger). Disse både gav også oplysninger til det græske krydstjek uden kontrolbesøg via den relevante VHS-kanal. På grundlag af de foreliggende oplysninger ser det ud til, at HCG-fartøjet, der ankom til stedet, heller ikke anså det for umiddelbart nødvendigt at deltage i redningsaktiviteter (dvs. evakuering af båden). HCG's handlinger er imidlertid genstand for nationale undersøgelser, og det tilkommer ikke Ombudsmanden at tage stilling hertil.  

61. I tilfælde, hvor der udstedes et Mayday-opkald (eller -relæ), er der mange faktorer, der kan afgøre, om det koordinerende RCC kan koordinere en SAR-operation, der forhindrer tab af menneskeliv til søs (f.eks. afstand fra kysten, tilgængeligheden af både med redningskapacitet, arten af selve det nødstedte fartøj). Under alle omstændigheder er det op til det relevante RCC at koordinere reaktionen på en nødsituation, og Frontex har ikke mandat til at tilskynde eller tvinge det nationale RCC til at iværksætte, koordinere eller overvåge eftersøgnings- og redningsoperationer. Formålet med at udstede et Mayday-relæ er at underrette både det relevante RCC og fartøjer i nærheden af en maritim nødsituation, der indebærer overhængende fare for liv, om et fartøjs eller en eller flere personers koordinater og nødsituation. Det er derefter op til det regionale koordinationscenter at koordinere reaktionen og, hvis det er muligt, for fartøjer i nærheden at yde bistand, medmindre det regionale koordinationscenter giver instruks om ikke at gøre dette. Ombudsmanden bemærker, at de relevante RCC'er i to tilfælde, hvor Frontex udsendte et Mayday-relæ, tilsyneladende ikke efterfølgende iværksatte eftersøgnings- og redningsoperationer.

62. Frontex bør overveje hver potentiel nødsituation individuelt i den sammenhæng, hvori den opstår. Det betyder også, at der skal tages hensyn til oplysningerne fra det krydstjek uden kontrolbesøg, der er ansvarligt for at koordinere et svar. Frontex skal også hver gang tage hensyn til de mål, der forfølges med havretskonventionen, for ikke at hindre den effektive gennemførelse af den forpligtelse til at yde bistand til søs, der er fastsat i denne konvention [50]. Hvis der udstedes Mayday-relæer uden behørig hensyntagen til deres potentielle bredere indvirkning på koordineringsindsatsen, kan de utilsigtet kompromittere koordineringen af bistanden til det nødstedte fartøj fra det relevante RCC.[51] På denne baggrund mener Ombudsmanden, at Frontex' tilgang med hensyn til udstedelse af Mayday-relæer er hensigtsmæssig, idet det anerkender det relevante RCC's enekompetence med hensyn til eftersøgning og redning, samtidig med at det sikres, at Frontex kan reagere, når dets overvågning opdager maritime nødsituationer, hvor der er en overhængende trussel mod fartøjet eller dem om bord.

63. Som den ansvarlige for grundlæggende rettigheder bemærkede, synes Frontex at have fulgt denne tilgang som reaktion på Pylos-hændelsen (og andre hændelser). Den ansvarlige for grundlæggende rettigheder konkluderede imidlertid også, at Frontex bør overveje, hvordan man kan gribe udstedelsen af nødsignaler i forbindelse med lignende hændelser an i fremtiden.

64. På denne baggrund mener Ombudsmanden, at Frontex' tilgang udtrykkeligt bør fastlægges i form af vejledning til relevant personale fra det europæiske overvågningshold med retningslinjer, der gør det klart, hvornår der inden for rammerne af Eurosurs luftovervågning eller i forbindelse med fælles operationer bør udstedes Mayday-relæer.

65. Selv om EST-personalet har SAR-ekspertise og er bekendt med den relevante lovgivning og internationale protokoller, indebærer Frontex' overvågningsaktiviteter nødvendigvis, at en sådan ekspertise anvendes i en anden sammenhæng end de typiske situationer, hvor Mayday-opkald udstedes eller modtages, navnlig på grund af arten af fjernovervågning og migrantbådes særlige karakter og følsomhed. Som sådan forekommer det vigtigt at have særlige retningslinjer for, hvordan man skal reagere på maritime nødsituationer, der opdages ved Frontex' overvågning fra luften. Dette gælder så meget desto mere, som det at opdage sådanne nødsituationer på afstand sandsynligvis vil være yderst stressende, idet det pågældende personale er vidne til potentielt livstruende situationer i bevidstheden om, at de ikke kan have et definitivt ord at skulle have sagt om den endelige reaktion på nødsituationen.

66. Som bemærket af den ansvarlige for grundlæggende rettigheder bør dette omfatte alle relevante faktorer, herunder hensyntagen til, om det relevante krydstjek uden kontrolbesøg klart har meddelt sine foranstaltninger og bekræftet, at det koordinerer en eftersøgnings- og redningsoperation. Dette bør også omfatte udstedelsen af Mayday-signaler og eventuelt andre nødsignaler. Frontex bør også overveje, hvordan man bedre kan reagere på uofficielle rapporter, f.eks. fra NGO'er, som kan have vigtige oplysninger at give, og hvordan de kan medtages i dets vurderinger. Rapporterede farer for børn bør prioriteres højest.

67. Selv om de operationelle planer for fælles operationer indeholder bestemmelser om eftersøgning og redning [52], indeholder de heller ikke nogen udtrykkelig vejledning i, hvordan Mayday-relæer eller andre signaler udstedes. Desuden indeholder de ikke nærmere oplysninger om de skridt, der kan tages i forbindelse med maritime nødsituationer, mens man afventer instrukser fra det relevante krydstjek uden kontrolbesøg [53].

68. For at afhjælpe dette bør de operationelle planer også indeholde bestemmelser om, hvordan ansvaret i forbindelse med håndteringen af potentielle maritime nødsituationer fordeles mellem de nationale myndigheder i værtslandet, Frontex og myndighederne i andre deltagende medlemsstater, inden for ICC og mellem ICC og RCC.

69. Desuden bør der vedtages detaljerede protokoller (eller operationelle procedurer) for hver fælles operation til søs, herunder om anvendelsen af tekniske midler (såsom kameraer) i fælles operationer, der gør det muligt at dokumentere eftersøgnings- og redningsoperationer. Hvis værtsmedlemsstaten eller de deltagende medlemsstater ikke overholder bestemmelserne i de operationelle planer, bør Frontex anvende alle de midler, det har til rådighed, til at afhjælpe denne manglende overholdelse.

70. I lyset af ovenstående resultater vil Ombudsmanden fremsætte forslag til forbedringer vedrørende Frontex' Eurosur-overvågningsaktiviteter og fælles maritime operationer.

Samarbejde mellem Frontex og de nationale myndigheder

71. EU's princip om loyalt samarbejde bør være det ledende princip i reaktionen på maritime nødsituationer og eftersøgnings- og redningsoperationer, som Frontex og medlemsstaterne er involveret i. Dette gælder så meget desto mere, som der ikke i EU-retten findes bestemmelser, der specifikt fastsætter forpligtelser for medlemsstaternes myndigheder med hensyn til eftersøgning og redning af personer eller fartøjer, der er i fare eller havsnød. I forbindelse med Adriana-skibsforliset og andre hændelser, der blev gennemgået i forbindelse med Ombudsmandens undersøgelse, er Ombudsmanden bekymret over manglen på rettidigt og proaktivt samarbejde og kommunikation med Frontex fra nogle nationale koordinationscentre og andre myndigheder med ansvar for eftersøgnings- og redningsaktiviteter.

72. Frontex' overvågningsaktiviteter fra luften omfatter ikke en proaktiv eftersøgnings- og redningsfunktion. SAR er i stedet en opgave, der kan opstå under grænseovervågningsoperationer til søs. Frontex leverer sine luftovervågningstjenester efter anmodning fra en medlemsstat. Frontex bør dog kun acceptere de anmodninger, der sikrer fuld respekt for de grundlæggende rettigheder og sætter Frontex i stand til at bidrage til eftersøgnings- og redningsoperationer i videst muligt omfang inden for rammerne af dets mandat og opgaver.

73. Med henblik herpå kan Frontex overveje at gøre leveringen af sine overvågningsaktiviteter betinget af den relevante medlemsstats samtykke til tilstedeværelsen af sine luftaktiver under eftersøgnings- og redningsoperationer, hvor det er muligt, medmindre dette kan være til skade for selve operationen. De "tjenesteanmodninger", som Frontex konkluderer med medlemsstaterne, bør bestemt ikke give mulighed for forebyggende eller territoriale begrænsninger af dets overvågningsaktiviteter. Selv om Frontex ikke er direkte involveret i konkrete redningsaktiviteter i forbindelse med en eftersøgnings- og redningsoperation til søs, kan tilstedeværelsen af dets overvågningsaktiver fra luften på stedet bidrage til operationen både på det pågældende tidspunkt (f.eks. ved at hjælpe med at identificere personer i vandet) og med hensyn til at sikre ansvarlighed for overholdelsen af de grundlæggende rettigheder og eftersøgnings- og redningsforpligtelserne.

74. Det er af afgørende betydning, at der i forbindelse med reaktionen på maritime nødsituationer og/eller eftersøgnings- og redningsoperationer sikres kommunikation mellem Frontex (det europæiske overvågningshold) og de relevante nationale myndigheder, og at nøjagtige og omfattende oplysninger udveksles rettidigt [54]. Som forklaret af Frontex' repræsentanter og som afspejlet i IAMSAR-håndbogen omfatter reaktionen på maritime nødsituationer mange skridt, og det er vigtigt, at Frontex gøres opmærksom på udviklingen i situationen.

75. Selv om der er repræsentanter for de nationale myndigheder (herunder SAR-eksperter) til stede i det europæiske overvågningsrum, og der er udpeget en forbindelsesofficer til Frontex' overvågningsaktiviteter, synes dette ikke at sikre en effektiv kommunikation. I mangel af sådanne oplysninger kan EST muligvis ikke afgøre, hvilke foranstaltninger der er truffet som reaktion på maritime nødsituationer. For at sikre, at disse roller bedre kan lette en effektiv og rettidig kommunikation med de nationale myndigheder, herunder kontrol af oplysninger, som Frontex har modtaget fra forskellige kilder, bør ansvarsområderne for disse roller være klart defineret i Frontex' interne regler.

76. Frontex bør desuden gøre sine luftovervågningstjenester betinget af kravet om, at de nationale myndigheder holder Frontex underrettet om reaktionen på maritime nødsituationer og/eller eftersøgnings- og redningsoperationer inden for en rimelig frist, hvis dette ikke bringer selve operationerne i fare. På samme måde bør anmodninger om tjenesteydelser omfatte en forpligtelse for de nationale myndigheder til officielt at reagere på tilbud om bistand fra Frontex og, hvis de afviser at acceptere sådanne tilbud, til at give en klar forklaring på hvorfor.

77. I tilfælde af dokumentation for, at de nationale myndigheder er ansvarlige for alvorlig eller systematisk manglende overholdelse af deres eftersøgnings- og redningsforpligtelser og dermed forbundne forpligtelser vedrørende grundlæggende rettigheder i forbindelse med fælles operationer, bør den administrerende direktør navnlig overveje, om det er nødvendigt at suspendere aktiviteter med den pågældende medlemsstat i overensstemmelse med artikel 46 i forordning (EU) 2019/1896. Selv om dette tidligere er blevet foreslået efter overtrædelser vedrørende "tilbagedrivelser" af migranter, mener Ombudsmanden, at Frontex' fortsatte samarbejde om eftersøgning og redning under sådanne omstændigheder kan have alvorlige omdømmemæssige konsekvenser for Frontex. Dette er særlig relevant i forbindelse med de igangværende undersøgelser af de græske myndigheders reaktion på Pylos-hændelsen.

78. I lyset af ovenstående vil Ombudsmanden fremsætte forslag til forbedringer med hensyn til samarbejdet mellem medlemsstaterne og Frontex og konsekvenserne, hvis der er betænkeligheder med hensyn til arten af et sådant samarbejde eller medlemsstaternes myndigheders overholdelse af deres forpligtelser vedrørende grundlæggende rettigheder.

Den ansvarlige for grundlæggende rettigheders rolle i Frontex' eftersøgnings- og redningsaktiviteter

Argumenter forelagt Ombudsmanden

Argumenter fra Frontex og den ansvarlige for grundlæggende rettigheder

79. I henhold til de forskellige interne regler og procedurer, der danner grundlag for Frontex' overvågningsaktiviteter, er den ansvarlige for grundlæggende rettigheder en del af det europæiske overvågningshold, og observatører af grundlæggende rettigheder bør så vidt muligt være til stede for at yde rådgivning om grundlæggende rettigheder i forbindelse med sådanne overvågningsaktiviteter.

80. Med hensyn til fælles operationer rådgiver FROM'erne den koordinationsansvarlige om spørgsmål vedrørende grundlæggende rettigheder. FROM'er kan yde rådgivning på et hvilket som helst tidspunkt, når de bliver gjort opmærksom på et problem vedrørende grundlæggende rettigheder, eller under gennemførelsen af en overvågningsmission. Der er planlagt et møde med den koordinationsansvarlige ved afslutningen af hver overvågningsmission for at drøfte og behandle resultaterne og henstillingerne fra Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien.

81. For så vidt angår Crotone-skibsforliset, der fandt sted i weekenden (mellem lørdag og søndag den 25. og 26. februar 2023), reagerede FROM i tjeneste mandag den 27. februar 2023 "straks"[55] ved at opfordre EST-teamlederen til at anmode om oplysninger mundtligt og via e-mail ved også at advare SIR-teamet i den ansvarlige for grundlæggende rettigheder.

82. I tilfælde af Pylos-skibsforlis blev den ansvarlige for grundlæggende rettigheder sammen med de øvrige relevante Frontex-afdelinger underrettet, da observationsrapporten for overvågningsflyet blev omdelt den 13. juni 2023 kl. 10.35. Der var imidlertid ingen FROM til stede i det europæiske overvågningsrum eller deltog i drøftelserne i EST den pågældende dag. Den 14. juni i begyndelsen af arbejdsdagen kontrollerede den FROM, der var tilknyttet EST for den pågældende dag, de observationer, der var modtaget i løbet af natten, og gik "straks" til ESR for at hjælpe.

Civilsamfundets argumenter

83. En af bidragyderne anførte, at selv når den ansvarlige for grundlæggende rettigheder udsteder SIR'er, er den ansvarlige for grundlæggende rettigheder ikke altid i stand til endeligt at undersøge potentielle krænkelser af de grundlæggende rettigheder.

Ombudsmandens vurdering

84. Ombudsmandens undersøgelseshold inspicerede de endelige rapporter om alvorlige hændelser fra den ansvarlige for grundlæggende rettigheder i forbindelse med maritime nødsituationer, som Frontex var involveret i mellem 2020 og 2023, herunder rapporterne om alvorlige hændelser vedrørende Pylos-skibsforliset (udstedt den 1. december 2023) og Crotone-skibsforliset (udstedt den 17. november 2023).

85. Alle SIR, der blev inspiceret i forbindelse med denne undersøgelse, viser, at den ansvarlige for grundlæggende rettigheder interagerede med alle relevante aktører i Frontex, omhyggeligt undersøgte al dokumentation og anmodede Frontex om at fremlægge dokumenter, der afklarede spørgsmål i forbindelse med SIR-undersøgelsen. Den ansvarlige for grundlæggende rettigheder kontrollerede resultatet af Frontex' eventuelle debriefinger af ofre og anmodede om forklaringer fra nationale myndigheder og andre aktører, der er involveret i eftersøgnings- og redningsaktioner, og anmodede om teknisk ekspertise fra tredjepartseksperter. Med hensyn til forliset i Adriana kontrollerede den ansvarlige for grundlæggende rettigheder f.eks. alle observationsrapporter om Frontex' involverede luftaktiver, deres missionsrapporter og logbøger udarbejdet af EST.

86. SIR kan give anledning til henstillinger fra den ansvarlige for grundlæggende rettigheder rettet til Frontex og/eller de nationale myndigheder. Henstillingerne i de SIR, der blev hørt i forbindelse med denne undersøgelse, forekommer hensigtsmæssige og er i overensstemmelse med henstillingerne fra den ansvarlige for grundlæggende rettigheder om anmodninger om tjenester vedrørende overvågning fra luften og i udtalelser om overvågning fra luften til flere formål i det centrale Middelhavsområde, som blev vurderet af Ombudsmandens undersøgelseshold.

87. Den administrerende direktør har ikke en fastsat frist til at tage stilling til de oprindelige henstillinger fra den ansvarlige for grundlæggende rettigheder i SIR [56]. På grundlag af de seneste tilsagn fra den administrerende direktør [57] har Ombudsmanden imidlertid tillid til, at henstillingerne i de endelige SIR vedrørende Crotone- og Adriana-skibsvragene vil blive taget alvorligt og gennemført straks.

88. Når det er sagt, fremgår det på grundlag af de SIR'er, der er gennemgået i denne undersøgelse, at den ansvarlige for grundlæggende rettigheder ofte væsentligt overskrider den frist på en måned, der er fastsat for udstedelse af endelige SIR'er [58]. For så vidt angår Adriana-skibsforliset blev den endelige SIR f.eks. udstedt i december 2023, næsten seks måneder efter hændelsen fandt sted. Dette kan skyldes manglende samarbejde fra de nationale myndigheders side i den ansvarlige for grundlæggende rettigheders undersøgelser i forbindelse med eftersøgnings- og redningsoperationer eller andre faktorer, som den ansvarlige for grundlæggende rettigheder ikke er herre over. Selv om den ansvarlige for grundlæggende rettigheder ser på både Frontex' og de nationale myndigheders handlinger i forbindelse med en alvorlig hændelse, synes de nationale myndigheders manglende samarbejde (manglende/nægtelse af at give oplysninger) at spille en vigtig rolle med hensyn til forsinkelser i udstedelsen af indberetninger af alvorlige hændelser og den ansvarlige for grundlæggende rettigheders manglende evne til at give en detaljeret vurdering af medlemsstaternes overholdelse af deres forpligtelser vedrørende grundlæggende rettigheder.

89. Det er vigtigt at gennemføre SIR rettidigt for at sikre ansvarlighed, men det er også vigtigt, at den ansvarlige for grundlæggende rettigheder straks iværksætter de relevante procedurer for udarbejdelse af SIR, navnlig af praktiske hensyn, f.eks. dataopbevaringsperioder vedrørende foto- eller videodokumentation indsamlet af nationale myndigheder.

90. I forbindelse med reaktionen på en nødsituation til søs er den ansvarlige for grundlæggende rettigheders rolle også at yde rådgivning gennem FROM'erne som en del af EST. Der var ingen repræsentant for den ansvarlige for grundlæggende rettigheder til stede i det europæiske overvågningsrum under de indledende overvågningsobservationer i forbindelse med Crotone- eller Pylos-hændelserne. Dette var tilfældet med Pylos-hændelsen, selv om overvågningen fandt sted inden for normal arbejdstid. Den ansvarlige for grundlæggende rettigheder blev sammen med de øvrige relevante dele af Frontex underrettet, da observationsrapporten for overvågningsflyet blev omdelt den 13. juni 2023 kl. 10.35, og den udpegede ansvarlige for grundlæggende rettigheder modtog to opdateringer fra EMT, den ene den 13. juni 23 og den anden tidligt om morgenen den 14. juni 2023. Skibsforliset skete dog natten over. Det var efter denne anden opdatering om morgenen den 14. juni, at en FRA tog kontakt til EST.

91. Ombudsmanden forstår, at den ansvarlige for grundlæggende rettigheder i betragtning af den ansvarlige for grundlæggende rettigheders mange opgaver mangler ressourcer til at sikre tilstedeværelse i alle Frontex' operationer til enhver tid. Ikke desto mindre mener Ombudsmanden, at tilstedeværelsen af en repræsentant for den ansvarlige for grundlæggende rettigheder i det europæiske overvågningsrum er af særlig betydning i forbindelse med maritime nødsituationer, der opdages i forbindelse med Frontex' overvågning, og som kan føre til eftersøgnings- og redningsoperationer. For at afhjælpe dette vil Ombudsmanden fremsætte et forslag til forbedringer nedenfor.

Konklusion

Ombudsmanden mener ikke, at der er grundlag for yderligere undersøgelser af, hvordan Frontex håndterer potentielle maritime nødsituationer. Ombudsmanden fremsætter imidlertid forslag til forbedringer nedenfor for at afhjælpe en række mangler, der blev konstateret i undersøgelsen.

Frontex vil blive underrettet om denne afgørelse.

Forslag til forbedringer

A. Hvis den ansvarlige for grundlæggende rettigheder konstaterer en medlemsstats vedvarende krænkelser af de grundlæggende rettigheder som reaktion på maritime nødsituationer, eller hvis Frontex bliver opmærksom på sådanne alvorlige overtrædelser efter formelle undersøgelser eller domstolsafgørelser, bør Frontex overveje at bringe Frontex' aktiviteter med den pågældende medlemsstat til ophør, trække dem tilbage eller suspendere dem i overensstemmelse med artikel 46 i forordning (EU) 2019/1896. Dette bør også tages i betragtning i forbindelse med Pylos-skibsforliset, for hvilket der er igangværende nationale undersøgelser. Frontex bør overveje, om tærsklen er nået, så det kan indstille, tilbagetrække eller suspendere sine aktiviteter med den pågældende medlemsstat. Den bør offentligt præcisere sine grunde til at konkludere, at tærsklen er nået eller ikke er nået.

B. Frontex bør under ledelse af sin administrerende direktør og med inddragelse af medlemmer af bestyrelsen foretage vedvarende og seriøse overvejelser i hele organisationen om, hvordan det overholder sine forpligtelser vedrørende grundlæggende rettigheder i sin reaktion på maritime nødsituationer og eftersøgnings- og redningsoperationer.

C. Frontex bør vedtage og offentliggøre interne retningslinjer for, hvordan der skal reageres på maritime nødsituationer, der opdages ved Frontex' overvågning fra luften, herunder vedrørende udstedelse af Mayday-relæer og eventuelt også andre nødsignaler.  Dette bør omfatte alle relevante faktorer, herunder hensyntagen til, om det relevante krydstjek uden kontrolbesøg klart har meddelt sine foranstaltninger og bekræftet, at det koordinerer en eftersøgnings- og redningsoperation, samt potentielle betænkeligheder ved de nationale myndigheders resultater. Frontex bør også overveje, hvordan man bedre kan reagere på uofficielle rapporter, f.eks. fra NGO'er, som kan have vigtige oplysninger at give, og hvordan man kan medtage deres vurderinger. Rapporterede farer for børn bør prioriteres højest.

D. For så vidt angår fælles maritime operationer, der koordineres af Frontex, bør de operationelle planer også indeholde bestemmelser om, hvordan der skal reageres på maritime nødsituationer, mens man afventer instrukser fra det relevante redningskoordinationscenter, herunder vedrørende udstedelse af Mayday-relæer.

De operationelle planer bør også:

i) indeholde bestemmelser om, hvordan ansvaret i maritime nødsituationer/potentielle SAR-hændelser fordeles mellem værtslandet, Frontex og de deltagende medlemsstater

ii) præcisere forpligtelserne for hver aktør, der griber ind i fælles operationer i forbindelse med eftersøgnings- og redningsaktioner, og præcisere de skridt, som Frontex og personalet i de nationale koordinationscentre bør tage, når der opdages en maritim nødsituation

iii) præcisere betingelserne for brug af udstyr (f.eks. kameraer) og medtage mulige sanktioner, hvis dette ikke sker og

iv) præcisere rollen som koordinationsansvarlig i eftersøgnings- og redningsoperationer for hver fælles operation til søs.

E. I forbindelse med tjenesteanmodninger om overvågning fra luften i henhold til Eurosur bør Frontex kun acceptere de anmodninger, der sikrer fuld overholdelse af de grundlæggende rettigheder under eftersøgnings- og redningsoperationer, og som ikke omfatter forebyggende eller territoriale begrænsninger af dets overvågningsaktiviteter. Frontex bør desuden gøre sin luftovervågningstjeneste betinget af, at den relevante medlemsstat er indforstået med, at:

i) de relevante myndigheder vil holde Frontex rettidigt orienteret om reaktionen på igangværende maritime nødsituationer, hvor Frontex' aktiver er eller har været involveret, forudsat at dette ikke bringer operationen i fare og

ii) Frontex' luftovervågningsaktiver kan være til stede ved og bistå eftersøgnings- og redningsoperationer, hvor det er muligt, medmindre dette kan være til skade for selve eftersøgnings- og redningsoperationens succes, og at de nationale myndigheder reagerer på Frontex' tilbud om bistand og giver forklaringer, hvis de afviser sådanne tilbud.

F. Den ansvarlige for grundlæggende rettigheder bør indføre praktiske ordninger for at sikre, at der, når der opdages alvorlige hændelser til søs i forbindelse med Frontex' overvågningsaktiviteter, er en FROM til stede i det europæiske overvågningsrum. Hvis FROM'ens fysiske tilstedeværelse ikke er mulig, bør den tildelte FROM være til rådighed og i stand til at rådgive om overholdelse af de grundlæggende rettigheder i forbindelse med sådanne hændelser i realtid.

Emily O'Reilly
Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 26. februar 2024

 

Bilag 1: Tidsplan for Frontex' handlinger under Pylos-hændelsen

Tid (UTC)	Indsats	Retsgrundlag/relevant dokument
13/06/23 8.01	Det italienske MRCC underretter det græske JRCC (med kopi til Frontex) om de oplysninger, det har modtaget om Adriana - 750 passagerer og rapporter om døde børn	International ret, herunder FN's konvention om sikkerhed for menneskeliv på søen (SOLAS) (kapitel 5) og den internationale konvention om maritim eftersøgning og redning (SAR-konventionen, kapitel 2), som fastsætter regler om RCC'ers og andre parters forpligtelser i forbindelse med hændelser til søs, herunder om ansvarsområder og koordineringsroller, samt om levering af oplysninger og bistand.
8.33	Frontex' flyaktiver Eagle 1 omdirigeres til Adrianas koordinater. Eagle 1 er et overvågningsaktiv, der opererer under den fælles operation Themis. Den patruljerede som led i sine regelmæssige overvågningsaktiviteter under fælles operation Themis (og som sådan bundet af reglerne i denne operative plan). Mens koordinaterne for Adriana var uden for den italienske SAR-region, var de meget tæt på flyveplanen. På nuværende tidspunkt var det ikke klart, om det græske JRCC koordinerede en reaktion på en nødsituation til søs, men da MRCC Italien sendte oplysninger om Adriana, er det græske JRCC ansvarligt for hændelsen.	SOLAS-konventionen (kapitel 5) og SAR-konventionen (kapitel 2), som fastsætter regler om RCC'ers og andre parters forpligtelser i forbindelse med hændelser til søs, herunder om ansvarsområder og koordineringsroller, samt om levering af oplysninger og bistand. Forordning 656/2014 (artikel 9, stk. 2), som fastsætter forpligtelser for Frontex til at give oplysninger til relevante myndigheder Forordning (EU) 2019/1896, som fastsætter forpligtelser for Frontex til at give oplysninger til relevante myndigheder - Operationel plan for fælles operation Themis Frontex' overvågningsfly - standardprocedure
9.47-9.57	Eagle 1 overvåger Adriana. Den formidler oplysningerne (og sender videooptagelserne) til det græske JRCC. På grundlag af sin overvågning vurderede Frontex' EMT ikke, at der var en overhængende trussel mod båden, eller at den var i en nødsituation. Eagle 1 når BINGO brændstof og er tvunget til at vende tilbage til basen.	I henhold til SAR-konventionen og navnlig forordning 656/2014 (artikel 9, stk. 2)
11.00	Den græske kystvagt (HCG) etablerede kontakt med båden. Fra dette tidspunkt er det klart, at det græske JRCC koordinerer en reaktion på den maritime nødsituation og har den endelige beføjelse til at udstede ordrer til fartøjer i forbindelse med denne reaktion.	International ret, herunder FN's konvention om sikkerhed for menneskeliv på søen (SOLAS) (kapitel 5) og den internationale konvention om maritim eftersøgning og redning (kapitel 2), som fastsætter regler om RCC'ers og andre parters forpligtelser i forbindelse med hændelser til søs, herunder om ansvarsområder og koordineringsroller, samt om levering af oplysninger og bistand. Den praktiske anvendelse af SAR-konventionen er fastlagt i Den Internationale Håndbog for Eftersøgning og Redning inden for Luftfart og Søfart (IAMSAR). Det bør erindres, at der er fem faser for udpegning af hændelser til søs, hvoraf to ikke er nødsituationer, og tre er nødsituationer (usikkerhed, alarm og nød). Den omstændighed, at HCG sendte en helikopter, viser, at det græske JRCC havde påtaget sig en planlægnings-, koordinerings- og vejledningsrolle med hensyn til Adriana i henhold til folkeretten (SAR-konventionen).  Som følge heraf havde det græske JRCC taktisk kommando over hændelsen.
12.35	En HCG helikopter udfører overvågning af Adriana.
15.00	HCG-helikopteren foretager igen overvågning af Adriana.
16.35	Frontex anmodede om en ajourføring og tilbyder bistand til overvågning med fly. Den RPA (drone) Heron 2, som var planlagt til at afgå til overvågning på en forhåndsgodkendt flyveplan, herunder koordinaterne for Adriana, var til rådighed. Ifølge Frontex blev der ikke modtaget noget svar fra det græske JRCC. Heron 2 er et aktiv, der er dedikeret til MAS-aktiviteter i henhold til Grækenlands anmodning om tjenester inden for rammerne af Eurosur.	I henhold til folkeretten og EU-retten (nævnt ovenfor) er Frontex forpligtet til at give oplysninger til det relevante RCC og tilbyde støtte. Betingelserne for overvågning, der gennemføres i Eurosurs regi, er reguleret ved forordning (EU) 2019/1896, som ophævede Eurosurforordning (EU) nr. 1052/2013. I henhold til forordningens artikel 28, stk. 2, giver Frontex' overvågningsaktiver oplysninger efter "anmodning" fra et nationalt koordinationscenter. Dette er grundlaget for "anmodninger om tjenester", som fastsætter de generelle vilkår for Frontex' overvågningsaktiviteter.
18.50	Det græske JRCC anmodede Frontex om at instruere Heron 2 i at bistå med overvågningen af en anden overfyldt migrantbåd, der drev ud for Kretas kyst. Denne båd blev efterfølgende genstand for en SAR-operation.	Som med anmodningen og tilbud på 16.35 (ovenfor).
19.40	HCG båd n920 ankommer til Adriana.
19.50	Heron 2 ankom til det sted, hvor båden drev.	Overvågningen foretages i forbindelse med Eurosurs aktiviteter på grundlag af ovennævnte anmodning om tjenester. Da hændelsen imidlertid er en eftersøgnings- og redningsaktion, skal Frontex desuden følge instrukserne fra det koordinerende RCC i overensstemmelse med ovennævnte bestemmelser i EU-retten og folkeretten.
21.34	Frontex tilbød igen at bistå med Heron 2's overvågning fra luften ved Adriana. Heller ikke noget svar fra det græske JRCC.	Se ovenfor.
21.52	Frontex tilbød igen bistand til at forlade bådens placering på Kreta, som det anså for at "flyde ordentligt". Ifølge Frontex blev der ikke modtaget noget svar.	Se ovenfor.
23.15	Heron 2 gav en sidste opdatering om båden på Kreta, hvor den bemærkede, at en HCG-båd ydede assistance.
23.20	Frontex EMT rettede Heron 2 mod den sidste kendte position for Adriana, som var inden for den forhåndsgodkendte flyveplan for Heron 2 for den pågældende dag.	Flyveplanen var forhåndsgodkendt af de græske myndigheder i overensstemmelse med anmodningen om tjeneste i henhold til Eurosur.
2.46 (næste dag)	Frontex EMT meddelte de græske myndigheder, at Heron 2 var på vej mod de senest kendte koordinater for Adriana, som var omfattet af den forhåndsgodkendte flyveplan. Ifølge Frontex blev der ikke modtaget noget svar.	Se ovenfor.
4.05	Heron 2 ankom til de sidste kendte koordinater for Adriana. Ingen tegn på Adriana var synlige, men ni både (herunder en fra HCG) og to helikoptere udførte redningsaktiviteter.
5.31	Frontex meddelte JRCC og NCC, at Heron 2 var ved at nå BINGO-brændstoffet og ville skulle vende tilbage til basen. Frontex tilbød at yde bistand til Eagle 1, som allerede var i luften (men på italiensk område) som led i sin standardflyveplan for overvågning under den fælles operation Themis. Der blev ikke modtaget noget øjeblikkeligt svar.	Se ovenfor - Frontex er forpligtet til at give oplysninger om tilgængelige aktiver og tilbyde at stille dem til rådighed for RCC'er, men det er op til RCC at afgøre, om aktiverne skal anvendes eller ej, og i bekræftende fald på hvilken måde eller overhovedet.
5.55	Heron 2 gav sin sidste opdatering og gik i gang med sin kurs mod basen.
7.48	Det græske krydstjek uden kontrolbesøg svarede, at der ikke var behov for yderligere bistand.

Bilag 2: Ordliste over udtryk og forkortelser

Generel maritim terminologi

SAR - eftersøgning og redning: Forpligtelserne og procedurerne for reaktion på maritime nødsituationer er fastsat i folkeretten, navnlig den internationale konvention om maritim eftersøgning og redning (1979) og De Forenede Nationers havretskonvention (1982).

RCC – redningskoordinationscentret: I henhold til international havret er de nationale RCC'er ansvarlige for at koordinere eftersøgnings- og redningsaktiviteter i deres kystfarvande. Internationale farvande er opdelt i eftersøgnings- og redningsregioner (SAR), hvor de nationale RCC'er er ansvarlige for udpegede regioner. I det centrale Middelhav er SAR-regionerne delt mellem Italien, Malta, Libyen og Tunesien.

Mayday-opkald og nødsignalering - Reglerne for nødsignalering er fastsat i folkeretten (ovenfor). Den internationale håndbog for eftersøgning og redning inden for luftfart og søfart (IAMSAR) beskriver, hvordan disse regler skal anvendes. Et Mayday-opkald er et nødsignal, der udsendes via udpegede VHS-kommunikationskanaler (overvåget af kystvagter og andre parter i nærheden), og som kræver hurtig reaktion. Et signal kan udsendes af det nødstedte fartøj selv. Andre parter, der observerer fartøjet, men mener, at der ikke er udstedt eller modtaget noget Mayday-opkald, kan udstede et Mayday-relæ. Maydays bør kun udstedes, når en person eller båd er truet af alvorlig eller overhængende fare. Der kan udsendes to andre nødsignaler på den udpegede VHS-nødkanal: PAN-PAN (anvendes til at signalere en hændelse, der haster, men ikke indebærer en umiddelbar trussel) og Sécurité (anvendes til at signalere en situation, der kan påvirke skibes sikkerhed).

Frontex-terminologi

Den ansvarlige for grundlæggende rettigheder: - Den ansvarlige for grundlæggende rettigheder overvåger, hvordan Frontex overholder sine forpligtelser vedrørende grundlæggende rettigheder og rådgiver den administrerende direktør om spørgsmål vedrørende grundlæggende rettigheder. Den ansvarlige for grundlæggende rettigheder og personalet i kontoret for grundlæggende rettigheder, herunder observatører af grundlæggende rettigheder, spiller en uafhængig rolle i agenturet.

SIR – rapport om alvorlige hændelser – Hvis en aktivitet, som Frontex har været involveret i, giver anledning til bekymring over potentielle krænkelser af grundlæggende rettigheder, er den ansvarlige for grundlæggende rettigheder ansvarlig for at udarbejde en rapport om alvorlige hændelser for at dokumentere hændelsen og fremsætte henstillinger.

Eurosur - Det europæiske grænseovervågningssystem: Gennem Eurosur og på grundlag af "tjenesteanmodninger" fra de deltagende medlemsstater foretager Frontex overvågning fra luften til flere formål ved hjælp af både bemandede luftfartøjer og fjernstyrede luftfartøjer (RPA'er eller droner).

Fælles operation - fælles operation - Frontex gennemfører fælles operationer med EU-medlemsstaternes myndigheder og yder støtte til grænseforvaltning og retshåndhævelse. Som led heri yder Frontex støtte til overvågning af grænseområder og områder før grænsen (herunder til søs). Frontex har maritime aktiver (både) og luftaktiver (både bemandede og fjernstyrede luftfartøjer), som deltager i aktiviteter, der er defineret i den "operationelle plan". En Frontex-udpeget "koordinator" fungerer som forbindelsesled mellem Frontex og de nationale myndigheder i det internationale koordinationscenter.

EST – Det europæiske overvågningshold: Frontex' overvågningsaktiviteter fra luften koordineres konstant (24 timer i døgnet, syv dage om ugen) af EST, som sidder i det europæiske overvågningsrum, Frontex' hovedkvarter i Warszawa. EST omfatter Frontex-personale og eksperter fra nationale myndigheder, herunder eftersøgnings- og redningseksperter udpeget af nationale kystvagter.

 

[1] Navnlig den internationale konvention om maritim eftersøgning og redning (1979) https://www.imo.org/en/About/Conventions/Pages/International-Convention-on-Maritime-Search-and-Rescue-(SAR).aspx og De Forenede Nationers havretskonvention (1982) https://www.imo.org/en/ourwork/legal/pages/unitednationsconventiononthelawofthesea.aspx

[2] Som defineret i den internationale konvention om maritim eftersøgning og redning er der tre faser af en nødsituation, der bør anvendes til at beskrive en båd: usikkerhed, årvågenhed og nød. Der er forskellige kriterier, der skal være opfyldt, for at en båd kan beskrives som værende i hver fase.

[3] En Mayday opkald er et nødsignal, der udstedes på udpegede VHS kommunikationskanaler, der overvåges af kystvagter og andre parter i nærheden, der kræver den mest presserende reaktion. Signalet kan afgives af det nødstedte fartøj selv. Alternativt kan andre parter, der observerer fartøjet, men mener, at der ikke er udstedt eller modtaget noget Mayday-opkald, udstede et Mayday-relæ. Signalet bør kun udstedes, når en person eller båd er truet af alvorlig eller overhængende fare. Ud over Mayday er der to andre nødsignaler, der kan udsendes på den udpegede VHS-nødkanal: PAN-PAN (anvendes til at signalere en hændelse, der haster, men ikke indebærer en umiddelbar trussel) og Sécurité (anvendes til at signalere en situation til redningskoordinationscentret (RCC) og andre fartøjer, der kan påvirke deres sikkerhed).

[4] Navnlig forordning 2019/1896 om den europæiske grænse- og kystvagt https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32019R1896 og forordning 656/2014 om regler for overvågning af de ydre søgrænser inden for rammerne af det operative samarbejde, der samordnes af Frontex https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32014R0656.

[5] Forordning (EU) 2016/1624 om den europæiske grænse- og kystvagt https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32016R1624

[6] Forordning 2019/1896 om den europæiske grænse- og kystvagt https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32019R1896

[7] Artikel i forordning 2019/1896. 1, litra g), h) og i), i forordning 2014/656

[8] Eurosur er en ramme for informationsudveksling og samarbejde mellem medlemsstaterne og Frontex for at forbedre situationsbevidstheden og øge reaktionskapaciteten ved de ydre grænser. https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/schengen-borders-and-visa/border-crossing/eurosur_en

[9] Forordning 2019/1896, præamblen, 34.-38. betragtning

[10] https://www.copernicus.eu/da

[11] https://www.frontex.europa.eu/careers/who-we-are/structure/divisions/situational-awareness-and-monitoring-division/frontex-situation-center/

[12] Den ansvarlige for grundlæggende rettigheder overvåger, hvordan Frontex gennemfører sine forpligtelser vedrørende grundlæggende rettigheder i overensstemmelse med EU-retten og folkeretten. Den ansvarlige for grundlæggende rettigheder rådgiver også Frontex' administrerende direktør om spørgsmål vedrørende grundlæggende rettigheder. Den ansvarlige for grundlæggende rettigheder har særligt personale i kontoret for grundlæggende rettigheder, herunder observatører af grundlæggende rettigheder: https://www.frontex.europa.eu/fundamental-rights/fundamental-rights-at-frontex/fundamental-rights-office/. 

[13] I henhold til international søret er de nationale maritime redningskoordinationscentre ansvarlige for at koordinere eftersøgnings- og redningsaktiviteter i deres kystfarvande. De internationale farvande er imidlertid også opdelt i eftersøgnings- og redningsregioner (SAR), hvor de nationale RCC'er har ansvaret for de udpegede regioner. I det centrale Middelhav er SAR-regionerne opdelt mellem Italien, Malta, Libyen og Tunesien, og de respektive nationale RCC'er har ansvaret for deres regioner. Det påhviler enhver, der opdager eller får kendskab til en nødsituation til søs, straks at advare det redningscenter, der er ansvarligt for det pågældende område.

[14] https://www.synigoros.gr/en/category/default/post/deltio-typoy-or-o-synhgoros-toy-polith-ereyna-to-nayagio-ths-pyloy

[15] Frontex gennemfører fælles operationer med EU-medlemsstaternes myndigheder og yder støtte til grænseforvaltning, retshåndhævelse og eftersøgnings- og redningsaktiviteter i det operationelle område. Den fælles operation Themis dækker Frontex' samarbejde med de italienske myndigheder med henblik herpå og blev iværksat i 2018. https://www.frontex.europa.eu/what-we-do/operations/operations/

[16] https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/172812

[17] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/176666

[18] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/174969

[19] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/176935

[20] Notice to Air Missions (NOTAM) er en meddelelse, der indgives til en luftfartsmyndighed for at advare luftfartøjspiloter om potentielle farer langs en flyrute eller på et sted, der kan påvirke flyvningen.

[21] Forordning 656/2014, artikel 9

[22] Som defineret i den internationale konvention om maritim eftersøgning og redning er der tre faser af en nødsituation, der bør anvendes til at beskrive en båd: usikkerhed, årvågenhed og nød. Der er forskellige kriterier, der skal være opfyldt, for at en båd kan beskrives som værende i hver fase.

[23] Den maritime SAR-konvention definerer de tre forskellige faser af en maritim nødsituation. Nødfasen - den alvorligste fase - defineres som "en situation, hvor der er rimelig sikkerhed for, at en person, et fartøj eller et andet fartøj er truet af alvorlig og overhængende fare og kræver øjeblikkelig hjælp".

[24] Ombudsmandens undersøgelseshold konsulterede de relevante besøgs- og observationsrapporter og logbogen (herunder regelmæssige og termiske billeder).

[25] Ombudsmandens undersøgelseshold konsulterede de relevante missions- og observationsrapporter og logbogen (herunder regelmæssige og termiske billeder samt videooptagelser fra Frontex' luftovervågning).

Meget høj frekvens - radiobølge spektrum, hvor marine radiokommunikation opererer. Der er en dedikeret kanal til nødopkald og kommunikation.

[27] Frontex henviste navnlig til International Aeronautical and Maritime Search and Rescue (IAMSAR) Manual https://www.imo.org/en/OurWork/Safety/Pages/IAMSARManual.aspx.

[28] Internationale standardprotokoller om udstedelse af Mayday-anløb eller -relæer angiver faktorer som f.eks. et fartøj, der synker eller påmønstrer vand, en situation med »mand over bord«, en brand eller eksplosion om bord eller en bekræftet livstruende skade. Der er også lavere niveauer af signaler: PAN-PAN og Sécurité. PAN-PAN-anløb udstedes, når situationen haster, men der på det tidspunkt, hvor de udstedes, ikke er nogen umiddelbar fare for liv eller for fartøjet.

[29] Båden kan være købt eller finansieret under Fonden for Intern Sikkerhed. Frontex er imidlertid ikke ansvarlig for denne fond eller nogen forpligtelser vedrørende det udstyr, det finansierer. Det ville være Europa-Kommissionens kompetence.

[30] Retten til livet (chartrets artikel 2) forbud mod umenneskelig og nedværdigende behandling (chartrets artikel 4) respekt for den menneskelige værdighed (chartrets artikel 1), bl.a.

[31] Artikel 80 i forordning 2019/1896 og chartrets artikel 51

[32] Frontex' rolle i eftersøgnings- og redningsoperationer som fastsat i forordning (EU) 2019/1896. Det omfatter operationer, der iværksættes og gennemføres i overensstemmelse med forordning (EU) nr. 656/2014 og folkeretten, og som finder sted i situationer, der kan opstå under grænseovervågningsoperationer til søs. Frontex er forpligtet til at yde teknisk og operationel bistand til medlemsstater og tredjelande til støtte for eftersøgnings- og redningsoperationer (artikel 10, stk. 1, litra g), h) og i), i forordning (EU) 2019/1869).

[33] FN's havretskonvention trådte i kraft den 16. november 1994. Den blev ratificeret ved Rådets afgørelse 98/392/EF af 23. marts 1998 (EFT L 179, s. 1) og er bindende for Unionen, idet dens bestemmelser udgør en integrerende del af Unionens retsorden. Den har desuden i denne retsorden forrang for afledte EU-retsakter, hvilket indebærer, at disse retsakter i videst muligt omfang skal fortolkes i overensstemmelse med bestemmelserne i denne konvention (dom Kommissionen mod Irland, C-459/03, EU:C:2006:345, præmis 82 https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-459/03, Intertanko m.fl., C-308/06, EU:C:2008:312, præmis 42 og 53, https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-308/06, og Bosphorus Queen Shipping, C-15/17, EU:C:2018:557, præmis 44 https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-15/17).

[34] Den internationale konvention om maritim eftersøgning og redning, der blev indgået i Hamburg den 27. april 1979 (United Nations Treaty Series, bind 1405, nr. 23489, s. 133, herefter »SAR-konventionen«), trådte i kraft den 22. juni 1985. Den internationale konvention om sikkerhed for menneskeliv på søen blev indgået den 1. november 1974 og trådte i kraft den 25. maj 1980.

EU er ikke part i disse to internationale konventioner, og de er derfor ikke bindende for EU-administrationen. Ifølge EU-retspraksis kan der imidlertid tages hensyn til sådanne konventioner i forbindelse med fortolkningen af bestemmelser i den afledte EU-ret, der er omfattet af deres anvendelsesområde, hvis alle medlemsstaterne er parter heri (dom Intertanko m.fl., C-308/06, EU:C:2008:312, præmis 47-52, Manzi og Compagnia Naviera Orchestra, C-537/11, EU:C:2014:19, præmis 45, og Bosphorus Queen Shipping-dommen, C-15/17, EU:C:2018:557, præmis 45).

[35] F.eks. International Aeronautical and Maritime Search and Rescue Manual udgivet af IMO og Organisationen for International Civil Luftfart (ICAO).

[36] Artikel 9 i forordning (EU) nr. 656/2014 sammenholdt med artikel 10, stk. 1, litra j), i forordning (EU) 2019/1869.

[37] Artikel 9, stk. 1, i forordning (EU) nr. 656/2014

[38] Artikel 4.2.3 i SAR-konventionen

[39] SAR-konventionen

[40] Afgørelse i OI/4/2021/MHZ: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/151369

[41] Operationelle planer og operative standardprocedurer

[42] Jf. forordning (EU) nr. 656/2014.

[43] Forordning 2019/1869, artikel 36, stk. 2, litra e), sammenholdt med artikel 2, litra a).

[44] Operationelle planer og standardprocedurer for de fælles operationer Poseidon og Themis (fortroligt)

[45] Artikel 9, stk. 2, litra b) og f), i forordning 2014/656, SAR-konventionen, § 4.2.3

[46] Der er fremsat henstillinger med henblik herpå af forskellige operationelle dele af Frontex i dokumenter, der er gennemgået af undersøgelsesholdet, herunder i forbindelse med tidligere SIR'er og henstillinger, der er godkendt af bestyrelsen, navnlig som fastsat i handlingsplanen for grundlæggende rettigheder, som bestyrelsen vedtog i 2021 (bilag I, aktivitet 14): https://prd.frontex.europa.eu/document/management-board-decision-61-2021-adopting-the-fundamental-rights-action-plan-for-the-implementation-of-the-fundamental-rights-strategy/.

Inspektionen omfattede to rapporter om alvorlige hændelser, som dokumenterede, at Frontex havde udsendt Mayday-relæer.

[48] Ombudsmandens undersøgelse omhandlede ikke udstedelsen af andre nødsignaler, såsom PAN-PAN (se fodnote 3). Inspektionen afslørede imidlertid ingen tilfælde, hvor sådanne signaler var blevet udstedt eller taget i betragtning.

[49] JRCC Piræus modtog oplysninger om situationen for fartøjet Adriana fra MRCC Rom den 13. juni 2023 kl. 08:01 (dvs. ca. to timer før Frontex-flyets første observation) og igen kl. 13:18 UTC. Det modtog også yderligere opdateringer fra NGO Watch the Med-Alarm Phone på 14:54. Ved alle disse lejligheder var Frontex i kopi.

[50] "Efter at have modtaget oplysninger om, at en person er i havsnød i et område, inden for hvilket en part sørger for den overordnede koordinering af eftersøgnings- og redningsoperationer [SAR-stat], skal den pågældende parts ansvarlige myndigheder træffe hasteforanstaltninger for at yde den mest hensigtsmæssige bistand, der er til rådighed." (Forskrift 2.1.9 i SAR-konventionen)

Mayday anløb kan resultere i en situation, hvor mange fartøjer i nærheden nærmer sig et fartøj i nød uden nogen koordinering. Som sådan kan udstedelse af et Mayday-relæ faktisk forværre situationen.

[52] I overensstemmelse med artikel 9 i forordning (EU) nr. 656/2014.

[53] Artikel 9 i forordning (EU) nr. 656/2014

[54] Artikel 20, stk. 6, i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2021/581 om situationsbillederne af det europæiske grænseovervågningssystem (EUROSR): "Det kompetente nationale koordinationscenter aflægger rapport til agenturet om afslutningen af en eftersøgnings- og redningsoperation senest 24 timer efter operationens afslutning."Ombudsmanden er ikke bekendt med nogen bestemmelse om tidsplanen for at give Frontex oplysninger om RCC's reaktion på maritime nødsituationer og eftersøgnings- og redningsaktiviteter. Jf. artikel 12 i forordning 2019/1896 om forpligtelsen til at udveksle oplysninger.

[55] Frontex brugte dette udtryk. SIR vedrørende Crotone-forliset nævner ikke tidsplanen for den ansvarlige for grundlæggende rettigheders handlinger.

[56] Hvis den ansvarlige for grundlæggende rettigheder gentager henstillinger, bør den administrerende direktør imidlertid svare på disse inden for en bestemt frist, jf. bestyrelsens afgørelse 43/2022 om foranstaltninger, der skal træffes som opfølgning på den ansvarlige for grundlæggende rettigheders henstillinger.

[57] Navnlig den administrerende direktørs positive svar på den ansvarlige for grundlæggende rettigheders anbefalinger i den ansvarlige for grundlæggende rettigheders "udtalelser" om de multifunktionelle luftovervågningstjenester i forbindelse med eftersøgnings- og redningsoperationer i det centrale Middelhavsområde.

[58] Den administrerende direktørs afgørelse nr. R-ED-2021-51 Standard Operating Procedure (SOP)-Serious Incident Reporting af 19.4.2021