Уважаеми колеги,

Страхотно е да съм тук. Позволете ми да започна, като изразя искрената си благодарност за тази покана към Emer Finnegan, генерален директор на Правната служба на Съвета, както и към Preben Aamann, генерален директор на ГД „Комуникация и информация“.

През следващите двадесет минути ще се радвам да споделя мислите и гледната си точка като европейски омбудсман по основните теми на семинара, както и по по-конкретния въпрос, а именно достъпа до документи. След това ще се радвам да отговоря на въпросите ви.

Но преди да го направя, позволете ми да подчертая значението на подобни събития за обсъждането сред нас и обмислянето на напредъка на доброто управление. Този семинар отразява не само вътрешния ангажимент за усъвършенстване на обработката на исканията за достъп, но и по-широката готовност от страна на институциите на ЕС непрекъснато да подобряват нашите административни процедури в полза на гражданите.

Такъв рефлекс за самоусъвършенстване резонира в един все по-хаотичен и несигурен свят, свят, в който много хора се чувстват нечути или непредставени. Тя показва нашия ангажимент европейските публични институции да продължат да бъдат посветени на подобряването на живота на гражданите и защитата на техните основни права, в този случай на публичния достъп до документи.

Подобренията в обработката на достъпа до документи и предоставянето на информация играят особено ценна роля за спечелването и запазването на доверието на гражданите в демократичното общество.

В крайна сметка демокрацията зависи от непрекъснатото съгласие на управляваните и това съгласие изисква информация и ясно разбиране на начина, по който се вземат решенията.

Не можем да очакваме гражданите да приемат действията на своите публични институции, без да сме в състояние да разберем какво са намислили тези институции и защо техните възгледи не са били потърсени или взети предвид. Казано по-просто, когато се вземат важни решения, хората искат да знаят кой е бил на масата, какви доказателства са били разгледани и от чие име.

В по-голямата си част считам, че институциите на ЕС вършат добра работа за предоставяне на информация на гражданите. Но всички знаем — и както показват предишни проучвания, проведени от моята служба — че настоящата система, формализирана още през 2001 г. с приемането на Регламент 1049, все още далеч не е съвършена.

Има пропуски и нарастващи пукнатини, които са повече от видими и могат да повлияят на стабилността на цялата структура на прозрачността. Една от най-видимите слабости в цялостната стабилност на рамката 1049 несъмнено са предизвикателствата, пред които са изправени почти всички МБОА — разбира се, някои повече от други — когато става въпрос за обмен на информация и своевременен отговор на исканията на гражданите.

Преди двадесет и пет години регламентът беше предназначен за свят на хартиени следи, физически архиви и аналогови процеси. Двадесет и пет години по-късно работим в ера, в която цифровите системи доминират почти изцяло в нашето ежедневие и работа, в която преговорите могат да се провеждат чрез текстови съобщения, в която управлението все повече разчита на потоци от данни, които не оставят традиционна хартиена следа, и в която решенията дори могат да се вземат от алгоритми.

Начинът, по който работи администрацията на ЕС, се промени из основи и необратимо. Никой няма да се върне в света на хартията.

Цифровите инструменти и инструментите с помощта на ИИ промениха начина, по който се вземат решенията, докато управлението на информацията се измести от контрол изключително от институциите към все по-голямо участие на корпоративния свят и външните заинтересовани страни.

Въпросът, който трябва да си зададем, е: може ли рамката за прозрачност, която беше изградена преди 25 години, все още да осигурява отчетност в нашата нова цифрова и ориентирана към ИИ епоха?

През годините Съдът на ЕС и Европейският омбудсман разработиха значителна част от съдебната практика и „омбудсмана“, а именно справяне с новите правни и фактически предизвикателства, породени от цифровизацията, когато става въпрос за упражняването на основното право на публичен достъп.

От разширителното тълкуване на това какво представлява „документ“ до променящите се граници на изключенията от него, решенията на Съда и препоръките и предложенията за подобрения на моята Служба имаха за цел да адаптират предцифровата рамка към днешните реалности.

При все това никъде тази адаптация не се е оказала по-спорна или по-последователна от преоценката на самото понятие „документ“ — термин, за който някога се предполагаше, че е очевиден, но сега е в основата на някои от най-значимите дебати в правото на ЕС в областта на прозрачността.

Точно в това ще се съсредоточа днес: как тази ключова концепция, веднъж толкова ясна, се превърна в бойно поле за определяне на обхвата и ефективността на правото на достъп в цифровата ера.

Регламентът определя даден документ по начин, който е умишлено избран, за да оцелее след промяната: всякакво съдържание — независимо от неговия носител, хартия, електронен носител, звук, изображение — по въпроси, свързани с политиките, дейностите и решенията, попадащи в сферата на отговорност на институцията.

Двадесет и пет години по-късно този избор изглежда почти пророчески. Не е необходимо да се пренаписва определението. Това, което се е променило, е всичко около него: как институциите комуникират, как съхраняват това, което знаят, и все по-често в днешно време кой или какво изготвя техните решения.

И така, какво се брои като документ, когато самата комуникация е станала цифрова? Какво означава достъп, когато решението е оформено отчасти от машина? И се появява още един въпрос: как можем да гарантираме, че дейностите на ЕС — независимо дали са законодателни, политически или чисто административни — не се извършват извън документалните записи и свързаните с тях гаранции и следователно не подлежат на отчетност?

Започнете с най-простия случай: електронно съобщение или текстово съобщение. Принципът, който трябва да прилагаме последователно, е, че съдържанието решава, а не средата. Но за да приложим този принцип, първо трябва да имаме предвид четири отделни, но съществени понятия.

Нека бъда ясен. Съдържанието, регистрацията, запазването и достъпът до документ са четири различни понятия, макар и неразривно свързани.

Съдържанието е това, което всъщност се пише (все пак се определя глаголът „да пиша“ — на ръка, като се пише на клавиатура, като се диктува гласово съобщение). Това е самата субстанция и тя съществува в момента, в който е създадена, независимо от всичко, което една институция по-късно реши да направи с нея. Дали това съдържание се счита за „документ“ зависи от това за какво се отнася — и това е правен въпрос. Това означава, че съществуването на съдържанието не зависи от никакъв административен избор, като например дали някой е решил да го регистрира официално, да го съхранява някъде на „частно място“ или впоследствие да го заличи.

Регистрацията е вътрешен акт на институцията за регистриране на това съдържание в нейните системи за водене на регистри — следствие от признаването, че съдържанието отговаря на условията за документ, но никога не е предварително условие за съществуването на документ.

Запазването е последващият, отделен, практически въпрос за това колко дълго това съдържание, когато няма решение за регистрирането му като документ, се съхранява на разположение: В продължение на дни, години или изобщо не.

И накрая, достъпът е институционалният избор за разкриване на документа, изцяло или частично, или не.

четири различни понятия; четири различни потенциални точки на неуспех.

Това може да звучи очевидно на теория. На практика това е оспорвано дело след дело. Институционалната регистрация и воденето на регистри се превърнаха в истинско предизвикателство за рамката на ЕС за прозрачност.

В основата си голяма част от това, което ще опиша накратко, е свързано с институциите, които третират липсата на един елемент — обикновено регистрация — като че ли е заличила останалите три. Изглежда, че даден документ е документ не поради неговото съдържание, а поради самия акт на някой, който решава да го регистрира.

Примерите.

Журналист поиска текстови съобщения между председателя на Комисията и главен изпълнителен директор на фармацевтична компания в разгара на преговорите за ваксини, които целият свят наблюдаваше. Последвалото търсене е само за това, което вече е било регистрирано, т.е. не е било предназначено да намери това, което е било помолено да намери. Моята служба установи лошо управление и това дело в крайна сметка стигна до Общия съд, който потвърди, че институциите не могат да лишат по същество правото на достъп до документите, с които разполагат, като не регистрират документацията, свързана с тяхната дейност.

Още тази година моята служба започна разследване във връзка с текстово съобщение от държавен глава до председателя на Комисията относно търговски преговори — случай, който засяга въпроса за изчезващите съобщения, политиката в областта на киберсигурността и воденето на регистри наведнъж.

Когато институциите разглеждат регистрацията като предварително условие за определението и следователно за съществуването на документ, те рискуват — поне що се отнася до текстовите съобщения — да създадат сиви зони на отчетност, в които критичните решения може да не оставят следа.

Нищо от това не е свързано с недоверие към институциите и възприемането от тяхна страна на модерни цифрови инструменти. Изчезващите съобщения на смартфоните съществуват по реални причини — киберсигурността и защитата на длъжностните лица, които днес са истински мишени. Моята служба винаги е подчертавала, че прозрачността и сигурността не са противоположности. Но разсъжденията не могат да вървят по друг начин: институцията не може да позволи на архитектурата за сигурност тихо да решава какво е документ на първо място. Ако съдържанието е от значение за дадена политика и дейност на ЕС или за процеса на вземане на решения, то следва да оцелее достатъчно дълго, за да бъде оценено, независимо от канала, през който е преминало.

В основата си това е въпрос, свързан с отчетността — и с начина, по който управляваме прехода от аналогова към цифрова администрация и отвъд нея. Администрация, която използва модерни инструменти, в никакъв случай не може да бъде по-малко отговорна. Преходът трябва да бъде принципен.

Запазването е точно там, където тези принципи стават по-конкретни. Поддържането на подходящо съдържание — създадено и обменено в служебно качество — за разумен период от време не е бюрократична предпазливост. Това е, което прави възможно проследяването, това, което прави възможно правилното водене на регистри, това, което прави поведението на дадена институция предсказуемо, а не произволно, и това, което изобщо прави възможен реалният надзор, независимо дали от тази служба, от Съда на Европейските общности или от самата общественост. Без него нито едно от тези неща не може да функционира, колкото и добре оформена или оборудвана да е останалата част от рамката.

И има един въпрос, по който силно вярвам, че не можем да направим компромис. След като даден документ или част от съдържание бъде поискан или решението за достъп бъде оспорено, той трябва да бъде запазен автоматично и независимо от това, което институцията в крайна сметка стигне до заключението дали той следва да бъде оповестен. Едва тогава въпросът за достъпа до такъв документ може да бъде обсъждан, обжалван, преразглеждан. Това, което никога не трябва да се случва, е този документ просто да престане да съществува, докато дебатът, прегледът, е в ход.

Не може да бъде добра администрация, ако се окажем в зони без отчетност — когато, независимо дали по проект или случайно, нищо не оцелява достатъчно дълго, за да бъде проверено. Администрация, която може да направи собственото си поведение неподлежащо на преглед, по времето на собствените си настройки за регистрация или съхранение, не носи отговорност в никакъв смислен смисъл.

И тъй като се фокусираме върху въздействието на технологиите, трябва да насоча вниманието ви и към друг въпрос, пред който едва започваме да се изправяме: какво се случва с достъпа, когато решение, проект или резюме са изготвени с помощта на ИИ?

Тук пропуските са най-големи. Регламентът беше приет въз основа на предположението, че „документите“, попадащи в неговото приложно поле, са създадени от човека. Това вече не е съвсем така. Подпомаганото от ИИ вземане на решения — например автоматизирано обработване на визи или алгоритмични регулаторни инструменти — изобщо не може да генерира „документ“, който може да бъде извлечен.

Когато алгоритмите помагат при изготвянето на закони или вземането на регулаторни решения, понякога не съществува "документ", който да се изисква. И тъй като съдебната практика на Съда потвърждава, че извлеченията от бази данни се считат за документи само когато съществуват предварително програмирани търсения, резултатите от ИИ, които не оставят фиксиран запис, могат да попаднат изцяло извън обхвата на регламента.

Моята служба все още не е получила жалба конкретно във връзка с това. Но ние не сме чакали такъв. В своето проучване на начина, по който Комисията решава да използва изкуствения интелект, ЕСП стигна до заключението, че прозрачността и участието на обществеността не могат да бъдат последваща мисъл, свързана със системите с ИИ — те трябва да бъдат проектирани от самото начало.

Институциите трябва да знаят и да могат да обяснят защо инструмент с ИИ е произвел резултатите, които е постигнал. Персоналът трябва да бъде обучен да поставя под въпрос предложенията за ИИ, а не просто да има право да ги потвърждава. И когато ИИ е подпомогнал вземането на решение или даването на отговор, на обществеността следва да се каже — не в бележка под линия, а ясно да се заяви: Изследвания, писане или нещо друго.

Това очевидно е в ход, но е важно да сме наясно.

Така че, всичко досега е свързано с това да реагираме добре, когато някой попита.

Но друго важно решение на проблема с работното натоварване и ресурсите, когато става въпрос за достъп до документи, е днешната втора ключова тема — проактивната прозрачност.

През последните години станахме свидетели на разширяване на изготвянето на политиките на ЕС в различни нови области или в стари области по нови начини — отбрана, международна търговска рамка, енергийна и продоволствена сигурност, цифров суверенитет — всички области, за които хората са дълбоко загрижени и в които искат да имат думата. Резултатът беше — и ще продължи да бъде — нарастване на търсенето на информация.

Признавам, че подобно на ИИ, т.е. повишената достъпност, това също затрудни работата ви. Но е важно да не губим от поглед по-голямата картина. Това, което правим като институции на ЕС, е от жизненоважно значение за отстояването на правата на гражданите и демократичния живот на нашия Съюз.

При тези обстоятелства значителните инвестиции в култура на проактивна прозрачност могат не само да направят институциите по-отворени и отговорни в очите на гражданите, но и да спомогнат за намаляване на административната тежест при обработването на исканията за достъп.

Важно е институциите, органите, службите и агенциите на ЕС да предвиждат повтарящи се или предвидими искания. Например, когато дадена институция редовно получава искания за едни и същи видове документи, тя следва да обмисли възможността да ги публикува проактивно, вместо да обработва многократно отделни искания.

Щастлив съм да кажа, че през годините видяхме реален напредък в тази област, а именно в Комисията и в Съвета.

Но в допълнение към позитивите, видяхме и някои озадачаващи случаи, в които повече прозрачност, а може би и по-активна прозрачност, беше оправдана, но не беше предоставена.

Например моята служба е разгледала проверка, при която Комисията е отказала да предостави достъп до различни документи относно оценката на националните планове на две държави членки в рамките на МВУ. Тя заяви, че оповестяването би могло да засегне финансовата, паричната или икономическата политика не само на ЕС, но и на съответните държави членки. Въпреки това, когато Комисията се консултира с тях, двете държави не са установили никакъв риск. Освен това по-късно те предоставиха на жалбоподателя документи относно своите планове по МВУ в отговор на националните искания за достъп.

Неотдавна ЕСП имаше случай, при който Комисията отказа да следва препоръката на ЕСП за евентуално оповестяване на доклад от много голяма платформа на социални медии относно съответствието ѝ с правилата на ЕС в областта на цифровите технологии. Имаше няколко въпроса относно начина, по който е обработено това искане за достъп, но това, което е интересно да се отбележи в контекста на това обсъждане, е, че въпросната платформа е направила доклада публично достояние, макар и с редакции, към момента на отправяне на препоръката на Сметната палата.

Признавам, че различните институции или организации могат да имат различни мнения относно оповестяването, но тези видове несъответствия следва да обосноват преглед на настоящите практики за прозрачност.

За гражданите е трудно да разберат например защо документи, които вече са публикувани на друго място, не се оповестяват от институциите на ЕС, независимо дали това е проактивно или в отговор на искане за достъп.

И наистина, това изисква не само промяна в политиката, но и промяна в начина на мислене. В определени ситуации моето впечатление е, че прозрачността се разглежда като пречка за действие — че тя по някакъв начин ще подкопае процеса на вземане на решения или способността на институциите или държавите членки да намерят компромис.

Не трябва да забравяме, че в рамките на нашия демократичен Съюз прозрачността е това, което всъщност дава възможност за действие. Именно това гарантира, че законотворчеството се извършва не само за гражданите, но и с тях. Това е, което в крайна сметка дава легитимност на законотворчеството.

Регламент (ЕО) No 1049/2001 доказа своята устойчивост. Устойчивостта обаче не е същата като ефективността. Рамка, която вече е силно зависима от съдебни спорове за всеки отделен случай, за да се реши дали дадено текстово съобщение е документ, дали резултатът от ИИ е достъпен или как следва да бъде обяснено решение с помощта на ИИ, не е правна рамка, на която гражданите могат да разчитат с каквато и да е степен на сигурност.

Така че, преди да отговоря на въпросите Ви, позволете ми да засегна един ключов аспект относно бъдещето на достъпа до документи — необходимостта от преразглеждане на регламента.

Признавам, че това мнение може да бъде донякъде противоречиво, но считам, че е настъпил моментът за разискване.

Имаме регламент, който вече е на четвърт век и който е предназначен за среда за данни, която се е променила до неузнаваемост. Самата политика на ЕС също се разви по начини, които трудно биха могли да се предвидят в началото на века.

И докато голяма част от закона може все още да изглежда добре на хартия, трябва да признаем, че той не функционира както трябва. Вече говорих за предизвикателствата, свързани с новите технологии, но има и други проблеми.

Например проверките, извършени от моята служба, показват, че законовите срокове за обработка на исканията за достъп и потвърдителните заявления често се пропускат. Когато и ако най-накрая бъде предоставен достъп, получените документи често могат да бъдат остарели — за журналисти, за представители на академичните среди и за граждани, които искат да изразят мнението си при вземането на решения в ЕС. Това не е нито добра администрация, нито добър начин за ефективен надзор.

Съществува и въпросът как се използват изключенията. Регламент 1049 предвижда различни изключения за отказ или частичен отказ на достъп до определени документи. Те съществуват по основателни причини, но често се тълкуват твърде широко. При предишни проверки на омбудсмана видяхме институциите на ЕС да използват неясни, абстрактни и необосновани аргументи за прилагане на изключения. Видяхме също така, че те използват мотиви, които вече са били отхвърлени от Съда, като например, че оповестяването би довело до външен натиск или до погрешно тълкуване от страна на обществеността.

Освен това бих добавил, че при настоящата система тежестта върху гражданите да получават документи, на които имат право, става все по-неразумна. Институциите все още твърде често обработват искания през призмата на управлението на риска, като изискват от гражданите да намират и/или цитират предишни съдебни решения, резултатите от проверките на омбудсмана и вътрешните институционални насоки само за да представят своите аргументи.

Това не е в съответствие с духа на закона и не води до по-голяма прозрачност. Не е необходимо човек да става експерт по право на ЕС, за да поиска ефективно достъп до документи, съхранявани от администрацията на ЕС. Или да зависи от подаването на жалба до омбудсмана или от подаването на жалба пред Общия съд. И двата маршрута са отнемащи време, ресурсоемки и сложни от правна гледна точка.

Като цяло нашата система днес страда от остра липса на яснота — не само за отделните лица, но и за институциите, които се борят с предизвикателствата, свързани с тълкуването и управлението.

Нуждаем се от по-ясни, по-всеобхватни и по-модерни правила — правила, адаптирани към съвременните технологии и към начина, по който действително се вземат решенията, правила, които утвърждават доброто управление и проактивната прозрачност като норма, а не като изключение.

Знам, че някои хора не са склонни да отворят отново това законодателство, опасявайки се, че един преразгледан регламент би могъл или да наложи по-тежки и трудни за изпълнение задължения, или да доведе до по-малко прозрачна система от настоящата. Тези страхове са разбираеми, но те също така подценяват дългосрочните разходи за запазване на нещата същите — постоянно нарастващата цена, която плащаме за инерцията.

За да цитирам един от бащите основатели на Европа, Жан Моне: „Очевидността и необходимостта, когато се срещнат, не трябва да оставят място за колебание или почивка.“

Мисля, че наистина стигнахме до момента, в който необходимостта от реформа стана както необходима, така и очевидна. При тези обстоятелства не трябва да се страхуваме от законодателно разискване. Вместо това следва да се възползваме от възможността за изграждане на нова и подобрена рамка за прозрачност, която поставя гражданите и тяхното право на информация в центъра на вниманието.

Благодаря ви, благодаря ви. Очаквам с нетърпение вашите въпроси и дискусията.