Baggrunden for klagen

1. Klageren, en polsk akademiker, anmodede Rådet for Den Europæiske Union om at give ham aktindsigt i henhold til EU's forordning om aktindsigt ^[1] i fire udtalelser fra Rådets Juridiske Tjeneste ^[2] om de foreslåede EU-forordninger om oprettelse af Den Europæiske Anklagemyndighed ^[3] (»EPPO«) og om Den Europæiske Unions Agentur for Strafferetligt Samarbejde ^[4] (»Eurojust«).

2. EPPO vil være et uafhængigt EU-organ med beføjelse til at efterforske og retsforfølge EU-svig og andre forbrydelser, der skader Unionens finansielle interesser. EPPO vil være et EU-organ med en decentraliseret struktur med henblik på at inddrage og integrere de nationale retshåndhævende myndigheder. EPPO's efterforskninger vil i princippet blive udført af europæiske delegerede anklagere, der befinder sig i hver medlemsstat, men som er helt uafhængige af de nationale retsforfølgende organer.

3. Den foreslåede forordning om Eurojust regulerer forbindelserne mellem Eurojust og EPPO. Når EPPO udøver sin kompetence, bør Eurojust ikke handle. Eurojust bør dog kunne udøve sin kompetence i sager, der involverer individuelle medlemsstater. 

4. Rådet gav afslag på aktindsigt i dokumenterne, fordi det mente, at offentliggørelse ville være til skade for beskyttelsen af juridisk rådgivning og retssager og ville være til skade for beslutningstagningen i forbindelse med de (daværende) igangværende lovgivningsmæssige forhandlinger.

5. Klageren anmodede Rådet om at tage sin oprindelige afgørelse om at nægte adgang ^[5] op til fornyet overvejelse. Han fremførte, at der ikke var grund til at antage, at udbredelsen af de ønskede dokumenter ville være til skade for Rådets behov for objektiv og omfattende juridisk rådgivning. Efter hans opfattelse kan fuld offentliggørelse af juridiske udtalelser og navnlig "rådgivning vedrørende lovgivningsprocessen (hvor kun Rådet fungerer som lovgiver) sikre, at [alle] juridisk tvivlsomme initiativer vil blive udelukket, hvilket således afspejler et af Den Europæiske Unions grundlæggende principper, nemlig retsstatsprincippet"^[6]. Han tilføjede, at selv om der var en risiko for at skade beskyttelsen af Rådets juridiske rådgivning, ville den være rent hypotetisk og derfor ikke være tilstrækkelig til at begrunde en undtagelse fra aktindsigt i henhold til artikel 4, stk. 2, i forordning 1049/2001.

6. Klageren anfægtede Rådets synspunkt om, at der ikke var nogen mere tungtvejende offentlig interesse. Han hævdede, at offentlig kontrol og gennemsigtighed i den lovgivningsmæssige beslutningsproces var afgørende faktorer for at legitimere de beslutninger, der blev truffet.

7. Den 26. oktober 2015 svarede Rådets generalsekretær og fastholdt begrundelsen for det oprindelige afslag.

8. Klageren var utilfreds med Rådets svar og henvendte sig til Den Europæiske Ombudsmand den 6. januar 2016.

Undersøgelsen

9. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af Rådets anvendelse af de relevante bestemmelser i forordning 1049/2001 i forbindelse med behandlingen af klagerens begæring om aktindsigt.

10. I løbet af undersøgelsen gennemgik Ombudsmandens undersøgelseshold Rådets sagsakter og fik kopier af de ønskede dokumenter. Den 10. januar 2017 modtog Ombudsmanden Rådets udtalelse om klagen. Hun bad klageren om at kommentere Rådets udtalelse, men han svarede ikke. Ombudsmanden har ikke desto mindre taget hensyn til de argumenter og udtalelser, som begge parter har fremsat i løbet af undersøgelsen.

11. I løbet af undersøgelsen tog Rådet sin holdning op til fornyet overvejelse og udleverede to ^[7] af de fire ønskede dokumenter til klageren. Rådet begrundede sin afgørelse med, at der var gået tid, og at der var sket fremskridt i beslutningsprocesserne vedrørende de to lovgivningssager.

12. Med hensyn til de to resterende dokumenter ^[8] gentog Rådet de grunde, det tidligere havde fremført for at afslå aktindsigt. Den bemærkede, at den allerede havde givet delvis aktindsigt i disse dokumenter.

Argumenter forelagt Ombudsmanden

Om undtagelsen vedrørende beskyttelse af juridisk rådgivning

13. I den udtalelse, det sendte til Ombudsmanden, gentog Rådet den holdning, det havde givet klageren, at de ønskede dokumenter indeholdt rådgivning om følsomme, komplekse og kontroversielle juridiske spørgsmål. I betragtning af arten af EPPO's beføjelser insisterede Rådet på, at de to udtalelser fra dets Juridiske Tjeneste potentielt kunne anvendes i fremtidige retssager. At offentliggøre dem kan derfor have en skadelig indvirkning på Rådets Juridiske Tjenestes mulighed for at forsvare sin holdning i fremtidige retssager ^[9]. Efter dens opfattelse var risikoen for tvister ekstremt høj og ikke rent hypotetisk. Den bemærkede, at Domstolen også anså det for tilstrækkeligt til at tilbageholde dokumenter, at de sandsynligvis kunne være relevante for retssager »i den nærmeste fremtid«^[10]. Endelig finder "princippet om beskyttelse af processuel ligestilling" "anvendelse uafhængigt af det tidspunkt, hvor retssagen vil blive indledt".

Om undtagelsen vedrørende beskyttelse af den igangværende beslutningsproces

14. Rådet fremførte, at offentliggørelsen af dets Juridiske Tjenestes udtalelser om kontroversielle spørgsmål, som er centrale for de igangværende lovgivningsmæssige forhandlinger, kan afholde dets juridiske rådgivere fra at give udtryk for deres synspunkter på en ærlig og ligefrem måde. En sådan tilbageholdenhed ville bringe Den Juridiske Tjenestes evne til at udføre sin rolle i fare og ville "i alvorlig grad påvirke effektiviteten af Rådets samlede beslutningsproces"^[11]. I baggrunden anførte den, at de to lovgivningssager, EPPO-sagen og Eurojust-sagen, var tæt forbundne, og at beslutningsprocesserne stadig var i gang. (Der var endnu ikke vedtaget nogen endelig retsakt.) De uformelle forhandlinger om EPPO-forslaget mellem repræsentanterne for de to lovgivere og Kommissionen (de såkaldte triloger ^[12]) var indledt, men endnu ikke afsluttet ^[13], mens trilogerne om Eurojust-sagen endnu ikke var indledt.

15. Rådet henviste til Ombudsmandens afgørelse i undersøgelse OI/8/2015/JAS ^[14] om gennemsigtighed i triloger. Den fremførte, at det i forbindelse med komplekse lovgivningsmæssige forhandlinger kan være nødvendigt at begrænse offentlighedens ret til at deltage i lovgivningsprocessen i visse situationer, navnlig mens de uformelle forhandlinger stadig er i gang. Dette var af afgørende betydning for at sikre institutionernes forhandlingsrum i forbindelse med kontroversielle spørgsmål. Den fremførte, at dette gjaldt for trilogerne om EPPO, som stadig var i gang, og for trilogerne om Eurojust, som endnu ikke var indledt. Rådet erklærede sig rede til at offentliggøre lovgivningsdokumenterne, selv under uformelle forhandlinger, når det er overbevist om, at dette ikke vil underminere beslutningsprocessen.

Mere tungtvejende offentlig interesse i offentliggørelse

16. Endelig anførte Rådet, at klageren ikke underbyggede sin påstand om, at der var en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af de udestående dokumenter, fordi hans argumenter var for generelle og vage ^[15]. Generelle argumenter om, at gennemsigtighed i lovgivningsprocessen i sig selv udgør en offentlig interesse, tager ikke hensyn til den enkelte sags særlige karakter, som kan begrunde afslaget på aktindsigt i dokumenter. 

Ombudsmandens vurdering

17. Ombudsmanden glæder sig over, at Rådet har udleveret to af de ønskede dokumenter til klageren, og mener, at dette aspekt af klagen er blevet afgjort af Rådet. Ombudsmandens analyse vil være begrænset til de resterende to dokumenter, som der kun blev givet delvis aktindsigt i.

18. Rådet påberåbte sig to undtagelser i forordning (EF) nr. 1049/2001 som begrundelse for sin afgørelse om at give afslag på aktindsigt i de to resterende dokumenter: i) beskyttelse af juridisk rådgivning og retssager og ii) beskyttelse af en igangværende beslutningsproces.

i) EPPO's juridiske udtalelse

19. EPPO vil have ansvaret for at foretage strafferetlig efterforskning og retsforfølgning af enkeltpersoner på nationalt plan. Som sådan er det sikkert, at fortolkningen af forordningens bestemmelser vil være direkte relevant i en lang række efterforskninger og efterfølgende retssager, når EPPO er operationel. Ombudsmanden er derfor enig med Rådet i, at "risikoen for fremtidige retssager ikke blot er realistisk, men også ekstremt høj og tydeligvis ikke rent hypotetisk".

20. Hvorvidt en juridisk udtalelse fra Rådet vedrørende EPPO-forordningen vil være relevant for sådanne retssager, således at udbredelsen af denne juridiske udtalelse vil være til skade for beskyttelsen af juridisk rådgivning og/eller retssagen, vil afhænge af det pågældende punkt.

21. Efter at have gennemgået dokumentet mener Ombudsmanden, at størstedelen af den redigerede tekst vedrører spørgsmål, som meget vel kan vise sig at være centrale for fremtidige retssager. Henset til indholdet af denne rådgivning kan det forudses, at parterne i fremtidige sager kan forsøge at anvende Rådets juridiske rådgivning til deres støtte, hvilket kan være til skade for EPPO.

22. Selv om det kan hævdes, at et meget lille antal redigeringer er overdrevne og unødvendige, skjuler de ikke noget af betydning.

23. Der er en stærk offentlig interesse i at sikre, at retssager vedrørende retsforfølgning af strafbare handlinger ikke undergraves, og Ombudsmanden er under de særlige omstændigheder i denne sag enig i, at den offentlige interesse i yderligere udbredelse af dokumentet ikke går forud for den offentlige interesse i ikke at videregive dokumentet.

24. Da det er indlysende, at den manglende fremlæggelse af EPPO's juridiske udtalelse er begrundet i behovet for at beskytte juridisk rådgivning og retssager, er det ikke nødvendigt at overveje den yderligere undtagelse, der finder anvendelse.

ii) Den juridiske udtalelse om Eurojust

25. Eurojusts juridiske udtalelse vedrører de bestemmelser, der skal fastsættes i den reviderede forordning om Eurojust vedrørende spørgsmålet om aktindsigt. Punkt 1-13 og punkt 20, litra e), i udtalelsen blev offentliggjort af Rådet, men punkt 14-20, litra d), blev tilbageholdt. De tilbageholdte dele indeholder juridisk rådgivning om fortolkningen og de potentielle konsekvenser af de relevante bestemmelser i (dengang) udkastet til forordning.

26. Ombudsmanden erkender, at det var forudsigeligt, at der kunne være begrænsede retssager vedrørende aktindsigt i dokumenter, som Eurojust var i besiddelse af, og at udbredelsen af de tilbageholdte stykker kunne være til skade for sådanne retssager. Ombudsmanden accepterer derfor, at Rådet havde en vis begrundelse for ikke at give aktindsigt i denne del af den juridiske udtalelse på tidspunktet for anmodningen. Ombudsmanden bemærker endvidere, at klageren ikke har videreført denne klage, og at selve forordningen nu er blevet fremsat (forordning 2018/1727 ^[16]).

27. Under disse omstændigheder finder Ombudsmanden det ikke hensigtsmæssigt at konstatere fejl eller forsømmelser i forbindelse med Rådets afgørelse om at tilbageholde dele af det ønskede dokument. Hun opfordrer imidlertid indtrængende Rådet til at overveje at give offentligheden adgang til disse dele nu i betragtning af tidens gang og afslutningen af lovgivningsproceduren.

28. Ombudsmanden glæder sig over Rådets vilje til at tage hensyn til den tid, der er gået i løbet af hendes undersøgelse, og stoler på, at det fortsat vil gøre det af hensyn til gennemsigtighed og åbenhed.

Konklusion

På grundlag af undersøgelsen af denne klage og udviklingen i løbet af dens forløb afslutter Ombudsmanden undersøgelsen med følgende konklusion:

Der var ingen fejl eller forsømmelser fra Rådets side. Hun opfordrer imidlertid indtrængende Rådet til at overveje at give offentligheden adgang til de tilbageholdte dele af Eurojusts juridiske udtalelse i lyset af ændrede omstændigheder. 

Rådet og klageren vil blive underrettet om denne afgørelse.

Emily O'Reilly

Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 7. marts 2019

[1] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT 2001, L 145, s. 43), som findes her: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[2] i) Dokument 6267/14 om forslaget til Rådets forordning om oprettelse af en europæisk anklagemyndighed. Dokumentet indeholder en analyse af den særlige procedure for forstærket samarbejde, der er fastsat i artikel 86, stk. 1, andet og tredje afsnit, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.

ii) Dokument 13302/1/14 REV 1 om forslaget til Rådets forordning om oprettelse af en europæisk anklagemyndighed. Denne juridiske udtalelse analyserer specifikt foreneligheden med EU-traktaterne af visse bestemmelser i den foreslåede forordning, som begrænser EU-Domstolens domstolsprøvelse af de proceduremæssige foranstaltninger, som Den Europæiske Anklagemyndighed har truffet.

iii) Dokument 16983/14 om den foreslåede forordning om Den Europæiske Unions Agentur for Strafferetligt Samarbejde (Eurojust). Denne juridiske udtalelse indeholder en juridisk vurdering af forslagets artikel 60, som omfatter aktindsigt i Eurojusts dokumenter. Dokument 16893/14 COR 1 er en berigtigelse til punkt 10 på side 4 i dokument 16983/14.

iv) Dokument 8904/15 om forslaget til Rådets forordning om oprettelse af en europæisk anklagemyndighed. I denne juridiske udtalelse analyseres foreneligheden med artikel 86 i TEUF af udvidelsen af den foreslåede europæiske anklagemyndigheds kompetence til at omfatte visse accessoriske lovovertrædelser. Det fremgår af dokument 8904/15 COR 1, at berigtigelsen ikke finder anvendelse på den polske udgave af dokument 8904/15.

[3] EPPO vil være et uafhængigt EU-organ med beføjelse til at efterforske og retsforfølge svig og andre forbrydelser, der skader EU's finansielle interesser.

[4] Eurojust er et EU-organ, der letter koordineringen af efterforskning og retsforfølgning mellem de kompetente myndigheder i EU's medlemsstater og forbedrer samarbejdet mellem dem. Yderligere oplysninger findes på: http://www.eurojust.europa.eu/about/background/Pages/mission-tasks.aspx

[5] Proceduren for genfremsatte begæringer er fastsat i artikel 7, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1049/2001.

[6] Han fremførte, at offentliggørelse af juridiske udtalelser og dermed sikring af kontrol kunne føre til mere effektiv juridisk rådgivning og forbedre dens legitimitet. I den forbindelse henviste han til EU-Domstolens dom af 1. juli 2008, Sverige og Turco mod Rådet, C‑39/05 P og C‑52/05 P, EU:C:2008:374, præmis 45-46.

[7] Ovennævnte dokumenter: 6267/14 (et bidrag fra Rådets Juridiske Tjeneste vedrørende forslaget til Rådets forordning om oprettelse af en europæisk anklagemyndighed) og 8904/15 (en udtalelse fra Rådets Juridiske Tjeneste om Kommissionens forslag til Rådets forordning om oprettelse af en europæisk anklagemyndighed).

[8] 13302/1/14 REV 1 (om omfanget af Domstolens domstolsprøvelse) og 16983/14 (om offentlig adgang til Eurojust).

[9] Til støtte for sin opfattelse henviste den til sag T-796/14, Philip Morris Ltd mod Europa-Kommissionen, præmis 66 -71.

[10] Sag T-800/14, Philip Morris Ltd mod Europa-Kommissionen, præmis 68-69.

[11] I denne forbindelse henviste den til Rettens dom i sag T-18/15, Philip Morris Ltd mod Kommissionen. Retten fandt, at "muligheden for selvstændigt at give udtryk for sine synspunkter i en institution bidrager til at fremme interne drøftelser med henblik på at forbedre institutionens funktion og bidrage til en smidig afvikling af beslutningsprocessen". Retten fandt det således rimeligt, at Kommissionen afslog at give aktindsigt i et dokument, der indeholdt kritik fra ophavsmanden vedrørende visse aspekter af en bestemt del af Kommissionens adfærd, fordi udbredelsen heraf kunne bringe beslutningsprocessen i alvorlig fare.

[12] EU's to lovgivende organer, Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union, vedtager lovgivning efter forslag fra Europa-Kommissionen. Under denne proces forhandler begge medlovgivere, bistået af Kommissionen, ofte i såkaldte triloger, som er uformelle møder mellem repræsentanter for de tre involverede institutioner. Under en trilog forsøger Parlamentet og Rådet at nå til enighed om en fælles lovgivningsmæssig retsakt på grundlag af deres oprindelige holdninger. Der stemmes derefter om denne lovgivning efter den formelle lovgivningsprocedure.

[13] I mellemtiden er teksten til EPPO-forordningen blevet vedtaget inden for rammerne af proceduren for forstærket samarbejde. Forordningen er nu trådt i kraft, men EPPO er endnu ikke fuldt operationel. Yderligere oplysninger findes i Rådets forordning (EU) 2017/1939 af 12. oktober 2017 om gennemførelse af et forstærket samarbejde om oprettelse af Den Europæiske Anklagemyndighed (EUT L 283 af 31.10.2017, s. 1), som findes her: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2017/1939/oj.

[14] Den Europæiske Ombudsmands afgørelse med forslag efter hendes strategiske undersøgelse OI/8/2015/JAS vedrørende gennemsigtighed i triloger.

[15] I denne forbindelse henviste den til Rettens dom i sag T-710/14, Herbert Smith Freehills LLP mod Rådet, præmis 69.

[16] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2018/1727 af 14. november 2018 om Den Europæiske Unions Agentur for Strafferetligt Samarbejde (Eurojust), og om erstatning og ophævelse af Rådets afgørelse 2002/187/RIA (EUT L 295 af 21.11.2018, s. 138), som findes på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1727.