Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Настоящото дело се отнася до разглеждането от страна на Европейската комисия на жалба за нарушение относно съвместимостта с правото на ЕС на френското законодателство в областта на спиртните напитки и съответната практика за прилагане. Случаят се отнася и до разглеждането от страна на Комисията на заявление за достъп до редица документи, свързани с жалбата за нарушение.

2. Жалбоподателят е сдружение, което защитава интересите на европейските дестилатори на вино. На 13 април 2010 г. тя подава до Комисията жалба за нарушение във връзка с френската практика, позволяваща производството на винени спиртни напитки от вторични продукти от винопроизводството, а не само от вино (въпросната практика). Жалбоподателят твърди, че въпросната практика нарушава правото на ЕС, по-специално Регламент (ЕО) No 110/2008 [1]. Тя също така твърди, че нелоялната конкуренция от страна на френските производители, произтичаща от факта, че им е разрешено да използват суровини, които са много по-евтини от виното, за да произвеждат спиртни напитки, обозначени като „винени спиртни напитки“, причинява неизчислима вреда на дестилационната промишленост на други държави членки.

3. След като се срещна с жалбоподателя и поиска информация от френските органи на 8 юни 2010 г. и допълнителни разяснения на 17 септември 2010 г., Комисията официално откри процедура за нарушение и изпрати официално уведомително писмо на Франция на 16 февруари 2011 г. Процедурата за нарушение е регистрирана под референтен номер 2010/2162. На Франция бяха дадени два месеца за отговор.

4. На 3 март 2011 г. представителите на Комисията се срещнаха отново с жалбоподателя. По време на срещата Комисията информира жалбоподателя за графика за различните етапи на производството за установяване на нарушение. Комисията също така уточни, че в контекста на производството за установяване на неизпълнение на задължения не може да бъде присъдено обезщетение за претърпените от частноправните субекти загуби. Вместо това, за да търси обезщетение, жалбоподателят или неговите членове следва да обмислят предприемането на подходящи правни действия пред националните съдилища.

5. На 27 април 2011 г. по искане на френските органи Комисията удължи с един месец срока за отговор на официалното уведомително писмо. В отговора си, изпратен на 18 май 2011 г., френските органи твърдят, че въпросната практика е законосъобразна. Те също така поискаха среща с Комисията, която се проведе на 6 септември 2011 г.

6. На 10 май 2011 г. жалбоподателят поиска друга среща с Комисията. На 23 май 2011 г. обаче Комисията отказа да проведе допълнителна среща с жалбоподателя, като заяви, че няма нова информация и че обсъжданията с националните органи все още продължават.

7. На 29 август 2011 г. жалбоподателят отново изпрати писмо до Комисията, в което я призова да предприеме действия срещу Франция с оглед на новата реколта грозде. Тя предостави подробен отчет за много сериозните последици от горепосочената практика за дестилационната промишленост, лозаро-винарската промишленост и потребителите. Тя подчерта, че незаконният характер на практиката е бил признат от члена на Комисията, компетентен по въпроса, по време на изслушване пред Европейския парламент. Поради това той стигна до заключението, че Комисията следва да признае неотложността на ситуацията и да определи кратък срок, в който Франция да отстрани предполагаемото нарушение. Жалбоподателят също така счита, че Комисията следва да приеме временни мерки за защита на интересите на европейските дестилатори, като например временна забрана за търговия с френски винени спиртни напитки, в съответствие с член 24, параграф 3 от Регламент (ЕО) No 110/2008. На 8 септември 2011 г. жалбоподателят поиска среща, за да обсъди възможността за приемане на предвидените временни мерки, но на 23 септември 2011 г. Комисията отхвърли искането.

8. На 26 октомври 2011 г. жалбоподателят поиска достъп до документите, включени в преписката по неговата жалба за нарушение.

9. На 11 ноември 2011 г. компетентният член на Комисията отговори на парламентарен въпрос относно статута на жалбата за нарушение и заяви, че френските органи са готови да сложат край на практиката да се разрешава производството на винени дестилатни спиртни напитки от някои странични продукти от производството на вино, но че все още текат преговори относно други странични продукти.

10. На 18 ноември 2011 г. Комисията отговори на искането на жалбоподателя за достъп. В отговора си Комисията определи списък с пет документа, обхванати от заявлението за достъп, но отказа достъп до всички тях въз основа на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент 1049/2001 [2] (защита на целите на проверките). На 25 ноември 2011 г. жалбоподателят подаде потвърдително заявление за достъп до документи, което беше отхвърлено от Комисията на 16 януари 2012 г.

11. На 24 януари 2012 г. жалбоподателят се обърна към Европейския омбудсман.

Предмет на разследването

12. Омбудсманът започна проверка по следните твърдения и твърдения:

Твърдения

(1) Комисията не е разгледала правилно жалбата за нарушение на жалбоподателя.

В подкрепа на твърдението си жалбоподателят твърди, че:

Комисията, въпреки а) неотложността на въпроса и б) факта, че на няколко пъти вече е признала незаконосъобразността на съответната френска практика, не е приела мотивирано становище в разумен срок и не е мотивирала забавянето.

ii) Комисията не е взела надлежно предвид вредните последици от френската практика както за дестилационната и винопроизводствената промишленост, така и за потребителите, и по-специално не е приела временна забрана за търговия с френски винени спиртни напитки, за да защити горепосочените отрасли и потребители.

iii) Комисията е отхвърлила искането на жалбоподателя за провеждане на среща с него, без да представи подходящи причини за отказа си.

(2) Комисията неправомерно е отказала на жалбоподателя достъп до исканите документи.

В подкрепа на твърдението си жалбоподателят твърди, че:

i) Комисията не е извършила конкретна и индивидуална оценка на съдържанието на всеки отделен документ, включен в преписката, и не е проверила дали общата презумпция срещу оповестяване, на която се позовава, действително е приложима;

ii) Комисията не е взела предвид всички фактически и правни елементи, с които е разполагала към момента, в който е взела решението си да откаже достъп, и по-специално съдържанието на декларациите, направени от члена на Комисията Чолош в отговорите му на няколко парламентарни въпроса;

iii) Комисията не е взела предвид по-висшия обществен интерес от оповестяването, представляван от интересите на групите лица, засегнати от френската практика (членове на дестилационната и лозаро-винарската промишленост и потребители).

Твърдения

(1) Комисията следва да изпрати мотивирано становище до Франция относно незаконната практика.

(2) Комисията следва да приеме временна забрана за търговия с френски винени спиртни напитки, докато Франция не изпълни задълженията си съгласно правото на ЕС.

(3) Комисията следва да предостави на жалбоподателя достъп до исканите документи.

Проучването

13. На 27 февруари 2012 г. омбудсманът поиска от Комисията да представи становище относно твърденията и исканията на жалбоподателя до 31 май 2012 г. Становището на Комисията беше препратено на жалбоподателя с покана за представяне на коментари, която жалбоподателят изпрати на 29 юни 2012 г. Жалбоподателят изпрати допълнителни коментари на 15 февруари 2013 г. и на 7 октомври 2013 г.

По-нататъшно развитие

14. На 28 февруари 2012 г. Комисията изпрати мотивирано становище на френските органи. В мотивираното си становище Комисията приема, че като е приела предлагането на пазара на спиртни напитки под наименование, което се отнася до вино, докато суровината, използвана за тяхното производство, е страничен продукт от винопроизводството, Франция не е изпълнила задълженията си по Регламент No 110/2008. Комисията също така информира френските органи, че при липса на действия за гарантиране на спазването на съответните правила на ЕС в срок от два месеца, тя си запазва правото да отнесе случая до Съда на Европейския съюз.

15. На 20 юли 2012 г. жалбоподателят се свърза с Комисията и подчерта, че въпреки изтичането на двумесечния срок, определен в мотивираното становище, френските производители продължават да предлагат на пазара под наименованието „винена дестилатна спиртна напитка“ спиртни напитки, произведени от страничен продукт от производството на вино, и че съществуващите запаси от тези спиртни напитки не са били унищожени. Жалбоподателят подчертава, че съгласно практиката на Съда наличието на нарушение на правото на ЕС от страна на държава членка трябва да се определи с оглед на положението към момента на изтичане на срока, определен в мотивираното становище, и че последващите мерки, предприети от националните органи, за да се гарантира правилното прилагане на правото на ЕС, не са от значение при преценката дали е налице нарушение на правото на ЕС от съответната държава членка. Поради това жалбоподателят призова Комисията i) да го информира за мерките, които е предприела след издаването на мотивираното становище в съответствие с ангажиментите, произтичащи от Съобщение на Комисията COM/2012/154 относно отношенията с жалбоподателя във връзка с нарушения на правото на ЕС [3], ii) да предприеме всички подходящи действия, за да гарантира, че френските органи незабавно ще престанат да прилагат въпросната практика, и iii) да отнесе случая до Съда на Европейския съюз. Според жалбоподателя обаче Комисията никога не е предоставяла информация относно мерките, които е приела, след като е издала мотивираното становище.

16. На 7 август 2012 г. Комисията информира жалбоподателя, че в отговора си на мотивираното становище на Комисията френските органи са заявили намерението си да прекратят въпросната практика до 1 август 2012 г.

17. На 15 февруари 2013 г. жалбоподателят представи на вниманието на омбудсмана отговора на писмен парламентарен въпрос относно състоянието на процедурата за нарушение, предоставен от компетентния член на Комисията на 31 януари 2013 г. В отговора си комисарят информира Парламента, че френските органи са отговорили на мотивираното становище на 24 април 2012 г. и са обявили намерението си да оттеглят разрешението за пускане на пазара на спиртни напитки, произведени от вторични продукти от производството на вино, считано от 1 август 2012 г. След допълнително искане от страна на Комисията за предоставяне на гаранции относно ефективността на обявеното от нея решение френските органи предоставиха подробности за това как ще бъде приложено оттеглянето и как ще бъде извършен контролът за проверка на спазването на предприетите мерки от страна на производителите на винена дестилатна спиртна напитка.

18. На 8 август 2013 г. Комисията изпрати писмо до жалбоподателя и му предостави информацията, която компетентният член на Комисията вече предостави на Парламента на 31 януари 2013 г. Комисията също така информира жалбоподателя, че е решила да приключи разглеждането на жалбата за нарушение на 30 май 2013 г.

Анализ и заключения на омбудсмана

Предварителни бележки

19. Омбудсманът отбелязва, че в допълнителните си забележки от 15 февруари 2013 г. жалбоподателят е подчертал, че въпреки отправените от него искания за информация, по-специално искането, изпратено на 20 юли 2012 г., Комисията не го е информирала за развитието по жалбата за нарушение, и по-специално за мерките, предприети след издаването на мотивираното становище срещу Франция. Жалбоподателят посочи, че е могъл да получи информация относно състоянието на производството за установяване на нарушение само косвено, а именно от отговора, даден от компетентния член на Комисията на писмен парламентарен въпрос на 31 януари 2013 г. Според жалбоподателя непредоставянето на информация от страна на Комисията още веднъж е показало, че Комисията не е разгледала правилно жалбата за нарушение.

20. Жалбоподателят също така подчерта, че мерките, приети от Комисията след мотивираното ѝ становище, не са достатъчни. Тя посочва, че Комисията i) пасивно е приела удължаване на френската практика значително след определения в мотивираното ѝ становище срок, въпреки сериозните последици за производителите на винена дестилатна спиртна напитка, ii) не е приела мерки за проверка на ефективното прилагане на мотивираното ѝ становище от френските органи и iii) не е предприела никакви мерки относно предлагането на пазара на запасите от спиртни напитки, които вече са произведени в нарушение на правото на Съюза.

21. След писмото на Комисията от 8 август 2013 г. (вж. точка 18 по-горе) на 7 октомври 2013 г. жалбоподателят представи допълнителни забележки на омбудсмана. Жалбоподателят посочи, че писмото на Комисията от 8 август 2013 г. само възпроизвежда информацията, която вече е предоставена от компетентния член на Комисията в Парламента, без да предоставя допълнителни подробности. Жалбоподателят също така подчерта, че отговорът на Комисията е изпратен повече от една година след предишното ѝ уведомително писмо от 7 август 2012 г. и повече от шест месеца след отговора на члена на Комисията на парламентарния въпрос. Жалбоподателят счита, че такова забавяне не е оправдано и че Комисията е нарушила принципите на добра администрация, които следва да спазва при разглеждането на жалби за нарушения.

22. Що се отнася до съдържанието на отговора на Комисията, жалбоподателят отново потвърди, че Комисията е допуснала грешка, като просто е приела декларациите, предоставени от френските органи, и не е въвела никакви мерки за проверка на ефективното изпълнение на мотивираното си становище. Жалбоподателят заяви, че в решението на Комисията да приключи разглеждането на жалбата за нарушение не е взет предвид въпросът за предлагането на пазара на запасите от спиртни напитки, които вече са произведени в нарушение на правото на ЕС.

23. В изложените по-горе изявления жалбоподателят коментира i) предполагаемата липса на проверка от страна на Комисията на изпълнението на споразумението, постигнато с френските органи, ii) предполагаемата липса на разглеждане от страна на Комисията на въпроса за предлагането на пазара на запасите от спиртни напитки, които вече са произведени в нарушение на правото на ЕС, и iii) липсата на своевременно информиране на жалбоподателя за развитието и приключването на случая. Омбудсманът отбелязва, че тези аргументи се отнасят до въпроси, възникнали след подаването на жалбата до неговата служба, и че те не са въпроси, които са изцяло обхванати от твърденията на жалбоподателя (вж. точка 12). Поради тази причина омбудсманът счита, че не е уместно тези въпроси да бъдат разглеждани в настоящото решение. Жалбоподателят обаче остава свободен да се обърне към Комисията. Ако Комисията не предостави задоволителен отговор в разумен срок, жалбоподателят би могъл да обмисли възможността за подаване на нова жалба до омбудсмана.

24. Уместно е да се отбележи, че що се отнася до третия от горепосочените доводи, Комисията изглежда е информирала жалбоподателя за решението си да приключи случая само няколко месеца след вземането на това решение. Омбудсманът отбелязва също така, че изглежда не е представено извинение за този пропуск.

А. По отношение на начина, по който Комисията разглежда жалбата за нарушение

Аргументи, представени на омбудсмана

25. Жалбоподателят твърди, че Комисията не е разгледала правилно неговата жалба за нарушение. В подкрепа на твърдението си жалбоподателят представи подкрепящите аргументи, посочени в точка 12 по-горе.

26. Комисията подробно описва стъпките, които е предприела от получаването на жалбата за нарушение на 13 април 2010 г. до приемането на мотивираното становище на 28 февруари 2012 г. Що се отнася до аргумента в подкрепа на жалбоподателя i), Комисията подчерта, че времето, необходимо за издаване на официалното уведомително писмо от 17 февруари 2011 г. и мотивираното становище от 28 февруари 2012 г., се дължи на правната сложност на случая и на необходимостта да се поиска информация от френските органи и да се проведат срещи с тях, което тя счита за абсолютно необходимо, за да се спази изцяло правото им на защита. Комисията добави, че жалбоподателят не е представил доказателства за предполагаемата непоправима вреда, причинена на производителите на винена дестилатна спиртна напитка. На 2 декември 2010 г. обаче, като взе предвид сериозността на въпроса, Комисията започна одитно разследване на въпросната практика съгласно процедурата, установена с Регламент (ЕО) No 885/2006 [4]. Към момента на предаване на становището на Комисията на омбудсмана разследването все още не беше приключило. Накрая Комисията посочва, че съгласно постоянната практика на Съда тя разполага с широка свобода на преценка, за да определи дали и кога е целесъобразно да се предприемат действия срещу държава членка за нарушение на правото на Съюза, и че целта на досъдебното производство е да се даде възможност на съответната държава членка да изпълни задълженията си, произтичащи от правото на Съюза, и да упражни правото си на защита.

27. Що се отнася до аргумента в подкрепа на жалбоподателя (ii), Комисията подчерта, че е взела предвид вредните последици от въпросната практика както за засегнатите отрасли, така и за потребителите, както е видно от факта, че е приела официалното уведомително писмо и мотивираното становище веднага щом това е било възможно с оглед на обстоятелствата по случая и че е започнала горепосоченото одитно разследване. Що се отнася до временните мерки, Комисията уточнява, че няма правомощия да приема временна забрана за търговия с френски винени дестилатни спиртни напитки съгласно член 24, параграф 3 от Регламент No 110/2008.

28. Що се отнася до аргумента в подкрепа на жалбоподателя (iii), Комисията потвърди, че е отхвърлила исканията на жалбоподателя за среща на 10 май 2011 г. и 8 септември 2011 г., но също така подчерта, че е представила основателни причини за своите откази. По-специално в писмото си от 23 май 2011 г. Комисията заяви, че нейните представители вече са се срещнали с жалбоподателя на 3 март 2011 г. и че няма нова информация. Комисията също така подчерта, че обсъжданията с френските органи продължават, но че подробностите относно тези обсъждания трябва да останат поверителни, за да се избегне подкопаването на усилията за убеждаване на Франция да сложи край на нарушението на правото на ЕС. Същите съображения бяха изразени в писмото на Комисията от 23 септември 2011 г., с което се отхвърля искането за среща, отправено от жалбоподателя на 8 септември.

29. В становището си жалбоподателят посочи, че по отношение на аргумента в негова подкрепа i) Комисията не е представила доказателства, че случаят е сложен от правна гледна точка. Напротив, в отговор на парламентарен въпрос от 7 януари 2011 г. компетентният комисар вече е заявил, че френската практика е в нарушение на правото на ЕС. След това същият член на Комисията признава в отговор на друг парламентарен въпрос от 10 ноември 2011 г., че текущите преговори с френските органи са разрешили проблема само частично (вж. точка 9 по-горе). Жалбоподателят също така подчерта, че фактът, че одитното разследване все още продължава, показва забавянето на подхода на Комисията. Накрая, що се отнася до свободата на преценка на Комисията в производствата за установяване на неизпълнение на задължения, жалбоподателят подчерта, че тази свобода на преценка трябва да се упражнява в съответствие с принципите на добра администрация, както е видно от решенията на Европейския омбудсман по този въпрос.

30. Жалбоподателят не се позова конкретно на своя аргумент в подкрепа на твърдението (ii). Що се отнася до аргумента в негова подкрепа iii), жалбоподателят заяви, че причините, представени от Комисията за обосноваване на отказа на нейните искания за провеждане на среща, не са убедителни и че тези откази по-скоро показват нежеланието ѝ да поддържа пряк контакт с него. В подкрепа на твърдението си жалбоподателят се позовава на ново искане за среща, на което Комисията не е отговорила.

Оценка на омбудсмана

31. Жалбите от граждани представляват един от най-важните източници на информация относно възможни нарушения на правото на ЕС от страна на държавите членки. Тези жалби дават възможност на Комисията да изпълнява по-добре ролята си на пазител на Договорите.

32. От съдебната практика на Съда следва, че Комисията разполага с широка свобода на преценка при оценката на жалбите за нарушения, подадени от граждани, и че тя не е длъжна да започва производство за установяване на нарушение във всички случаи, когато държава членка е нарушила правото на ЕС. Следователно гражданите нямат право да искат от Комисията да приеме определена позиция по съществото на техните жалби за нарушения. Правото на преценка на Комисията обаче трябва да се упражнява в съответствие с принципите на добра администрация. По-специално омбудсманът отбелязва, че в своето Съобщение COM/2012/154 и в предишното си Съобщение COM/2002/141 [5] Комисията е поела определени ангажименти по отношение на разглеждането на жалби за нарушения.

33. Омбудсманът също така посочва, че обхватът на нейния мандат в такива жалби се ограничава до проверка дали Комисията е действала в съответствие с правилата и принципите, които са задължителни за нея при разглеждането на жалбата за нарушение. Нейното разследване не включва преглед на въпроса дали националното законодателство, практики и съдебни решения могат да противоречат на правото на ЕС. Вследствие на това обхватът на контрола, упражняван от омбудсмана в тази област, се свежда до преценка дали Комисията явно е превишила пределите на правото си на преценка.

34. В жалбата си жалбоподателят твърди, че Комисията не е разгледала правилно неговата жалба за нарушение. В следващите параграфи омбудсманът ще оцени последователно аргументите, представени от жалбоподателя в подкрепа на неговото твърдение.

35. Що се отнася до първия аргумент в подкрепа на жалбоподателя (вж. параграф 12 по-горе), Омбудсманът отбелязва, че съгласно точка 8 от Съобщение COM 2012/154, „като общо правило Комисията ще разследва жалбите с оглед на вземането на решение за отправяне на официално уведомление или за приключване на случая в срок от не повече от една година от датата на регистриране на жалбата. Когато тази граница бъде превишена, Комисията уведомява писмено жалбоподателя по негово искане"[6]. Омбудсманът отбелязва, че в съобщението не се определя конкретен срок за приемането от Комисията на стъпките, които следват изпращането на официално уведомително писмо и водят или до отнасяне на случая до Съда, или до неговото приключване. Въпреки това омбудсманът счита, че по време на този етап от досъдебната процедура Комисията остава обвързана от общия принцип на добра администрация, който изисква решенията да се вземат в разумен срок.

36. В настоящия случай жалбоподателят е подал жалбата си за нарушение на 13 април 2010 г. Комисията прикани френските органи да предоставят информация на 8 юни 2010 г., а нейните представители се срещнаха с жалбоподателя на 29 юни 2010 г. На 17 септември 2010 г. Комисията поиска допълнителни разяснения от френските органи, а на 16 февруари 2011 г. изпрати официалното уведомително писмо. Поради това омбудсманът отбелязва, че официалното уведомително писмо е изпратено на френските органи десет месеца и три дни след подаването на жалбата за нарушение до него. С оглед на описаната по-горе последователност от събития омбудсманът счита, че периодът от време между подаването на жалбата за нарушение и изпращането на официалното уведомително писмо е бил разумен.

37. Що се отнася до времето, необходимо на Комисията да приеме мотивираното становище, омбудсманът отбелязва, че след като Комисията е изпратила официалното уведомително писмо, нейните представители са се срещнали отново с жалбоподателя на 3 март 2011 г. На 18 май 2011 г. Комисията получи отговора на френските органи на официалното уведомително писмо. В този отговор френските органи искат среща, проведена на 6 септември 2011 г. Накрая, на 28 февруари 2012 г., малко повече от месец след като жалбоподателят е подал жалбата си до омбудсмана, Комисията е изпратила мотивирано становище до френските органи. Поради това омбудсманът отбелязва, че Комисията е изпратила мотивираното си становище на френските органи малко повече от една година след приемането на официалното уведомително писмо. По-специално омбудсманът счита, че с оглед на искането на френските органи е било разумно Комисията да счете провеждането на среща за необходимо, за да се гарантира правото на защита на последните, и следователно да изчака до септември 2011 г., преди да предприеме по-нататъшни действия.

38. Омбудсманът отбелязва също така, че след срещата с френските органи са изминали почти шест допълнителни месеца, преди Комисията да изпрати мотивираното становище. Според Комисията това допълнително време е било необходимо поради правната сложност на случая. Омбудсманът отбелязва обаче, че Комисията не е предоставила по-конкретни обяснения защо случаят е бил особено сложен.[7] Поради това омбудсманът не е убеден, че правната сложност на случая би могла да оправдае допълнителното забавяне.

39. Комисията обаче посочва също, че след като френските органи са отговорили на официалното уведомително писмо, преговорите са продължили с оглед на намирането на приятелско решение на спора. Това се потвърждава и от декларацията, направена на 10 ноември 2011 г. от компетентния член на Комисията в Парламента. Омбудсманът счита, че с оглед на текущите преговори времето, изминало между срещата на Комисията с френските органи и приемането на мотивираното становище, не е било прекомерно.

40. Жалбоподателят обаче твърди, че спешността на въпроса изисква Комисията да действа по-бързо. Според жалбоподателя всяко забавяне на процедурата вероятно е причинило вреди на неговите членове. В това отношение омбудсманът подчертава, че производствата за установяване на неизпълнение на задължения не са насочени основно към защита на интересите на частноправните субекти, които могат да бъдат засегнати от твърдяното нарушение на правото на Съюза и които разполагат с подходящи средства за правна защита, за да търсят правна защита на национално равнище. В настоящия случай Комисията признава, че опасността от непоправима вреда за заинтересованите страни може да представлява извънредно обстоятелство, което обосновава определянето на по-кратък срок за отговор на официално уведомително писмо. Комисията обаче обясни също така, че в разглеждания случай жалбоподателят не е предоставил достатъчно доказателства, за да докаже, че съществува риск от настъпване на такава непоправима вреда. Омбудсманът отбелязва, че жалбоподателят се е ограничил само до твърдението за наличието на сериозни вреди за промишлеността, без да предостави конкретни доказателства в подкрепа на това становище. Поради това докладчикът счита, че заключението на Комисията в това отношение е основателно.

41. Жалбоподателят също така подчерта, че Комисията е трябвало да разгледа жалбата за нарушение по-бързо с оглед на факта, че вече неколкократно е признавала незаконосъобразността на френската практика и че във всеки случай не е посочила причини, които да обосноват забавянето. В тази връзка омбудсманът отбелязва, че първото изявление на компетентния член на Комисията до Парламента относно състоянието на жалбата за нарушение е направено на 11 ноември 2011 г., около три месеца преди изпращането на мотивираното становище до френските органи. Освен това Омбудсманът посочва, че целта на досъдебната фаза в производствата за установяване на неизпълнение на задължения е двойна: Всъщност, от една страна, той позволява на съответната държава членка да упражни в пълна степен правото си на защита, и от друга страна, има за цел бързо да преустанови твърдяно нарушение на правото на Съюза, като се стреми към доброволно уреждане на спора и по този начин избегне необходимостта от сезиране на Съда. Следователно е било напълно легитимно и разумно Комисията да започне преговори с френските органи, за да намери решение на въпроса, повдигнат от жалбоподателя. Омбудсманът счита, че времето, изтекло между изпращането на официалното уведомително писмо и приемането на мотивираното становище, не е било прекомерно. Поради това омбудсманът счита също така, че не е било необходимо Комисията да посочва допълнителни причини за времето, необходимо за разглеждане на този случай.

42. Що се отнася до втория аргумент в подкрепа на жалбоподателя (вж. параграф 12 по-горе), омбудсманът отбелязва, че член 24, параграф 3 от Регламент (ЕО) No 110/2008 възлага на Комисията задачата да гарантира, след консултации с държавите членки, еднаквото прилагане на регламента. Според Комисията тази разпоредба не може да се тълкува в смисъл, че ѝ позволява да приеме забрана за пускане на пазара на продукти в случай на неспазване на регламента от страна на държава членка. Омбудсманът счита, че тълкуването на Комисията на правилото, което не е оспорено от жалбоподателя, изглежда разумно.

43. Що се отнася до третия аргумент в подкрепа на жалбоподателя (вж. точка 12 по-горе), омбудсманът посочва, че съобщението на Комисията не задължава Комисията да организира срещи с жалбоподателите и че в по-общ план Комисията разполага с широка свобода на преценка при разглеждането на жалби за нарушения. Следователно Комисията е свободна да отхвърли искане за среща, при условие че представи основателни мотиви за решението си.

44. В настоящия случай жалбоподателят твърди, че представените от Комисията причини за отказ на исканата среща не са убедителни и просто показват нежеланието на Комисията да има пряк контакт с него. Омбудсманът отбелязва обаче, че в писмата си от 23 май 2011 г. и 23 септември 2011 г. Комисията е отбелязала, че нейните представители вече са се срещнали с жалбоподателя на 3 март 2011 г. и че жалбоподателят не е предоставил никаква нова информация, която би оправдала провеждането на друга среща. В това отношение омбудсманът подчертава, че жалбоподателят не е уточнил защо при обстоятелствата по случая от Комисията би се изисквало да проведе допълнителна среща с него. Поради това омбудсманът счита, че не може да се установи лошо администриране по отношение на решението на Комисията да не организира допълнителна среща с жалбоподателя.

45. С оглед на гореизложеното Омбудсманът заключава, че не е имало лошо администриране в поведението на Комисията по отношение на първото твърдение на жалбоподателя. Поради това омбудсманът счита, че второто искане на жалбоподателя също не може да бъде уважено. Що се отнася до първото твърдение на жалбоподателя, омбудсманът отбелязва, че междувременно Комисията е приела мотивирано становище срещу Франция и че следователно това твърдение е станало безпредметно.

Б. Относно отказа на Комисията да предостави достъп до исканите документи

Аргументи, представени на омбудсмана

46. В жалбата си до омбудсмана жалбоподателят твърди, че Комисията неправомерно е отказала достъп до исканите документи. В подкрепа на твърдението си жалбоподателят се позовава на подкрепящите доводи, изложени в точка 12 по-горе.

47. Що се отнася до аргумента в подкрепа на жалбоподателя i), в становището си Комисията се позова на прецедента, установен с решението на Общия съд от 9 септември 2011 г. по дело T-29/08 [8]. Съгласно установената от Общия съд обща презумпция Комисията не е била длъжна да извърши конкретна и индивидуална проверка на съдържанието на всеки документ, а е можела просто да предположи, че оповестяването на някой от тези документи би могло да засегне целите на текущото разследване за нарушение. Комисията също така посочва, че съществуването на тази обща презумпция не изключва правото на жалбоподателя да представи доказателства, че оповестяването на даден документ не е обхванато от него. Жалбоподателят обаче не е представил никакъв довод в този смисъл в настоящия случай.

48. Що се отнася до аргумента в подкрепа на жалбоподателя (ii), Комисията подчерта, че декларациите, направени от компетентния член на Комисията в отговорите му на няколко парламентарни въпроса, не могат да повлияят на нейната оценка на потвърдителното заявление на жалбоподателя. Комисията подчертава, че тези изявления не представляват официално потвърждение за наличието на нарушение на правото на Съюза, тъй като само Съдът може да направи такава констатация.

49. Що се отнася до аргумент в подкрепа на подточка iii), Комисията подчерта, че интересът от оповестяване, изтъкнат от жалбоподателя, е изцяло частен и следователно не може да бъде взет предвид. Според Комисията общественият интерес от прекратяване на евентуално нарушение на правото на Съюза се обслужва по-добре, като се поддържа климатът на взаимно доверие между Комисията и съответната държава членка.

50. В становището си жалбоподателят предлага различно тълкуване на прецедента, установен с решението на Общия съд по дело T-29/08, и твърди, че то не може да се разбира като оправомощаващо Комисията да не извършва конкретна и индивидуална проверка на исканите документи или да не проверява, с оглед на разглеждания случай, дали общите съображения, които обикновено се прилагат за определен вид документи, действително са приложими към исканите документи. По-специално жалбоподателят счита, че Комисията не е оценила приложимостта на посочената презумпция в разглеждания случай.

51. Жалбоподателят също така изрази несъгласие с позицията на Комисията относно стойността, която трябва да се даде на публичните декларации, направени от компетентния член на Комисията, и подчерта, че приемането на аргумента на Комисията би означавало, че парламентарните въпроси ще станат безпредметни.

52. На последно място, жалбоподателят подчерта, че оценката относно наличието на по-висш обществен интерес от оповестяването представлява съществен елемент от оценката, която води до решението даден документ да не бъде оповестен. В настоящия случай Комисията не е извършила такава преценка. Единственият обществен интерес, на който се позовава Комисията, е твърде широк и всъщност може да бъде изтъкнат във връзка с всяка дейност на Комисията, включваща обмен на мнения с държавите членки. Подобно тълкуване на изключението обаче неизбежно би намалило съдържанието, за което то е предназначено.

Оценка на омбудсмана

53. Съгласно член 4, параграф 2, трето тире от Регламент 1049/2001 институциите отказват достъп до документ в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването.

54. Омбудсманът посочва, че съгласно установената съдебна практика на Съда на ЕС изключенията от общото право на достъп до документи трябва да се тълкуват и прилагат стриктно [9]. Само по себе си обстоятелството, че даден документ се отнася до интерес, защитен от изключение, не може да обоснове прилагането на това изключение. Следователно, за да може законосъобразно да се позове на изключение, съответната институция е длъжна да определи, от една страна, дали достъпът до документа би засегнал конкретно и действително защитения интерес, и от друга страна, дали не съществува по-висш обществен интерес, който да диктува оповестяването. Тази преценка трябва да е видна от мотивите, на които се основава решението [10].

55. Омбудсманът посочва също така обаче, че Съдът е допуснал редица изключения от задължението на институциите да разглеждат конкретно и индивидуално документите, до които е поискан достъп. По-специално Съдът е постановил, че по принцип съответната институция може да основе решенията си на общи презумпции, които се прилагат за определени категории документи, тъй като сходни съображения от общ характер могат да се прилагат за искания за оповестяване, отнасящи се до документи от едно и също естество, и при условие че институцията установи във всеки отделен случай, че общите съображения, които обикновено се прилагат за определен вид документи, всъщност са приложими за конкретен документ, чието оповестяване е било поискано [11].

56. Освен това омбудсманът отбелязва, че досега Съдът изрично е признал възможността за позоваване на такива общи презумпции в редица случаи, а именно във връзка с процедурите за контрол върху държавните помощи [12], процедурите за контрол върху сливанията [13] и висящите производства пред съдилищата на ЕС [14]. Омбудсманът подчертава, че в решението си от 14 ноември 2013 г., с което се потвърждава предходното решение на Общия съд по дело T-29/08, Съдът е постановил, че подобна обща презумпция може да се използва по отношение на документи, свързани с производства за установяване на неизпълнение на задължения. По този начин Съдът потвърди правния принцип, вече установен от Общия съд в решението му по дело T-191/99 [15].

57. В случая омбудсманът отбелязва, че е безспорно, че всички документи, поискани от жалбоподателя и изрично посочени от Комисията в отговора ѝ на заявлението за достъп, са свързани с производство за установяване на неизпълнение на задължения 2010/2162, което е било в ход към момента на подаване на заявлението. От общата презумпция, призната в практиката на Съда и на Общия съд, следва, че при такива обстоятелства Комисията основателно е приела, че оповестяването на исканите документи би могло да засегне целта на висящото производство. Последицата от тази констатация е, че Комисията по принцип не е била длъжна да извърши конкретно и индивидуално разглеждане на всеки от тези документи [16]. Поради това омбудсманът счита, че първият аргумент в подкрепа на жалбоподателя не може да бъде приет.

58. Следващият въпрос, който трябва да бъде разгледан, е дали жалбоподателят е бил в състояние да докаже, че един или повече от тези документи не са обхванати от тази презумпция или че е налице по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването [17].

59. В това отношение жалбоподателят твърди, че Комисията е трябвало да вземе предвид декларациите, направени от компетентния член на Комисията в отговорите му на няколко парламентарни въпроса относно производството за установяване на нарушение.

60. Омбудсманът счита, че по принцип, ако дадена институция вече е оповестила изцяло или частично съдържанието на документ, вече не може да се предполага, че оповестяването на този документ би засегнало някой от интересите, защитени от изключенията, предвидени в Регламент 1049/2001 [18]. В настоящия случай омбудсманът отбелязва, че преди Комисията да отговори на искането за достъп, компетентният член на Комисията е отговорил на парламентарен въпрос относно статута на жалбата за нарушение. В отговора си комисарят предостави обща информация относно различните етапи на производството за установяване на неизпълнение на задължения, а след това даде известна информация относно етапа, на който е било производството за установяване на неизпълнение на задължения срещу Франция по това време. Предоставената информация обаче беше ограничена. Всъщност членът на Комисията само заяви, че френските органи са готови да сложат край на практиката да се разрешава производството на винени дестилатни спиртни напитки от някои вторични продукти от винопроизводството, но че все още са в ход преговори относно други вторични продукти. Омбудсманът счита, че тези изявления не са от такова естество, че да обезсилят общата презумпция срещу оповестяване, на която се позовава Комисията. Вярно е, че на 31 януари 2013 г. членът на Комисията предостави малко по-конкретна информация в отговора си на парламентарен въпрос. Това изявление обаче беше направено, след като Комисията вече се беше произнесла по искането на жалбоподателя за достъп до документи. Следователно той не е релевантен за преценката дали това решение е неправилно.

61. Що се отнася до наличието на евентуален по-висш обществен интерес от оповестяването, жалбоподателят се позовава на интересите на групите лица, засегнати от френската практика, а именно членовете на дестилационната и енологичната промишленост и представляваните от нея потребители.

62. Омбудсманът е съгласен със становището на Комисията, че посоченият интерес е частен по своя характер. Следователно твърдението му, че жалбоподателят не е доказал наличието на по-висш обществен интерес, изглежда разумно.

63. С оглед на гореизложеното Омбудсманът заключава, че не е имало лошо администриране в поведението на Комисията по отношение на второто твърдение на жалбоподателя. Следователно омбудсманът счита също така, че третото твърдение на жалбоподателя също не може да бъде уважено.

В. Заключение

Въз основа на проверката по тази жалба Омбудсманът я приключва със следното заключение:

Не е имало лошо управление.

Жалбоподателят и Комисията ще бъдат уведомени за това решение.

 

Емили O´Reilly

Съставено в Страсбург на 14 февруари 2014 година.

---

[1] Регламент (ЕО) No 110/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 15 януари 2008 година относно определението, описанието, представянето, етикетирането и защитата на географските указания на спиртните напитки (ОВ L 39, 2008 г., стр. 16).

[2] Регламент (ЕО) No 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76).

[3] Съобщение на Комисията до Съвета и Европейския парламент от 2 април 2012 г. относно актуализиране на начина, по който се осъществяват отношенията с жалбоподателя във връзка с прилагането на правото на Съюза, COM(2012)154 final.

[4] Регламент (ЕО) No 885/2006 на Съвета от 21 юни 2006 година относно реда и начина на прилагане на Регламент (ЕО) No 1290/2005 на Съвета по отношение на акредитирането на агенциите платци и други стопански субекти, както и по отношение на клиринга на счетоводните сметки на ЕФГЗ и ЕЗФРСР (ОВ L 171, 2006 г., стр. 90; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 2, стр. 193).

[5] Съобщение COM/2012/154 беше прието от Комисията на 2 април 2012 г. и замени предишното съобщение COM/2002/141 от 20 март 2002 г. Новото съобщение потвърди ангажиментите, поети преди това от Комисията, и въведе само незначителни промени.

[6] Полезно е да се отбележи, че думите „по негово искане“не бяха включени в английската версия на тази разпоредба в съобщението от 2002 г.

[7] Всъщност компетентният комисар неколкократно е заявявал, че според Комисията френската практика представлява нарушение на правото на ЕС.

[8] Вж. дело T-29/08, LPN срещу Комисията [2011] ECR II-6021.

[9] Вж. дело C-266/05 P Sison срещу Съвета [2007] ECR I-1233, параграф 63.

[10] Вж. съединени дела C-39/05 P и C-52/05 P Швеция и Turco срещу Съвета [2008] ECR I-4723, параграф 49.

[11] Вж. съединени дела C-39/05 P и C-52/05 P, цитирани в бележка под линия 9 по-горе, параграф 50.

[12] Вж. дело C-139/07 P Комисията срещу Technische Glaswerke Ilmenau [2010] ECR I-5885.

[13] Вж. Решение от 28 юни 2012 г. по дело Комисия/Editions Odile Jacob, C-404/10 P, все още непубликувано в Сборника, и Решение от 28 юни 2012 г. по дело Комисия/Agrofert Holding, C-477/10 P, все още непубликувано в Сборника.

[14] Вж. съединени дела C-514/07 P, C-528/07 P и C-532/07 P, Швеция и други срещу API и Комисията [2010] ECR I-8533.

[15] Дело T-191/99 Petrie и други срещу Комисията [2001] ECR II-3677.

[16] Вж. дело T-29/08, цитирано в бележка под линия 7 по-горе, параграф 127.

[17] Вж. дело T-29/08, цитирано в бележка под линия 7 по-горе, параграф 128 и дело C-139/07, цитирано в бележка под линия 11 по-горе, параграф 62.

[18] Омбудсманът обаче прие, че неразрешеното публикуване на поверителен документ от трета страна само по себе си не следва да се счита за достатъчно основание за оповестяването на този документ. Омбудсманът подчертава по-специално, че ако дадена институция е длъжна да предостави публичен достъп до поверителен документ единствено на основанието, че той е бил неправомерно оповестен от трето лице, тази институция ще бъде принудена да потвърди впоследствие неправомерното оповестяване. Това заключение обаче не може да се приложи в случаите, когато самата институция умишлено оповестява публично, изцяло или частично, съдържанието на искания документ. Вж. решението на Европейския омбудсман от 19 декември 2012 г. по дело 2161/2011/ER и решението от 27 септември 2013 г. по дело 98/2012/ER.