Souvislosti stížnosti

1. Po příjezdu osob žádajících o azyl do EU jsou členské státy povinny poskytnout jim „podmínky přijetí“. Patří mezi ně potraviny, oblečení, ubytování, jakož i přístup ke zdravotní péči a vzdělávání pro nezletilé. V souladu s Ženevskou úmluvou z roku 1951 [1] hrají podmínky přijímání klíčovou úlohu při zajišťování přístupu uprchlíků k důstojným životním podmínkám.

2. V posledních letech byly kritizovány zhoršující se podmínky přijímání v migračních zařízeních nacházejících se na řeckých ostrovech v Egejském moři.[2] V těchto zařízeních je přítomna Agentura Evropské unie pro azyl (EUAA), která pomáhá řeckým orgánům při poskytování podmínek přijímání v souladu s právními předpisy EU v oblasti azylu.

3. V říjnu 2023 požádal stěžovatel, výzkumný pracovník, o přístup veřejnosti [3] ke „veškerým dokumentům (mimo jiné včetně zpráv, zpráv z misí, poznámek z návštěv v terénu, hodnocení, zápisů ze schůzí, e-mailových výměn s řeckými orgány a/nebo jinými orgány EU, včetně příloh) týkajícím se podmínek přijímání v táborech a/nebo zajišťovacích zařízeních na řeckých ostrovech Lesbos, Samos, Chios, Kos a Leros a/nebo zmiňujícím tyto podmínky přijímání v táborech a/nebo zajišťovacích zařízeních na řeckých ostrovech Lesbos, Samos, Chios, Kos a Leros“ na období od 1. května 2023 do 9. října 2023.

4. Agentura EUAA identifikovala 133 dokumentů, které spadají do oblasti působnosti žádosti o přístup veřejnosti. Z těchto 133 dokumentů byl jeden již veřejný,[4] dva byly výměny s Evropskou komisí a zbývajících 130 dokumentů byly dokumenty agentury EUAA, které obsahovaly zprávy od terénních pracovníků a e-mailové výměny.

5. Agentura EUAA odepřela přístup ke všem dokumentům s výjimkou dokumentů, které již byly veřejné. Při odepření přístupu k ostatním 132 dokumentům se agentura EUAA opírala o potřebu chránit veřejný zájem, pokud jde o veřejnou bezpečnost,[5] osobní údaje [6] a probíhající a budoucí rozhodování [7].

6. Stěžovatel napadl odepřený přístup k těmto dokumentům (podáním „potvrzující žádosti“) v lednu 2024 a požádal agenturu EUAA o poskytnutí (částečného) přístupu k dokumentům s výjimkou osobních údajů. Požádal rovněž agenturu EUAA, aby mu poskytla seznam sporných dokumentů.

7. Ačkoli agentura EUAA poskytla stěžovateli seznam dokumentů (podrobné informace rovněž o některých zjištěných nedostatcích v podmínkách přijímání), zachovala své rozhodnutí o odepření přístupu.

8. Stěžovatel nebyl s tímto výsledkem spokojen a v dubnu 2024 se obrátil na veřejnou ochránkyni práv.

Šetření

9. Veřejná ochránkyně práv zahájila šetření, jak agentura EUAA vyřídila žádost stěžovatele o přístup veřejnosti, včetně odmítnutí agentury EUAA zpřístupnit sporné dokumenty na základě potřeby chránit veřejnou bezpečnost a jejího rozhodování.

10. V průběhu šetření vyšetřovací tým veřejného ochránce práv zkontroloval 132 sporných dokumentů, které sestávaly z:

i. 37 dokumentů poskytujících obecný přehled o podmínkách přijetí (čtvrtletní zprávy o jednotlivých zemích a zprávy úředníků pro podporu v terénu);

ii) 91 zpráv o činnosti od jednotlivých zaměstnanců působících v ústředí a v zařízeních ve východním Egejském moři;

iii. dvě interní e-mailové výměny agentury EUAA;

iv. Dvě e-mailové komunikace mezi agenturou EUAA a Komisí.

11. Vyšetřovací tým veřejného ochránce práv rovněž zkontroloval připomínky třetích stran, které agentura EUAA konzultovala ohledně žádosti o přístup a které vznesly námitky proti zpřístupnění. V průběhu šetření navíc veřejná ochránkyně práv obdržela odpověď agentury EUAA na stížnost.

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

12. Stěžovatel tvrdil, že agentura EUAA neprokázala rizika, která by zveřejnění představovalo pro uváděné chráněné zájmy. Domnívá se, že vzhledem k tomu, že předmět jeho žádosti o přístup – podmínky přijetí – se nutně netýkal citlivých operativních údajů, se agentura EUAA mohla dopustit zjevného pochybení tím, že uplatnila výjimku týkající se veřejné bezpečnosti na všechny dokumenty jako celek. Stěžovatel dále tvrdil, že pokud jde o ochranu rozhodování, existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění, konkrétně potřeba zajistit transparentnost podmínek přijímání v migračních zařízeních financovaných EU s ohledem na obavy vyjádřené v souvislosti s možným porušováním práv. Stěžovatel rovněž tvrdil, že informace o podmínkách přijetí podrobně uvedené v seznamu dokumentů, které agentura EUAA poskytla ve fázi potvrzování, ukazují, že částečný přístup by měl být možný. 

13. Agentura EUAA tvrdila, že přístup veřejnosti ke sporným dokumentům není možný, protože obsahují citlivé operativní informace, které jsou neoddělitelně spjaty s informacemi o podmínkách přijetí. Na základě toho se agentura EUAA domnívala, že výjimka týkající se veřejné bezpečnosti by se měla vztahovat na dokumenty v plném rozsahu. Kromě toho, pokud jde o ochranu jejího rozhodování, agentura EUAA měla za to, že vzhledem k tomu, že se jedná o interní dokumenty obsahující předběžné informace a názory, jejich zveřejnění by mohlo v budoucnu vést k autocenzuře státních zaměstnanců. To by ohrozilo schopnost agentury činit informovaná rozhodnutí a vystavovat ji nepatřičnému vnějšímu vlivu. Agentura EUAA nezjistila převažující veřejný zájem na zpřístupnění.

14. Pokud jde o částečný přístup, agentura EUAA tvrdila, že i v teoretickém scénáři, kdy by mohl být poskytnut omezený přístup, by dokumenty ztratily smysl vzhledem k množství potřebných úprav. Agentura EUAA ve své odpovědi na stížnost dodala, že (ne)přiměřenost administrativní zátěže způsobené částečným zpřístupněním informací v takových případech by měla být posuzována s ohledem na poměrně omezené zdroje, které agentury EU mají. Zdůraznila, že nicméně poskytla stěžovateli smysluplné informace prostřednictvím podrobného seznamu dokumentů ve fázi potvrzování.

Návrh řešení předložený veřejným ochráncem práv

15. Na základě kontroly dokumentů nebyl veřejný ochránce práv přesvědčen, že se obě uplatněné výjimky vztahují na všechny sporné dokumenty. Měla tedy za to, že agentura EUAA by měla k těmto dokumentům poskytnout široký přístup veřejnosti.

16. Konkrétněji, pokud jde o ochranu veřejné bezpečnosti, veřejná ochránkyně práv zdůraznila, že skutečnost, že se dokument týká migrace a obsahuje informace od zaměstnanců pracujících s vnitrostátními orgány jako takový, nestačí k prokázání konkrétního a skutečného rizika pro veřejnou bezpečnost, neboť jinak by to znamenalo, že většina dokumentů o operacích v terénu nemohla být zpřístupněna.

17. V daném případě se veřejný ochránce práv domníval, že většina dokumentů obsahuje informace, které se nezdají být citlivé. Část těchto informací byla obecné a/nebo stručné povahy, zatímco jiné prvky již byly veřejně známy. Pouze některé omezené části menšiny dokumentů (devět dokumentů) obsahovaly podrobnosti o činnostech strategického plánování a dokonce i v těchto případech se zdálo možné oddělit citlivé operativní poznatky od informací o podmínkách přijetí.

18. Pokud jde o ochranu rozhodování, veřejná ochránkyně práv konstatovala, že ačkoli operace agentury EUAA v Řecku probíhá, skutečnost, že probíhá rozhodovací proces nebo že dokumenty jsou předběžné povahy, nepostačuje k odmítnutí zpřístupnění. Zůstává nejasné, jak by zveřejnění podstatně ohrozilo rozhodovací proces agentury. Podle názoru veřejné ochránkyně práv by pouze malý zlomek obsahu omezeného počtu dokumentů mohl v případě úplného zpřístupnění narušit vztah agentury EUAA s řeckými orgány a ovlivnit upřímnou zpětnou vazbu vyslaných zaměstnanců. Tyto informace se většinou týkaly otázek řízení. Důležitá část informací obsažených ve zbývajících oddílech se zároveň jevila jako obecná, do určité míry veřejně známá a/nebo zastaralá.

19. Veřejná ochránkyně práv konečně připomněla, že v předchozím šetření týkajícím se zařízení dotčených v této stížnosti zdůraznila význam dodržování základních práv a vyzvala k větší transparentnosti těchto zařízení. V této souvislosti naléhavě vyzvala agenturu EUAA, aby při rozhodování o možném zveřejnění důkladně vyvážila ochranu svého rozhodovacího procesu s tímto veřejným zájmem.

20. Na základě těchto skutečností veřejná ochránkyně práv navrhla jako řešení [8], aby agentura EUAA přehodnotila svůj postoj k této žádosti o přístup veřejnosti s cílem umožnit výrazně lepší přístup veřejnosti ke sporným dokumentům.

21. Agentura EUAA ve své odpovědi souhlasila s tím, že stěžovateli poskytne velmi široký přístup ke 130 ze 132 dokumentů, přičemž za účelem ochrany veřejného zájmu, pokud jde o veřejnou bezpečnost, a svého rozhodovacího procesu upraví pouze osobní údaje a omezené informace.

22. Stěžovatel byl s tímto výsledkem spokojen a nepředložil žádné další připomínky.

Posouzení veřejné ochránkyně práv po návrhu řešení

23. Veřejná ochránkyně práv vítá kladnou odpověď agentury EUAA na její návrh řešení a poskytnutý široký přístup, o němž se domnívá, že stížnost vyřešil. Veřejná ochránkyně práv oceňuje konstruktivní zapojení agentury EUAA do celého tohoto šetření.

24. S ohledem na to veřejný ochránce práv případ uzavírá se dvěma připomínkami. Za prvé, veřejná ochránkyně práv uznává míru podrobnosti v seznamu dokumentů, které agentura EUAA poskytla stěžovateli ve fázi potvrzování. Dlouhodobě zastává názor, že poskytování seznamů identifikovaných dokumentů je nezbytnou součástí odpovědí na žádosti o přístup k dokumentům [9], a vybízí agenturu EUAA, aby tak učinila v počáteční fázi v budoucnu.

25. Za druhé veřejná ochránkyně práv oceňuje identifikaci dokumentů agenturou EUAA, zejména pokud jde o výměnu e-mailů. Jak veřejný ochránce práv opakovaně poznamenal,[10] z nařízení č. 1049/2001 jasně vyplývá, že rozhodujícím prvkem dokumentu není jeho nosič ani jeho registrace v systému správy dokumentů orgánu.[11] Důležitý je spíše obsah dokumentu a to, zda se týká „politik, činností a rozhodnutí“, za něž orgán odpovídá, či nikoli.[12] Praxe agentury EUAA byla proto v tomto případě v souladu s nařízením č. 1049/2001 a měla by pokračovat i v budoucnu.

Závěr

Na základě šetření veřejná ochránkyně práv uzavírá tento případ následujícím závěrem:

Agentura Evropské unie pro azyl přijala návrh veřejného ochránce práv na řešení tím, že poskytla stěžovateli široký přístup veřejnosti ke sporným dokumentům.

Stěžovatel a agentura EUAA budou o tomto rozhodnutí informováni.

Emily O'Reilly
evropská veřejná ochránkyně práv

Štrasburk, 5. listopadu 2024

[1] Úmluva o právním postavení uprchlíků, k dispozici na adrese: https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/convention-relating-status-refugees

[2] Viz například zpráva řecké Národní komise pro lidská práva z roku 2021, která je k dispozici na adrese: https://ennhri.org/wp-content/uploads/2021/07/Greek-National-Report.pdf

[3] Podle nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[4] Rozhodnutí veřejného ochránce práv ve věci OI/3/2022/MHZ, k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/170792

[5] V souladu s čl. 4 odst. 1 písm. a) první odrážkou nařízení č. 1049/2001.

[6] V souladu s čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1049/2001.

[7] V souladu s čl. 4 odst. 3 prvním pododstavcem nařízení č. 1049/2001.

[8] Návrh řešení je k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/195012

[9] Viz věc 1129/2023/OAM, rozhodnutí k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/194082

[10] Věc 1316/2021/MIG, k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/151678

[11] Článek 3 písm. a) nařízení č. 1049/2001.

[12] Věc 211/2022/TM, k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/157768