На Комисията беше предоставено удължаване на срока за отговор на проектопрепоръката на омбудсмана в горепосочените случаи („кадрова въртележка между държавния и частния сектор“) до 31 януари 2015 г.

Изготвено в съответствие с член 3, параграф 6 от Устава на Европейския омбудсман [1]

Явлението служители, напускащи институциите на ЕС, за да заемат длъжности в частния сектор, или служители, присъединяващи се към институциите от частния сектор, често се нарича явлението „кадрова въртележка между държавния и частния сектор“. Това явление е повод за нарастваща загриженост за гражданите на ЕС, по-специално поради риска от възникване на конфликти на интереси. Тъй като независимостта и обективността на публичната администрация на ЕС са от жизненоважно значение за изграждането на доверие от страна на гражданите, омбудсманът обръща голямо внимание на всички опасения относно конфликтите на интереси.

Това разследване, предизвикано от жалби, подадени от редица НПО, разкри системно лошо администриране при прилагането на някои аспекти на подхода на Комисията към явлението „кадрова въртележка между държавния и частния сектор“. Поради това Омбудсманът отправя конкретни препоръки към Комисията, насочени към отстраняване на установените недостатъци. По-специално Комисията се нуждае от всеобхватен и надлежно документиран процес на преглед, когато служителите напускат, за да работят извън Комисията. В дух на конструктивен диалог тя също така предлага общи насоки за това как процедурите на Комисията биха могли да бъдат допълнително подобрени. Например Омбудсманът предлага Комисията да публикува онлайн всички съответни подробности за своите решения, които позволяват на висшите служители да работят извън Комисията. Тази допълнителна прозрачност на процеса на преглед на Комисията, свързан с кадровата въртележка между държавния и частния сектор, поне по отношение на висшите служители, ще даде възможност на гражданите да допринасят за прилагането на правилата за конфликт на интереси от страна на Комисията.

Омбудсманът ще засили надзора, за да гарантира, че процедурите на институциите на ЕС, свързани с кадровата въртележка между държавния и частния сектор, водят до правилни, добре обосновани и добре документирани решения и че съответната информация, свързана с решенията относно висшия персонал, се оповестява публично.

Обстоятелства, предхождащи разследването

1. През 2012 г. и 2013 г. Обсерваторията на корпоративна Европа, отделът на „Грийнпийс“ за ЕС, LobbyControl, Spinwatch и „Приятели на Земята“ подадоха жалби до омбудсмана във връзка с явлението „кадрова въртележка между държавния и частния сектор“. В отговор на тези жалби Омбудсманът реши да започне проверка, за да изясни от системна гледна точка как Европейската комисия се справя с конфликтите, които могат да възникнат, когато служителите напускат или се присъединяват към нейните служби. Оценката на омбудсмана включва анализ на начина, по който Комисията тълкува и прилага съответните правила в Правилника за длъжностните лица на ЕС [2] [3].

Проучването

2. В настоящата проверка [4] омбудсманът се стреми да установи системни проблеми и системни решения на тези проблеми. Следователно нейното разследване не се съсредоточава върху начина, по който Комисията разглежда отделните случаи, посочени от жалбоподателите.

3. В хода на проверката и за да оценят системния характер на предполагаемия проблем, службите на Омбудсмана извършиха задълбочена проверка на досиетата на Комисията. Проверката обхвана досиетата на Комисията, свързани с 11-те отделни случая, установени от жалбоподателите в жалбите им до омбудсмана.  Проверката обхвана и 27 досиета, избрани от Комисията, свързани с 27 други служители [5]. За да се получи по-пълна представа за практиките на Комисията, бяха проверени и 16 досиета, избрани от службите на омбудсмана.

4. След това омбудсманът поиска от Комисията да ѝ представи становище относно твърденията и претенциите, изложени от жалбоподателите. Тя също така поиска от Комисията да отговори в своето становище на поредица от подробни въпроси, поставени от нея [6].

5. Омбудсманът изпрати становището на Комисията [7] на жалбоподателите, които впоследствие представиха своите забележки [8] на омбудсмана.

Оценка на омбудсмана, водеща до проектопрепоръка

Предварителни бележки

6. Съгласно Насоките на ОИСР за управление на конфликта на интереси в публичната администрация [9] „конфликтът на интереси“ включва конфликт между публичните задължения и частните интереси на държавен служител, при който държавният служител има частни интереси, които биха могли неправомерно да повлияят на изпълнението на неговите служебни задължения и отговорности.

7. В Насоките на ОИСР се посочва, че управлението на конфликтите на интереси представлява претегляне, като се има предвид, че твърде строгият подход към контролирането на интересите може да е в конфликт с други права или да има обратен ефект, като възпира опитни и компетентни лица да търсят публична длъжност. Съгласно Насоките на ОИСР се възприема балансиран подход чрез идентифициране на рисковете за почтеността, забрана на конкретни неприемливи форми на частни интереси, осведомяване на държавните служители за обстоятелствата, при които могат да възникнат конфликти, и осигуряване на ефективни процедури за идентифициране, разкриване, управление и насърчаване на подходящото разрешаване на ситуации на конфликт на интереси.

Основните правила на равнището на ЕС

8. Правилникът за длъжностните лица, който се прилага за персонала на институциите на ЕС, задължава длъжностните лица [10] да изпълняват своите задължения и да се ръководят единствено от интересите на Съюза [11]. При изпълнението на своите задължения длъжностните лица не трябва да се занимават с въпроси, от които имат пряк или косвен личен интерес, който би могъл да накърни тяхната независимост [12].

9. Преди да назначи длъжностно лице, институцията на ЕС трябва да провери дали кандидатът има лични интереси, които биха могли да накърнят независимостта на длъжностното лице [13].

10. Длъжностните лица, дори след като престанат да работят за институцията, са обвързани със задължението да действат почтено и дискретно по отношение на приемането на определени назначения или обезщетения.[14] Длъжностните лица, които възнамеряват да приемат работа в срок от две години след прекратяване на служебното правоотношение, информират своята институция.[15] Ако тази работа е свързана с работата, извършена от длъжностното лице през последните три години, когато работи за институцията на ЕС, институцията има право да забрани на длъжностното лице да поеме работата, ако институцията счита, че това би довело до конфликт на интереси. Той може също така да позволи на длъжностното лице да поеме длъжността, при условие че то отговаря на условията, предназначени да премахнат всякакъв конфликт на интереси [16].

11. Институцията на ЕС трябва също така по принцип да забрани на бившите си висши служители през 12-те месеца след напускането на институцията да лобират пред персонала на институцията или по друг начин да представляват интересите на клиентите пред персонала на институцията по въпроси, за които бившите висши служители са отговаряли през последните три години работа за институцията [17].  

12. Горепосоченото описание се отнася до служителите, които се пенсионират или подадат оставка и след това заемат длъжности извън институциите на ЕС. Подобни проблеми могат да възникнат, когато длъжностните лица вземат отпуск по лични причини.  Длъжностните лица могат да ползват отпуск по лични причини за срок до 12 години по време на престоя си в институция на ЕС. Повечето отпуски по лични причини се предоставят по семейни и други лични причини. Някои служители обаче използват възможността да поискат отпуск по лични причини, за да започнат друга работа. Този персонал трябва да поиска разрешение, ако реши да работи по време на отпуска си [18]. Институциите на ЕС могат да отхвърлят такива искания или да налагат подходящи условия, ако работата поражда конфликт на интереси или ако по друг начин накърнява интересите на Европейския съюз [19]. Такъв би бил случаят, когато работата включва лобиране или застъпничество пред институцията на длъжностното лице [20] или ако включва област на политиката, в която длъжностното лице е работило през трите години, непосредствено предхождащи отпуска по лични причини.[21] При възстановяване на работа след отпуск по лични причини институцията на ЕС трябва да провери дали в резултат на дейностите, извършвани по време на отпуска или по друг начин, длъжностното лице има личен интерес, който може да накърни неговата независимост или по друг начин да представлява конфликт на интереси [22].

Оценка на омбудсмана [23]

Необходимост от справяне със системното лошо администриране

13. Въз основа на проверките на досиетата на Комисията омбудсманът констатира, че са налице някои недостатъци в прилагането на процедурите от страна на Комисията, най-вече по отношение на начина, по който решенията се обясняват и документират. Омбудсманът счита, че Комисията не е отговорила адекватно на всички въпроси, поставени от нея в писмото ѝ до Комисията с искане за становище. Тъй като тези въпроси са свързани с недостатъци, установени от Омбудсмана по време на проверката на досиетата на Комисията, фактът, че въпросите не са били разгледани по подходящ начин, кара Омбудсмана да заключи, че съществува случай на системно лошо администриране. Омбудсманът ще се справи с това системно лошо администриране, като изготви проектопрепоръка до Комисията. Подробната обосновка за горните заключения ще бъде допълнително изложена по-долу.

14. Комисията отговори положително на някои от въпросите на омбудсмана. В резултат на това омбудсманът е удовлетворен, че Комисията е направила или е в процес на внасяне на подобрения в някои аспекти на своите процедури. Омбудсманът поздравява Комисията за тези усилия. Омбудсманът обаче, в дух на конструктивен диалог, ще предостави допълнителни насоки на Комисията в това отношение, насочени към подпомагане на Комисията не само за правилното разглеждане на отделни случаи, но и за да се даде възможност на гражданите да бъдат уверени, че Комисията прилага правилата правилно.

Съответни правила и процедури

15. Омбудсманът е удовлетворен, че Правилникът за длъжностните лица на ЕС предоставя солидно правно основание за управление на конфликтите на интереси в рамките на институциите на ЕС. Те идентифицират рисковете и осигуряват защита срещу определени поведения и ситуации. В тях се определят процедурите за установяване, оповестяване, управление и приемане на подходящо решение на ситуации на конфликт на интереси. Омбудсманът също така констатира, въз основа на информацията, получена в хода на нейното разследване, че Комисията активно е въвела много полезни процедури и структури за прилагане на тези правила. Според омбудсмана предизвикателството се състои в оптимизирането на тези процедури и структури, за да се гарантира, че правилата се прилагат изцяло във всички случаи.

16. Тази оптимизация предполага да се гарантира, че всички решения са правилни, добре обосновани и добре документирани. Процесът на вземане на решения следва да бъде прозрачен. То следва също така да включва налагането на мерки, които по отношение на справянето с евентуални конфликти на интереси са подходящи за целта.

Информация за персонала

17. След внимателно проучване на начина, по който Комисията комуникира със своите служители, Омбудсманът е удовлетворен, че Комисията е увеличила значително усилията си за предоставяне на информация и обучение на служителите относно начините за избягване на конфликти на интереси. Важно е да се отбележи, че тя също така се стреми да повиши осведомеността на служителите по въпроса за конфликтите на интереси. Омбудсманът поздравява Комисията за предприемането на тези стъпки и я насърчава да продължи усилията си.

Прилагане на правилата и процедурите

Мотивирани решения

18. Комисията призна, че е важно да има систематичен и последователен подход при разглеждането на искания от служители за работа извън Комисията и при наемането на персонал, много от които преди това са работили в области, свързани с работата на Комисията. Според Омбудсмана целта за избягване на конфликти на интереси може да бъде постигната само чрез добре обоснован и добре документиран анализ на всеки отделен случай. Що се отнася до служителите, напускащи Комисията, анализът на Комисията следва да съдържа i) ясно и пълно описание на работата, извършена от длъжностното лице през последните три години служба; ii) ясно и пълно описание на новата професионална дейност на длъжностното лице; iii) подходящо подробен анализ на това дали работата, извършена като длъжностно лице, и новата дейност са свързани; iv) ако са свързани, Комисията следва да опише с подходящи подробности какви са законните интереси на Комисията в съответната област и да анализира дали новата дейност би била в конфликт с тези интереси. Ако бъдат установени конфликтни интереси, Комисията следва да опише и анализира подходящите корективни мерки. Средството за правна защита може да бъде пълен отказ да се разреши на длъжностното лице да извършва външната дейност. Като алтернатива Комисията може да одобри искането за извършване на външната дейност при спазване на определени условия от страна на длъжностното лице. Въз основа на преглед на редица досиета на Комисията Омбудсманът констатира, че анализът на Комисията на отделни случаи невинаги разглежда изцяло всички посочени по-горе въпроси.

19. Ако искането за допускане до работа е отправено от длъжностно лице, което е работило в генерална дирекция със специфичен за генералната дирекция кодекс за етика и почтеност (вж. по-долу и насоките в буква з) по-долу), в решението по заявлението следва да се посочи дали във въпросния кодекс се определят по-подробни и относими правила и дали заявлението се анализира и въз основа на тези правила.

20. Омбудсманът установи, въз основа на проверка на редица свои досиета, че Комисията обикновено излага подробни мотиви в решение, с което отхвърля искане за извършване на външна дейност, и в решения, с които одобрява такива искания при определени условия. Това не е изненадващо, тъй като съществува общо правно задължение за мотивиране на всяко решение, което има неблагоприятни последици за адресата на това решение (а именно заинтересованото длъжностно лице). От гледна точка на широката общественост обаче е също толкова важно, ако не и по-важно, Комисията да изложи ясно и изчерпателно основанията за положителните решения, а именно решенията, които разрешават без никакви условия на длъжностно лице да започне работа извън институцията.  Въпреки че Комисията правилно заявява, че няма правно задължение да мотивира такива положителни решения, очевидно добра административна практика и в интерес на всички граждани е тези решения да бъдат напълно и добре обосновани. Това е в интерес и на Комисията. Ако тези решения не са напълно и добре обосновани, Комисията ще загуби доверието на гражданите на ЕС, много от които виждат очевидните опасности, породени от явлението „кадрова въртележка между държавния и частния сектор“. Освен това, като предприема такива мерки, Комисията може да помогне да се разсеят всички съмнения, които възникват по отношение на отделни длъжностни лица. Омбудсманът желае да подчертае в това отношение, че нейният анализ на досиетата на Комисията я е довел до твърдото заключение, че в по-голямата част от разгледаните случаи не е имало очевидни конфликти на интереси.

21. С оглед на отстраняването на този недостатък Омбудсманът препоръчва (вж. буква а) от препоръката по-долу) всяка стъпка от анализа на Комисията във всички случаи да бъде подробно изложена в досиетата на Комисията. Положителните решения, т.е. решенията за одобряване на новата професионална дейност, трябва да бъдат също толкова добре обосновани, колкото и решенията за отказ на одобрение.

22. Значението на наличието на систематичен и последователен подход за разглеждане на исканията на служителите за работа извън Комисията и за вземане на правилни, добре обосновани и прозрачни решения се отнася и за решението дали договорно нает служител, който напуска Комисията, е имал достъп до "чувствителна информация", която го задължава да информира Комисията при започване на нова работа [24]. 

Необходима ли е достатъчно информация или разяснения?

23. Омбудсманът установи въз основа на преглед на своите досиета, че Комисията обикновено не записва правилно в своите досиета, че съответното длъжностно лице ѝ е предоставило достатъчно информация, за да може да извърши своя анализ. Омбудсманът счита, с оглед на отстраняването на този недостатък (вж. буква б) от препоръката по-долу), че Комисията следва изрично да посочи в досието, че информацията, предоставена от кандидата относно неговата работа извън Комисията, е достатъчна, за да му позволи да извърши задълбочен анализ на случая. Омбудсманът е на мнение, че необходимостта, наложена на службата, която анализира досието, да направи такова изрично изявление, води до ситуация, при която службата може да обмисли по-внимателно въпроса. Ако анализът доведе до заключението, че предоставената информация не е достатъчна, Комисията следва да поиска от заявителя да предостави допълнителна информация .

Самоналожени ангажименти 

24. Въз основа на преглед на досиетата на Комисията Омбудсманът отбеляза, че при кандидатстването си пред Комисията служителите понякога доброволно поемат ангажимент да им бъде разрешено да започнат нова работа. Такива ангажименти биха могли например да се отнасят до съгласие да не се работи по проекти, по които длъжностното лице е работило, докато е било в Комисията (един случай е свързан с длъжностно лице, което се е ангажирало да не участва във финансиран от Комисията проект на НПО, по който това длъжностно лице е работило преди това). Такова честно и проактивно сътрудничество от страна на длъжностните лица е похвално.

25. Както се предлага в писмото на Омбудсмана до Комисията с искане за становище, решението, с което се разрешава на бивше длъжностно лице да започне нова работа, следва да включва конкретно позоваване на такива самоналожени ангажименти и на потребностите, на които те отговарят. Например в решението следва изрично да се посочи, че длъжностното лице доброволно е поело ангажимент да не работи по проекти, в които е участвало, докато е работило в институцията.

26. Омбудсманът отбелязва с одобрение, че Комисията се е съгласила с това предложение. С цел да се дадат насоки на Комисията за по-нататъшно подобряване на нейните процедури (вж. буква п) от препоръката по-долу), Омбудсманът ще поиска от Комисията да гарантира, че предприема стъпки за изпълнение на своето споразумение.

Срок за налагане на условия

27. Правилникът за длъжностните лица изисква длъжностните лица да информират институцията си за всички работни места, които желаят да заемат, в срок от две години след напускането на институцията. Ограничението на задължението на бившите длъжностни лица да информират институцията си за работните дейности обаче не означава, че бившите длъжностни лица могат да пренебрегнат правилата относно конфликтите на интереси след изтичането на този двугодишен срок. Омбудсманът посочва, че длъжностните лица са длъжни да действат винаги почтено и дискретно по отношение на приемането на определени назначения или облаги [25]. Това общо задължение не е ограничено във времето и следва да се прилага, докато дейността е тясно свързана с работата, извършвана от бившия служител по време на службата му в Комисията. За да се гарантира изпълнението на това задължение, омбудсманът ще отправи препоръка (вж. буква е) от препоръката по-долу).

Документиране на следваните стъпки

28. Омбудсманът отбелязва, въз основа на проверката на наскоро приключените досиета, явно подобрение в усилията на Комисията да документира своите решения. Генерална дирекция „Човешки ресурси“ на Комисията (наричана по-нататък „ГД „Човешки ресурси“) понастоящем редовно се консултира с генералната дирекция, в която жалбоподателят е работил през последните три години в Комисията. Освен това ГД „Човешки ресурси и сигурност“ вече редовно се консултира с кабинета на отговорния член на Комисията в случай на високопоставени длъжностни лица. Въз основа на становищата, получени по дадено искане, ГД „Човешки ресурси и сигурност“ също изпраща проект за решение на Генералния секретариат и на Правната служба. Освен това ГД „Човешки ресурси и сигурност“ също така изпраща, въз основа на получените допълнителни становища, предложение до Съвместния комитет, за да може той да представи становище [26]. По този начин Комисията има възможност да вземе решение въз основа на по-пълна преписка. Омбудсманът оценява положително това развитие.

29. Омбудсманът обаче счита, че е от изключително значение всички разногласия или резерви, направени по отношение на разпространените проекти на решения или предложения, да бъдат добре обосновани. След това ГД „Човешки ресурси“ следва да извърши внимателен анализ. Ако евентуалното становище на Комисията е, че не е необходимо тя да взема предвид такива разногласия или резерви, подробните причини за тази оценка следва да бъдат отбелязани, записани и анализирани в досието [27]. Такъв е по-специално случаят, когато разногласията или резервите идват от генералната дирекция, в която длъжностното лице е работило. Фактът, че омбудсманът прави тази забележка, отразява факта, че в светлината на подробната проверка на досиетата на Комисията тя не е убедена, че такива стъпки винаги са били предприемани. С оглед на отстраняването на този недостатък Омбудсманът ще отправи препоръка (вж. буква в) от препоръката по-долу).

Значението на съгласуваността в наложените условия

30. Омбудсманът приветства ангажимента на Комисията, изложен в нейното становище, да насърчава и гарантира последователност при разглеждането на подобни случаи по отношение на условията, наложени на нейните длъжностни лица, които започват работа извън Комисията. Омбудсманът счита, че ГД „Човешки ресурси и сигурност“ играе важна роля за откриването на несъответствия в условията, предложени от консултираните служби. ГД „Човешки ресурси и сигурност“ следва да се погрижи да предупреди службите за такива несъответствия, като поиска разяснения и, когато е уместно, преразглеждане на условията.

31. Проверката на досиетата от страна на Омбудсмана обаче я е накарала да заключи, че тази съгласуваност невинаги е била правило. С оглед на отстраняването на този недостатък Омбудсманът ще отправи препоръка (вж. буква г) от препоръката по-долу).

32. Омбудсманът също така възнамерява да предприеме последващи действия във връзка с този ангажимент чрез проверка на досиетата на Комисията, когато оценява прилагането на новите разпоредби относно конфликтите на интереси в Правилника за длъжностните лица (вж. точка 44 по-долу).

Кодекси за етика и почтеност

33. По време на проверката на досиетата на Комисията на омбудсмана беше предоставено копие от Кодекса за етика и почтеност на ГД „Конкуренция“, приложим за нейните служители. Омбудсманът счита, че този кодекс има много полезни и подходящи специални характеристики, които отразяват специфичните и чувствителни задачи на ГД „Конкуренция“.

34. В отговор на въпроса на Омбудсмана относно тези специфични за генералните дирекции кодекси Комисията заяви, че различните генерални дирекции могат и дори следва, в зависимост от конкретната си работна среда и когато е целесъобразно, да определят по-подробни насоки за своите служители. Според Комисията някои генерални дирекции имат подробни кодекси за етика и почтеност. Комисията заявява, че всички специфични за ГД кодекси или насоки трябва да бъдат одобрени от ГД „Човешки ресурси и сигурност“, Генералния секретариат и Правната служба преди приемането им, за да се осигури последователност във всички служби на Комисията.

35. С оглед на даването на насоки на Комисията за допълнително подобряване на процедурите (вж. букви ж) и з) от препоръката по-долу), омбудсманът счита, че е целесъобразно Комисията да определи онези генерални дирекции, които следва да имат специфични за сектора кодекси за етика и почтеност, и да гарантира, че такива кодекси са въведени за тези генерални дирекции.

Информация от други източници

36. Въз основа на проверените досиета Омбудсманът признава, че Комисията действително действа въз основа на информацията, която получава от източници извън институцията, както е описано в нейното становище.

37. Омбудсманът поздравява Комисията в това отношение. Тя отбелязва, че като се има предвид мащабът на предизвикателството, институциите на ЕС може да се затруднят да наблюдават ефективно пълното спазване на правилата относно конфликтите на интереси. Поради това тя подчертава, че правоприлагането, със и с помощта на гражданското общество, играе важна роля в тази област.

38. Освен това, като показва, че винаги е отворена за получаване на информация от външни източници, Комисията изгражда доверие в ангажимента си за пълно и ефективно прилагане на етичните правила.

Независимост на преценката

39. Оценката на исканията на длъжностно лице за приемане на предложение за работа следва винаги да се извършва от лица, които нямат тясна връзка с това длъжностно лице. Както се посочва на Комисията в писмото, с което се иска нейното становище по този въпрос, Омбудсманът е на мнение, че системата за оценка на случаи на възможен конфликт на интереси може да бъде обект на критика в случаи, включващи членове на висшия персонал (директори, генерални директори и членове на кабинетите на членовете на Комисията на степен AD). Това е така, защото оценката от страна на Комисията на досиетата, в които участват такива служители, може да се основава на становища на лица, с които те са работили в много тясно сътрудничество. Понастоящем не изглежда да съществува обща система, която да гарантира, че оценката на заявленията, подадени от висши служители, се извършва от служби, които не са свързани със съответната генерална дирекция или кабинет.

40. Комисията заявява, че не само съответната генерална дирекция, но и несвързаните служби (ГД „Човешки ресурси и сигурност“, Генералният секретариат и Правната служба) участват в оценката на заявленията на висшите служители. Тя обаче признава основателността на опасенията на Омбудсмана по отношение на становищата, изразени от генералната дирекция, в която е работил старшият служител. Поради това ГД „Човешки ресурси и сигурност“ сега изисква писмено потвърждение на становищата, изразени от въпросната генерална дирекция, от кабинета на комисаря, отговарящ за тази генерална дирекция.

41. Омбудсманът обаче счита, че тясната връзка между висшия служител и съответния член на Комисията също може да доведе до проблеми в това отношение.

42. Омбудсманът счита, че следва да се положат възможно най-големи усилия, за да се гарантира, че оценката на всички заявления се извършва от лица, които не са имали преки професионални връзки с кандидата. Омбудсманът обаче признава също така, че по отношение на висшите длъжностни лица това може да се окаже трудно постижимо. С оглед на отстраняването на установените по-горе недостатъци омбудсманът ще отправи препоръка по-долу (вж. буква д) от препоръката по-долу).

43. Отделно от нейната препоръка и с оглед на неотложната необходимост да се увери обществеността, че досиетата на висшите служители се разглеждат правилно, омбудсманът ще играе по-активна роля по време на своя мандат по отношение на досиетата на висшите служители. Както ще бъде обяснено по-долу, тя ще бъде постоянно нащрек по въпроси, свързани с конфликт на интереси, в които участват висши служители. Тя ще използва правомощията си, за да гарантира, че правилата се спазват и че гражданите могат да бъдат сигурни, че институциите на ЕС действат само в интерес на общото благо на ЕС.

Промени в Правилника за длъжностните лица

44. Омбудсманът счита, че горепосоченият анализ на това как да се гарантира, че решенията са правилни, добре обосновани и добре документирани, следва да служи като насоки за това как да се процедира с новите правила на Правилника за длъжностните лица относно оценката на новопостъпилите служители (член 11, параграф 3 от Правилника за длъжностните лица). Комисията следва също така да вземе предвид горепосочените принципи, когато анализира дали е спазена забраната висшите служители да напускат Комисията, за да участват в лобиране или застъпничество пред Комисията в продължение на 12 месеца (член 16, параграф 3 от Правилника за длъжностните лица). Омбудсманът възнамерява да проучи прилагането на тези разпоредби през 2015 г. Омбудсманът ще предостави насоки на Комисията по тези въпроси (вж. букви н) и о) от препоръката по-долу).

Прозрачността — най-добрият начин за постигане на напредък

45. Прозрачността в областта на конфликтите на интереси е особено важна, за да се спечели доверието на гражданското общество. Ако обществеността бъде надлежно информирана за правилата и процедурите и за начина, по който те се прилагат от Комисията, ще има много по-малко място за съмнение и подозрение за възможни конфликти на интереси. Освен това по-голямата прозрачност позволява на гражданското общество да предоставя информация, от която институциите на ЕС се нуждаят, за да гарантират спазването на правилата.

46. Поради това Омбудсманът насърчава Комисията да подобри своя уебсайт относно етиката и поведението [28] с цел по-добро разясняване на правилата и процедурите.

47. Омбудсманът счита, че специфичните за генералната дирекция кодекси или насоки следва да бъдат публикувани на уебсайта на въпросната генерална дирекция и на уебсайта „Етика и поведение“.

48. Омбудсманът също така счита, че Комисията не следва да се ограничава до публикуването само на информацията, която се изисква по закон съгласно новия член 16, параграф 4 от Правилника за длъжностните лица [29]. В съответствие с принципите на добрата администрация и с цел да се повиши доверието на гражданите в ЕС и да се гарантира правилното прилагане с помощта на гражданското общество, тя следва също така да публикува информация относно решенията, за да се даде възможност на висшите служители да извършват работа извън Комисията. Във връзка с това Комисията следва да публикува онлайн, възможно най-скоро след вземането на решение за упълномощаване на висш служител да приеме предложение за работа, i) името на съответния висш служител, ii) подробности за задълженията, изпълнявани в Комисията, iii) подробности за задълженията, които трябва да бъдат изпълнявани на новата длъжност, и iv) оценката и заключенията на Комисията (включително всички наложени условия) по отношение на потенциалната ситуация на конфликт на интереси.

49. Омбудсманът не счита, че Регламент 45/2001 относно защитата на лицата по отношение на обработката на лични данни от институциите възпрепятства такова публикуване, като се има предвид, че претеглянето на интересите — неприкосновеността на личния живот на съответния висш служител и обществения интерес да се знае, че висшите служители на Комисията се придържат към задължението да действат единствено с оглед на интересите на Съюза — следва в повечето случаи да бъде в полза на обществения интерес. За да се спазят тези правила, е достатъчно да се уведомят всички съответни висши служители, най-късно в момента на подаване на заявленията им до Комисията, които я информират за намерението си да започнат нова работа или друга дейност, че тя ще публикува въпросната информация. Подобна стъпка ще позволи на тези длъжностни лица да изразят становището си относно въздействието на такова публикуване върху законните им интереси, а на Комисията — да вземе предвид това становище при претеглянето, изисквано съгласно Регламент 45/2001.

50. Що се отнася до това балансиране, Омбудсманът подчертава, че публикуването на такава информация по отношение на висшите служители би дало възможност на гражданското общество да упражнява контрол върху докладваната ситуация и да докладва за всички нередности на Комисията и, когато е целесъобразно, на Омбудсмана.

51. Омбудсманът отбелязва, че в поне една държава членка, Обединеното кралство [30], такива процедури са норма. ЕС следва да си постави за цел да бъде лидер в това отношение, а не да изостава от отделните държави членки.

52. Омбудсманът счита, че само при изключителни наложителни обстоятелства съображения, свързани с неприкосновеността на личния живот, биха попречили на такова публикуване. Омбудсманът приканва Комисията да я информира за всеки такъв случай, а омбудсманът ще поиска от нейните служби да се запознаят с досието. Това ще позволи на омбудсмана да оцени основателността на взетото решение, за да се даде възможност на този висш служител да приеме външно предложение за работа. Особено по отношение на висшите длъжностни лица и ако е необходимо да се предприеме официално разследване, омбудсманът няма да се поколебае да използва пълните си правомощия, включително задължението на длъжностните лица да свидетелстват пред своята служба, в случай на съмнение относно правилното прилагане на правилата относно конфликтите на интереси.

53. Въз основа на гореизложеното Омбудсманът призовава Комисията да предприеме необходимите стъпки за изготвяне на такова публикуване в съответствие с правилата за защита на данните. По-специално тя следва да информира всички съответни висши служители, най-късно в момента на подаване на заявленията им до Комисията, като я информира за намерението си да започне нова работа или друга дейност, че ще публикува въпросната информация.

54. Омбудсманът ще предостави насоки на Комисията по горепосочените точки (вж. букви и), й), к) и л) и препоръката по-долу).

Централизиран регистър

55. Омбудсманът отбелязва загрижеността на Комисията, че един централизиран регистър на заявленията на служителите за работа след прекратяване на служебното правоотношение или по време на отпуск по лични причини, както и на оценките на конфликтите на интереси на новопостъпилите служители, може да има последици за защитата на данните. От друга страна, жалбоподателите считат, че за обществеността е трудно да наблюдава спазването на правилата без достъп до статистически данни, генерирани от такъв централен регистър. Омбудсманът не е напълно убеден в нито един от аргументите. Според Омбудсмана един централен регистър гарантира, че Комисията има ясна представа за това какво правят нейните служби в това отношение и по този начин ще помогне на Комисията да прилага ефективно и последователно правилата относно конфликтите на интереси [31].

56. Такъв централизиран регистър обаче не е необходимо да бъде публичен регистър. Всяка информация в този регистър следва да се оповестява публично само в съответствие с правилата за защита на данните. В това отношение, освен определена информация, свързана с висшите служители (вж. точка 48 по-горе), информацията в този централен регистър не трябва да се разкрива без съгласието на съответните длъжностни лица.

57. Омбудсманът счита, чрез насоки (вж. буква м) от препоръката по-долу), че наличието на централен регистър би помогнало на Комисията да гарантира последователното прилагане от нейна страна на правилата относно конфликтите на интереси. Поради това Омбудсманът поддържа становището, че Комисията следва да създаде такъв централен регистър.

Заключителни бележки

58. Целта на настоящите препоръки е да се премахне системното лошо управление, установено в процедурите на Комисията за справяне с потенциални конфликти на интереси. Омбудсманът се ангажира, по отношение на всички институции, органи, служби и агенции на ЕС, да следи внимателно тази област в бъдеще, да установява евентуални недостатъци, които могат да възникнат в бъдеще, и да препоръчва всички необходими подобрения от името на съответните граждани.

Проектопрепоръката

Въз основа на тази проверка омбудсманът отправя до Комисията следния проект на препоръка [32]:

Комисията следва:

а) да анализират изцяло всяко отделно заявление за работа извън Комисията и да представят този анализ в добре обосновани и добре документирани решения;

б) надлежно да документира, че е анализирал дали информацията, предоставена от длъжностното лице относно предложената външна работа, е достатъчно подробна, за да позволи на Комисията да извърши пълен анализ на тази външна работа;

в) правилно да записва и анализира коментарите, направени от други служби на Комисията, особено когато евентуалната позиция на Комисията се отклонява от тези коментари;

г) Предприемане на всички необходими стъпки, за да се гарантира, че Комисията прилага правилата относно конфликтите на интереси последователно в цялата Комисия, включително чрез предупреждаване на генералните дирекции при установяване на несъответствия по отношение на налагането на условия;

д) Да гарантира, че оценката на заявленията се извършва от служители, които не са имали преки професионални връзки със съответното длъжностно лице. Особено важно е да се обърне специално внимание на това изискване по отношение на висшите служители;

е) Информирайте служителите, че те са длъжни винаги да действат почтено и дискретно по отношение на приемането на определени назначения или облаги, да им напомнят, че това задължение не е ограничено във времето, и да предприемат всички възможни мерки спрямо бивши служители, които пренебрегват това задължение, като приемат всяко проблематично предложение за работа.

Насоки за по-нататъшни подобрения

Омбудсманът предлага на Комисията:

ж) Определете генералните дирекции, които следва да имат кодекси за етика и почтеност, и се уверете, че такива кодекси са въведени;

з) Когато е приложимо, анализирайте и заявленията за работа извън Комисията въз основа на специфичните за генералната дирекция етични кодекси и кодекси за почтеност;

и) Подобряване на уебсайта „Етика и поведение“[33] на Комисията;

й) Публикуване онлайн на специфични за ГД кодове или насоки;

к) публикува онлайн, във връзка с решения за одобряване на искания за работа извън Комисията от висши длъжностни лица, i) името на съответния висш служител, ii) подробности за задълженията, изпълнявани в Комисията от този висш служител, iii) подробности за задълженията, които трябва да бъдат изпълнявани при новите дейности, и iv) подробната оценка и заключенията на Комисията (включително всички условия) по отношение на всеки потенциален конфликт на интереси;

л) информира омбудсмана за всеки случай, в който изключителни и наложителни причини, свързани с неприкосновеността на личния живот, възпрепятстват публикуването, посочено в буква к) по-горе. След това Омбудсманът ще разгледа и оцени досието относно взетото решение, за да позволи на този висш служител да работи извън Комисията;

м) Въвеждане на централизиран регистър на заявленията на служителите за работа извън Комисията и за оценка на конфликтите на интереси на новопостъпилите служители;

н) да използва препоръките на Омбудсмана, посочени в букви а) – е), като насоки при оценката на възможните конфликти на интереси на новопостъпилите служители;

о) да използва препоръките на Омбудсмана, посочени в букви а)—е) по-горе, когато анализира дали е спазена забраната висшите служители да напускат Комисията, за да участват в лобиране или застъпничество пред Комисията;

п) Предприемане на необходимите стъпки, за да се гарантира, че всички бъдещи случаи отразяват политиката, че ангажиментите, предложени от длъжностните лица, насочени към премахване на конфликтите на интереси, са изрично посочени и анализирани в досието.

Комисията и жалбоподателите ще бъдат информирани за този проект на препоръка и предложените насоки.  В съответствие с член 3, параграф 6 от Устава на Европейския омбудсман Комисията изпраща подробно становище до 31 декември 2014 г. Подробното становище би могло да се състои от приемане на проекта на препоръка и описание на начина, по който той е бил изпълнен. Омбудсманът също така отправя искане към Комисията да разгледа нейните предложения за допълнителни подобрения в контекста на подробното становище.

 

Емили О'Райли

Съставено в Страсбург на 22 септември 2014 година.