Souvislosti stížnosti

1. Právo veřejnosti na přístup k dokumentům EU je základním právem. Právním předpisem EU, který toto právo provádí, je nařízení č. 1049/2001 [1].

2. Stěžovatel, výzkumný pracovník, zpochybnil praxi Evropské agentury pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex), která odmítá poskytnout žadatelům o přístup veřejnosti [2] seznamy dokumentů, které identifikuje jako dokumenty spadající do rozsahu jejich žádostí. Stěžovatel odkázal na stávající judikaturu EU, konkrétně na rozsudek ve věci Campbell [3], a tvrdil, že orgány EU mají povinnost takové seznamy poskytnout. Odmítnutím tak učinit agentura Frontex narušuje právo žadatelů podávat účinné a informované žádosti o přezkum.

3. Veřejná ochránkyně práv zahájila šetření týkající se praxe agentury Frontex, která odmítá poskytnout seznamy dokumentů, které podle ní spadají do oblasti působnosti žádostí o přístup veřejnosti k dokumentům. Požádala agenturu Frontex, aby na stížnost odpověděla [4].

4. Ve své odpovědi [5] agentura Frontex vysvětlila, že při odpovědi na žádosti veřejnosti o přístup vždy uvádí počet identifikovaných dokumentů. Rovněž podrobně odůvodňuje, jak by zpřístupnění identifikovaných dokumentů ohrozilo zájmy chráněné podle jedné nebo několika výjimek z přístupu veřejnosti stanovených v článku 4 nařízení č. 1049/2001. Agentura Frontex se domnívala, že neexistuje obecná povinnost poskytnout seznamy identifikovaných dokumentů, a to ani podle nařízení č. 1049/2001, ani s ohledem na rozsudek ve věci Campbell. Podle jejího názoru rozsudek ve věci Campbell stanovil, že orgány jsou povinny poskytnout takové seznamy pouze tehdy, pokud uplatňují obecnou domněnku důvěrnosti. Agentura Frontex tvrdila, že poskytnutí seznamů dokumentů by představovalo vytvoření nového dokumentu, což nařízení č. 1049/2001 nevyžaduje.

Doporučení veřejného ochránce práv

5. Veřejná ochránkyně práv nesouhlasila s výkladem rozsudku ve věci Campbell ze strany agentury Frontex. Nedomnívala se, že povinnost poskytnout žadatelům seznam identifikovaných dokumentů je omezena na situace, kdy orgán uplatňuje obecnou domněnku důvěrnosti, tj. v situacích, kdy orgány EU nejsou povinny provést individuální posouzení každého identifikovaného dokumentu při odepření přístupu [6].

6. Veřejná ochránkyně práv se v každém případě domnívala, že poskytnutí seznamu identifikovaných dokumentů je záležitostí řádné správy. Tyto seznamy mají zásadní význam pro to, aby žadatelé porozuměli určeným dokumentům, porozuměli rozhodnutí orgánu a v případě potřeby formulovali žádost o přezkum. Mohlo by rovněž zjednodušit zpracování žádostí o přezkum orgánem, neboť žadatelé by se mohli rozhodnout, že podají potvrzující žádost pouze pro některé dokumenty. Zastávala názor, že dokumenty by měly být uvedeny alespoň s názvem, datem a – pokud jsou k dispozici – referenčním číslem pro vedení záznamů.

7. Veřejná ochránkyně práv dospěla k závěru, že systematické odmítání agentury Frontex poskytnout seznamy dokumentů představuje nesprávný úřední postup. Předložila proto agentuře Frontex následující doporučení:[7]

Agentura Frontex by měla poskytnout seznamy dokumentů, u nichž zjistí, že spadají do oblasti působnosti žádostí o přístup veřejnosti k dokumentům, ledaže by samotné zveřejnění seznamu ohrozilo zájem nebo zájmy, které mají být chráněny.

8. Agentura Frontex v odpovědi [8] zopakovala svůj postoj, že její současná praxe je v souladu s nařízením č. 1049/2001 a stávající judikaturou. Agentura Frontex trvala na svém názoru, že rozsudek ve věci Campbell ani žádná jiná relevantní judikatura neukládají „obecnou povinnost poskytnout seznam identifikovaných dokumentů ve všech žádostech o [přístup veřejnosti k dokumentům]“.

9. Agentura Frontex uvítala „rozlišování“, které veřejná ochránkyně práv učinila ve svém doporučení, že poskytování seznamů je rovněž záležitostí řádné správy. Dále uznala, že vzhledem k povinnosti orgánů EU odůvodnit svá rozhodnutí [9] „poskytnutí seznamu může v některých případech v tomto ohledu plnit určitou funkci“.

10. Agentura Frontex dospěla k závěru, že „zváží“ poskytnutí názvu označených dokumentů „pokud to bude považováno za nezbytné“ a „v jednotlivých případech“, „aby dále posílila schopnost žadatelů podat účinné a informované odvolání“.

11. Stěžovatel byl odpovědí agentury Frontex zklamán. Trvaly na svém názoru, že existuje obecná povinnost poskytnout seznamy dokumentů při odpovědi na žádosti veřejnosti o přístup. Poskytnutí seznamu dokumentů bylo 1) nedílnou součástí schopnosti žadatele zjistit (a tedy zpochybnit) výklad agentury Frontex týkající se rozsahu žádosti a její odůvodnění nezpřístupnění identifikovaných dokumentů; 2) nezbytná procesní záruka, že agentura Frontex správně určila a posoudila každý jednotlivý dokument, který spadá do oblasti působnosti žádosti; (3) nezbytnou podmínkou pro výkon soudního přezkumu unijními soudy [10].

12. Stěžovatel tvrdil, že ochota agentury Frontex přehodnotit poskytování seznamů v rámci řádné správy není uspokojivá. Neexistoval žádný skutečný závazek změnit svou současnou praxi. Stěžovatel uvedl, že agentura Frontex i nadále odmítala poskytnout žadatelům seznamy dokumentů, a to i po doporučení veřejné ochránkyně práv. Nevěřili, že agentura Frontex bude doporučení skutečně dodržovat, a tvrdili, že veřejná ochránkyně práv by měla své zjištění nesprávného úředního postupu zachovat.

Posouzení veřejné ochránkyně práv po vydání doporučení

13. Veřejná ochránkyně práv vítá připravenost agentury Frontex přehodnotit svou praxi, kdy v zásadě odmítá poskytnout seznamy dokumentů, u nichž zjistí, že spadají do oblasti působnosti žádostí o přístup. To je důležitý první krok. Reakce agentury Frontex na doporučení veřejné ochránkyně práv však vzbuzuje několik obav.

14. Agentura Frontex trvá na tom, že v rámci nařízení č. 1049/2001 ani stávající judikatury neexistuje žádná právní povinnost, která by vyžadovala, aby orgán EU poskytl žadatelům seznamy dokumentů.

15. Veřejná ochránkyně práv nesouhlasí s výkladem příslušné judikatury ze strany agentury Frontex. Jak totiž uvedla ve svém doporučení, Soudní dvůr v rozsudku Campbell rozhodl, že uplatnění obecné domněnky nezbavuje unijní orgán povinnosti sdělit žadateli, které dokumenty identifikoval, a poskytnout žadateli seznam těchto dokumentů [11]. To nutně znamená, že unijní orgány by měly obecně identifikovat dokumenty spadající do rozsahu žádosti a poskytnout žadatelům jejich seznam.

16. Je těžké pochopit, proč agentura Frontex zachází tak daleko, aby vyvinula právní argumenty, které by zpochybnily používání jednoduché praxe. Cílem nařízení č. 1049/2001 je totiž zajistit „nejúplnější možný účinek“základního práva na přístup k dokumentům EU, a nikoli naopak, a podporovat řádnou správní praxi v oblasti přístupu k dokumentům [12].  

17. Veřejná ochránkyně práv je toho názoru, že poskytnutí seznamů určených dokumentů je nezbytnou součástí odpovědi na žádosti o přístup k dokumentům, jak dokládají nedávné stížnosti, kterými se zabývala vůči agentuře Frontex.[13] Vzhledem k neexistenci seznamů dokumentů je pro žadatele obtížné pochopit důvody odepření přístupu, neboť nemohou vědět, které dokumenty agentura Frontex konkrétně identifikovala a na které (části) těchto dokumentů byla uplatněna výjimka. Poskytnutí seznamů nejen usnadňuje žadatelům porozumět rozhodnutí orgánu, ale v případě potřeby jim rovněž umožňuje formulovat odůvodněné žádosti o přezkum.

18. Jak je uvedeno v doporučení veřejné ochránkyně práv, mnoho orgánů, institucí a jiných subjektů EU poskytuje ve svých odpovědích seznamy identifikovaných dokumentů. Podle zkušeností veřejné ochránkyně práv je poskytování seznamů určených dokumentů již zavedenou praxí.

19. Veřejná ochránkyně práv proto vítá ochotu agentury Frontex odchýlit se od své praxe systematického odmítání poskytování seznamů. Stále však není spokojena s tím, že agentura Frontex poskytne seznamy pouze „v případě potřeby“ a „případ od případu“. Veřejná ochránkyně práv proto bude sledovat novou praxi agentury Frontex na základě budoucích stížností a bude se možná muset touto záležitostí znovu zabývat. V této fázi nejsou žádná další šetření opodstatněná.

Závěr

Na základě šetření veřejná ochránkyně práv uzavírá tento případ následujícím závěrem:

Veřejná ochránkyně práv vítá ochotu agentury Frontex odchýlit se od své praxe systematického odmítání poskytování seznamů. Stále však není spokojena s tím, že agentura Frontex poskytne seznamy pouze „v případě potřeby“ a „případ od případu“. Veřejná ochránkyně práv proto bude na základě budoucích stížností sledovat novou praxi agentury Frontex a bude se možná muset touto záležitostí znovu zabývat. V této fázi nejsou žádná další šetření opodstatněná.

Stěžovatel a agentura Frontex budou o tomto rozhodnutí informováni.

Emily O'Reilly
evropská veřejná ochránkyně práv

Štrasburk, 16. října 2024

[1] Nařízení 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:32001R1049.

[2] Nařízení 1049/2001 se na agenturu Frontex vztahuje na základě čl. 114 odst. 1 nařízení o agentuře Frontex a provádí se prostřednictvím rozhodnutí správní rady agentury Frontex č. 25/2016 ze dne 21. září 2016. (Nařízení o agentuře Frontex: Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1896 ze dne 13. listopadu 2019 o Evropské pohraniční a pobřežní stráži: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32019R1896; Rozhodnutí správní rady agentury Frontex: https://prd.frontex.europa.eu/wp-content/uploads/mb_decision_25_2016_on_adopting_practical_arrangements_regarding_pad.pdf).

[3] Stěžovatel odkázal na rozsudek Tribunálu ze dne 28. května 2020, Campbell v. Evropská komise, T-701/18: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=226879&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=558889.

[4] Dopis evropského veřejného ochránce práv agentuře Frontex je k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/172709.

[5] Odpověď agentury Frontex na stížnost je k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/181530.

[6] Obecná domněnka důvěrnosti je domněnkou, kterou Soudní dvůr stanovil pro určité oblasti správy. To znamená, že orgány EU se mohou rozhodnout nezpřístupnit dokumenty, aniž by přezkoumaly jednotlivé dokumenty.

[7] Úplné znění doporučení veřejné ochránkyně práv je k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/cs/recommendation/cs/182124.

[8] Stanovisko agentury Frontex k doporučení veřejné ochránkyně práv je k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/193072.

[9] Článek 296 SFEU stanoví: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A12016E296. 

[10] Stěžovatel odkázal na bod 66 rozsudku ve věci Campbell.

[11] Viz zejména bod 44 rozsudku Campbell: „Obecně platí, že i když uplatnění obecné domněnky důvěrnosti umožňuje orgánu upustit od individuálního přezkumu každého dokumentu, nemůže jej nicméně zprostit povinnosti sdělit žalobci, které dokumenty označil za součást spisu, na který se tato domněnka vztahuje, a poskytnout mu seznam těchto dokumentů.“

[12] Bod odůvodnění 4 a článek 1 nařízení č. 1049/2001.

[13] Viz například nedávné věci 344/2023/PVV a 219/2024/TM.