Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Извънредният доверителен фонд на ЕС за стабилност и преодоляване на първопричините за незаконната миграция и разселването на хора в Африка (EUTFA) беше създаден през 2015 г.[1] През 2022 г. EUTFA е мобилизирала почти 456 милиона евро за проекти в Либия [2].

2. През април 2022 г. представител на Европейската комисия заяви [3] на заседание на комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи (комисията LIBE) на Европейския парламент, че Комисията е въвела „наблюдение от трети страни“на операциите в Либия в рамките на EUTFA, като е обърнала специално внимание на гарантирането на спазването на политиката за ненанасяне на вреда. Представителят добави, че „до момента изпълнителят не е докладвал за нарушения на принципа за ненанасяне на вреда, пряко свързани с всички разходи по програмите на доверителния фонд на [Комисията]“[4].

3. През май 2022 г. жалбоподателят, журналист, поиска публичен достъп до документи, съхранявани от Комисията съгласно законодателството на ЕС относно достъпа до документи [5], включително „електронни писма, които разкриват самоличността на третата страна изпълнител, обхвата на докладването, всички финансови разходи, свързани с договора, както и самия доклад“, на които Комисията се позова по време на горепосоченото заседание на комисията LIBE.

4. През юли 2022 г. Комисията отказа достъп до всичките шест документа, за които установи, че попадат в обхвата на искането, като се позова на защитата на обществения интерес по отношение на международните отношения [6] и защитата на текущ процес на вземане на решения [7].

5. Недоволен от отказа на Комисията да предостави достъп до документите, жалбоподателят поиска от Комисията да преразгледа решението си (като подаде „потвърдително заявление“) през август 2022 г.

6. През октомври 2023 г., след участието на омбудсмана [8], Комисията издаде окончателното си решение („потвърдително решение“). Комисията идентифицира 14 документа и предостави частичен достъп до някои от тях, включително договора за въвеждане на мониторинга и допълненията към него. Като отказа по-нататъшен достъп, Комисията се позова на защитата на обществения интерес по отношение на обществената сигурност [9] и международните отношения [10], както и на защитата на личните данни [11] и търговските интереси на изпълнителя [12].

7. Недоволен от получения достъп, жалбоподателят отново се обърна към омбудсмана.

8. Омбудсманът започна проверка на отказа на Комисията да предостави по-широк публичен достъп до документите, разглеждани в жалбата.

9. В хода на проверката екипът за проверка на Омбудсмана провери всички документи, определени от Комисията като попадащи в обхвата на искането. Тази проверка показа наличието на допълнителни документи, потенциално попадащи в обхвата на искането, които не бяха установени от Комисията. По този начин беше извършена допълнителна проверка на извадка от тези документи.

Препоръка на омбудсмана

Обхват на искането

10. Омбудсманът счита, че от първоначалното искане и неговия контекст става ясно, че жалбоподателят иска достъп до „доклада“, за да провери изявлението, направено от Комисията на заседанието на комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи. Омбудсманът отбеляза, че това става още по-ясно в потвърдителното заявление: „Ролята ми като журналист е отчасти да проверявам истинността на такива изявления“. Поради това жалбоподателят е поискал доклад в подкрепа на твърдението на Комисията, че „изпълнителят не е докладвал за нарушения на принципа за ненанасяне на вреда, пряко свързани с всички разходи по програмите на нашите доверителни фондове“. С други думи, жалбоподателят е искал достъп до документи, съдържащи по-специално анализ по същество на изпълнителя относно извършения от него мониторинг на правата на човека.

11. Проверката показа, че докладите, посочени от Комисията (до които е отказан достъп), не включват констатациите на изпълнителя. Въпреки това техническото задание (приложено към договора), което е изцяло заличено, се отнася до три вида доклади, които трябва да бъдат изготвени от изпълнителя, за да представи своите констатации по същество. Допълнителна проверка на извадка от тези доклади потвърди, че тези документи включват анализ по същество и констатации на изпълнителя.

12. В резултат на това Омбудсманът счита, че оценката на Комисията на обхвата на заявлението за публичен достъп е твърде тясно тълкувана и не е довела до идентифицирането на всички съответни документи. Тя отправи следната препоръка [13]:

Комисията следва да извърши ново търсене на документи, попадащи в обхвата на заявлението за достъп на жалбоподателя, и да прецени дали такива допълнително идентифицирани документи могат да бъдат оповестени съгласно Регламент 1049/2001.

13. В отговор Комисията извърши ново търсене на документи и потвърди, че списъкът на документите, които е идентифицирала с потвърдителното си решение, е пълен. Комисията отбеляза, че жалбоподателят не е изразил искането си като обхващащо други документи, които третата страна е била длъжна да изготви съгласно договора. Той счита, че подобно тълкуване не е обосновано с оглед на текста на искането на жалбоподателя.

14. Комисията добавя, че в потвърдителното заявление жалбоподателят не е оспорил пълнотата на списъка с документи, нито е оспорил тълкуването на Комисията на обхвата на искането. Комисията заяви, че жалбоподателят не е изразил недоволство от начина, по който Комисията е тълкувала обхвата на искането в кореспонденцията си с Комисията.

15. Комисията стигна до заключението, че тълкуването на обхвата на искането на омбудсмана е твърде широко. Тя отбеляза, че жалбоподателят продължава да има право да подаде ново първоначално заявление в съответствие с Регламент 1049/2001.

16. В отговор жалбоподателят оспори разбирането на Комисията за тяхното искане. Те потвърдиха, че искането има за цел да се провери дали в някой от документите, изготвени от третата страна изпълнител, недвусмислено е посочено, че проектите на ЕС, финансирани по линия на EUTFA, не са нарушили принципа за ненанасяне на вреда.

Достъп до идентифицираните документи

17. Проверката показа, че няколко документа, за които Комисията е установила, че попадат в обхвата на искането на жалбоподателя, включително докладите и наръчник за наблюдение на правата на човека, съдържат графичната идентичност на изпълнителя, която може да разкрие неговата самоличност. Омбудсманът счита, че предвид доказаните конкретни и реални рискове за физическата неприкосновеност на служителите и експертите на изпълнителя на място, неразкриването на тези документи е разумно.

18. Не всички документи обаче показват графичната идентичност на изпълнителя. Те включват договора, допълненията, мандата и втория наръчник за мониторинг и докладване в областта на правата на човека. По отношение на тези документи Омбудсманът не е съгласен с Комисията, че непредоставената информация е обхваната от посочените изключения в нейната цялост.

19. По отношение на заявлението за безвъзмездни средства, което Комисията отказа да оповести в неговата цялост, Омбудсманът заключи, че поне някои елементи от този документ могат да бъдат оповестени, без да се разкрива чувствителна търговска информация.

20. Омбудсманът добави, че когато оценява наличието на по-висш обществен интерес от оповестяването на заявлението за безвъзмездни средства, Комисията не е взела предвид обществения интерес да се позволи обществен контрол на финансираните от ЕС проекти, и по-специално как се наблюдава потенциалното им въздействие върху правата на човека. Омбудсманът добави, че в този конкретен случай мониторингът на правата на човека се отнася до финансирани от ЕС проекти в държава, в която участието и потенциалното въздействие на ЕС върху правата на човека вече са били предмет на обществена критика ^[14].

21. Като цяло Омбудсманът установи, че отказът на Комисията да предостави широк частичен достъп до договора, допълненията и съответния мандат, както и до заявлението за безвъзмездни средства и втория наръчник за наблюдение на правата на човека, представлява лошо администриране. Тя отправи следната препоръка [15]:

Комисията следва да направи повторна оценка на договора, допълненията, мандата и заявлението за отпускане на безвъзмездни средства, както и на наръчника за мониторинг и докладване в областта на правата на човека [16], с цел да се осигури по-голям публичен достъп и като се вземат предвид забележките на Омбудсмана, изложени в настоящата препоръка.

22. В отговор Комисията счете, че е предоставила възможно най-широк достъп на етапа на потвърждение.

23. Във връзка с втория наръчник [17] Комисията повтори, че дори частичният достъп би изложил на риск обществената сигурност [18], като се позова на коментарите, изпратени от изпълнителя на етапа на потвърждение [19]. Той заяви, че макар ограничени части от този документ да могат да съдържат обща информация или стандартни познания за правата на човека, те са взаимосвързани с методологията на проекта и насоките за дейностите на мрежата за наблюдение на място, разположена в Либия.

24. Комисията добави, че предоставянето на частичен достъп до този документ, с оглед на неговата дължина и структура, би представлявало непропорционална административна тежест. В подкрепа на това Комисията се позова на неотдавнашно решение на Общия съд [20].

25. По отношение на договора, допълненията и мандата Комисията счете, че частите, които могат да бъдат оповестени, без да се излага на риск обществената сигурност, са толкова разпръснати и ограничени, че тяхното идентифициране и заличаване на останалите части, които изискват защита, би представлявало непропорционална административна тежест по смисъла на посочената по-горе съдебна практика.

26. Що се отнася до защитата на международните отношения, на която се позовава Комисията, за да обоснове отказа да предостави достъп до мандата, Комисията поясни, че само частите, съдържащи подробния анализ на Комисията на политическото положение, положението със сигурността и положението с правата на човека в Либия, за разлика от целия мандат, са предназначени да бъдат обхванати от това изключение. Той уточнява, че при всички положения мандатът в неговата цялост не може да бъде оповестен, без да се изложи на риск обществената сигурност.

27. Комисията добави, че в потвърдителното си решение е обяснила в достатъчна степен защо оповестяването на тези части би изложило на риск международните отношения на ЕС с либийските власти. В това отношение тя се позовава на свободата на преценка, с която разполагат институциите на Съюза при прилагането на това изключение.

28. По отношение на заявлението за безвъзмездни средства Комисията счете, че поради количеството чувствителна търговска информация, съдържаща се в него, идентифицирането и последващото заличаване на тези части би представлявало непропорционална административна тежест. Комисията добави, че съответните части също попадат в обхвата на изключението, свързано с обществената сигурност.

29. Комисията счете, че оповестената информация позволява на обществеността да знае в достатъчна степен къде и с каква цел ЕС изразходва средствата в съответствие с Финансовия регламент. Ако Комисията следваше мотивите на омбудсмана, самото наличие на публична критика относно финансирането от страна на Комисията на проекти, свързани с правата на човека, или на потенциални твърдения за неправомерно поведение би лишило Комисията от възможността да се позове на защитата на търговските интереси.

30. Комисията стигна до заключението, че дори да е налице по-висш обществен интерес от оповестяването, чувствителните търговски части не могат да бъдат оповестени, без да се изложи на риск обществената сигурност.

31. В отговор жалбоподателят заяви, че разбира, че оповестяването на определени части, които биха разкрили методологията или местоположенията, би могло да изложи изпълнителя на риск. Те обаче поставиха под въпрос редакциите, основани на защитата на международните отношения с Либия. Те считат по-специално, че доводите, изтъкнати от Комисията в това отношение, не са в съответствие с изявление, направено от члена на Комисията, отговарящ за вътрешните работи, на 6 юли 2023 г. пред комисията LIBE, в което тя се позовава на признаци, че престъпни групи проникват в либийската брегова охрана [21].

32. Жалбоподателят също така настоя, че е налице обществен интерес от проверка на изявленията, направени от Комисията пред Европейския парламент. Те стигнаха до заключението, че ако Европейската комисия може да прави публични изявления по теми, свързани с правата на човека, без да е възможна каквато и да е проверка, това е сигнал, че тя се придържа над независимия контрол и отчетност.

Оценка на омбудсмана след препоръката

Обхват на искането

33. Омбудсманът отбелязва, че жалбоподателят не е могъл да знае, че докладите, за които Комисията е установила, че попадат в обхвата на неговото искане, не включват анализ по същество на изпълнителя. Това е така, защото достъпът до тези доклади е бил отказан в тяхната цялост и описанието на тези документи, предоставено от Комисията, е било доста общо.^[22] Следователно информацията, с която разполага жалбоподателят, не им е позволила да разберат естеството на тези доклади и по този начин е трябвало да бъдат идентифицирани повече документи в отговор на тяхното искане.

34. Освен това Комисията не се е опитала да изясни искането с жалбоподателя, нито е предоставила обяснения относно начина, по който е разбрала неговото искане в първоначалното или потвърдителното решение. В резултат на това жалбоподателят не можа да оспори начина, по който Комисията е тълкувала обхвата на неговото искане.

35. Омбудсманът настоява на становището си, че първоначалното искане, разглеждано в контекста - контекст, който е бил изрично посочен в самото искане - е било ясно и че потвърдителното заявление е направило целта и обхвата му още по-ясни. 

36. Комисията не може да очаква гражданите да оспорват това, което не знаят. Това е особено важно, като се има предвид, че съществува презумпция за истинност, приложена към изявление на институция на ЕС, че вече не съществуват документи. Заявителят ще трябва да представи „последователни и уместни“доказателства, за да обори успешно тази презумпция ^[23].

37. Предложението на Комисията жалбоподателят вече да може да подаде ново искане за достъп до тези документи не е това, което заявителите имат право да очакват от удобна за гражданите администрация. Това важи в още по-голяма степен, като се има предвид, че първоначалното искане за достъп на жалбоподателя е отправено преди повече от две години.

38. При тези обстоятелства омбудсманът потвърждава констатацията си за лошо управление.

Достъп до идентифицираните документи

39. Омбудсманът остава неубеден, че не може да бъде предоставен по-широк достъп до документите, за които Комисията е установила, че попадат в обхвата на искането.

40. Що се отнася до втория наръчник за наблюдение на правата на човека [24], след като разгледа този документ, омбудсманът все още е на мнение, че този наръчник е много общ. Трудно е да се съвмести основното му съдържание с опасенията, изразени от изпълнителя на етапа на потвърждение, на които се позовава Комисията в отговора си.

41. Омбудсманът приветства пояснението на Комисията, че частите от мандата, които действително са обхванати от изключението за международните отношения, са по-ограничени от посоченото в потвърдителното решение. Омбудсманът обаче все още счита, че не всички части, които включват анализ на положението в Либия, биха могли да се възприемат като неоправдана критика и следователно не биха могли да бъдат оповестени. Този рестриктивен подход не съответства напълно, както изтъква жалбоподателят, на информацията, споделена от члена на Комисията, отговарящ за вътрешните работи, с комисията LIBE през юли 2023 г., както е посочено по-горе.

42. По отношение на заявлението за безвъзмездни средства Комисията добави, че независимо от това дали е налице по-висш обществен интерес от разкриването на чувствителната търговска информация, съответните части ще трябва да останат поверителни, за да се защити обществената сигурност. Омбудсманът отбелязва, че прилагането на изключението за обществената сигурност по отношение на тези части не е ясно от потвърдителното решение. Във всеки случай омбудсманът не е убеден, че цялата информация, считана за чувствителна от търговска гледна точка, ще трябва да остане поверителна от съображения за обществена сигурност. 

43. Що се отнася до оценката на по-висш обществен интерес, омбудсманът отново изтъква значението на цялостния контекст на този случай, както е описано в препоръката. Опасенията, изразени от гражданското общество и журналистите във връзка с финансирането на дейностите на ЕС в Либия и наблюдението на правата на човека в този контекст, не са „общи съображения“, които могат да бъдат отхвърлени като такива. Не е ясно при какви обстоятелства Комисията би взела предвид тези опасения, когато преценява наличието на по-висш обществен интерес, и това е тревожно.

44. Накрая, що се отнася до всички спорни документи, Комисията твърди, че предоставянето на по-широк частичен достъп би представлявало непропорционална административна тежест. Що се отнася до наръчника, Комисията се позова на дължината и структурата на документа, за да обоснове отказа на частичен достъп. Във връзка с договора, допълненията и техническото задание той посочва, че частите, които могат да бъдат оповестени, са твърде ограничени и разпръснати. Що се отнася до заявлението за безвъзмездни средства, в него се посочват дължината на задържаните части и количеството чувствителна търговска информация, която се съдържа в тях.

45. В подкрепа на твърдението си Комисията се позова на решението на Общия съд по дело T-205/22 [25]. В този случай Общият съд постанови, че съответната агенция на ЕС има основание да счита, че частичното оповестяване на исканите документи представлява непропорционална административна тежест, като се има предвид, че: i) почти цялата информация, която те съдържат, е обхваната от посочените изключения (което не е оспорено от жалбоподателя и следователно не е разгледано от съда) и ii) информацията е представена под формата на графики, карти, географски координати и таблици с технически характеристики. С оглед на това Общият съд постанови, че заличаването на въпросната информация би направило представените документи до голяма степен неразбираеми [26].

46. Обстоятелствата по настоящото дело са много различни. Частите от документите, които не са обхванати от изключения, далеч не са незначителни, форматът на документите не води до особени трудности при извършването на редакции и резултатът би бил разбираем. Освен това от съдебната практика става ясно, че само при изключителни обстоятелства институциите могат да дерогират задължението за предоставяне на частичен достъп [27].

47. При тези обстоятелства омбудсманът потвърждава констатацията си за лошо управление.

48. Освен това, когато институция на ЕС не може да предостави публичен достъп до документ, тя следва да се стреми да предостави на заявителите информацията, която е от значение за техните искания. Това е особено важно, като въпрос на добра администрация, в ситуация, в която Комисията е направила публично изявление по въпрос от обществен интерес, който не може да бъде проверен по друг начин.

49. Поради това омбудсманът предлага Комисията да предостави на жалбоподателя доказателства, че до момента изпълнителят не е докладвал за нарушения на принципа за ненанасяне на вреда, пряко свързани с всички разходи по програмите EUTFA, както е посочено от Комисията пред комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи на Европейския парламент. Това може да изисква представянето на нов неповерителен документ от изпълнителя.

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва този случай със следното заключение:

Тълкуването от страна на Комисията на обхвата на искането и на отказа ѝ да предостави по-широк достъп до спорните документи било лошо администриране.

Жалбоподателят и Комисията ще бъдат уведомени за това решение.

Предложение за подобрение

Комисията следва да предостави на жалбоподателя доказателства, че до момента изпълнителят не е докладвал за нарушения на принципа за ненанасяне на вреда, пряко свързани с всички разходи по програмите EUTFA.

Емили О'Райли
Европейски омбудсман

Страсбург, 11.10.2024 г.

 

[1] Вж.: https://ec.europa.eu/trustfundforafrica/index_en#:~:text=Our%20mission,contribute%20to%20better%20migration%20management.

[2] Вж. информационния документ (февруари 2022 г.): https://neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu/system/files/2022-03/EUTF_libya_en.pdf.

[3] https://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/plmrep/COMMITTEES/LIBE/OJ/2022/04-20/1253993EN.pdf ; излъчване по интернет в 11.10 ч.: https://multimedia.europarl.europa.eu/en/webstreaming/libe-committee-meeting_20220421-0900-COMMITTEE-LIBE.

[4] https://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/plmrep/COMMITTEES/LIBE/OJ/2022/04-20/1253993EN.pdf ; излъчване по интернет в 11.10 ч.: https://multimedia.europarl.europa.eu/en/webstreaming/libe-committee-meeting_20220421-0900-COMMITTEE-LIBE.

[5] Съгласно Регламент 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[6] В съответствие с член 4, параграф 1, буква а), трето тире от Регламент 1049/2001.

[7] Забележки: В съответствие с член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент 1049/2001.

[8] Външни препратки Вж. дело 1996/2022/NH, което се отнася до забавянето на приемането на потвърдителното решение.

[9] В съответствие с член 4, параграф 1, буква а), първо тире от Регламент 1049/2001.

[10] В съответствие с член 4, параграф 1, буква а), трето тире от Регламент 1049/2001.

[11] В съответствие с член 4, параграф 1, буква б) от Регламент 1049/2001.

[12] В съответствие с член 4, параграф 2, първа алинея от Регламент 1049/2001.

[13] Пълният текст на препоръката и оценката, довела до нея, са на разположение на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/182956.

[14] Вижте например https://www.theguardian.com/world/2020/mar/12/revealed-the-great-european-refugee-scandal ; Вж.

също отворено писмо от гражданското общество от 2020 г. http://www.gisti.org/spip.php?article6388.

[15] Пълният текст на препоръката и оценката, довела до нея, са на разположение на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/182956.

[16] Включен като документи 1, 2.1, 3, 3.1, 4 от Комисията в нейното потвърдително заявление.

[17] Документ 2.1.

[18] В приложение на член 4, параграф 1, буква а) от Регламент 1049/2001.

[19] В приложение на член 4, параграф 4 от Регламент 1049/2001.

[20] Решение на Общия съд от 24 април 2024 г. по дело Marie Naass и Sea-Watch eV/Европейска агенция за гранична и брегова охрана, T-205/22, точка 89, достъпно на адрес: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=F2E517B4AB4893614827BB103829D032?text=&docid=285143&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=9806028

[21] https://multimedia.europarl.europa.eu/en/webstreaming/committee-on-civil-liberties-justice-and-home-affairs_20230706-0900-COMMITTEE-LIBE, от 10:50:10 ч. на уебстрийма.

[22] Документите са описани като „Доклад за началната фаза на мониторинга на човешките ресурси“,„Междинен доклад за мониторинга на човешките ресурси от януари 2021 г.“„Междинен доклад за мониторинга на човешките ресурси от декември 2021 г.“.

[23] Решение на Общия съд от 25 септември 2018 г. по съединени дела T-639/15—T-666/15 и T-95/16, Psara et al./Европейски парламент, точки 33—36, достъпно на адрес: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=206663&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5877927.

[24] Документ 2.1.

[25] Решение на Общия съд от 24 април 2024 г. по дело Marie Naass и Sea-Watch eV/Европейска агенция за гранична и брегова охрана, T-205/22, точка 89, достъпно на адрес: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=F2E517B4AB4893614827BB103829D032?text=&docid=285143&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=9806028.

[26] Решение на Общия съд по дело T-205/22, посочено по-горе, точка 97.

[27] Решение на Първоинстанционния съд от 7 февруари 2002 г., Kuijer/Съвет, T-211/00, точка 57: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-211/00.