Произведено в съответствие с член 4, параграф 1 от Устава на Европейския омбудсман ^[1]

Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Извънредният доверителен фонд на ЕС за стабилност и преодоляване на първопричините за незаконната миграция и разселването на хора в Африка (EUTFA) беше създаден през 2015 г.[2] Програмите по EUTFA се изпълняват в двадесет и шест партньорски държави в три региона на Африка. През 2022 г. EUTFA е мобилизирала почти 456 милиона евро по проекти в Либия [3].

2. Тези проекти включват доброволното връщане на мигранти в техните държави на произход с подкрепа за реинтеграция и евакуация на бежанци и търсещи убежище лица от Либия, пряка спешна помощ за бежанци и уязвими мигранти, дейности за стабилизиране на общността (като достъп до образование за деца) и подкрепа за Covid-19.[4] Включват се и проекти, свързани с управлението на границите.[5]  

3. Комисията оповести публично, че „[п]ри особените предизвикателства на либийския контекст ЕС използва наблюдение от трета страна, за да провери резултатите и спазването на принципа за ненанасяне на вреда при операциите на Доверителния фонд на ЕС в Либия“.[6] Принципът за ненанасяне на вреда [7] „не включва причиняване на допълнителни вреди на засегнатото население и околната среда“[8].

4. През април 2022 г. представител на Европейската комисия заяви [9] на заседание на комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи (комисията LIBE) на Европейския парламент, че Комисията е въвела „наблюдение от трета страна“на операциите в Либия в рамките на EUTFA, „като е обърнала специално внимание на гарантирането на спазването на политиката за ненанасяне на вреда“. Представителят добави, че „до момента изпълнителят не е докладвал за нарушения на принципа за ненанасяне на вреда, пряко свързани с всички разходи по програмите на доверителния фонд на [Комисията]“.

5. През май 2022 г. жалбоподателят, журналист, поиска публичен достъп до документи, държани от Комисията, съгласно законодателството на ЕС относно достъпа до документи [10], за да провери това изявление. Искането обхваща електронни писма, които разкриват самоличността на третата страна изпълнител, обхвата на докладването, всички финансови разходи, свързани с договора, както и „доклада“, на който Комисията се позовава по време на заседанието на комисията LIBE.

6. През юли 2022 г. Комисията отказа достъп до шест документа, за които установи, че попадат в обхвата на искането, като се позова на защитата на обществения интерес по отношение на международните отношения [11] и на текущ процес на вземане на решения [12].

7. Недоволен от отказа на Комисията да предостави достъп до документите, жалбоподателят поиска от Комисията да преразгледа решението си (като подаде „потвърдително заявление“) през август 2022 г.

8. През октомври 2023 г., след участието на омбудсмана [13], Комисията издаде окончателното си решение („потвърдително решение“) по искането. В него са изброени 14 документа, които попадат в обхвата на искането, включително:

• договора с организацията, на която е възложен мониторингът, допълненията към него и приложенията към него, включително техническото задание и заявлението за безвъзмездни средства; 
• два „наръчника“ относно правата на човека и мониторинга на принципа за ненанасяне на вреда;
• Три „доклада“: единият е озаглавен „Първоначална фаза на мониторинг на правата на човека“, а другият е озаглавен „Междинен доклад за мониторинг на правата на човека“.

9. Комисията предостави частичен достъп до някои документи, като например договора за осъществяване на мониторинга и допълненията към него. Като отказа по-нататъшен достъп, Комисията се позова на защитата на обществения интерес по отношение на обществената сигурност [14] и международните отношения [15], както и на защитата на личните данни [16] и търговските интереси на изпълнителя [17].

10. Недоволен от получения достъп, жалбоподателят отново се обърна към омбудсмана.

Разследването

11. Омбудсманът започна проверка на отказа на Комисията да предостави по-широк достъп до установените документи. Тъй като жалбоподателят не е възразил срещу заличаването на лични данни в документите, проверката на омбудсмана не е обхванала тези заличавания.

12. В хода на проверката екипът за проверка на Омбудсмана провери всички документи, определени от Комисията като попадащи в обхвата на искането. Тази проверка показа наличието на допълнителни документи, потенциално попадащи в обхвата на искането, които не бяха установени от Комисията. По този начин беше извършена допълнителна проверка на извадка от тези документи. Екипът за проверка също така прегледа документацията, свързана с консултацията с изпълнителя относно искането за публичен достъп.

13. Омбудсманът даде възможност на Комисията да представи допълнителни коментари по жалбата, но получи някои разяснения относно обхвата на искането само [18].

Представени аргументи

14. Аргументите на Комисията за отказ на по-широк достъп въз основа на защитата на обществения интерес по отношение на обществената сигурност могат да бъдат обобщени, както следва:

• Съдът е признал, че институциите на Съюза разполагат с широко право на преценка, когато преценяват дали оповестяването би могло да засегне обществения интерес по отношение на обществената сигурност.
• Въпросните документи съдържат чувствителна информация, като например самоличността на изпълнителя, местата, където ще бъде изпълнен договорът, и подробната методика, разработена от изпълнителя за извършване на финансираните дейности, включително информация за това как ще работят членовете на мрежата за наблюдение на място.
• Разкриването на такава информация и дори на единствената самоличност на изпълнителя би могло да улесни нападенията срещу служителите, експертите и мрежата за наблюдение на място на изпълнителя, разположена в Либия, като се има предвид нестабилното положение в Либия.
• Консултациите с изпълнителя бяха провеждани два пъти и всеки път той изразяваше опасения във връзка със сигурността, в случай че документите бъдат оповестени.
• Изпълнителят е изготвил няколко документа, като е използвал специфичните си графични характеристики, като например лого, оформление и шрифт. Разкриването на такива документи само по себе си би могло да разкрие самоличността на изпълнителя, тъй като последният е публикувал други документи със същите графични характеристики.
•  В договора се предвиждат задължения за изпълнителя да защитава своите служители, експерти и техните семейства, намиращи се в Либия, от физически рискове. Разкриването на документите би могло да постави изпълнителя в положение, при което той би могъл да подкопае способността му да изпълни това задължение.
• Договорът е удължен. Следователно дейностите на изпълнителя все още продължават (през октомври 2023 г., когато беше прието потвърдителното решение).

15. Що се отнася до риска от подкопаване на международните отношения с либийските власти, Комисията заяви, че мандатът на договора съдържа подробен анализ на политическото положение, положението със сигурността и положението с правата на човека в Либия. Тази информация не е публично достъпна и може да бъде възприета от либийските власти като неоправдана критика. Той също така обясни, че ЕС има за цел да подпомогне страната в усилията ѝ за изграждане на демократична, стабилна и просперираща държава чрез „Берлинския процес“ под егидата на Организацията на обединените нации. Това означава, че Комисията трябва да поддържа качествени отношения с либийските власти и оповестяването на такива документи би подкопало тези отношения.

16. Що се отнася до риска от накърняване на търговските интереси на изпълнителя, Комисията заяви, че документите включват заявлението за безвъзмездни средства, подадено от изпълнителя, и съдържат специално ноу-хау, стратегия, вътрешни знания и друга специфична информация с конкурентна стойност. Оповестяването на тази информация би дало възможност на други кандидати за безвъзмездни средства в бъдещи подобни покани да копират от тези заявления и да ги използват в подкрепа на своите собствени. Един от документите съдържа банковите данни на изпълнителя, които, ако бъдат разкрити, могат да бъдат използвани от киберпрестъпниците за злонамерени атаки.

17. На последно място, Комисията счете, че в потвърдителното заявление жалбоподателят не е доказал обществен интерес от оповестяване, който би надделял над защитата на този търговски интерес. Комисията не е успяла да установи никакъв обществен интерес, който може да надделее над търговския интерес на изпълнителя. 

18. Жалбоподателят изложи следните аргументи в потвърдителното заявление, повторени в жалбата до омбудсмана:

• Отказът да се предостави достъп представлява непропорционално ограничение на правото на гражданите на възможно най-широк достъп.
• Комисията е длъжна да спазва Хартата на основните права [19] във всички свои дейности, включително разпределението и мониторинга на средствата на ЕС. Комисията следва да гарантира, че фондовете на ЕС не подкрепят действия, които не са в съответствие с ценностите и правата на ЕС, признати в Хартата.
• Институциите на ЕС трябва да посочат конкретни и конкретни причини, поради които предоставянето на достъп до исканите документи би могло да засегне защитените интереси. Рискът от засягане на интересите трябва да бъде разумно предвидим, а не чисто хипотетичен.
• Позоваването от страна на Комисията на „труден контекст в Либия“е неясно. Изявлението, че оповестяването би подкопало способността на ЕС и неговия „партньор по изпълнението да провежда научни изследвания в областта на правата на човека“, също е хипотетично. Исканите документи не се позовават на позицията на която и да е преговаряща страна и не изразяват конкретно становище на Комисията относно която и да е преговорна позиция. Съгласно съдебната практика на ЕС [20] общото позоваване на чувствителния характер на информацията, съдържаща се в тези доклади, или на преговорите със съответната трета държава не е достатъчно основание за отказ на достъп до документите.
• Ако само една част от искания документ е обхваната от изключение, останалите части от документа следва да бъдат оповестени. Както отбелязват съдилищата на ЕС, прозрачността дава възможност на гражданите да участват по-активно в процеса на вземане на решения. Това от своя страна дава възможност на администрацията на ЕС да се ползва с по-голяма легитимност и да бъде по-ефективна и по-демократично отговорна пред обществеността.
• Като отказва да признае наличието на обществен интерес от оповестяването, Комисията иска от обществеността да вземе предвид публичните ѝ изявления.

19. Жалбоподателят също така заяви, че частичният достъп, предоставен на потвърдителния етап, не предоставя никаква съществена информация относно мониторинга, извършен от изпълнителя.

Оценка на омбудсмана

а) По обхвата на искането за публичен достъп

20. Проверката на документите, за които Комисията е установила, че попадат в обхвата на искането, навежда на мисълта, че е възможно Комисията да не е идентифицирала всички релевантни за искането документи.

21. От първоначалното искане и неговия контекст става ясно, че жалбоподателят иска достъп до „доклада“, за да провери изявлението, направено от Комисията на заседанието на комисията LIBE. Това стана още по-ясно в потвърдителното заявление: „Ролята ми като журналист е отчасти да проверявам истинността на такива изявления“. Поради това жалбоподателят е поискал доклад в подкрепа на твърдението на Комисията, че „изпълнителят не е докладвал за нарушения на принципа за ненанасяне на вреда, пряко свързани с всички разходи по програмите на нашите доверителни фондове“. С други думи, жалбоподателят е искал достъп до документи, съдържащи анализа по същество на изпълнителя относно извършения от него мониторинг на правата на човека.

22. Екипът за проверка на Омбудсмана установи, че „докладите“, определени от Комисията като попадащи в обхвата на искането (до които е отказан достъп), не включват констатациите на изпълнителя, а по-скоро посочват напредъка на дейностите, извършени в изпълнение на договора.   

23. Освен това разследващият екип отбеляза, че техническото задание (приложено към договора), което е изцяло заличено, се отнася до три вида доклади, които трябва да бъдат изготвени от изпълнителя, за да представи своите констатации по същество. Тези доклади не са били идентифицирани от Комисията при разглеждането на искането за достъп на жалбоподателя. Въз основа на описанието им обаче Омбудсманът счете, че те също могат да попаднат в обхвата на искането за достъп. Поради това омбудсманът поиска от Комисията да преразгледа извадка от тези доклади.

24. Проверката показа, че тези документи включват анализ по същество и констатации на изпълнителя. Следователно изглежда, че тези доклади по същество са това, което жалбоподателят е търсил, когато се е позовал на „доклада“ в искането си за публичен достъп.

25. В резултат на това Омбудсманът счита, че оценката на Комисията на обхвата на заявлението за публичен достъп е била твърде тясно тълкувана и не е довела до идентифицирането на всички съответни документи. Това представлявало лошо управление. Омбудсманът препоръчва на Комисията да извърши ново търсене на документи, попадащи в обхвата на искането на жалбоподателя, и да прецени дали те могат да бъдат оповестени съгласно Регламент 1049/2001. 

б) Ограниченото оповестяване на идентифицираните документи

Документи, които биха могли да разкрият самоличността на изпълнителя поради графичната му идентичност

26. След преглед на въпросните документи много от тях (т.е. доклади, фактури и наръчник за мониторинг и докладване в областта на правата на човека)[21] съдържат графичната идентичност на изпълнителя, както е посочено от Комисията. Освен логото на изпълнителя, което лесно може да бъде редактирано, изглежда правдоподобно използваният шрифт и оформлението да са достатъчно конкретни, за да може оповестяването да доведе до идентифицирането на изпълнителя. 

27. Следователно въпросът е дали самоличността на изпълнителя трябва да бъде защитена в този случай. Както твърди жалбоподателят, публичният достъп до документи е основно право и поради това следва да се тълкува широко.

28. Въпреки това, като се има предвид широката свобода на преценка на институциите на ЕС при оценката на опасенията, свързани с обществената сигурност, съгласно член 4, параграф 1, буква а) от Регламент 1049/2001, проверката на Омбудсмана се ограничава до това да определи дали Комисията „е предоставила правдоподобни обяснения в обжалваното решение относно начина, по който достъпът до спорните документи би могъл конкретно и действително да засегне защитата на обществената сигурност на Европейския съюз“ и дали „рискът от това засягане може да се счита за разумно предвидим, а не чисто хипотетичен“[22].

29. Като се има предвид, че рисковете за физическата неприкосновеност на служителите и експертите на изпълнителя на място изглеждат конкретни и реалистични с оглед на предоставените илюстрации, омбудсманът е на мнение, че неразкриването на тези документи е било разумно. 

Договорът и допълненията, включително техническото задание

30. Повечето от останалите документи, които Комисията идентифицира, не показват визуалната идентичност на изпълнителя. Тези документи включват договора за мониторинг и допълненията към него, включително техническото задание в различни итерации. 

31. След като прегледа тези документи, Омбудсманът счита, че важни части, които са били редактирани, изглежда не включват чувствителна информация навсякъде. Така, макар по принцип омбудсманът да приема широкото право на преценка на Комисията, когато се позовава на изключението за защита на обществения интерес по отношение на обществената сигурност и международните отношения, той не е съгласен, че непредоставената информация попада в обхвата на тези изключения в тяхната цялост.

32. Например, що се отнася до техническото задание, което беше изцяло редактирано, проверката показа, че само ограничени части [23] могат да разкрият конкретна информация за предвидените дейности (като местоположения, логистика или профил на експертите) и по този начин могат да породят опасения за обществената сигурност за персонала на изпълнителя. Не е ясно как оповестяването на големи части от този документ би породило такива опасения.

33. Един раздел от мандата включва доста подробен анализ на положението в Либия [24], както е посочено от Комисията. Това обаче е само един раздел от мандата. Освен това Съдът постанови, че „само фактът, че някои документи съдържат информация или отрицателни изявления относно политическата ситуация или защитата на правата на човека в трета държава, не означава непременно, че достъпът до тях може да бъде отказан въз основа на риска от накърняване на обществения интерес.“[25] С оглед на това и предвид съдържанието на документа не е ясно колко големи части от мандата, ако бъдат оповестени, биха изложили на риск международните отношения на ЕС с либийските власти.

34. По отношение на „Наръчника за наблюдение и докладване на правата на човека“[26] Омбудсманът отбелязва, че този документ е с неутрален шрифт, за разлика от другия „наръчник“, посочен по-горе. Освен това, въпреки че се отнася до самоличността на изпълнителя (който може да бъде редактиран), документът съдържа предимно стандартни познания за правата на човека и как да се документират и наблюдават нарушенията на практика. По-голямата част от съдържанието не е специфично за Либия или проекта. Поради това е трудно да се разбере как оповестяването на съществени части от този документ би могло да подкопае обществената сигурност и по този начин защо Комисията отказа достъп до този документ в неговата цялост. 

Заявлението за безвъзмездни средства

35. Комисията е отказала достъп до заявлението за безвъзмездни средства, приложено към договора и различните му допълнения [27], в неговата цялост, като се е позовала на защитата на търговските интереси на изпълнителя. След като прегледа документа, омбудсманът потвърди, че той включва известна информация с търговска стойност. Разумно е също така да се счита, че пълното му разкриване може да създаде несправедливо предимство за бъдещи оферти [28], тъй като съдържа вътрешна информация, опит и ноу-хау, които биха разкрили експертните познания на изпълнителя. Някои части обаче само обобщават изискванията, посочени в техническото задание. Поради това Омбудсманът заключава, че поне някои елементи от този документ могат да бъдат оповестени, без да се разкрива чувствителна търговска информация.

36. Във всеки случай, дори ако оповестяването на заявлението за безвъзмездни средства в неговата цялост би засегнало защитата на търговския интерес на изпълнителя, то все пак следва да бъде оповестено, ако е налице по-висш обществен интерес от оповестяването. При оценката на това Комисията не взе предвид обществения интерес да се позволи обществен контрол на финансираните от ЕС проекти, и по-специално как ще се наблюдава потенциалното им въздействие върху правата на човека. Зачитането на правата на човека е основна ценност на ЕС [29] и гражданите следва да бъдат в състояние да търсят отговорност от институциите на ЕС за всички предприети или финансирани действия, които биха били в противоречие с тези ценности. Освен това в този конкретен случай мониторингът на правата на човека се отнасяше до финансирани от ЕС проекти в държава, в която участието на ЕС и потенциалното въздействие върху правата на човека вече са били обект на обществена критика [30].

37. С оглед на гореизложеното Омбудсманът счита, че отказът на Комисията да предостави по-широк достъп до договора, допълненията и съответните условия, както и до заявлението за безвъзмездни средства и общото ръководство за мониторинг на правата на човека, представлява лошо администриране. Поради това тя отправя съответните препоръки по-долу.

Препоръки

Въз основа на горепосочените констатации Омбудсманът отправя следните препоръки към Европейската комисия:

• Комисията следва да извърши ново търсене на документи, попадащи в обхвата на заявлението за достъп на жалбоподателя, и да прецени дали такива допълнително идентифицирани документи могат да бъдат оповестени съгласно Регламент 1049/2001;
• Комисията следва да направи повторна оценка на договора, допълненията, мандата и заявлението за отпускане на безвъзмездни средства, както и на наръчника за мониторинг и докладване в областта на правата на човека [31], с цел да се осигури по-голям публичен достъп и като се вземат предвид забележките на Омбудсмана, изложени в настоящата препоръка.

Комисията и жалбоподателят ще бъдат информирани за тази препоръка. В съответствие с член 4, параграф 2 от Устава на Европейския омбудсман Комисията изпраща подробно становище до 4 юни 2024 г.

 

Емили О'Райли
Европейски омбудсман

Страсбург, 4.3.2024 г.

 

[1] На разположение на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] На 12 ноември 2015 г. Европейската комисия, 25 държави — членки на ЕС, Норвегия и Швейцария подписаха Учредителното споразумение за EUTFA. EUTFA получава 73 % от финансирането си от Европейския фонд за развитие (ЕФР), 20 % от различни програми в рамките на общия бюджет на ЕС и 7 % от вноските на държавите членки и други донори: https://ec.europa.eu/trustfundforafrica/index_en#:~:text=Our%20mission,contribute%20to%20better%20migration%20management

[3] Вж. информационния документ (февруари 2022 г.): https://neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu/system/files/2022-03/EUTF_libya_en.pdf

[4] (на английски) Вж. информационния документ (февруари 2022 г.): https://neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu/system/files/2022-03/EUTF_libya_en.pdf

[5] Вж. информационния документ (февруари 2022 г.): https://neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu/system/files/2022-03/EUTF_libya_en.pdf

[6] Вж. информационен документ (февруари 2022 г.), стр. 2: https://neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu/system/files/2022-03/EUTF_libya_en.pdf

[7] Вж. съвместното изявление на Съвета и представителите на правителствата на държавите членки, заседаващи в рамките на Съвета, Европейския парламент и Европейската комисия „Европейски консенсус относно хуманитарната помощ“, ОВ C 25, 30.1.2008 г., стр. 1—12, на разположение на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?toc=OJ%3AC%3A2008%3A025%3ATOC&uri=uriserv%3AOJ.C_.2008.025.01.0001.01.ENG

[8] https://civil-protection-humanitarian-aid.ec.europa.eu/who/humanitarian-principles_en#:~:text=This%20is%20also%20essential%20to,affected%20populations%20and%20the%20environment.

[9] https://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/plmrep/COMMITTEES/LIBE/OJ/2022/04-20/1253993EN.pdf ; излъчване по интернет в 11.10 ч.: https://multimedia.europarl.europa.eu/en/webstreaming/libe-committee-meeting_20220421-0900-COMMITTEE-LIBE

[10] Съгласно Регламент 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[11] В съответствие с член 4, параграф 1, буква а), трето тире от Регламент 1049/2001.

[12] В съответствие с член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент 1049/2001.

[13] Вж. дело 1996/2022/NH.

[14] В съответствие с член 4, параграф 1, буква а), първо тире от Регламент 1049/2001.

[15] В съответствие с член 4, параграф 1, буква а), трето тире от Регламент 1049/2001.

[16] В съответствие с член 4, параграф 1, буква б) от Регламент 1049/2001.

[17] В съответствие с член 4, параграф 2, първа алинея от Регламент 1049/2001.

[18] По-точно Комисията поясни, че някои документи, първоначално включени в обхвата на искането, бяха счетени на етапа на потвърждаване за неприложими.

[19] Харта на основните права на Европейския съюз, ОВ C 326, 26.10.2012 г., стр. 391-407, на разположение на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012P%2FTXT.

[20] Решение на Първоинстанционния съд от 7 февруари 2002 г., Aldo Kuijer/Съвет, T-211/00, ECLI:EU:T:2002:30, точки 60 и 61.

[21] Посочени в потвърдителното решение като документи 2.2, 2.3, 5.1, 5.2, 6.1, 6.2.

[22] Решение на Общия съд по дело T-31/18, Izuzquiza/Frontex, EU:T:2019:815, точки 63—66, достъпно на адрес: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=221083&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=759426

[23] Като например в раздели 5.1 и 6 от техническото задание в документи 1, 3.1, 4.

[24] Раздел 1.3 „Контекст на държавата“ от техническото задание в документи 1, 3.1 и 4.

[25] Решение на Първоинстанционния съд от 7 февруари 2002 г., Aldo Kuijer/Съвет, T-211/00, ECLI:EU:T:2002:30, точки 60 и 61, достъпно на адрес: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47741&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=758261

[26] Включен като документ 2.1 от Комисията в нейното потвърдително решение.

[27] В рамките на документ 1, документи 3.1 и 4, изброени в потвърдителното решение.

[28] Решение на Общия съд по дело T‐363/14, Secolux/Комисия, EU:T:2016:521, точки 53—54, достъпно на адрес: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=898D8360DC106D08FCC843AD5C01851C?text=&docid=183581&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=757620 .

[29] Член 2 от Договора за ЕС, ОВ C 326, 26.10.2012 г., стр. 13—390, на разположение на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A12012M%2FTXT

[30] Вж. например https://www.theguardian.com/world/2020/mar/12/revealed-the-great-european-refugee-scandal; Вж. също отворено писмо от гражданското общество от 2020 г. http://www.gisti.org/spip.php?article6388. 

[31] Включен като документи 1, 2.1, 3, 3.1, 4 от Комисията в нейното потвърдително заявление.