Контекст на инициативата

1. Ключова роля на Европейската комисия е да гарантира, че държавите членки прилагат правилно правото на ЕС.[1] За тази цел, когато членове на обществеността имат опасения относно неправилното прилагане на правото на ЕС от държава членка, те могат да докладват за това на Комисията, като подадат жалба за нарушение на ´´. Тези жалби представляват важен източник на информация и помагат на Комисията да открива нарушения на правото на ЕС [2].

2. Европейският омбудсман редовно получава жалби по въпроси, свързани с лошо управление, относно начина, по който Комисията разглежда жалби за нарушения. По-специално относно забавянията в начина, по който Комисията разглежда жалбите им за нарушения, липсата на отговор от страна на Комисията на жалбоподателите или на информирането им за напредъка по техния случай, както и в по-общ план относно начина, по който Комисията комуникира с тях.

3. Съгласно собствените правила на Комисията [3] тя има за цел да вземе решение по случаите в срок от една година след регистрирането на жалбата за нарушение. Когато Комисията не може да спази този срок, тя следва да информира жалбоподателите в писмена форма.

4. Комисията предоставя специална онлайн база данни [4] със съответната информация относно производствата за установяване на нарушение. Базата данни показва, че има голям брой случаи, които са в ход от значителен период от време. Освен това в базата данни има само ограничена информация за случаите, а информацията в базата данни понякога е много стара.

5. На 14 юли 2023 г. Комисията публикува своя доклад за преглед на работните методи на Комисията за мониторинг на прилагането на правото на ЕС [5], в който се съдържат съответните констатации и препоръки.

6. На 2 юли 2024 г. Омбудсманът стартира тази стратегическа инициатива за последващи действия във връзка с действията, които Комисията е предприела или възнамерява да предприеме за изпълнение на тези препоръки.

Инициативата

7. Омбудсманът зададе на Комисията въпроси [6] относно три аспекта на нейната работа по жалби и случаи за нарушения:

1. Комуникация с жалбоподателите
2. Информация за текущите производства за установяване на нарушение на специалния уебсайт
3. Закъснения при разглеждането на жалби за нарушения

8. Омбудсманът получи отговора на Комисията на 26 септември 2024 г.[7]

Комуникация с жалбоподателите

Отговор на Комисията

9. Комисията заяви, че активно изпълнява препоръките от доклада за преглед по отношение на комуникацията с жалбоподателите. През ноември 2023 г. тя създаде работна група с представители на основните участващи служби на Комисията и Правната служба. Групата се координира от Генералния секретариат. В резултат на това Комисията предприе няколко мерки, за да гарантира, че жалбоподателите са проактивно и редовно информирани за напредъка по техния случай:

- Комуникацията с потенциалните жалбоподатели започва преди те да решат да подадат жалба за нарушение. Поради това работната група започна с преразглеждане на уебстраницата на Комисията „Съобщаване за нарушение на правото на ЕС от страна на държава от ЕС“[8] и стандартния формуляр за жалба.

• Комисията се стреми да управлява очакванията на жалбоподателите, като съобщава ясно своята стратегия за прилагане на правото на ЕС, както и съответните отговорности на Комисията и на държавите членки. В него се описват границите на правомощията на Комисията и процедурите за оценка на жалбите.
• Уебстраницата съдържа връзка към стандартния формуляр за жалби. Вдъхновена от уебстраницата на Европейския омбудсман, Комисията въведе поредица от предварителни въпроси, за да насочи жалбоподателите към правилната информация (например „Вашата Европа“ или „Вашата Европа — Съвети“) или към правилния механизъм за правна защита (например SOLVIT или комисията по петиции на Европейския парламент).

- Комисията регистрира жалбите за нарушения в „THEMIS/Жалби“ — ИТ инструмент, въведен през април 2023 г., за да се улесни навременната и ефективна комуникация с жалбоподателите. Този ИТ инструмент:

• Автоматично изпраща потвърждение за получаване, ако не е изпратено в рамките на 20 работни дни от регистрирането на жалбата. Тази функция беше въведена през май 2024 г.
• Изпраща напомняния до отговорниците по случаи и координаторите, за да изпратите изчакващи отговори, ако даден случай е неактивен за определен период от време.
• Когато Комисията реши да разгледа жалба в контекста на диалог с държава членка („EU Pilot“), ИТ инструментът изисква от Комисията да информира жалбоподателя. За тази цел е наличен шаблон.
• Ако се вземе решение за по-нататъшно обработване на жалба в контекста на производство за установяване на нарушение, ИТ инструментът може да генерира и изпрати писмо до жалбоподателите.
• Помага на съответните отдели на Комисията да наблюдават ефективно своите случаи. С обикновено търсене е възможно да се установят досиетата, в които трябва да се осъществи връзка с жалбоподателите.

- От есента на 2023 г. до пролетта на 2024 г. Комисията проведе процедура за почистване на стари и неактивни жалби.

- В доклада за преглед се признава значението на ранния скрининг, така че Комисията да може да предостави бърз отговор на жалби, които са явно неоснователни или очевидно попадат извън обхвата на правото на ЕС. Стандартните отговори могат да бъдат изпратени на ранен етап от процеса.

• Вече са налични основни образци с различни стандартни параграфи, които могат да бъдат избрани, за да помогнат за изготвянето на по-целенасочени отговори.
• През януари 2023 г. генерална дирекция „Правосъдие и потребители“ — службата, получила повече от една четвърт от всички жалби през последните няколко години — сключи „споразумение за нивото на обслужване“ с генерална дирекция „Комуникации“. Въз основа на споразумението, чрез центъра за контакт Europe Direct, Генерална дирекция за комуникация отговаря на жалби, които са явно неоснователни или очевидно попадат извън обхвата на правото на ЕС. Това гарантира бърз отговор на жалбоподателите в рамките на 15 работни дни.

10. Комисията е готова да обмисли въвеждането на онлайн портал, където жалбоподателите биха могли да създадат профил с инструмент за проследяване на случаите и да направят възможно получаването на уведомления за нови развития по техния случай. Такъв портал би могъл да включва информация в реално време относно съответните мерки на Комисията за прилагане на правото на ЕС. Поради ограничените ресурси обаче няма да бъде възможно този портал да започне да функционира пълноценно преди 2028 г.

11. Комисията е предприела мерки за централизиране на информацията за множество жалби на една уебстраница [9]. Жалбоподателите могат да търсят по множество жалби по техния референтен номер и заглавие. Под всяко позоваване са изброени всички обявления, налични във файла, като най-новата е показана в горната част.

12. Страницата, посветена на множество жалби, и публичният регистър на производствата за установяване на нарушение [10] са две различни уебстраници без връзка. Комисията обаче е готова да оцени осъществимостта и разходите за свързване на двете страници. Междувременно, ако се предприемат последващи действия във връзка с множествена жалба в контекста на производство за установяване на нарушение, Комисията информира жалбоподателите за референтния номер на делото за нарушение. След това развитието по основния случай може да бъде проследено чрез публичния регистър на производствата за установяване на нарушение.

Оценка на омбудсмана

13. Въпреки че Комисията вече е предприела стъпки за подобряване на начина, по който общува с жалбоподателите, Омбудсманът продължава да получава жалби по въпроси, свързани с комуникацията му с жалбоподателите. Понякога жалбоподателите не получават навременни потвърждения за получаване или навременни актуализации за напредъка по техния случай за продължителни периоди от време, дори след като са изпратили искания за актуализации, както и напомняния. Поради това Омбудсманът насърчава Комисията да продължи да наблюдава този аспект от своята работа и да търси по-нататъшни подобрения.

14. Освен това жалбите, подадени до омбудсмана, показват, че Комисията често изпраща на жалбоподателите стандартизирани писма. Въпреки че образците на писма са полезен инструмент, използването само на общи формулировки може да създаде отрицателно впечатление, че Комисията може да не е разгледала правилно същността на жалбата, особено когато Комисията не предоставя актуална информация за напредъка по жалбите за по-дълги периоди (месеци или години). За да се смекчи това, Омбудсманът насърчава Комисията да бъде по-отворена към жалбоподателите и да им предоставя достатъчно конкретна и точна информация относно начина, по който разглежда техните жалби.

15. По отношение на множество жалби, т.е. жалби, при които няколко лица подават жалби по един и същ въпрос, което следователно е от по-широк обществен интерес, омбудсманът оценява факта, че Комисията предоставя връзка към съответната уебстраница на основната си уебстраница за подаване на жалби за нарушения.[11] Информацията обаче изглежда не е публикувана в ясен ред и уебстраницата предоставя само инструмент за общо търсене, който не се ограничава до информация относно множество жалби. Поради това все още е трудно да се навигира в тази уебстраница и да се намери информация, която представлява интерес. Омбудсманът насърчава Комисията да продължи усилията си за централизиране на информацията относно множество жалби и да направи информацията леснодостъпна, по-специално по теми.

16. И накрая, омбудсманът счита, че би било полезно жалбоподателите да могат да създадат онлайн профил с инструмент за проследяване на случаите и да получават уведомления за нови развития в оценката на техните жалби или производства за установяване на нарушение, образувани вследствие на техните жалби. Това би могло да спомогне за справяне с някои от комуникационните проблеми, които възникват понастоящем, включително за множество жалби. Омбудсманът приветства готовността на Комисията да приложи тази мярка.

Информация за текущите производства за установяване на нарушение на специалния уебсайт

Отговор на Комисията

17. Комисията заяви, че понастоящем е в процес на изпълнение на препоръката от доклада за преглед за „обновяване“ на специалния уебсайт за процедурите за нарушение, включително като го направи по-лесен за ползване, улесни търсенето по теми и публикува допълнителна относима информация.

18. Комисията проведе проучване за осъществимост с изпълнител относно начините за представяне на информация относно производствата за установяване на неизпълнение на задължения в нов формат. Изпълнителят разработва новите уебстраници, които следва да бъдат на разположение в началото на 2025 г. Новите уебстраници ще допълнят съществуващия публичен регистър на производствата за установяване на нарушение.

19. Комисията също така ще предостави нова информация, включително:

• Нова уебстраница с карта, показваща броя на активните производства за установяване на нарушение във всяка държава членка. На ясни и лесни за навигация графики ще бъде представено например разпределението на делата за нарушения по държави членки, по видове нарушения, по области на политиката, времето, необходимо на държавите членки за изпълнение на съдебните решения, средното време за разглеждане на делата за нарушения и етапа, на който са приключени делата за нарушения. Тази информация ще се актуализира ежедневно.
• Нова уебстраница, показваща напредъка, постигнат от държавите членки при транспонирането и спазването на правото на ЕС („дефицит на транспониране и съответствие“) на държавите членки и свързаните с това тенденции. Тя ще се актуализира ежемесечно.
• Нова уебстраница с карта, показваща броя на активните диалози по EU Pilot във всяка държава членка в края на предходната година, и други данни, като например графики, изобразяващи диалозите по EU Pilot по държави членки, по области на политиката и „процента на разрешаване“. Тази страница ще се актуализира ежегодно.

20. Успоредно с това Комисията подобрява функционирането на своя публичен регистър на производствата за установяване на нарушение, като добавя нови полета за търсене. Потребителите вече могат да търсят информация като:

• случаи, свързани с петиция от Европейския парламент,
• случаи с финансови санкции, и
• списъци по вид нарушение и по правно основание.

21. По отношение на конкретната информация, предоставена на уебсайта, Комисията заяви, че:

• В него вече се предоставят подробности относно предмета на конкретни производства за установяване на нарушение. Съгласно всяко прието решение за установяване на нарушение потребителят може да щракне върху връзка, водеща до съответния пакет за пресата. Пакетът за пресата предоставя информация за всички приети решения, включително предмета на делото, повдигнатите въпроси и срока, в който държавата членка трябва да се съобрази с тях.
• Базата данни се актуализира всеки път, когато колегиумът на членовете на Комисията приема нови решения за установяване на нарушение. Следователно информацията, съдържаща се в публичния регистър, винаги е актуална.
• Що се отнася до потенциалните автоматични предупреждения по електронната поща за жалбоподателите, когато има ново развитие по даден случай, Комисията ще разгледа по-задълбочено тази възможна функция за портала на жалбоподателите. Осъществимостта и разходите за разработването на такава характеристика за широката общественост могат да бъдат разгледани като следваща стъпка.

Оценка на омбудсмана

22. Омбудсманът приветства готовността на Комисията да публикува проактивно съответната информация относно своята работа в областта на прилагането на правото на ЕС от страна на държавите членки. Омбудсманът обаче счита, че Комисията би могла и следва да направи повече за подобряване на своя специален уебсайт (включително базата данни и регистъра)[12].

23. Първо, Комисията би могла да предостави по-ясна и по-конкретна информация относно предмета на всеки отделен случай. Понастоящем базата данни предоставя много ограничена и често неясна информация.[13] Някои заглавия дори не са на английски език, когато се използва английската версия на базата данни.[14] По този начин информацията, която понастоящем се предоставя на уебсайта, не позволява на посетителите да разберат какви конкретни въпроси разследва Комисията в дадена държава членка. Омбудсманът счита, че тази информация следва да бъде леснодостъпна, преди Комисията да приеме решение. Въпреки че Омбудсманът признава, че базата данни съдържа връзки, които биха могли да доведат до източници, предоставящи допълнителна информация, тя отбелязва, че понастоящем такива връзки не са налични за всички случаи.

24. Второ, омбудсманът не е убеден от твърдението на Комисията, че цялата информация в базата данни е актуална. Прегледът на омбудсмана в тази инициатива показа, че има много активни случаи, при които последната процедурна стъпка, посочена в базата данни, е предприета преди много години, дори преди 10—15 години [15].

25. Посетителите на уебсайтове могат да се запитат какво прави Комисията в такива случаи от толкова много години. Възприемането на бездействието от страна на Комисията може да доведе до отрицателно обществено възприемане на ЕС в по-общ план. Омбудсманът счита, че Комисията следва да удвои усилията си, за да гарантира, че информацията, предоставена по случаите на нейния уебсайт, е наистина актуална.

26. Трето, понастоящем Комисията публикува в базата данни само основните процедурни стъпки, като например „Официално известие“, „Мотивирано становище“ и „Сезиране на Съда“. Омбудсманът насърчава Комисията да публикува допълнителна конкретна информация относно текущото състояние на даден случай, като например, че случаят е предмет на правен преглед от страна на Комисията, че държавата членка е направила законодателни промени в отговор на производството за установяване на нарушение или че обсъжданията между Комисията и държавата членка са в ход. Комисията следва да се стреми да публикува подходяща и актуална информация. Омбудсманът е убеден, че това може да се направи, без да се излага на риск начинът, по който Комисията провежда своите разследвания.

27. Четвърто, Омбудсманът вярва, че Комисията бързо ще предприеме последващи действия във връзка с ангажимента си да разгледа възможността за въвеждане на предупреждения по електронната поща във връзка с актуализации на случаи в базата данни.

Забавяне при разглеждането на жалби

Отговор на Комисията

28. За да се справи със забавянията при разглеждането на жалбите, Комисията заяви, че е анализирала дали и как би могла да повиши ефективността при организирането на надзорните си задачи:

Случаи, в които Комисията провежда неформален диалог с държавите членки (EU Pilot)

Комисията даде приоритет на по-бързото провеждане на старите диалози и спазването на съответния срок. Комисията е установила редовен вътрешен мониторинг на случаите, които не са приключени в продължение на повече от девет месеца, и е проучила начините за по-бързо разглеждане на случаите. Успоредно с това Комисията работи по разработването на нов модул с нови функции, които улесняват и рационализират провеждането на неформални диалози.

· Работни групи по транспонирането на директивите на ЕС

В доклада за преглед транспонирането на директивите беше определено като една от основните области, в които възникват забавяния. Комисията създаде две работни групи — една вътрешна група и друга с представители на държавите членки. И двете работни групи имат за цел да улеснят работата на държавите членки при предоставянето на обяснителни документи относно мерките, които въвеждат за транспониране на директивите, и за улесняване на проверките за съответствие, извършвани от Комисията.

· Наблюдение на напредъка

ИТ инструментът THEMIS съдържа функции, които са дали възможност на съответните отдели на Комисията да следят по-лесно своята работа. Съществуват доклади, чрез които службите на Комисията могат да проследяват статистически данни за своите дела, времето, необходимо за изпълнение на решенията на Съда, или например продължителността на периода от изпращането на официално уведомително писмо по дадено дело. Това дава възможност на Комисията лесно да идентифицира случаите, които са по-неотложни и трябва да бъдат разгледани приоритетно.

· Анализ на напредъка както по отношение на производствата за установяване на неизпълнение на задължения, така и по отношение на диалозите в рамките на EU Pilot

Генералният секретариат и Правната служба на Комисията извършват годишен „преглед на съгласуваността и ефективността“ на производствата за установяване на нарушение и диалозите по EU Pilot. Този преглед включва анализ на отделните случаи на нарушение, цялостна оценка на напредъка и обмен на добри практики при мониторинга на прилагането на правото на ЕС. В него също така се оценява напредъкът в изпълнението на препоръките, изложени в доклада за преглед за 2023 г.

Комисията признава, че по различни причини напредъкът в някои случаи може да отнеме повече време, отколкото в други. Комисията следи тези причини в преписката за нарушение.

Комисията постигна значителен напредък в приключването на висящите дела. През 2023 г. Комисията приключи над 1 000 производства за установяване на нарушение, тъй като държавите членки са разгледали въпроса и са спазили правото на ЕС.

Оценка на омбудсмана

29. Омбудсманът признава, че Комисията е предприела някои мерки, за да избегне забавяния при разглеждането на случаите на нарушение. Въпреки това, като се има предвид, че тези мерки са доста скорошни, за Омбудсмана е трудно да види някакво конкретно въздействие на този етап. Всъщност Омбудсманът продължава да получава жалби относно забавяния при разглеждането на жалби за нарушения.

30. Освен това омбудсманът извърши проверки в контекста на няколко скорошни проверки, основани на жалби, и установи, че не са водени подходящи записи, като например вътрешни бележки относно решението за спиране на даден случай по конкретна причина. Омбудсманът ще продължи да наблюдава тези въпроси, по-специално в контекста на жалбите.

31. Съответно Омбудсманът насърчава Комисията да избягва по-дълги периоди на бездействие в случаите, да спазва всички приложими срокове и да гарантира подходящ вътрешен мониторинг.

Заключение

Омбудсманът приключва тази инициатива със следното заключение:

Омбудсманът приветства мерките, които Комисията вече е предприела, за да подобри начина, по който съобщава за производствата за установяване на нарушение, и за да се избегнат забавяния при разглеждането на жалбите за нарушения. Омбудсманът ще продължи да наблюдава тези въпроси от голямо обществено значение чрез получените жалби.

Комисията ще бъде информирана за настоящата заключителна бележка.

Емили О'Райли
Европейски омбудсман

Страсбург, 11.12.2024 г.

 

[1] Член 17, параграф 1 от Договора за Европейския съюз: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:12016M/TXT и член 258 от Договора за функционирането на Европейския съюз: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:12016E/TXT.

[2] Съобщение на Комисията „Право на ЕС: по-добри резултати чрез по-добро прилагане“, C/2016/8600: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC&uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.BG

[3] Пак там.

[4] https://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/

[5] Работен документ на службите на Комисията, SWD(2023) 254 final: https://commission.europa.eu/system/files/2023-10/SWD_2023_254_stocktaking%20report_en.pdf

[6] https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/188927

[7] Вж.: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/197048

[8] https://commission.europa.eu/about/contact/problems-and-complaints/complaints-about-breaches-eu-law-member-states/report-breach-eu-law-eu-country_en

[9] https://commission.europa.eu/about/contact/problems-and-complaints/complaints-about-breaches-eu-law-member-states/multiple-complaints_en

[10] https://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/  

[11] https://commission.europa.eu/about-european-commission/contact/problems-and-complaints/complaints-about-breaches-eu-law-member-states/how-make-complaint-eu-level_en

[12] https://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/

[13] Като например „ВОДА— URBAN WATE WATER — DIR 91/271, ART 3 и 4“(дело INFR(2004)2034), „ВОДА— Прилагане на Директива 91/271/ЕИО за пречистването на градските отпадъчни води в Унгария“(дело INFR(2016)2186) или „Отпадъци— лошо прилагане от Латвия на Рамковата директива за отпадъците“(дело INFR(2024)2144) — да споменем само няколко примера.

[14] Например: „WATER- Eaux urbaines résiduaires dans plusieurs agglomérations à Chypre (Collecte et traitement)“(дело INFR(2017)2046).

[15] Вж. например дела INFR(1998)2290 (мотивирано становище от 8 октомври 2009 г.), INFR(2014)2174 (официално известие от 25 септември 2014 г.), INFR(2011)2074 (допълнително официално известие от 27 септември 2012 г.), INFR(2011)2077 (мотивирано становище от 26 януари 2012 г.) и INFR(2011)2086 (мотивирано становище от 21 юни 2012 г.).