Indledning

Den 14. juni 2023 druknede over 600 mennesker i Middelhavet ud for Pylos' kyst i Grækenland, da deres båd - et alvorligt overfyldt fiskerfartøj kaldet Adriana - kæntrede og sank.

Adriana-tragedien blev af EU's kommissær for indre anliggender, Ylva Johansson, beskrevet som "et af de værste skibsvrag i dette århundrede på verdensplan" og understregede behovet for at "fastlægge fakta om, hvad der skete hvert skridt på denne skæbnesvangre rejse".

Ombudsmanden gennemførte en undersøgelse på eget initiativ for at undersøge de faktiske omstændigheder vedrørende Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtnings (Frontex) handlinger, efterhånden som tragedien udfoldede sig, samt hvordan agenturet reagerede i andre maritime nødsituationer, som det har været involveret i.

Undersøgelsen undersøgte også forholdet mellem Frontex og medlemsstaternes myndigheder i forbindelse med maritime nødsituationer, som Frontex er involveret i. Det overvejede ansvarsfordelingen mellem EU og medlemsstaterne i eftersøgnings- og redningsoperationer, og hvordan dette påvirker resultaterne af sådanne operationer.

Mens undersøgelsen vurderede Frontex' handlinger, førte dens resultater, som er beskrevet nedenfor og mere detaljeret i den afgørelse, der afsluttede undersøgelsen, til bredere overvejelser om de ændringer, der er nødvendige på EU-plan for at vise EU's engagement i at redde liv til søs, eller, som Kommissionens formand Ursula von der Leyen anførte i sin tale til Europa-Parlamentet i september 2020, at det ikke er valgfrit at redde liv til søs.

To overordnede konklusioner kræver øjeblikkelig og hurtig opmærksomhed:

· Undersøgelsen afslørede, i hvilket omfang Frontex er afhængig af medlemsstaternes indsats for at overholde sine forpligtelser med hensyn til grundlæggende rettigheder og sin pligt til at redde liv.  I lyset af disse konklusioner og den voksende bekymring over en medlemsstats vedvarende krænkelser af de grundlæggende rettigheder i forbindelse med dens grænsekontroloperationer bør Frontex overveje, om tærsklen er nået for at give det mulighed for at indstille, tilbagetrække eller suspendere sine aktiviteter med den pågældende medlemsstat. Den bør offentligt præcisere sine grunde til at konkludere, at tærsklen er nået eller ikke er nået.

· Med henblik på at give svar på de bredere systemiske spørgsmål, der rækker ud over mandatet for denne undersøgelse, opfordrer Ombudsmanden Europa-Parlamentet, Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen til at nedsætte en uafhængig undersøgelseskommission, der skal vurdere årsagerne til det store antal dødsfald i Middelhavet, tage ved lære af hændelser som f.eks. skibsvraget i Adriana og fremsætte henstillinger om, hvordan de grundlæggende rettigheder og retten til livet kan beskyttes som reaktion på maritime nødsituationer. 

Baggrund

Frontex opererer ikke i et tomrum. Behandlingen af "migrantbåde", der forsøger at navigere i Middelhavet, kan påvirkes af faktorer, der normalt ikke ville finde anvendelse på eftersøgnings- og redningsoperationer, navnlig den politiske og andre følsomhed over for migration.

Det er kritisk, at muligheden for proaktiv redning angiveligt er en "pullfaktor" for personer, der forsøger at migrere til Europa med ofte farlige midler, og for at tilskynde menneskesmuglere til at bringe flere liv i fare.

Uanset om det er gennem ulykker eller design, har de beslutninger, der er truffet i de seneste år, haft den virkning at begrænse proaktive redningsoperationer.

I 2014 blev Mare Nostrum, den årelange delvist EU-finansierede proaktive eftersøgnings- og redningsoperation under ledelse af de italienske myndigheder, afsluttet og er til dato ikke blevet erstattet af noget, der nærmer sig samme omfang og omfang.

Ikkestatslige organisationer, der er involveret i proaktive redningsaktioner, er blevet truet med retsforfølgning i flere medlemsstater.

Frontex blev i 2016 omdøbt til at omfatte betegnelsen "kystvagt", men dets mandat og omfanget af dets aktiviteter lever ikke op til, hvad der generelt forstås ved en kystvagts mission.

Selv om Frontex har "eftersøgnings- og redningsforpligtelser", er det klart, at det primært har en eftersøgnings- eller overvågningsfunktion og ikke en redningsfunktion.

Dens evne til at redde liv i fare begrænses yderligere af, at det er medlemsstaternes myndigheder, der leder og koordinerer eftersøgnings- og redningsmissioner.

Denne spænding mellem Frontex' pligt til at redde liv og presset for at forhindre eller afskrække folk fra at forsøge at krydse Middelhavet skaber en udfordring for Frontex med hensyn til at afbalancere dets rolle med at støtte medlemsstaterne i forvaltningen af EU's ydre grænser med dets forpligtelser vedrørende grundlæggende rettigheder.

Det skaber en lignende udfordring for EU som helhed, navnlig med hensyn til at sikre, at folk om bord på "migrantbåde" får samme beskyttelse og sikres samme ret til livet som andre.

Skibsvraget ved Adriana

Den 10. juni 2023 forlod Adriana havnen i Tobruk i Libyen med kurs mod Italien med ca. 750 personer, der forsøgte at migrere til Europa.

De italienske myndigheder henledte opmærksomheden på båden om morgenen den 13. juni. Frontex blev kopieret til en meddelelse fra det italienske maritime redningskoordinationscenter (RCC) til det græske fælles RCC. Ubekræftede rapporter om døde og/eller døende voksne og børn på båden var også blevet udarbejdet af NGO'er i kontakt med folk på båden.

Frontex dirigerede et fly, der udførte standardovervågningsaktiviteter til søs, til bådens position. Dette fly delte videooptagelser og andre oplysninger om bådens tilstand og søtilstand med både de italienske og græske RCC'er. Den anførte navnlig, at båden var overfyldt, og at der ikke var synlige redningsveste.

Frontex udstedte ikke et Mayday-relæ, da båden efter Frontex' opfattelse ikke var i umiddelbar fare.

Flyet var nødt til at vende tilbage til basen efter 10 minutter, da det nåede grænserne for sit brændstof.

Da båden befandt sig i den græske eftersøgnings- og redningsregion, var koordineringen af enhver eftersøgnings- og redningsoperation det græske RCC's ansvar, fra hvilket Frontex — og ethvert andet fartøj i området — måtte modtage yderligere instrukser.

Ifølge dokumenter, der blev inspiceret i forbindelse med denne undersøgelse, ville Frontex efterfølgende ved fire særskilte lejligheder den 13.-14. juni søge opdateringer fra og fremsætte tilbud om bistand til det græske RCC, herunder om at vende tilbage for at bistå med overvågning fra luften. Kommissionen modtog ikke noget svar fra de græske myndigheder på nogen af disse meddelelser.

Om aftenen den 13. juni 2023 var det planlagt, at et Frontex-fjernstyret luftfartøj, der deltog i dets på forhånd planlagte overvågning fra luften, skulle passere over det område, hvor Adriana var beliggende. I stedet blev den omdirigeret til en anden hændelse efter anmodning fra de græske myndigheder: en migrantbåd, der efterfølgende blev udsat for en eftersøgnings- og redningsoperation.

Cirka 15 timer efter den første advarsel fra de italienske myndigheder kæntrede og sank båden.

En græsk kystvagt båd og andre både, der blev rettet til koordinaterne for Adriana efterfølgende reddet omkring 100 mennesker, hvoraf de fleste blev taget til land med et privat fartøj. Omkring 80 lig blev fundet.

Over 600 mænd, kvinder og børn formodes at være døde.

Om morgenen den 14. juni 2023 sendte Frontex et fly til Adrianas koordinater som led i en på forhånd planlagt overvågning fra luften.

Da den ankom, havde båden kæntret og ingen passagerer eller andre spor af båden var synlige i vandet. Da Frontex tilbød at vende tilbage med et andet fly, fortalte det græske RCC Frontex, at der ikke længere var behov for dets tjenester.

Ansvar for skibsvraget

I sin tale til Europa-Parlamentet i juli udtalte kommissær Johansson:

"Over Adriana er vandet nu tavst, ingen gravsten, ingen markør, intet at huske navnene på. Lad vores handlinger være vores monument."

Overlevende, medier og civilsamfundsorganisationer har gentagne gange beskyldt den græske kystvagt for at have medvirket til bådens forlis.

Enhver vurdering af de faktiske omstændigheder i denne tragedie er alvorligt kompromitteret af manglen på video eller anden optagelse af, hvad der fandt sted i timerne og minutterne op til bådens kæntring, og de begivenheder, der fandt sted umiddelbart efter, da hundredvis af mennesker var faldet i havet.

Det har vist sig, at kontrolapparatet om bord på HCG-fartøjet var blevet slukket af omstridte grunde. En række overlevende hævdede også, at deres mobiltelefoner blev taget fra dem af HCG.

Som nævnt ovenfor havde Frontex heller ikke fået tilladelse fra det græske RCC til dets overvågningsfly til at forlade den anden hændelse og begive sig til Adriana-anlægget, før det sank. Havde det gjort det, kan det have været i stand til at registrere, hvad der skete og muligvis påvirket HCG's handlinger.

Den græske flådedomstol undersøger i øjeblikket kystvagtens handlinger.

Europa-Kommissionen har gentagne gange opfordret til, at kendsgerningerne kommer frem. Under en høring i Europa-Parlamentets Udvalg om Borgernes Rettigheder den 14. februar 2024 bemærkede en højtstående tjenestemand i Kommissionen imidlertid de vanskeligheder, der var opstået i forbindelse med kommunikationen med flådedomstolen vedrørende opdateringer om fremskridtene i domstolens undersøgelse.

Den græske ombudsmand er i færd med at foretage en undersøgelse på eget initiativ af kystvagten efter kystvagtens beslutning om ikke at indlede en intern undersøgelse. I en rapport om alvorlige hændelser fra Frontex' kontor for grundlæggende rettigheder blev det anført, at de ikke modtog "relevante oplysninger" fra de græske myndigheder efter en række spørgsmål til dem.

På trods af disse initiativer er det beklageligt, at der på EU-plan ikke findes nogen fælles ansvarlighedsmekanisme, der uafhængigt kan undersøge alle relaterede spørgsmål, herunder de græske myndigheders rolle, Frontex' rolle og rollen for enhver anden relevant institution såsom Europa-Kommissionen, der har ansvaret for at sikre overholdelse af bestemmelserne om grundlæggende rettigheder i EU-traktaterne.

Ombudsmandens konklusioner

Frontex' forbindelser med medlemsstaternes myndigheder

Frontex har omfattende forpligtelser vedrørende grundlæggende rettigheder både generelt og i forbindelse med eftersøgning og redning til søs. Disse forpligtelser er blevet uddybet i operationelle planer, tjenesteanmodninger om overvågning, regler og procedurer, der også præciserer agenturets forskellige roller og ansvarsområder over for medlemsstaternes myndigheder.

Frontex kan ikke siges at have overtrådt nogen af de relevante regler og procedurer. Planerne og procedurerne risikerer imidlertid at begrænse Frontex' evne til at handle uafhængigt med henblik på at opfylde sine forpligtelser vedrørende grundlæggende rettigheder.

For så vidt angår skibsvraget i Adriana forhindrede tjenesteanmodningerne vedrørende Frontex' overvågningsaktiviteter sammen med de internationale regler om eftersøgning og redning Frontex i at vende tilbage til den sidst kendte position på båden uden samtykke fra det græske krydstogscenter. På samme måde ville manglende overholdelse af påbuddet om at omdirigere et overvågningsfly til en anden hændelse også have været en overtrædelse af disse retlige bestemmelser og aftaler.

Konsekvensen af dette og manglen på en EU-retlig ramme for eftersøgning og redning er, at både i nød, der transporterer flygtninge og asylansøgere, ikke kan forlade sig på proaktive eftersøgnings- og redningsoperationer på EU-plan for at foretage en redning og primært er afhængige af medlemsstaternes myndigheder for at gøre det.

Hvis Frontex er i tvivl om en medlemsstats overholdelse af de grundlæggende rettigheder i forbindelse med eftersøgnings- og redningsoperationer, gør den nuværende operationelle ramme det vanskeligt at træffe uafhængige foranstaltninger i overensstemmelse med denne tvivl.

Desværre er der situationer, hvor Frontex har grund til at tvivle på, om nogle medlemsstater overholder deres forpligtelser vedrørende grundlæggende rettigheder.

Denne undersøgelse afslørede f.eks. en hændelse, hvor en anden medlemsstats RCC udtrykkeligt beordrede Frontex til ikke at indsætte overvågningsfly i en igangværende nødsituation.

EU's Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) har tidligere konstateret, at Frontex' overvågningsaktiver bevidst blev omdirigeret for at undgå "pushbacks".

Tragedien i Adriana fandt sted kort tid efter offentliggørelsen af OLAF's konklusioner, hvorefter Frontex' administrerende direktør trådte tilbage. 

Mindre end et år før tragedien havde Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol afsagt sin dom mod Grækenland i en sag med visse ligheder med Adriana-kapslingen, herunder en påstand, der blev afvist af de græske nationale myndigheder, om, at HCG's handlinger havde forårsaget, at en fiskerbåd med migranter kæntrede i 2014, hvilket resulterede i 11 dødsfald.

Tragedien i Adriana fandt derfor sted, da Frontex var fuldt ud klar over den seneste tids bekymringer over de græske myndigheders overholdelse af forpligtelserne vedrørende grundlæggende rettigheder. Selv med denne bevidsthed forhindrede de nuværende regler Frontex i at spille en mere aktiv rolle i Adriana-hændelsen.

Undersøgelsen fandt andre tilfælde, hvor Frontex opholdt sig på stedet for maritime nødsituationer, samt et tilfælde, hvor det forsøgte at vende tilbage til en nødsituation, men ikke var bemyndiget hertil af den relevante nationale myndighed.

Dette rejser alvorlige spørgsmål for Frontex' forhold til de nationale myndigheder, men også i forhold til dets egen forståelse eller anvendelse af dets rolle og forpligtelser vedrørende grundlæggende rettigheder under sådanne omstændigheder.

Ombudsmanden opfordrer EU-lovgiverne til at overveje og afhjælpe denne klare mangel på grundlæggende rettigheder.

I henhold til den nuværende lovgivning vil det være nødvendigt at ændre bestemmelserne i de operationelle planer eller betingelserne for tjenesteanmodninger om overvågning fra luften for at gøre det muligt for Frontex bedre at opfylde sine forpligtelser vedrørende grundlæggende rettigheder, f.eks. ved at opretholde overvågningen, hvis det finder det nødvendigt at gøre det.

Dette "andet par øjne"-princip om at fortsætte overvågningen på stedet af maritime nødsituationer og andre hændelser er fastsat i forskellige interne Frontex-henstillinger, som blev gennemgået i denne undersøgelse (herunder henstillinger fra kontoret for grundlæggende rettigheder og en arbejdsgruppe under Frontex' bestyrelse), og er et udtrykkeligt mål i Frontex' handlingsplan for grundlæggende rettigheder fra 2021.

Ophør, tilbagetrækning eller suspension af samarbejdet med de nationale myndigheder

Det græske RCC's manglende reaktion på Adriana-hændelsen rejser sammen med bredere bekymringer over de græske myndigheders manglende overholdelse af forpligtelserne vedrørende grundlæggende rettigheder spørgsmålet om Frontex' forhold til medlemsstaterne.

Frontex siger, at det ikke er inden for dets mandat at overvåge medlemsstaternes myndigheders aktiviteter.

Hvis Frontex imidlertid mener, at de nationale myndigheder vedvarende undlader at opfylde deres eftersøgnings- og redningsforpligtelser eller på anden måde er involveret i krænkelser af de grundlæggende rettigheder, og/eller hvis de nationale myndigheder begrænser Frontex' eftersøgnings- og redningsrolle og -kapacitet, bør dette få den administrerende direktør til at overveje, om den tærskel er nået, der vil gøre det muligt for Frontex at indstille, tilbagetrække eller suspendere sine aktiviteter. Artikel 46 i Frontexforordningen (forordning (EU) 2019/1896) giver udtrykkeligt denne mulighed.

Det er ikke usandsynligt, at der vil ske en gentagelse af Adriana-tragedien, medmindre der sker betydelige ændringer i de retlige og operationelle rammer for at reagere på maritime nødsituationer. Under sådanne omstændigheder risikerer et fortsat samarbejde mellem et EU-agentur og EU-myndighederne mere generelt at sætte spørgsmålstegn ved EU's engagement i beskyttelsen af menneskeliv.

Frontex' ansvar vedrørende nødsignaler

Spørgsmålet om, hvorvidt Frontex skulle have udstedt et Mayday-relæ, da det observerede den stærkt overfyldte Adriana, bestrides.

Civilsamfundsorganisationer har argumenteret for, at det i betragtning af bådens overfyldte karakter og det synlige fravær af redningsveste burde have foruden rapporter om dødsfald på Adriana, herunder dødsfald blandt børn. I rapporten om alvorlige hændelser fra Frontex' kontor for grundlæggende rettigheder blev det konkluderet, at Frontex, selv om det opfyldte sine forpligtelser, i fremtiden "bør vurdere lignende sager mere grundigt" med hensyn til, om der skal udstedes et Mayday-relæ, navnlig hvis de nationale myndigheder ikke giver oplysninger om deres vurdering og reaktion.

Frontex gav en begrundelse for, hvorfor det burde eller ikke kunne have gjort det, herunder hvordan det vurderede bådens status på grundlag af observationen, det forhold, at de græske myndigheder allerede mentes at koordinere en reaktion, og de sikkerhedsmæssige konsekvenser af at udstede Mayday-opkald. Disse grunde forklares nærmere i afgørelsen om denne undersøgelse.

Den Europæiske Ombudsmand er ikke i stand til at træffe en afgørelse på nogen måde.

Undersøgelsen viste imidlertid, at Frontex ikke har nogen interne retningslinjer for udstedelse af Mayday-opkald på trods af den meget specifikke og komplekse karakter af dets overvågningsaktiviteter. Undersøgelsen afslørede også, at Frontex har udsendt Mayday-relæer i tidligere tilfælde.

Det er umuligt at sige, om udstedelsen af et Mayday-relæ på tidspunktet for Frontex' indledende overvågning af Adriana ville have reddet liv, men båden kæntrede i sidste ende med det samlede tab på mere end 600 mennesker.

Frontex bør derfor overveje, om de parametre, hvormed det vurderer maritime nødsituationer, som det opdager gennem sin overvågning, og det deraf følgende potentielle behov for at udstede Mayday-relæer, er brede nok til at omfatte de særlige elementer i migrantbåde og Frontex' overvågningsaktiviteter.

Resultaterne af disse overvejelser bør afspejles i klare retningslinjer til Frontex' personale.

Hvordan Frontex vurderer informationskilder

Frontex tager kun hensyn til officielle oplysninger eller oplysninger, som det selv kan kontrollere. Den bør også overveje, hvordan man bedre kan reagere på uofficielle rapporter, f.eks. fra NGO'er, som kan have vigtige oplysninger at give, og hvordan de kan medtages i dens vurderinger. Rapporterede farer for børn bør prioriteres højest.

Afsluttende bemærkninger

Dette er Ombudsmandens vigtigste konklusioner med hensyn til Frontex' evne til at opfylde sine forpligtelser vedrørende grundlæggende rettigheder i forbindelse med eftersøgnings- og redningsoperationer. Yderligere forslag til, hvordan Frontex kan forbedre sine operationer for bedre at overholde de eksisterende forpligtelser vedrørende grundlæggende rettigheder, findes i afgørelsen om afslutning af undersøgelsen.

Den Europæiske Union projicerer sin identitet gennem sit engagement i retsstatsprincippet og de grundlæggende rettigheder. I kølvandet på Adriana-tragedien bør den benytte lejligheden til at styrke denne identitet gennem refleksion og gennem handlinger, der i videst muligt omfang vil forhindre, at en sådan tragedie sker igen.

 

Emily O'Reilly

Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 26. februar 2024